Каталог
Порталус
Крупнейшая база публикаций

ЭКОНОМИКА есть новые публикации за сегодня \\ 15.12.17

Институциональные особенности российской экономики. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Дата публикации: 21 октября 2007
Автор: М. ДЕРЯБИНА
Публикатор: Александр Павлович Шиманский
Рубрика: ЭКОНОМИКА ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ →
Источник: (c) Журнал "Вопросы экономики", 2006, №1
Номер публикации: №1192971943 / Жалобы? Ошибка? Выделите проблемный текст и нажмите CTRL+ENTER!


М. ДЕРЯБИНА, (c)

найти другие работы автора

Институциональные особенности российской экономики. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Автор: М. ДЕРЯБИНА


М. ДЕРЯБИНА, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ИЭ РАН

В 1990-е годы во многих странах осуществлялись фундаментальные преобразования в ряде отраслей, традиционно находившихся в государственной или муниципальной собственности, - электроэнергетике, газоснабжении, железнодорожном и трубопроводном видах транспорта, телекоммуникациях, в сфере жилищно-коммунальных услуг. Все они составляют так называемый естественно монопольный сегмент экономики, реформирование которого продолжается и в настоящее время1 . Его основные тенденции сводятся к следующему.

Уменьшение жесткости государственного управления отраслями естественных монополий за счет государственно-частного партнерства на базе объединения ресурсов государства и бизнеса. Речь идет о таких формах этого партнерства, как концессии, делегирование функций специализированного управления, коммерциализация, государственные и муниципальные заказы и контракты и т.д.

Структурное вычленение собственно монопольного "ядра" как ключевой составляющей естественной монополии и его организационное отделение от потенциально конкурентных звеньев, способных работать по правилам рынка (разделение крупной монополии на так называемые бизнес-дивизионы с раздельным учетом деятельности).

Воздействие процессов глобализации на традиционное ограничение конкуренции в естественно монопольных отраслях. При расширении экономического пространства и географических масштабов рынка монополизм (даже естественный), в свою очередь, ограничивается возникающей конкуренцией, у потребителя появляется больше возможностей выбора поставщика.

Эволюция понятия естественной монополии

По мере углубления процессов реформирования естественных монополий их классическая трактовка в категориях несовершенной конкуренции претерпевает существенные изменения, приобретая все более сложную структуру. До сравнительно недавнего времени естественная монополия, как правило, признавалась частным случаем монополистической фирмы, для которой средние издержки являются убы-


--------------------------------------------------------------------------------

Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ, проекты 04 - 02 - 00131а и 06 - 02 - 00189а.

1 Так, начало реформирования электроэнергетики (в этой отрасли реформы проводятся наиболее интенсивно) в большинстве стран относится к 1990-м годам: Великобритания - 1990 г., Аргентина - 1990 г., Скандинавские страны - 1992 г., США (штат Калифорния) - 1995 г., Бразилия - 1995 г., Таиланд - 1996 г., Украина - 1997 г., Казахстан - 1998 г., Италия, Венгрия и Молдова - 1999 г., Франция, Греция и ЮАР - 2000 г. (JP Morgan. 2001. No 1).

стр. 102


--------------------------------------------------------------------------------

вающей функцией объема продаж (выпуска) при любых их уровнях вплоть до полного насыщения рыночного спроса2 . Иными словами, существование естественной монополии экономически оправдано минимизацией общественных издержек.

Согласно неоклассической традиции, естественная монополия представляет собой крайнюю форму несовершенной конкуренции, при которой имеются рынки, где конкуренция нежелательна или даже невозможна3 . Главным фактором "естественности" такого монополизма выступает возрастающая отдача от масштаба (economy of scale). Минимизация общественных издержек достигается за счет того, что валовые издержки оказываются меньше, если вся продукция производится одной фирмой4 .

Фактор экономии от масштаба абсолютно значим для монопродуктовых монополий (например, в области газо-, тепло- и водоснабжения нерационально строить конкурирующие трубопроводы). В случае многопродуктовой естественной монополии действует фактор экономии от разнообразия (economies of scope), когда производство комплекса продуктов или услуг на единственном предприятии обходится дешевле, чем производство каждого из них на специализированном предприятии (например, в железнодорожном транспорте невозможно существование раздельных путей для грузо- и пассажироперевозок). В современной экономике сфера деятельности многопродуктовых монополий гораздо шире, чем монопродуктовых, поэтому значимость главного в соответствии с неоклассической теорией фактора экономии от масштаба постепенно снижается.

Один из важнейших отличительных признаков монополии вообще и естественной монополии в частности - наличие высоких барьеров для входа новых фирм в отрасль, при которых обществу действительно выгоднее иметь лишь одну фирму. "Высота" упомянутых барьеров определяется объемом инвестиций, необходимых для создания инфраструктурной сети. При этом вложения в инфраструктуру всегда менее привлекательны для инвесторов, чем в другие сферы экономики, что обусловлено длительными сроками окупаемости, высоким уровнем рисков и продолжительным периодом амортизации основных фондов, а также наличием многочисленных регулирующих органов в данной сфере деятельности.

Следовательно, трактовка естественной монополии в категориях несовершенной конкуренции не исчерпывает всех аспектов анализируемого понятия и должна быть дополнена рядом признаков, отличающих естественную монополию от обычной. Прежде всего речь идет о таком важном признаке естественной монополии, как отсутствие


--------------------------------------------------------------------------------

2 Приводимый обычно в учебной литературе график демонстрирует возможность естественной монополии произвести требуемое количество товара с меньшими средними затратами, чем это могут сделать, например, две фирмы. Таким образом, наличие более чем одного продавца в случае естественной монополии неизбежно привело бы к росту затрат.

3 Эта позиция подробно описана в фундаментальном учебнике: Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. М.: Дело, 1998. С. 203 - 204, 772.

4 См., например: Милль Дж. С. Основы политической экономии. М.: Прогресс, 1980; Маршалл А. Принципы политической экономии. М., 1986; Янковский К. А. Естественные монополии в системе экономических отношений. М., 2000.

стр. 103


--------------------------------------------------------------------------------

близких субститутов ее продукции. С точки зрения покупателя это означает, что приемлемых альтернатив не существует и приходится приобретать продукт у монополиста по тем ценам, которые он диктует. Невозможность замены товаров и услуг естественных монополий на равноценные делает спрос на эту продукцию неэластичным по цене товара. Именно подобная неэластичность позволяет получать монопольный доход, обусловленный не ростом эффективности, а произвольным завышением цен и тарифов. И, видимо, в данном случае не обойтись без прямого государственного регулирования.

В некоторых определениях естественной монополии на передний план выдвигаются общественная важность блага, соображения экономической выгоды для государства и населения, а также национальной безопасности 5 . Конечно, сама идея естественного монополизма исходит из необходимости исключений из правил конкуренции, но фактор общественной значимости может действовать только в отношении ограниченного круга товаров и услуг. Некоторые предприятия могут быть защищены от конкуренции по политическим мотивам для гарантирования стабильной доходности услуг, важных с позиции общественных интересов. Это особенно актуально для естественных монополий на местном уровне.

