Автор: Игорь Николаев, Алексей Калинин

Умышленное занижение бюджетных показателей бьет по экономике

Цена на нефть формально не относится к исходным макроэкономическим показателям, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ должны использоваться для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Основными макроэкономическими показателями являются прогнозируемый объем ВВП, темп его роста, а также уровень инфляции. Однако на деле цена на нефть является чуть ли не наиважнейшим мерилом при оценках бюджетных проектировок. Более того, иногда складывается впечатление, что никаких других макроэкономических показателей и не существует, настолько велико бывает внимание к уровню мировых цен на нефть.

Можно со всей определенностью утверждать, что в ближайшие годы внимание к ценам на нефть в контексте бюджетных проблем будет по-прежнему пристальным. Вызвано это тем, что, во-первых, развитие нашей экономики действительно сильно зависит от нефтяной ценовой конъюнктуры. Во-вторых, с формированием стабилизационного фонда РФ, призванного снизить зависимость развития экономики России от изменений конъюнктуры мировых экспортных цен на топливно-энергетические ресурсы, интерес к прогнозируемой цене на нефть может даже усилиться.

Какая же цена на нефть прогнозируется при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год?

Несложно предположить, что правительство заинтересовано в занижении прогнозной цены на черное золото. Логика здесь простая: если фактическая цена на нефть окажется выше прогнозируемой, то правительство получит сверхдоходы, а это всегда лучше дефицита. Непонятно только, почему правительство так упорствует, настаивая на реалистичности своих прогнозов относительно цен на нефть. Скажи чиновники правду, все бы отнеслись к их нехитрой арифметике "один пишем, два в уме", по крайней мере, с пониманием. В противном случае придется доказывать, что в расчетах проекта федерального бюджета на 2004 г. официальный прогноз мировой цены на нефть оказался заниженным, как и в прошлые годы.

ОПЕК ходит прежними коридорами

Итак, правительство прогнозирует, что в 2004 г. уровень мировых цен на нефть сорта "юралс" составит $22/барр. Причем, как указывало Минэкономразвития РФ, уровень нефтяных цен был рассчитан исходя из оценки предполагаемого ценового коридора членов ОПЕК:

стр. 12

"Наиболее вероятно, что страны ОПЕК будут стремиться удерживать среднемесячные цены на нефть в пределах коридора $20-25/баpр., (цена "спот" корзины ОПЕК, состоящая из семи видов сырой нефти), что соответствует интервалам $18,5-23,5/ барр. для российской нефти".

Принимаемый в качестве ориентира коридор нефтяных цен картеля в пределах $20-25/барр. не соответствует нынешней политике ОПЕК. В сентябре прошлого года члены картеля приняли решение о совместных мерах по удержанию нефтяных цен в коридоре $22-28/барр. Таким образом, утверждение правительства РФ, что страны-члены ОПЕК намерены удерживать цены на нефть в коридоре $20-25/барр., просто не соответствует действительности.

Удержание странами ОПЕК заявленного коридора в $22-28/барр./ вполне вероятно, в особенности в отношении нижней границы. На страны, входящие в ОПЕК, приходится около 40% мировой добычи нефти, около 55% мировых объемов нефтяного экспорта. Таким образом, влияние ОПЕК на нефтяные цены является более чем значительным. Немалая часть месторождений картеля - прежде всего ближневосточных - имеет чрезвычайно низкие издержки по добыче, потому ОПЕК обладает огромными возможностями для снижения цен на нефть. Так как запасы черного золота конечны, а бюджеты стран-членов картеля в колоссальной степени зависят от нефтяных доходов, они в снижении цен оказываются более чем не заинтересованными.

Анализ мировых цен на нефть за 1965-2002 гг., с учетом обесценивания американского доллара, показывает, что до начала активной политики ОПЕК цена нефти находилась на уровне $8-10 (в долларах США 2002 г.). Таким образом, цену на нефть в $8-10 можно считать теоретическим нижним пределом для нефти, добываемой на Ближнем Востоке.

