Автор: Станислав Воскресенский

Как правительство и законодатели пытаются вывести экономику из тени, привлечь инвесторов и избежать бюджетных потерь

Налоговая реформа является одной из самых "модных" тем Государственной думы созыва 2000 г. Закончилась очередная сессия, депутаты разъехались заниматься предвыборной борьбой, и самое время подвести итоги, проанализировать, что сделано, а что еще предстоит сделать в области совершенствования законодательства о налогах и сборах. Остановимся на изменениях в отношении нескольких основных налогов.

Налог на добавленную стоимость

После многолетних дискуссий наконец-то принято решение о снижении базовой ставки налога с 20% до 18%. Что ж, общее снижение налоговой нагрузки на добавленную стоимость, несомненно, позитивно влияет на экономику, высвобождая дополнительный потребительский и инвестиционный ресурс как у потребителя, так и у производителя. Однако многие инвесторы так и не дождались от правительства и депутатов решения другой важной проблемы НДС - реформирования порядка применения вычетов при осуществлении капитального строительства. Действующий ныне в России порядок - сущая головная боль для компаний, осуществляющих серьезные инвестиции.

Дело в том, что по мере осуществления длительных инвестиций инвестор несет затраты, оплачивая необходимые материалы, работы и оборудование. Право на отнесение НДС к вычету по этим затратам возникает по действующему законодательству лишь после момента постановки на учет завершенного объекта капитального строительства. Что получается? А то, что, приобретая кирпичи у поставщика для строительства завода, поставщик должен будет начислить и заплатить в бюджет НДС с суммы поставки, в то время как у заказчика-инвестора этот НДС в зачет не идет, а накапливается до конца строительства и лишь затем появляется право на его возмещение. В Европейском союзе, откуда Россия импортировала идею НДС, никакого особого порядка при осуществлении капитального строительства не существует. При намерении использовать инвестируемый объект для облагаемой деятельности НДС принимается к возмещению в общем порядке в момент понесения инвестором соответствующих затрат, доказательством чего служит получение счета-фактуры от поставщика.

Таким образом, в России нарушается один из основных принципов НДС - принцип нейтральности. Суть этого принципа - предприятие является звеном в цепочке НДС, и если у продавца в один момент времени возникает НДС к уплате, то у его покупателя должен возникать НДС к зачету в тот же момент времени. Некоторые скажут: ну нарушается - и ничего страшного, мало ли у нас нарушается принципов развитой рыночной экономики? Может быть, но для инвесторов дело не в принципе, а дело в прямых финансовых потерях. Приведенный ниже расчет показывает, что при осуществлении инвестиций сроком на 4 года потери от неправильного порядка возмещения НДС составят около 6% от всей суммы инвестиции.

Кроме того, надо отметить, что при действующей системе бюджет фактически является заложником инвестиционной конъюнктуры. Это означает, что может возникнуть ситуация, когда примерно одновременно будут закончены несколько крупных инвестиционных проектов и будет необходимо единовременно возместить из бюджета достаточно крупную сумму НДС, что гораздо менее желательно с точки зрения бюджета, чем поэтапное возмещение НДС.

У реформирования системы применения вычетов по НДС при осуществлении капитального строительства было достаточно оппонентов, прежде всего в фискальных органах. Высказывались самые разные аргументы в пользу действующего порядка типа: "А вдруг инвестор купит оборудование и никогда его не смонтирует" или "Действующим порядком мы стимулируем строить очень быстро" и т.п. Фактически налогоплательщик столкнулся со знакомой ситуацией: инструментами налогового законодательства представители власти пытаются изменить обычаи делового оборота и законы микроэкономики в "лучшую" на их взгляд сторону. Но, слава богу, таких "представителей" осталось крайне немного, и сегодня в правительстве почти все понимают важность этого вопроса и пути его решения.

Так почему же это не было сделано, раз все прекрасно понимают проблему? Появился новый аргумент. Оказывается, по расчетам Министерства финансов, правильный порядок применения вычетов вызовет существенное (около 50 млрд. рублей)

стр. 60

выпадение доходов из бюджета. Прежде всего, цифра вызывает сомнение. Но главное, что никакого выпадения доходов не существует. Существует перенос во времени момента применения вычета. Эти пусть даже и 50 млрд. в любом случае "выпадут", вопрос только во времени: понесение реальных затрат или завершение строительства всего объекта. Да и термин "выпадение" не совсем корректен: ведь когда у инвестора возникнет НДС к зачету, в то же время у продавца возникает НДС к начислению. Поэтому такого выпадения, как, например, от понижения ставки какого-либо налога либо введения нового налогового вычета не существует. Однако именно из-за этого аргумента правительство отложило решение о реформировании порядка применения вычетов по НДС при капитальном строительстве на более поздний срок.