Представители институционального направления в экономической теории определяют понятие естественной монополии с точки зрения контрактов и трансакционных издержек. Для институционализма важен не собственно нормативный подход к сущности понятия, а динамика трансформации соответствующего сектора экономики. Как правило, в естественно монопольную среду предлагается внедрять элементы контролируемых конкурентных отношений6 . Опыт ряда стран мира, осуществлявших реформирование естественных монополий, свидетельствует о снижении привлекательности новых структур для пользователей именно в силу того, что в результате сопровождавшего вертикальную дезинтеграцию крупных компаний дробления монополии на отдельные хозяйствующие субъекты увеличивались трансакционные издержки и повышалась стоимость оказываемых услуг7 .

Изначально классическим примером значимости фактора экономии от масштаба служила группа отраслей общественных услуг - обеспечение населения водой, газом, электроэнергией, местной телефонной связью и канализацией8 . Согласно за-


--------------------------------------------------------------------------------

5 В ряде работ, посвященных корпоративным структурам современной экономики и особенностям корпоративного управления в крупных компаниях, подчеркивается ключевая роль естественных монополий как "гаранта социально-экономического развития государства и общества" (Крук М. Д. Современные формы и механизмы корпоративного управления: Методология и практика. М.: МО МАНПО, 2000. С. 270).

6 См., например, лекцию "Институциональные соглашения в условиях естественной монополии" в составе курса лекций кафедры прикладной институциональной экономики Экономического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова (http://pie.econ.msu.ru); Астапов К. Реформирование электроэнергетики в Российской Федерации // Проблемы теории и практики управления. 2003. N 6. С. 45 - 46.

7 Сурков В. Управление рисками в сфере естественных монополий // Проблемы теории и практики управления. 2003. N 6. С. 52.

8 Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Указ. соч. С. 264. К. Янковский в упомянутой работе добавляет к типовому перечню уличное освещение, а также порты, аэропорты и терминалы.

стр. 104


--------------------------------------------------------------------------------

падной экономической традиции, отрасли естественных монополий трактуются в целом как производства, доставляющие социально значимые блага потребителю, - железнодорожный, авиационный и некоторые другие виды транспорта, специфические топливно-энергетические производства, например газо- и энергоснабжение, оказание ряда коммунальных услуг9 . Во многих странах к отраслям естественных монополий относят большинство видов деятельности, продукция которых является "предметом общественного пользования": коммуникации, линии электропередачи, нефте- и газопроводы, железнодорожный транспорт, кабельное телевидение, системы связи, водоснабжение и канализацию10 . Для стран с переходной экономикой особо важными отраслями естественных монополий обычно считаются грузовой железнодорожный транспорт, электроэнергетика и телекоммуникации11 .

В последние годы в научной и деловой литературе прочно укоренилось понятие инфраструктурной отрасли как синонима естественной монополии. Проблемы реструктуризации и реформирования естественных монополий действительно связаны именно с их инфраструктурной составляющей. В институциональной структуре большинства естественных монополий можно вычленить несколько принципиально отличающихся по своей природе элементов. Во-первых, это собственно материальные транспортные сети, по которым продукт поставляется потребителю (рельсы, трубы, линии электропередачи и т.п.). Во-вторых, операции или иная специфическая деятельность по эксплуатации этих сетей (системные операторы, диспетчеризация и пр.). В-третьих, рынки, на которых происходит согласование спроса и предложения по услугам инфраструктурной сети (например, федеральный оптовый рынок электроэнергии и мощности - ФОРЭМ, подконтрольный РАО "ЕЭС России"). В-четвертых, собственно производство товаров и услуг предприятиями, входящими в состав естественной монополии. Как можно видеть, три из четырех названных элементов выступают непосредственной частью производственной инфраструктуры12 .

В инфраструктурных отраслях принято выделять по меньшей мере две вертикально объединенные стадии: создание продукта и сетевое обслуживание. Традиционно они рассматривались как носители фундаментального свойства естественной монополии, когда функции издержек таковы, что при всех существующих уровнях спроса производство одной фирмой обходится дешевле, чем конкуренция между двумя или более фирмами. В последнее время под влиянием технических и технологических новшеств, позволяющих создавать независимые предприятия, действующие на конкурентной основе, подобные представления применительно к стадии производства стали "размываться". При этом сетевая стадия, как правило, продолжает оставаться монопольной, а значит, появляется возможность поддержания "своего" производителя и дискриминации остальных. В таком случае теряется выгода от конку-


--------------------------------------------------------------------------------

9 Крук М. Д. Указ. соч. С. 277.

10 Акулов В. Б., Рудаков М. Н. Теория организации: Учебное пособие. Изд. Петрозаводского государственного университета, 2003 (http://media.karelia.ru).

11 Питтмен Р. Вертикальная реструктуризация инфраструктурных отраслей в странах с переходной экономикой / Московский центр Карнеги // Working Papers, 2003. No 1. P. 7.

12 Городецкий А., Павленко Ю. Реформирование естественных монополий // Вопросы экономики. 2000. N 1. С. 137 - 138.

стр. 105


--------------------------------------------------------------------------------

ренции на стадии производства, а прибыль на монопольной сетевой стадии будет увеличиваться, по существу, за счет общества.

Главная экономическая и управленческая проблема дезинтеграции естественных монополий - риск потери эффекта системности. Помимо уже упоминавшегося роста трансакционных издержек необходимо отметить еще один важный аспект, связанный с допуском к управлению инфраструктурными отраслями частного капитала. Собственно, большинство мер по реформированию инфраструктурных отраслей предусматривает создание возможностей для реального выделения сфер потенциальной конкуренции и развития государственно-частного партнерства. Допуск частного капитала в естественно монопольную сферу, как свидетельствует опыт многих стран, может осуществляться на основе передачи от государства частному инвестору либо прав собственности (прямая приватизация), либо функций по управлению инфраструктурными отраслями (косвенная приватизация, например, на концессионной основе)13 .

Однако в мировой практике реформирования естественных монополий имеется множество примеров, когда в ходе реализации, казалось бы, самых привлекательных проектов возникали серьезные трудности и существенные ошибки. При этом проблемы и неверные решения реальны на обеих стадиях - как при производстве товаров и услуг, так и в сетевом хозяйстве по их доставке потребителям14 .

В конечном счете в основе всех вариантов реформирования естественных монополий лежит их разделение на производственную и инфраструктурную стадии. Положительные эффекты от введения элементов конкуренции ожидаются прежде всего благодаря преодолению так называемой ценовой дискриминации. Можно выделить три основные теоретические модели с соответствующими вариантами структурной политики15 .

Во-первых, сохранение традиционной модели, то есть полностью интегрированной монопольной компании, объединяющей стадии как производства, так и сетевого хозяйства. Фактическая рыночная власть подобного монополиста очень велика и может быть ослаблена только посредством конкуренции локальных монополистов на сопряженных территориях. Это классическая модель вертикально интегрированного монополиста. В настоящее время практически все российские естественные монополии построены по такому принципу, а их реформирование связано с выбором того или иного варианта отхода от него.

Во-вторых, возможна модель с разделенными стадиями производства и сетевого хозяйства, причем последняя может быть органи-


--------------------------------------------------------------------------------

13 Варнавский В. Государственно-частное партнерство как альтернатива приватизации в инфраструктурном комплексе // Проблемы теории и практики управления. 2004. N 2. С. 47 - 48; Сурков В. Управление рисками в сфере естественных монополий. С. 52 - 53.