Появление картеля и включение в нефтедобычу стран с издержками производства нефти на порядок большими, чем у ОПЕК, позволяет говорить о подъеме нижней теоретической границы нефтяных цен на более высокий уровень. Минимальная среднегодовая цена нефти за период 1974-2002 гг. наблюдалась в 1998 г. и составила $14,47 (в долларах США 2002 г.). Исходя из этого, нынешнюю потенциально возможную нижнюю границу падения цен можно было бы определить в $15.

Тем не менее важно отметить, что ниже уровня $20 (в долларах США 2002 г.) цена нефти (сорт "брент") опускалась не более двух лет подряд (1998-1999 гг.). При этом падение цен в 1998 г. объясняется кризисной ситуацией в мировой экономике, катастрофическим падением спроса в странах Азии, в которых подавляющая часть нефтепродуктов импортируется из стран Ближнего Востока. В остальные годы - с 1974-го по 2002-й - цена практически не опускалась ниже $20/барр.

Это объясняется соответствием сложившегося уровня потребления и добычи нефти. Так как нефть может быть отнесена к числу стратегических товаров, фундаментальной основой ее цены являются факторы спроса и предложения, а именно сложившийся уровень потребления нефти мировой экономикой и уровень добычи нефти основными экспортерами.

Так как члены ОПЕК не могут полностью обеспечить мировые объемы потребления нефтепродуктов, снижение цены ниже определенного уровня привело бы к сокращению производства нефти в регионах, характеризующихся высокими издержками нефтедобычи (Россия, Норвегия и др.), а значит, возвратило бы цены на прежний уровень. Резкое увеличение добычи нефти странами, входящими в картель, могло бы компенсировать сокращение мирового предложения, однако с учетом ограниченных, истощающихся запасов нефти ОПЕК не заинтересована в снижении цены и увеличении выработки нефти. Чрезмерный рост цен на нефть также невыгоден картелю. Во-первых, это приводит к появлению на нефтяном рынке новых игроков (к примеру, в 1970-х гг. на мировой рынок нефти вышел СССР), во-вторых, увеличивает риск нарушения картельных соглашений, а в- третьих, создает стимулы к переходу на альтернативные источники топлива. Таким образом, декларируемые границы нефтяного коридора цен ОПЕК можно считать достаточно достоверными.

Прогноз мировых цен на нефть на 2004 г., предлагаемый Минэкономразвития РФ, практически не отличается от прогноза на 2003 г.: нижняя граница ценового коридора сохраняется на уровне $18,5, верхняя

стр. 13

- увеличена с $21,5-22,5 до $22-23/барр./ (в итоге - $22/барр.).

В качестве обоснования указывается на серьезную зависимость стоимости черного золота от действий новой администрации Ирака: "предполагается, что цены на нефть могут быть установлены ближе к нижней границе ценового коридора, в случае выхода Ирака из ОПЕК и при условии сохранения его нефтедобывающих мощностей на современном уровне. В случае продолжения участия Ирака в составе стран-членов ОПЕК или утрате значительного количества существующих добывающих мощностей цены на нефть будут формироваться ближе к верхним значениям ценовых параметров".

Сейчас цены на нефть продолжают оставаться на уровне, превышающем оценки прогноза социально-экономического развития на 2003 г. Они ближе к верхней границе нефтяного коридора ОПЕК. По оценкам информационного отдела департамента энергетики США (Energy Information Administration, Department of Energy), в 2003-2004 гг. цены на нефть скорее всего будут действительно удерживаться в рамках коридора, определенного картелем, $22-28/барр.