Таким образом, несмотря на позитивное решение о снижении ставки налога, инвесторы остались не удовлетворены тем, что проблема НДС для длительных инвестиций так и осталась нерешенной.

Единый социальный налог

Принятое в свое время решение о радикальном снижении подоходного налога с физических лиц и установление единой базовой ставки было, несомненно, правильным, но половинчатым. Реклама по телевидению о самом низком налоге в 13% смотрится восхитительно, но реально-то нагрузка на фонд оплаты труда составляет не 13%, а 48,6%, из которых 13% - подоходный налог, а 35,6% - единый социальный налог. Да, именно 35,6%, несмотря на существование регрессивной шкалы налога. Дело в том, что пониженные ставки налога применяются, начиная с доходов от 100 тыс. рублей в год. Но доходы россиян в основном и находятся в этих пределах. Более того, существуют еще так называемые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве, которые в зависимости от отрасли могут составлять до 8,5% от фонда оплаты труда. Таким образом, налоговая нагрузка на фонд оплаты труда может составлять до 57%. Ну что, "самый низкий налог в Европе, пора выйти из тени"?

Некоторые экономисты действительно считают, что уровень налоговой нагрузки на фонд оплаты труда вполне адекватен, и дальнейшая реформа, а именно снижение ставок ЕСН, к позитивным сдвигам в экономике не приведет.

Так, в недавно опубликованном докладе Экспертной экономической группы (ЭЭГ) Министерства финансов РФ на тему "Экономический анализ налоговой реформы" сделан вывод о том, что дальнейшее радикальное снижение регрессивной шкалы ЕСН "усугубит неоправданные преимущества сырьевого сектора в доходности и еще больше закрепит наблюдаемый в России синдром "голландской болезни". Авторам, по всей видимости, неизвестно, что доля расходов на оплату труда высока как раз в других секторах экономики, которые требуют опережающего развития для решения "голландской болезни". Например, в секторе информационных технологий. И от высоких ставок ЕСН страдают прежде всего трудоемкие отрасли экономики, а не нефтяной сектор.

В ЭЭГ сравнивают ставки ЕСН (или уровень социальных отчислений) с рядом стран ОЭСР и Восточной Европы и делают вывод о том, что ставка ЕСН в России и так ниже ставок в этих странах. ЕСН - налог, который должен уплачиваться за оказание государством конкретных услуг индивиду, как-то: пенсия, медицинское обеспечение, другие социальные услуги. Поэтому, говоря о ставке, необходимо оценивать ее величину в контексте качества, да и количества получаемых услуг. Уровень социальных отчислений в целом по странам ОЭСР, по данным ЭЭГ, примерно равен уровню ЕСН в России. При этом вряд ли уровень оказания социальных услуг в России и странах ОЭСР одинаков.

Какие только предложения не возникали в весеннюю сессию в отношении изменения ставок Единого социального налога. Общественности были предложены несколько вариантов новой регрессивной шкалы налога. Были предложения и об установлении единой ставки ЕСН вне зависимости от размера дохода по аналогии с подоходным налогом. Целью было объявлено снижение эффективной ставки налога в отношении доходов большинства граждан. Эта цель может быть достигнута как снижением ставок внутри регрессивной шкалы, так и снижением порогов доступа к пониженным ставкам, или комбинацией этих двух методов. Для того чтобы получить "правильный ответ", осталось ответить на вопрос, чего мы хотим достигнуть снижением ЕСН. Хотим ли мы просто признать, что нагрузка велика, и несколько понизить ее, или же мы хотим вывезти из тени доходы, по которым налоги вообще не уплачиваются. Стратегически, конечно же, должна быть решена именно проблема легализации доходов. И не только из-за экономических причин (то есть компенсации потерь бюджета от снижения ставки), но больше по политическим причинам. Гражданин, уплачивающий по закону

стр. 61

причитающиеся налоги, вправе задать вопрос, куда эти налоги тратятся. И такой гражданин скорее будет делать политический выбор не в зависимости от того, у какой из партий красивее знамя, а от того, как партия, придя к власти, собирается тратить его, гражданина, деньги, и не будут ли повышены налоги, если "затратные" цели партии слишком амбициозны. Расчетным методом выйти на идеальную ставку ЕСН, введение которой привело бы к массовой легализации доходов, не представляется возможным. Это вопрос общего ощущения. Можно предположить, что эффективная ставка ЕСН в отношении доходов большинства граждан должна быть в районе 12-14%. Под доходами большинства граждан понимаются годовые доходы до 100 тыс. рублей.