14 Например, в так называемых emerging markets в среднем каждый десятый проект государственно-частного партнерства в автодорожном хозяйстве заканчивался неудачей. Аналогичные просчеты характерны и для развитых стран (Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators. / Ed. by A. Estache, G. de Rus. Washington, B.C.: The World Bank, 2000. P. 239).

15 Питтмен Р. Указ. соч. С. 6.

стр. 106


--------------------------------------------------------------------------------

зована как крупный монополист, а на стадии производства появляются элементы конкуренции. В данном случае должны быть четко обозначены законодательные барьеры, не позволяющие сетевому монополисту воздействовать на конкурентные отношения производителей. Это модель вертикального разделения. Реформа электроэнергетики в России проводится именно в соответствии с ней.

В-третьих, теоретически возможна модель, включающая элементы как конкуренции, так и интеграции. Речь идет о сетевом монополисте, который одновременно является одним из конкурентов в сфере производства. Получается своего рода вариант вертикальной интеграции с конкуренцией. Для ограничения монопольной власти используется метод так называемого "функционального разбиения", например ведения раздельной хозяйственной отчетности по сетевой и производственной деятельности внутри интегрированного предприятия, а также регулирования внутренних цен, назначаемых монополистом для самого себя за пользование инфраструктурной сетью. Существуют вполне обоснованные опасения, что подобное "разбиение", на практике реализуемое путем выделения в рамках компаний самостоятельных бизнес-дивизионов, в российских (и не только) условиях не сможет преодолеть доминирующих позиций на рынке субъекта инфраструктурных сетей и обеспечить беспрепятственный допуск к ним неинтегрированных производителей. Об этом, например, свидетельствуют длительные конфликты по поводу условий допуска к сетям между РАО "ЕЭС России" и не входящими в его структуру энергокомпаниями - "Иркутскэнерго", "Татэнерго" и "Башкирэнерго".

На основе анализа мирового опыта реформирования естественных монополий можно сделать общие выводы о наиболее эффективных моделях реструктуризации отдельных инфраструктурных отраслей. Так, наилучшей для железнодорожного сектора нередко оказывается модель вертикально интегрированного монополиста, для электроэнергетики - модель вертикального разделения, а для сектора телекоммуникаций - модель вертикальной интеграции с конкуренцией16 .

Участие государства в регулировании деятельности естественных монополий

В теории несовершенной конкуренции рассматриваются три основные задачи государственного регулирования естественных монополий: во-первых, необходимо, чтобы их цены были максимально


--------------------------------------------------------------------------------

16 Именно такие модели рекомендуются для указанных инфраструктурных отраслей в упоминавшейся работе Р. Питтмена (с. 27). При этом по отдельным странам варианты могут частично различаться. Так, для четырех обследованных автором постсоциалистических стран модели реструктуризации инфраструктурных монополий оказались следующими. Железнодорожный транспорт: для России, Литвы и Румынии - модель вертикально интегрированной монополии, а для Польши - модель вертикальной интеграции с конкуренцией. Электроэнергетика: модель вертикального разделения - для России, Литвы и Польши, модель вертикально интегрированной монополии - для Румынии. Сектор телекоммуникаций: модель вертикальной интеграции с конкуренцией - для России и Румынии, модель вертикального разделения - для Литвы и Польши.

стр. 107


--------------------------------------------------------------------------------

приближены к уровню предельных издержек; во-вторых, нужно обеспечивать только нормальную норму прибыли; в-третьих, их производство должно быть эффективным17 . В соответствии с этими задачами регулирующие органы призваны поддерживать такой уровень цен на продукцию естественных монополий, который будет одновременно максимально приближен к предельным издержкам, но вместе с тем позволит получать доход, достаточный для возмещения издержек.

Опыт взаимодействия с государством российских естественных монополий свидетельствует о том, что основная борьба за динамику тарифов проходит именно в указанном проблемном поле. Противоречия интересов государства и монополий балансируются с помощью так называемых двухкомпонентных тарифов. Отметим, что они используются в деятельности естественно монопольных компаний многих стран. Двухкомпонентный тариф состоит из фиксированной платы за право постановки на обслуживание и переменной платы за каждую единицу потребляемых услуг (наиболее наглядно этот принцип можно представить на примере телекоммуникаций, где используются всевозможные комбинации абонентской и повременной оплаты услуг).

Естественным монополиям для поддержания рационального объема инвестиций в производство и доставку основного продукта потребителю в различные периоды требуется неодинаковая величина дохода на капитал. Поэтому прибыльность естественно монопольных компаний относительно среднего значения может колебаться. Именно такие аргументы обычно используются монополиями в торге с государством за уровень тарифов.

Другой возможный метод покрытия средних для отрасли издержек и одновременно поддержания социально приемлемых тарифов для отдельных групп потребителей - перекрестное субсидирование. В России оно существует, например, в форме установления разных тарифов для грузовых и пассажирских железнодорожных перевозок (низкие цены на пассажирские перевозки компенсируются завышенными ценами на грузовые), а также в электроснабжении (относительно низкие тарифы на потребляемую энергию для населения уравновешиваются для компаний высокими тарифами для промышленных потребителей). Однако перекрестное субсидирование может оказаться тормозом дальнейшего развития не только самих инфраструктурных отраслей, но и всего реального сектора, поскольку невозможно постоянно решать проблемы рентабельности энергетики, газового хозяйства и железнодорожного транспорта только за счет промышленных потребителей.

Государственное ценообразование на продукцию естественной монополии преследует цель, с одной стороны, снизить потери общества, обусловленные монопольной властью, а с другой - предотвратить нанесение ущерба эффективности и устойчивости производства самих монополий. В мировой практике используются различные модели государственного ценообразования в инфраструктурной сфере. К их числу относятся:

- модель эффективного ценообразования, когда цена устанавливается на уровне предельных издержек (имитируются условия равновесия при совершенной конкуренции);


--------------------------------------------------------------------------------

17 Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Указ. соч. С. 265.

стр. 108


--------------------------------------------------------------------------------

- модель справедливого (социально) ценообразования, обеспечивающая максимизацию выигрыша потребителей, но при условии безубыточной деятельности самих монополий;

- модель ценообразования с нормальной прибылью, когда государство определяет для естественной монополии норму рентабельности, обеспечивающую нормальную доходность (эта модель стимулирует рост реальных издержек);

- модель предельной цены (выше средних издержек), предоставляющая большую свободу монополисту в определении цены и поставляемого на рынок объема товаров и услуг;

- модель предельной нормы отдачи на капитал, при которой прямое или косвенное регулирование цен заменяется контролем над этой нормой. Однако здесь возникает побочный эффект в виде стремления компаний замещать капитальными ресурсами другие факторы производства.

Реформирование естественных монополий в большинстве стран связано с дерегулированием. Недостатки и просчеты контроля и управления монопольными компаниями со стороны государства нередко приводили к нерациональному использованию национальных ресурсов. Некоторые теоретики даже утверждали, что государственное регулирование приносит больше вреда, чем пользы18 . Проведенные исследования показали, что ослабление конкуренции на регулируемых рынках вело к снижению качества естественно монопольных товаров и услуг, а также к росту цен на них. В течение последних десятилетий XX в. во многих странах мира шел активный поиск методов государственного регулирования, допускающих внедрение элементов конкуренции, дифференциацию способов государственного контроля и частичную приватизацию в естественно монопольной сфере19 .