По мнению экспертов EIA, до конца 2003 г. цены останутся на достаточно высоком уровне, а затем, по мере увеличения иракского экспорта, плавно снизятся до $25-26/барр. к концу 2004 г., что соответствует $23,5/барр. российской нефти "юралс". Важно отметить, что достаточно стабильные прогнозы EIA были в середине 2003 г. несколько скорректированы, причем прогнозируемые нефтяные цены теперь не уменьшены, а увеличены. Так, если сразу после окончания боевых действий в Ираке цены на нефть сорта WTI предсказывались на уровне $25/барр. к концу 2004 г., то в июльском варианте прогноза оценка была увеличена до $26/барр. при тех же условиях.

Власти забыли про инфляцию

С учетом всех изложенных фактов предположение правительства РФ о том, что рамки коридора мировых цен в будущем году составят $20-25/барр. (нефть сорта "юралс" $18- 23/барр., в итоге $18-22/барр.), является не слишком убедительным.

Заявленный коридор ОПЕК вполне реален с точки зрения пределов колебаний нефти, а предположения правительства РФ относительно пределов колебаний и среднего уровня цен на нефть - не слишком корректны.

Одна из основных ошибок правительства РФ - отсутствие учета инфляции доллара, корректировки нефтяных цен прошлых периодов исходя из темпов обесценивания американской валюты.

В расчетах правительства РФ часто используется показатель средней цены нефти. Из-за недооценки инфляционного фактора расчет средней стоимости нефти за последнее десятилетие на уровне $20/барр. (а именно исходя из этой цены определен уровень расходов федерального бюджета на 2004 г.) представляется не очень точным. Кроме того, показатель средней цены нефти при оценке различных периодов весьма различается (таблица 1).

Средняя цена нефти за последние десять лет - $22,12/барр. (в долларах США 2002 г.). Среднее отклонение цены на сорт "брент" от цены на сорт "юралс" составило за последнее десятилетие около $1,1/барр. Таким образом, средняя цена нефти "юралс" должна оцениваться на уровне $21/барр., а не $20/барр., как утверждает правительство РФ. Не следует забывать и о том, что по предложению правительства базовая цена нефти, принимаемая в расчетах объема поступлений в стабилизационный фонд РФ, должна составлять именно $20/барр.

Несмотря на то, что в краткосрочном периоде нефтяные цены подвержены значительным колебаниям, все-таки можно говорить о существовании определенных пределов изменения цен (таблица 2).

Наиболее крупный "обвал цен" имел место в 1986 г., когда среднегодовая цена снизилась на $22,53, с $46,12 до $23,59 (в ценах 2002 г.). За последние 10 лет крупнейшее снижение цен наблюдалось в 1998 г. В течение года они упали на $7,18, с $21,64 до $14,47. Таким образом, снижение стоимости нефти в течение года более чем на $8 крайне маловероятно. Если не учитывать "кризисный" 1998 г., среднее снижение цен за последнее десятилетие составляло около $4.

Восстановление нефтяной промышленности Ирака не сможет оказать катастрофического давления на цены. Потенциальный объем иракского экспорта составляет, по некоторым оценкам, до 3 млн. барр./сутки, а это около 10% объемов добычи ОПЕК и менее 5% мировой добычи нефти. Поэтому влияние иракского экспорта на нефтяные цены преувеличено. Появление иракской нефти на мировом рынке, разумеется, снизит цены, однако их падение ниже $20/барр. уже в 2004 г. маловероятно, прежде всего из-за постепенного характера увеличения нефтедобычи и незаинтересованности экспортеров нефти в резком падении цен.

стр. 14

Иракская нефтяная промышленность в настоящее время нуждается в значительных инвестициях: по некоторым оценкам, для выхода на уровень добычи 1990 г. требуется около $5 млрд. Необходимость обеспечить доходность этих инвестиций также является фактором сохранения высоких цен на нефть.

Исходя из этого расчет умеренного варианта прогноза социально-экономического развития на 2004 г. необходимо производить, учитывая мировые цены на нефть в размере $22- 22,5/барр. ($21/барр. нефти "юралс"), расчет оптимистического варианта, который следовало бы положить в основу расчетов проекта федерального бюджета на 2004 г., - исходя из цен $26-27/барр. ($25-25,5/барр. нефти "юралс").