Какое же решение принято правительством и Государственной думой? Решено, что реформа ЕСН не является первоочередной задачей, и ставки налога будут понижены с 2005 г. Однако депутаты, чтобы "застолбить" саму инициативу правительства о снижении нагрузки по ЕСН, приняли в первом чтении свою версию новой шкалы ЕСН, которая должна вступить в силу с 2005 г. В таблице показано, насколько отличается налоговая нагрузка по ЕСН по действующему законодательству от принятой на перспективу депутатами. Будем надеяться, что в следующей Думе этот закон пройдет все три чтения, а не ляжет на полку.

Налог на имущество

Достаточно интересная формула была предложена правительством при прохождении новой главы Налогового кодекса "Налог на имущество": сужение налоговой базы в обмен на повышение ставки. По расчетам правительства, такой подход должен был дать нулевой эффект и не привести к росту налогового бремени у предприятий. Действительно, вопрос изменения налоговой базы стоял давно. Сегодня налогом облагаются основные средства, нематериальные активы, запасы и затраты, находящиеся на балансе плательщика. В новой главе Налогового кодекса предлагается облагать только основные средства, что экономически более правильно, поскольку запасы и затраты на балансе плательщика слабо коррелируют с категорией "имущество". В обмен на это первоначально предлагалось повысить ставку на 30%, то есть до 2,6%.

Однако увеличение ставки одновременно с сужением налоговой базы далеко не во всех отраслях дает сбалансированный эффект. Так, очевидно, что в фондоемких отраслях, где в настоящий момент основной компонентой налоговой базы по налогу на имущество являются основные средства, увеличение ставки означает увеличение налоговой нагрузки по налогу на имущество. Депутаты Государственной думы приняли компромиссное решение в отношении новой ставки налога, установив ее на уровне 2,2%.

Государственная пошлина

Достаточно незаметно для общественности шла борьба за новую главу Налогового кодекса "Государственная пошлина". Ее принятие было отложено на осеннюю сессию, тем не менее концептуальные положения этой главы, подготовленной ко второму чтению, стоит отметить сейчас. Во-первых, предусмотрен закрытый перечень сборов, взимаемых государством за совершение в отношении налогоплательщика юридических действий. При этом перечень таких действий существенно сокращен по сравнению с действующим. Во-вторых, ставки государственной пошлины в основном являются специфическими (твердые в рублях). В случаях, если предусмотрена адвалорная (в процентах от суммы операции) ставка пошлины, установлена максимальная верхняя граница возможной суммы пошлины. При этом размеры ставок снижены по сравнению с действующими. Кроме того, практически уравниваются в обязанности уплачивать госпошлину организации и органы государственной власти. В частности, не предусмотрены льготы по уплате государственной пошлины для органов государственной власти при подаче по их инициативе исков в суд. То есть налоговые органы при подаче исков в суд тоже обязаны будут уплачивать госпошлину на общих основаниях. Таким образом, законопроект представляет собой важнейший документ, систематизирующий правоотношения в области сборов и минимизирующий произвол чиновников и коррупцию в этой области.

Вообще надо отметить, что в России налоговая реформа - это не совсем то, что понимается под этим термином в странах развитой рыночной экономики. В России достаточно большая часть экономики до сих пор остается в тени, поэтому снижение налоговых ставок может привести не к снижению поступлений в бюджет, а, наоборот, к их увеличению за счет легализации доходов теневого сектора. Конечно, этот эффект не нужно переоценивать, но необходимо принимать во внимание. В странах ОЭСР снижение налогов - прямые потери для бюджета, на которые идет правительство ради оживления деловой активности. У нас пока не реформа, а лишь выстраивание налоговой системы. Однако этот процесс не должен длиться вечно. Постоянно меняющаяся система - сама по себе негативный сигнал для инвестора. Это означает, что фундаментальные вопросы (ЕСН, НДС, Государственная пошлина и т.д.) должны быть решены как можно быстрее, чтобы компании сосредоточились на инвестициях и развитии, а не на постоянном предсказывании налоговой нагрузки и придумывании методов ее снижения.