Вместе с тем положительные эффекты дерегулирования не стоит переоценивать. После начального усиления конкуренции, снижения цен и ускорения роста производительности труда, улучшения качества услуг во всех дерегулированных отраслях наблюдался застой: мелкие и средние фирмы, способствовавшие конкуренции, постепенно сдавали свои рыночные позиции. Отмечалась "волна" слияний и поглощений. Однако в конечном счете конкуренция на рынках все же становилась более интенсивной, чем до дерегулирования, а цены и тарифы (даже скорректированные на инфляцию) оказывались ниже.

Грань между дерегулированием и развитием и совершенствованием форм и методов собственно государственного регулирования порой оказывается очень тонкой, оба процесса фактически смыкаются. Получает развитие новая парадигма госрегулирования - рыноч-


--------------------------------------------------------------------------------

18 Posner R. A. Natural Monopoly and its Regulation // Stanford Law Review. 1969. Vol. 21. P. 548 - 643.

19 Масштабное реформирование естественных монополий стало с конца 1980-х годов важным элементом экономической политики Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, стран ЕС. Наиболее богатым опытом располагают США, где жесткая государственная регламентация была снята с авиаперевозок, нефте- и газодобычи, кабельного телевидения, радио- и телефонной связи. Меры по дерегулированию привели к проникновению в эти отрасли новых компаний и обострению конкуренции, в результате чего цены и тарифы снизились на 30% (Бутыркин А. Проблемы реформирования естественных монополий // МЭиМО. 2003. N 12. С. 9).

стр. 109


--------------------------------------------------------------------------------

но ориентированное (market-based regulation)20 . Его суть состоит в смещении регулирования с монополий как таковых в сторону рынков, на которых они действуют21 . В частности, речь идет о распространении сферы действия антитрестовского законодательства на все отрасли экономики, о снятии барьеров вертикальной интеграции, об уточнении механизмов ценообразования и пр. Цель этих мер - установление таких правил игры на рынке и такой его структуры, которые стимулировали бы развитие отношений конкуренции.

Оценки результатов реформ регулирования в странах ОЭСР впечатляют. Так, в США годовые выгоды для потребителей и производителей составили в среднем 42 - 54 млрд. долл. Дерегулирование воздушных перевозок привело к снижению цен на 30%, телекоммуникаций - на 50%. Этому способствовало снижение реальных операционных издержек на 25 - 75% (только в электроэнергетике, по оценкам, дерегулирование может привести к сокращению издержек на 1/3). При этом повсеместно повышаются качество обслуживания и совокупная производительность факторов производства.

Одним из возможных решений проблемы государственного управления в инфраструктурных отраслях является государственно-частное партнерство (ГЧП, Public Private Partnership), в рамках которого объединяются ресурсы государства и бизнеса. В конце 1980 - начале 1990-х годов ГЧП было признано на Западе полноценной политической и экономической альтернативой приватизации22 . При этом основная проблема заключается в необходимости согласовывать интересы государства и бизнеса.

Более чем десятилетний опыт реформирования отраслей естественных монополий выявил самые эффективные формы ГЧП - концессии, делегирование управленческих функций, совместные (смешанные) предприятия, корпоратизация, государственные контракты. При этом наиболее широко применяемой формой ГЧП в инфраструктурных отраслях выступает концессия.

Так, около 60% общей суммы инвестиций в производственную инфраструктуру бывших социалистических и развивающихся стран, вложенных в 1990 - 2001 гг. через проекты ГЧП, приходится на концессии. Теория концессии основывается, как известно, на разделении права собственности и управленческих полномочий. В соответствии с этим принципом частные компании, получающие от государства объект в концессию, не приобретают прав собственности на средства производства (землю, здания, сооружения, машины, оборудование и т.п.). При этом продукция, произведенная на концессионном предприятии, принадлежит концессионеру уже на правах собственности. Он получает от государства правомочия на взимание с других экономических агентов платы за оказанные услуги, также являющейся его собственностью. Указанные права закрепляются в концессионном договоре23 .


--------------------------------------------------------------------------------

20 The OECD Report on Regulatory Reform. Vol. I. Sectoral Studies; Vol. II. Thematic Studies. Paris, OECD, 1997.

21 Королькова Е. И. Естественная монополия: регулирование и конкуренция // Экономический журнал ВШЭ. 2000. N 2. С. 245.

22 Варнавский В. Государственно-частное партнерство как альтернатива приватизации в инфраструктурном комплексе. С. 47 - 52.

23 Подробнее о моделях сотрудничества государства и частного капитала в инфраструктурных отраслях см. в статье: Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. N 2. С. 8 - 22.

стр. 110


--------------------------------------------------------------------------------

Возможные варианты функционирования субъектов естественных монополий, рассматриваемые в институциональной теории, варьируют в диапазоне от полностью нерегулируемых (частных) до полностью государственных. При этом институциональные альтернативы дифференцируются с позиции теории контрактов, точнее, контрактов между государственным и частным секторами по поводу распределения правомочий. Именно по такому признаку выделяются четыре основные институциональные альтернативы24 . Помимо упомянутых крайних вариантов назовем еще два: естественную монополию, находящуюся в государственной собственности, но управляемую представителями частного сектора (здесь особенно широко используются концессионные механизмы), и естественную монополию, жестко регулируемую государством (главным образом через директивное регулирование цен и рентабельности капитальных активов)25 .

Проблемы реформирования естественных монополий в России

Анализ программ реформирования естественных монополий и конкретных шагов по их реструктуризации, предпринятых в последние годы в России, показывает, что практические изменения происходят в основном в соответствии с описанными выше теоретическими подходами. В деловой прессе и научных публикациях речь обычно идет о трех главных естественных монополиях - ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" и ОАО "Российские железные дороги" (РЖД). Гораздо меньше внимания уделяется таким сферам естественных монополий, как трубопроводный транспорт - "Транснефть", телекоммуникационный сектор - "Связьинвест", жилищно-коммунальное хозяйство, морские, речные и авиапорты. Во многом это объясняется тем, что они стали объектами "тихого передела". Здесь отсутствуют утвержденные соответствующими органами концепции реформирования и действенный контроль со стороны исполнительной власти. Между тем значимость этих инфраструктурных отраслей для экономики и общества очень велика и любые просчеты могут повлечь за собой серьезные негативные последствия.

Реформа электроэнергетики

Реформа электроэнергетики - одна из наиболее продвинутых в сфере российских естественных монополий. Она моделировалась по классическим принципам: отделение сетей от производственной составляющей (генерации); развитие конкурентных отношений на стадии генерации и создание реально функционирующего рынка электроэнергии, последующая приватизация генерирующих мощностей с целью привлечения частных инвестиций в отрасль.


--------------------------------------------------------------------------------

24 Кудряшова Е. Н. Институциональные соглашения в условиях естественной монополии. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 17 - 18.

25 Там же. С. 59.