Бюджетная заначка для правительственного кармана

Недостаточная обоснованность прогнозов социально-экономического развития требует подготовки официального документа методического характера, определяющего алгоритм формирования прогнозов социально-экономического развития, а также конкретные механизмы расчета важнейших показателей прогноза. Все предположения о характере изменения внешних факторов должны быть подтверждены результатами соответствующих исследований, статистических наблюдений, другими необходимыми документами. При этом вся подобная информация должна находиться в открытом доступе.

Примером может служить расчет нефтяных цен, выполняемый администрацией по энергетической информации департамента энергетики США (EIA, Energy Information Administration, U.S. Department of Energy). Использованная в расчетах краткосрочных (до конца 2004 г.) колебаний цен на нефть эконометрическая модель учитывает не только прошлую динамику, но и значительную часть политических заявлений (позиция членов ОПЕК, планы развития послевоенного Ирака, и т.д.). Техническая документация, условия прогнозирования и ограничения модели полностью доступны на интернет-сайте EIA.

Исходные данные для расчетов (то есть текущие и целевые показатели) и используемые модели должны приводиться в обязательном порядке для всех показателей прогноза. В том случае, если прогнозное значение показателя получено методом сопоставления экспертных оценок, необходимы указание на источники оценок и обоснование выбора итогового показателя.

Ошибка в определении цены на нефть в федеральном бюджете на 2004 г. может составить $3-3,5/барр. Для бюджета это означает прежде всего значительный объем дополнительных доходов (более 80 млрд. рублей). Принципиально важным является то, что в создаваемый стабилизационный фонд РФ эти доходы будут передаваться лишь частично. Непосредственно в стабилизационный фонд планируется направлять дополнительные доходы от таможенных платежей и налога на добычу полезных ископаемых. Рост других видов налоговых поступлений, в том числе и связанных с благоприятным воздействием внешнеэкономической конъюнктуры на экономику в целом, также учитывается в стабилизационном фонде. Во-первых, в стабилизационный фонд может быть направлен планируемый профицит федерального бюджета (83 403,4 млн. рублей в 2004 г.), во-вторых, перечислены остатки средств федерального бюджета на начало очередного финансового года. Но если из-за заниженного прогноза нефтяных цен весь финансовый год бюджет будет исполняться с профицитом, превышающим планируемый уровень, то немалая доля дополнительных средств не будет до конца года перечисляться в стабилизационный фонд, а останется в свободном распоряжении правительства. Попытаться использовать "внеплановые" поступления в своих целях может и законодательная власть - в нынешнем году усилиями Государственной думы РФ за счет профицита федерального бюджета и средств создаваемого стабилизационного фонда расходы были увеличены на 102,7 млрд. рублей.

Занижение прогнозируемых цен на нефть означает не только ошибку в оценке доходов бюджета, но и снижение достоверности государственного прогнозирования в целом. В результате реальная цена вопроса - это ошибка в прогнозировании тенденций социально- экономического развития. Последствиями этого являются просчеты государственной экономической политики, например, неиспользованные возможности для сокращения налогового бремени или увеличения приоритетных расходов бюджета.

Нельзя недооценивать и субъективные последствия того, что фактическая цена на нефть оказывается выше прогнозируемой. Это рождает впечатление о чрезмерности доходов нефтяников. Отсюда - лозунг о диверсификации экономики за счет перераспределения доходов от сырьевых отраслей к обрабатывающим. Отсюда - педалирование темы природной ренты. Поэтому вопрос о цене на нефть не только экономический. Это - политэкономическая проблема.

Игорь Николаев, директор департамента стратегического анализа аудиторско- консалтинговой компании ФБК;

Алексей Калинин, эксперт департамента стратегического анализа аудиторско- консалтинговой компании ФБК