Каталог
Порталус
Крупнейшая база публикаций

ЭКОНОМИКА есть новые публикации за сегодня \\ 16.01.18

НАЧАЛЬНЫЙ ЭТАП РЕШЕНИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПРОБЛЕМЫ В СССР

Дата публикации: 10 января 2018
Автор: В. В. ЖУРАВЛЕВ
Публикатор: Александр Павлович Шиманский
Рубрика: ЭКОНОМИКА
Номер публикации: №1515588877 / Жалобы? Ошибка? Выделите проблемный текст и нажмите CTRL+ENTER!


В. В. ЖУРАВЛЕВ, (c)

найти другие работы автора

Новая Конституция СССР одной из первых в мире провозгласила и гарантировала право советского человека на жилище1 . Тем самым был подведен зримый, качественный итог многолетним усилиям Коммунистической партии и Советского государства по решению одной из составных задач грандиозной программы повышения народного благосостояния.

Краеугольный камень в фундамент этого всемирно-исторического достижения был заложен социальными мероприятиями Великой Октябрьской социалистической революции. Важное место среди них по праву принадлежит принятому Президиумом ВЦИК 20 августа! 1918 г. закону об отмене права частной собственности на недвижимости в городах. Утверждению декрета предшествовала напряженная, занявшая по времени немногим менее года деятельность как центральных, так и местных органов рабоче-крестьянской власти по выработке принципов, форм и методов национализации недвижимого имущества городской буржуазии, по изысканию наиболее подходящих условий и сроков законодательного провозглашения данной меры.

Изучение истории принятия указанного законоположения и связанной с ней эволюции его содержания в процессе подготовки важно и показательно в плане раскрытия усилий Советской власти по улучшению условий жизни трудящихся масс, а также политики органов пролетарской диктатуры по отношению к различным слоям городских собственников на протяжении первого года существования Советской власти. Несмотря на это, до настоящего времени не проведены специальные исследования декрета. Лишь отдельные авторы частично касались этого вопроса2 . В данной работе предпринимается попытка анализа процесса выработки декрета от 20 августа 1918 г. в тесной связи с изучением законодательной и практической деятельности Советского государства по жилищному вопросу в первый год Советской власти.

Городские фонды в дореволюционной России были важным народнохозяйственным объектом. Их составными частями являлись прежде всего жилой фонд, а также строения торгового и иного непроизводственного характера, товары и запасы сферы городской торговли. Удельный вес городских фондов в общей сумме народного богатства России часто недооценивается в историко-экономической литературе. Между тем городские жилые и иные непроизводственные строения на начало


1 "Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик". М. 1977, ст. 44.

2 Е. Г. Гимпельсон. "Военный коммунизм": политика, практика, идеология. М. 1973, стр. 203 - 204; Л. К. Баева. Социальная политика Октябрьской революции. М. 1977, стр. 124 - 129.

стр. 33


1914 г. оценивались в 8 млрд. рублей. А в целом средства, вложенные в городские фонды (10,7 млрд. руб.), более чем в 1,5 раза превышали все капиталовложения в промышленность России (6,1 млрд. руб.). При этом удельный вес собственных построек трудового населения не превышал 1,5% от стоимости частных строении 3 .

Городской жилищный фонд царской России составлял в 1913 г. 180 млн. кв. метров4 . Большую часть этой площади занимали представители имущих слоев населения. На долю трудящихся (и прежде всего пролетариата) приходились наименее пригодные для жилья помещения. Как отмечал еще в 1903 г. В. И. Ленин, рабочие "ютятся, как звери, в землянках городских предместий или в таких ужасных трущобах и подвалах, как на Хитровом рынке в Москве"5 . По данным на 1908 г., 70% одиноких и 43% семейных рабочих Петербурга жили "в углах" 6 , где нередко одну койку посменно занимало несколько человек. В Москве, согласно переписи 1912 г., в коечно-каморочных, подвальных и крайне уплотненных квартирах проживало около 3/4 всего населения7. Наиболее безотрадную картину являли собой "ночлежные дома и всякие притоны самой безысходной нищеты"8 . Царские чиновники в одной из объяснительных записок признавали: "Несмотря на крайне острое положение... жилищного вопроса в крупных городах, наше законодательство не содержит в себе постановлений, поощряющих сооружение дешевых и здоровых жилищ для неимущего класса населения" 9 . И это не было случайным. Домовладельцы, писал Ленин в 1907 г., "наживаются гораздо больше на квартирах, каморках, углах и трущобах, населенных рабочими, чем на богатых квартирах" 10 .