стр. 111


--------------------------------------------------------------------------------

Проблема перекрестного субсидирования. В российской электроэнергетике традиционно отпускные тарифы для населения существенно занижены по сравнению с объективно необходимым для нормального воспроизводства уровнем26 . Тарифы же для промышленных потребителей, напротив, сильно завышены. Промышленность, таким образом, субсидирует население27 . Понятно, что предприятия стремятся найти для себя более благоприятные варианты. Отметим, что перекрестное субсидирование реализуется в рамках конкретных территориальных энергосистем - нескольких десятков АО-энерго, объединяющих генерацию, передачу и распределение электроэнергии. Промышленные потребители, по существу, прямо заинтересованы в переходе на оптовый рынок, тарифы на котором, как правило, ниже. Здесь и сталкиваются интересы промышленности и энергосистемы. На практике это привело к тому, что "бегство" крупных потребителей от перекрестного субсидирования в ряде регионов (например, в Нижнем Новгороде, Тамбове, "холодных" сибирских регионах) поставило энергосистемы перед дилеммой - либо признать свое потенциальное банкротство, либо единовременно повысить в разы тарифы для населения.

Позиция энергетиков сложнее. Дело в том, что на оптовом рынке (за исключением 15-процентного либерализованного сектора) потребителя электроэнергии в обязательном порядке прикрепляют к определенному поставщику и устанавливают ему тариф. Руководство РАО ЕЭС полагает, что, прежде чем реально обеспечить недискриминационный доступ к сетям, необходимо четко определить на государственном уровне круг субсидируемых потребителей энергии (в их числе, конечно, и население). При этом следует открыто обозначить категории субсидируемых и субсидирующих, зафиксировав для них соответствующие тарифы. Льготные же тарифы для субсидируемых должны быть ограничены официальной нормой потребления на одного человека (в киловатт-часах). Одновременно на федеральном уровне нужно установить прямую надбавку к тарифу для субсидирующих. Такая система мер позволит перевести проблему перекрестного субсидирования с регионального уровня на федеральный, выработать ясную стратегию ее поэтапного решения, а также определить источники и направления расходования средств.

Примечательно, что подобному развитию энергореформы способствовала практическая реализация закона о монетизации льгот в начале 2005 г. Межведомственная комиссия по реформированию электроэнергетики вынуждена была признать неизбежность существования перекрестного субсидирования еще как минимум в течение двух лет28 .


--------------------------------------------------------------------------------

26 При этом, однако, темп роста тарифов для населения нередко превышает общую динамику потребительских цен (Концепция реформирования электроэнергетики. М.: Национальный инвестиционный совет, 2004. С. 8).

27 Неоднократно делались попытки уйти от такой системы, принимались постановления правительства, обязывающие последовательно снижать уровень перекрестного субсидирования за счет тарифной политики. Однако на практике все сохраняется в неизменном виде и очень трудно поддается хоть какому-то реформированию. По данным РАО "ЕЭС России", объем субсидирования населения промышленностью может быть оценен в 60 млрд. руб. (КоммерсантЪ. 2004. 9 декабря).

28 Коммерсант. 2005. 14 февраля.

стр. 112


--------------------------------------------------------------------------------

Деньги в бюджете на эти цели найти можно, однако отсутствует система адресного субсидирования, ориентированная на поддержку только беднейших слоев населения. Заработать такая система сможет не раньше начала 2007 г., причем потребуются соответствующие изменения в федеральном законодательстве. В частности, необходимо утвердить норму социального потребления энергии.

Осенью 2004 г. был принят ряд принципиальных решений по уточнению модели рынка электроэнергии. Основой новой модели должны стать прямые договора между производителями и потребителями электроэнергии. Причем условия для разных групп потребителей - "энергоемких", социальных, остальных - будут разными. В пользу такого подхода особенно активно выступают большие компании, изначально создававшиеся в комплексе с гидростанциями, снабжавшими их более дешевой электроэнергией29 . Пока позиции крупных промышленников достаточно прочны и им удается отстаивать для себя право на более низкие тарифы "в силу технологических особенностей" (алюминиевые компании)30 .

В 2005 г. оптовая торговля на свободном сегменте рынка электроэнергии осуществлялась на "пробном" рынке "Европа+Урал", а также с 1 мая - в секторе свободной торговли оптового рынка Сибири. Энергокомпании имеют право продавать здесь до 15% произведенной электроэнергии. В свою очередь, потребители могут купить на рынке до 30% необходимых им объемов электроэнергии. Соотношение регулируемого и свободного секторов рынка составляло в начале 2005 г. соответственно 90 и 10%31 .

Проблема перекрестного субсидирования непосредственно связана с обеспечением недискриминационного доступа к сетям. Решение этой задачи требует реорганизации самого сетевого хозяйства монополии. В соответствии с концепцией реформы электроэнергетики контроль государства над сетями как инфраструктурной частью естественной монополии будет полностью сохранен. При этом должен быть принят ряд нормативных актов, регламентирующих правила эксплуатации инфраструктурного комплекса.

Ключевым принципом реформы является приватизация генерирующих компаний. Принятие правительственных решений по созданию и приватизации оптовых и территориальных генерирующих компаний (ОГК и ТГК) неоднократно откладывалось именно из-за их судьбоносности для энергетики и российской экономики в целом. В апреле 2005 г. правительство РФ утвердило новую редакцию плана мероприятий по реформированию отрасли32 .

Во-первых, определилась судьба РАО ЕЭС: оно должно прекратить свое существование в конце 2006 г. после завершения передачи его активов в ОГК и ТГК. (Правда, согласно некоторым более


--------------------------------------------------------------------------------

29 Ведомости. 2004. 30 ноября.

30 Характерно, что сопредседателями рабочей группы по реформированию электроэнергетического комплекса Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ наряду с министром промышленности и энергетики В. Христенко являются председатель правления РАО ЕЭС А. Чубайс и совладелец "Базового элемента" О. Дерипаска.

31 Ведомости. 2005. 17 января.

32 КоммерсантЪ. 2005. 20 апреля.

стр. 113


--------------------------------------------------------------------------------

поздним комментариям А. Чубайса, данный вопрос окончательно не решен.) При этом акции РАО ЕЭС должны быть разделены пропорционально между всеми акционерами.

Во-вторых, внесена ясность в вопрос о том, станет ли электрогенерация частной. Согласно предложениям РАО ЕЭС, государство должно получить контрольные пакеты только в монопольном секторе - в Федеральной сетевой компании (ФСК) и в Системном операторе (СО). Что касается генерирующего сектора, то у государства сохранится контроль лишь в гидроэнергетике в рамках соответствующей ОГК. В тепловых ОГК доля государства не превысит 48 - 49%, а в ТГК будет колебаться в пределах 15 - 25%.

Наконец, в-третьих, остается открытым вопрос о приватизации госпакетов в ОГК и ТГК. Точнее, принципиальное решение о ее возможности принято, но нет окончательных ответов на главные вопросы о сроках приватизации, круге ее участников, характере платежных средств (только акции РАО ЕЭС или также и денежные средства), ее формах и методах. И пока правительство не найдет согласованного с миноритарными акционерами и менеджментом РАО ЕЭС решения, на серьезные инвестиции в отрасль со стороны частного бизнеса рассчитывать не приходится. Очень важна предполагаемая схема приватизационных процессов - согласно корпоративной логике или в рамках законодательства о приватизации33 .

Затягивание окончательного решения, касающегося завершающего этапа реформы электроэнергетики, оказывает отрицательное воздействие на развитие отрасли. Так, по итогам 2004 г. динамика производства электроэнергии в 2 - 2,5 раза отставала от темпов роста ВВП. При прочном запасе избыточных мощностей подобное отставание некритично; однако, по разным оценкам, 50 - 60% производственных мощностей в электроэнергетике изношены, и их полноценная эксплуатация требует значительной модернизации. Для этого необходимы не только государственные инвестиции, но и серьезные вложения крупных стратегических инвесторов, на которые можно рассчитывать лишь после решения вопроса о приватизации генерирующих мощностей.

Хотя реформа электроэнергетики и продвинулась дальше, чем в других госмонополиях, в ее планах возможны принципиальные изменения. Инициатива здесь исходит от самого РАО ЕЭС. Ранее предполагалось выделить из региональных энергокомпаний сбытовые компании, основной функцией которых должно было стать обслуживание населения. Позднее РАО ЕЭС выступило с предложением интегрировать сбытовые компании в состав ТГК на правах дочерних структур. В компании считают, что эта мера обеспечит устойчивость сбыта и минимизирует риски банкротства34 . Предполагаемое слияние сбытовых и генерирующих компаний будет способствовать повышению капитализации ТГК, так как у первых мало активов, но значительны финансо-


--------------------------------------------------------------------------------

33 Свидетельством того, что вопрос все же может быть решен достаточно быстро, является запуск пилотных проектов по продаже двух ОГК и одной ТГК уже в 2005 г. (КоммерсантЪ. 2005. 20 апреля).

34 Ведомости. 2005. 15 апреля.

стр. 114


--------------------------------------------------------------------------------

вые потоки. Это может стать весомым аргументом в пользу частичного изменения начальной логики реформы - выделения в самостоятельные виды бизнеса всех потенциально конкурентных стадий производственно-хозяйственных процессов в рамках бывшей монополии.

Реформирование газовой отрасли

Реформирование газовой отрасли также предполагало выделение естественно монопольной (транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобыча и газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однако специфика газовой отрасли обусловливает особенности ее реформирования по сравнению с другими естественными монополиями и прежде всего электроэнергетикой.

Во-первых, газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ сторонним производителям к его хранилищам. Во-вторых, структура издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем, в электроэнергетике35 .

Вместе с тем опыт ряда крупных газодобывающих стран (США, Канады) показывает, что введение отношений конкуренции в газовой промышленности приводит к снижению цен и повышению качества услуг прежде всего для промышленных потребителей. Но при этом оказалось необходимым разделить газодобычу, транспортировку и продажу газа, в результате чего большинство промышленных потребителей стали приобретать газ у третьей стороны, то есть получили возможность свободного выбора поставщика. Обеспечение беспрепятственного доступа на рынок даже мелких потребителей (минуя местные распределительные компании) также дало позитивные результаты. Однако ослабление дискриминации покупателей вследствие конкуренции в добывающем сегменте монополий обернулось финансовыми проблемами для местных распределительных компаний из-за ухода наиболее прибыльных промышленных производителей к новым конкурентам (опыт British Gas в Великобритании).

В России, видимо, нет необходимости специально форсировать разделение добывающего сегмента самого газового монополиста. Активными игроками на рынке газа могут стать нефтяные компании и другие независимые газодобытчики, например формально независимая от "Газпрома" компания "Итера". При этом для нормального развития конкуренции важно обеспечить для всех субъектов рынка равный доступ к трубопроводам и хранилищам. Одновременно нужно решать и проблему перекрестного субсидирования, которая для газовой отрасли является еще более острой, чем для электроэнергетики.

В рамках ОАО "Газпром" продолжается работа по всей технологической "цепочке" (стадии разведки, добычи, магистрального транспорта и частично распределения природного газа). Программы реструктуризации "Газпрома" как раз и преследовали цель повышения


--------------------------------------------------------------------------------

35 Газовая промышленность и электронергетика: меры регулирования и реформы (из экономического обзора ОЭСР) // Вопросы экономики. 2002. N 6. С. 80 - 81.

стр. 115


--------------------------------------------------------------------------------

эффективности системы управления единой корпорацией и существенного улучшения финансовой и маркетинговой деятельности, адаптированной к условиям рыночной экономики. В целом реструктуризация больше напоминала реакцию корпорации на общее ухудшение внешней экономической среды при сохранении в основном сложившейся производственно-технологической системы, чем корректировку естественно монопольного положения. Линия на использование возможностей и преимуществ единой компании остается для "Газпрома" доминирующей36 . Более того, его руководство и акционеры занимают весьма осторожную позицию, резко противясь любым предложениям о раздроблении компании. В отличие от электроэнергетики для реформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столько создание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономической прозрачности в деятельности газового монополиста.

Реализуемая в настоящее время стратегия реформирования ОАО "Газпром" характеризуется определенной спецификой. Прежде всего речь идет о политике консолидации значительных по масштабам энергетических и нефтяных активов. В 2004 - 2005 гг. "Газпром" активизировал скупку акций РАО "ЕЭС России" и его дочерних структур, и теперь ему принадлежат 10,5% акций энергохолдинга37 . Видимая цель - существенное увеличение размера пакета газового монополиста в капитале энергетических компаний. В этом случае в ходе предстоящего обмена акций оптовых генерирующих компаний (ОГК) на акции РАО ЕЭС "Газпром", по мнению экспертов, сможет реально претендовать по крайней мере на две тепловые ОГК38 . Возможность поставлять на входящие в ОГК электростанции газ по ценам ниже рыночных обеспечит ему лидирующее положение на энергетическом рынке. Стратегия развития "Газпрома" на период до 2010 г. предусматривает его превращение в крупнейшую газоэнергетическую компанию39 .

Возникают вполне оправданные опасения по поводу возможных последствий указанных процессов для российской экономики. Во-первых, помимо электроэнергетики в стратегии "Газпрома" в качестве отраслей, представляющих интерес для компании, упоминаются еще и металлургия, химия, нефтехимия, производство удобрений и стройматериалов. Логично предположить, что со временем газовый монополист попытается принять участие в переделе активов и в этих отраслях. Какой "монстр" в результате может получиться - трудно даже представить. Во-вторых, вхождение ставшего в 2005 г. de jure государственным "Газпрома" в формирующийся электроэнергетический рынок в условиях, когда и крупнейшая ОГК - гидроэнергетическая - также будет сохранена в госсобственности, серьезно подорвет позиции частных генерирующих компаний. В-третьих, возможен рост выручки "Газпрома" за счет использования схемы давальческого сырья. Наконец, в-четвертых, все указанные преиму-


--------------------------------------------------------------------------------

36 Крюков В. А. Институциональная структура нефтегазового сектора: проблемы и направления трансформации. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1998. С. 233.

37 Газета.Ru. 21.10.05.

38 Эксперт. 2004. N 48. С. 34 - 35.

39 Эта стратегия, впрочем, вполне вписывается в общемировую тенденцию. Например, крупные газовые корпорации, такие, как Shell, Gaz de France, Ruhrgas, активно покупают или строят новые электростанции и приобретают акции энергетических компаний.

стр. 116


--------------------------------------------------------------------------------

щества специфического рыночного позиционирования "Газпрома" имеют смысл только в том случае, если газовый монополист сохранится в сегодняшнем нерасчлененном виде. Поэтому следует ожидать, что его реформирование, предусматривающее организационное выделение естественно монопольной составляющей (то есть "трубы"), скорее всего будет отложено на более отдаленный срок (по меньшей мере за пределы 2010 г.).

Второй специфический элемент стратегии развития "Газпрома" - возможное превращение газового монополиста в крупнейшую нефтегазовую компанию. Еще до приобретения "Сибнефти" у "Газпрома" был весьма существенный по объемам собственный нефтяной бизнес40 . Теперь же компания становится важным участником нефтяного рынка. Принятые в конце 2005 г. решения о либерализации рынка акций газового монополиста еще больше укрепят его позиции.

Сохранение "Газпрома" в форме вертикально интегрированной единой госкорпорации принципиально для решения одной из важнейших проблем реформирования газовой отрасли - либерализации рынка газа по схеме, близкой к уже практикуемой на рынке электроэнергии. Население и бюджетные организации продолжат покупать газ по фиксированным ценам. С промышленными потребителями вопрос сложнее. Металлургические, химические и энергетические компании стремятся сохранить для себя поставки газа по низким государственным тарифам, что в корне подрывает саму идею предполагаемого перехода на систему биржевых торгов. Поэтому движение от централизованных тарифов к рыночным будет постепенным. Сначала промышленные потребители получат нормативы газоснабжения по гостарифам, а сверхнормативное количество газа они будут покупать по более высокой биржевой цене. Предполагается, что такая система запустит механизм энергосбережения.

Характерно, что сам "Газпром" выступает за полную либерализацию рынка с 2006 г., а независимые газопроизводители уже сейчас поставляют значительные объемы газа по свободным ценам ("Сургутнефтегаз", "Итера"). Причем их практика свидетельствует в пользу либерализации: в 2003 г. ценовая надбавка на свободном рынке составляла 50% к регулируемым тарифам, в 2004 г. - 25, в 2005 г. ожидается на уровне 15%, а в некоторых регионах, например на Урале, - и еще ниже. В свою очередь, затягивание перехода к биржевым торгам, по экспертным оценкам, может стоить "Газпрому" около 2 млрд. долл.41

Реформа железнодорожного транспорта

Реформа железнодорожного транспорта началась с передачи функций хозяйственного управления от бывшего Министерства путей сообщения образованному осенью 2003 г. ОАО "Российские железные дороги" (РЖД). Единственным его акционером является Российская Федерация. Будучи государственной корпорацией, РЖД обя-


--------------------------------------------------------------------------------

40 По состоянию на апрель 2004 г. "Газпром" добывал 11 млн. т нефти и газового конденсата (продукт, очень близкий по своей структуре к нефти) и зарабатывал на этом около 40 млрд. руб. в год (www.gasprom.ru).

41 RBC daily: Персоны. 2005. 5 октября.

стр. 117


--------------------------------------------------------------------------------

зано работать также и в убыточных сегментах транспортного рынка. Вместе с тем доступ в высокодоходные сегменты должен быть равным и недискриминационным как для государственного, так и для частного капитала. Пока же РЖД действует во многих сегментах транспортного рынка в условиях жесткой конкуренции, занимая далеко не самые выгодные позиции.

Реальная конкуренция наблюдается с автомобильным транспортом (более 70% железных дорог дублируются автомобильными), а также с речным и трубопроводным. Конкуренция развивается и на самом рынке железнодорожных перевозок, так как до 21% их объемов выполняются независимыми компаниями. При этом они заняты главным образом высокодоходными перевозками: до 40% приходится на нефтепродукты, 25 - на минеральные удобрения, 22% - на автомобили. Низкодоходные же перевозки (каменный уголь, строительные материалы) осуществляют государственные железные дороги как общественные перевозчики.

При выработке модели реформирования отрасли стояла задача создать такую функциональную структуру и механизмы управления, чтобы внедрение конкуренции между хозяйствующими субъектами не приводило к разрыву действующих технологических и экономических связей в транспортной "цепочке" и не порождало новых, более мелких монополистов. К тому же на железнодорожном транспорте особенно высоки барьеры первоначального накопления капитала, необходимого для вхождения в состав новых звеньев транспортопроводящей сети и обслуживающей ее специализированной инфраструктуры.

В целом специфика железнодорожного транспорта определяет ряд исходных требований к реформированию отрасли. Прежде всего оно должно осуществляться при безусловном сохранении целостности естественно монопольной инфраструктуры железнодорожного транспорта. Это диктуется как требованиями неразрывности единого экономического пространства страны, так и соображениями национальной безопасности. На всех этапах создания и функционирования РЖД роль государства в обеспечении сохранности и увеличении активов, а также в эффективном управлении рисками, неизбежно возникающими в процессе реформирования, останется ведущей. В новой корпоративной структуре должны рационально сочетаться рыночные механизмы саморегулирования и государственного контроля, для чего необходимо принятие соответствующих законодательных мер. Наконец, трансформацию такой сложной системы, как железнодорожный транспорт, нужно осуществлять постепенно и поэтапно при обеспечении стабильности, надежности и безопасности функционирования железных дорог.

Собственно сценарий реформирования железнодорожной отрасли включает три этапа преобразований в период с 2001 по 2010 г. В результате в собственности РЖД останется монопольная инфраструктура железнодорожного транспорта, принадлежащая региональным железным дорогам (РЖД владеет 100% акций дочерних компаний), а также основная часть локомотивного парка. Оставшаяся в собственности РЖД половина грузового вагонного парка поступает в распоряжение дочерней акционерной компании, занимающейся лизингом и эксплуатацией подвижного состава, а также выполнением грузовых и пассажирских перевозок для государственных нужд. После 2010 г. в конкурентном секторе будет эксплуатироваться уже до 80 - 90% вагонного парка. Тогда в соответствии с принятой концепцией станут решаться более конкретные проблемы. К их числу относятся: рационализация соотношения государственной

стр. 118


--------------------------------------------------------------------------------

и частной форм собственности, в том числе на вагонный парк; определение масштабов конкуренции в сфере грузовых и дальних пассажирских перевозок; развитие конкурирующих структур и интеграция с другими видами транспорта (формирование грузовых и пассажирских терминальных систем); становление механизмов конкуренции в пригородном сообщении за счет продажи лицензий частным компаниям и др.

В ходе реформирования железнодорожного транспорта возникло несколько крупных проблем, без решения которых желаемый эффект от реформ получить не удастся.

Проблема создания и корпоративного статуса дочерних компаний. По плану реформы до конца 2006 г. из состава РЖД должны быть выделены дочерние АО, работающие в конкурентном секторе. На практике выяснилось, что подобная реорганизация ОАО связана с труднопреодолимыми препятствиями. Выделение дочерних компаний из состава естественной монополии как госхолдинга должно происходить только на основе специального закона, принимаемого Государственной думой РФ, что неизбежно превратится в длительный, сложный и конфликтный процесс с неопределенным результатом. Сохранение же дочерних компаний в составе госкорпорации и организация их деятельности на принципах внутрикорпоративной конкуренции означали бы создание сверхмонополии и свели бы на нет весь замысел реформы. Минтранс России предложил решить эту проблему путем учреждения так называемых "пустых" компаний, на баланс которых может позднее передаваться соответствующее имущество. На практике же способ выделения дочерних компаний более применим к основным направлениям реорганизуемой деятельности железнодорожного транспорта - пассажирским перевозкам, капитальному ремонту вагонов, рефрижераторным и контейнерным перевозкам. Способ "пустых" компаний скорее подходит для мелких сервисных звеньев в регионах42 .

Выделение из состава естественной монополии сегмента пассажирских перевозок. С начала 2005 г. идет раздел и передача имущества от РЖД Федеральной пассажирской компании (ФПК), которая станет отдельным акционерным обществом (предположительно в 2007 г.), 100% акций которого будут принадлежать государству43 . По сути, решается вопрос о том, станет ли перекрестное субсидирование (пассажирских перевозок за счет грузовых) прямым (путем субсидирования убытков ФПК). Здесь возникает проблема оплаты ФПК за пользование инфраструктурой РЖД. Более того, в любом случае появляются два ее оператора - РЖД и ФПК, что противоречит одному из основных принципов реформы железнодорожного транспорта как естественной монополии. Конечно, РЖД выгодно избавиться от убыточного бизнеса пассажирских перевозок44 , оставив себе только прибыльные грузовые, тем самым повышая свою привлекательность для кредиторов и инвесторов.

Проблема регулирования тарифов. За время самостоятельной хозяйственной деятельности на рынке у РЖД как коммерческой компании сформировались определенные интересы, требующие более слож-


--------------------------------------------------------------------------------

42 Ведомости. 2004. 7 октября.

43 RBC daily: Компании. 2005. 14 февраля; Ведомости. 2005. 28 февраля.

44 По расчетам самой монополии, в 2003 г. доходы от перевозки пассажиров покрывали расходы на 57%, в 2004 г. - на 62,3% (Ведомости. 2004. 8 сентября).

стр. 119


--------------------------------------------------------------------------------

ных подходов, чем прямое установление гостарифов на основную деятельность монополии. РЖД стремится к частичной либерализации тарифной политики и получению права самостоятельно изменять ставки тарифов (в сторону как повышения, так и понижения) в целях поддержания конкурентоспособности. Пока в условиях конкуренции с частными перевозчиками РЖД из-за жесткости тарифов несет потери.

Пытаясь найти выход из сложившегося положения, РЖД разработало "Методику обоснования решений о прекращении регулирования тарифов на перевозки грузов, пассажиров, багажа и грузобагажа". В ней предлагается разрешить снижать тарифы либо, напротив, устанавливать надбавки в диапазоне от -30 до +20% по решению самого ОАО. При необходимости более масштабных изменений оно должно получить согласие регулирующих органов. Оперативного решения этих вопросов в Федеральной службе по тарифам пока не предвидится.

Проблемы ограничения конкуренции и монопольной дискриминации. В деятельности железнодорожной госкорпорации заметны признаки дискриминации в отношении других участников рынка инфраструктурных услуг. Пока частных железных дорог немного и они преимущественно находятся в собственности или под управлением крупных промышленных компаний, монопольная дискриминация РЖД по отношению к конкурентам не имеет явно негативных последствий. Однако по мере развития частного предпринимательства в отдельных сегментах железнодорожной монополии дискриминация может усиливаться, и госкорпорация, а также ее филиалы будут использовать свое доминирующее положение на рынке инфраструктурных услуг в ущерб конкурентам45 .

* * *

Концепции российских инфраструктурных реформ первоначально разрабатывались на основе зарубежного опыта, поэтому их адаптация к реальным отечественным условиям была практически неизбежной. И хотя западные модели существенно различаются между собой, главный принцип реформирования - та или иная организационная форма выделения инфраструктурной составляющей монополий - сохраняется во всех вариантах46 . Особый интерес для России могли бы представлять те из них, которые не предусматривают резкого изменения структуры собственности и базируются на использовании адекватных целям реформ принципов управления, прежде всего концессионных механизмов.

В электроэнергетике России был выбран технически более сложный путь - дробление монополии на базе разделения собственности.


--------------------------------------------------------------------------------

45 Как показывает практика, дискриминационное поведение РЖД выражается в прямом ограничении доступа конкурентов к федеральной инфраструктуре, расторжении договоров на передачу грузов и обмен вагонами, а также в установлении контроля над частными компаниями путем массированной скупки их акций или инициирования процессов банкротства (TOP.rbc.ru. 2004. 6 декабря).

46 Подробный анализ международного опыта реформирования одной из главных инфраструктурных отраслей содержится в работе: Концепция реформирования электроэнергетики. С. 39 - 58.

стр. 120


--------------------------------------------------------------------------------

Подобный подход логически должен увязываться с быстрой либерализацией рынка электроэнергии, резким сокращением государственного присутствия в отрасли (как собственника и регулятора), более широким привлечением частного сектора не только в генерирующий сегмент, но и к управлению в сфере инфраструктурной составляющей. Крупный сбой в электроэнергетических системах в мае 2005 г. явился следствием не только техногенных причин, но и очевидных просчетов в управлении. В дальнейшем вполне вероятен рост цен на либерализованном рынке. Применительно к другим госмонополиям сомнительна возможность предотвращения дискриминации в доступе к инфраструктурным сетям47 . Отношения здоровой конкуренции в российской экономике все еще развиты недостаточно, и вряд ли в ближайшем будущем они станут действенным фактором повышения эффективности производства.

Не получило в России достаточного развития и государственно-частное партнерство: нет ни контрактного права, ни специальной законодательной базы. Не очень понятно пока, как будет действовать новый закон о концессионных соглашениях48 . Предстоит проделать еще большую работу: помимо принятия законодательных актов необходимо создать полноценную институциональную среду, сформировать соответствующий блок в системе органов исполнительной власти, ведающий надзором и контролем в сфере концессионных отношений.

В России такая работа во многом подменяется усилением прямой регулирующей роли государства и сохранением в госсобственности значительной части активов естественных монополий. При этом концепции их реформирования разрабатываются менеджментом самих государственных корпораций и нередко преимущественно отвечают именно его интересам в ущерб интересам основного собственника - государства (что особенно заметно в реформировании РАО ЕЭС и "Газпрома"). В результате в рамках монополий возникает внутренний конфликт: их менеджмент заинтересован в либерализации тарифов, а государство вынуждено проводить жесткую тарифную политику в целях как сдерживания инфляции, так и поддержания платежеспособности населения.

В ходе реформирования российские монополии сохраняют форму крупных вертикально интегрированных компаний. Все еще отсутствует ясность в вопросах выделения из них устойчивого и жизнеспособного естественно монопольного "ядра" и разработки соответствующих методов регулирования его деятельности, обоснования степени вмешательства государства и возможностей свободной конкуренции. Пока большинство задач, к сожалению, решается "точечно", по мере возникновения конкретных проблем, конфликтов интересов и социального напряжения.


--------------------------------------------------------------------------------

47 Хорошо известны конфликты "Газпрома" с независимым газодобытчиком "Нортгаз". Монополист неоднократно ограничивал доступ конкурента к трубе, и разрешать конфликты удавалось только после вмешательства Федеральной антимонопольной службы. Постоянная дискриминация вынудила менеджмент "Нортгаза" рассмотреть вариант с передачей "Газпрому" контрольного пакета акций компании (Ведомости. 2005. 22 апреля).

48 Соответствующие законы приняты в 1990-х годах во многих странах с переходной экономикой: в Черногории (1991 г.), в Хорватии (1992 г.), в Киргизии (1992 г.), в Молдавии (1995 г.), в Болгарии (1997 г.), в Сербии (1997 г.), на Украине (1999 г.).

стр. 121

Опубликовано 21 октября 2007 года




© Portalus.ru, возможно немассовое копирование материалов при условии обратной индексируемой гиперссылки на Порталус.
Ваше мнение?