Острота жилищной проблемы - закономерный спутник капитализма. "Лишь благодаря решению социального вопроса, то есть благодаря уничтожению капиталистического способа производства, - подчеркивал Ф. Энгельс, - становится вместе с тем возможным разрешение жилищного вопроса". И первым революционным шагом на этом пути должна была стать экспроприация домов у крупных владельцев и переселение в них "бездомных рабочих или рабочих, живущих теперь в слишком перенаселенных квартирах"11 . Развивая научные представления по этому вопросу, Ленин сформулировал в книге "Государство и революция" еще один аспект проблемы. В ходе экспроприации домов и занятия квартир "старый исполнительный аппарат, чиновничество, связанное с буржуазией, был бы просто непригоден для проведения в жизнь распоряжений пролетарского государства"12 . В развертывании инициативы масс при решении проблем экспроприации домов собственников-эксплуататоров и переселения в них трудящихся Ленин усматривал одно из важных средств подхода к осуществлению "чудесного средства", способного "сразу, одним ударом удесятерить наш государственный аппарат", привлечь к повседневной работе управления государст-


3 А. Л. Вайнштейн. Народное богатство и народнохозяйственное накопление предреволюционной России. Статистическое исследование. М. 1960, стр. 368 - 370, 402.

4 "Народное хозяйство СССР за 60 лет". Юбилейный статистический ежегодник. М. 1977, стр. 496. Для сравнения напомним, что только за 1974 - 1976 гг. прирост городского жилищного фонда в СССР составил 202,4 млн. кв. м (там же, стр. 499).

5 В. И. Ленин. ПСС. Т. 7, стр. 141.

6 З. В. Степанов. Рабочие Петрограда в период подготовки и проведения Октябрьского вооруженного восстания. М. -Л. 1965, стр. 58.

7 А. А. Заславский. Жилищно-коммунальное хозяйство СССР. М. -Л. 1948, стр. 20.

8 В. И. Ленин. ПСС. Т. 5, стр. 320.

9 Цит. по: К. А. Пажитнов. Положение рабочего класса в России. Т. III. Л. 1924, стр. 77.

10 В. И. Ленин. ПСС. Т. 15, стр. 159.

11 К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 18, стр. 221, 238.

12 В. И. Ленин. ПСС. Т. 33, стр. 58.

стр. 34


вом "всех трудящихся, всю бедноту" 13 . Так, еще в преддверии Октября теоретическая разработка Лениным важных аспектов проблемы национализации недвижимости поставила практическое решение данного вопроса" в тесную связь с коренными задачами социально-экономического переустройства общества, с перспективами и широчайшими возможностями советского государственного строительства.

Великий Октябрь создал все условия для решения жилищной проблемы в интересах трудящихся масс. Первыми актами Советской власти в жилищном вопросе стали положение о жилищном моратории от 28 октября (10 ноября) 1917 г., подписанное тогдашним народным комиссаром земледелия В. П. Милютиным, и постановление народного комиссара по внутренним делам о передаче жилищ в ведение городов, распубликованное 30 октября 1917 года 14 . В соответствии с положением о жилищном моратории семейства всех лиц, состоявших на военной службе и имевших менее 400 руб. дохода в месяц, освобождались на время войны от внесения квартирной платы. Положение пока еще не затрагивало не только прав, но в основе своей и доходов домовладельцев, ибо последние одновременно освобождались от причитающихся с них платежей в ипотечные банки на суммы, равные их потерям по квартирной плате 15 . Постановлением Наркомвнудела о передаче жилищ в ведение городов городские самоуправления получили право секвестровать пригодные для жилья пустующие помещения и вселять в них граждан, нуждающихся в помещении или живущих в перенаселенных, а также опасных для здоровья квартирах. Издавая указанное постановление, причастные к его выработке центральные правительственные ведомства (народные комиссариаты внутренних дел и труда) исходили из убеждения, как вспоминал впоследствии один из авторов проекта документа, тогдашний заведующий отделом законодательных предположений Наркомата труда Ю. Ларин, что "при длительности нашего режима оно претворится из буквы в жизнь, до тех же пор сыграет известную агитационно-инструктирующую роль" 16 .

Заложив основы решения жилищного вопроса в стране на широких демократических началах" указанные выше акты создали вместе с тем необходимые организационные предпосылки национализации городских недвижимостей как мероприятия уже социалистического характера. Пункт о квартирном законе был впервые внесен в повестку дня заседания Совнаркома 18 ноября 1917 года. Было принято решение провести данный закон через ЦИК 17 . Но это относилось лишь к процедурной стороне вопроса. Все работы по практической подготовке проекта правительство взяло на себя.

Руководящие принципы будущего закона Ленин сформулировав в виде "Тезисов закона о конфискации домов с сдаваемыми внаем квартирами", написанных Председателем Совнаркома, судя по всему, во время заседания СНК 20 ноября на экземпляре повестки дня последнего 18 . Не исключено, что тезисы зафиксировали результаты коллективного обсуждения вопроса непосредственно в ходе заседания Совнаркома.


13 В. И. Ленин. ПСС. Т. 34, стр. 313, 315.

14 "Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства (СУ)", 1917, N 1, ст. 13 и 14. В литературе эти документы иногда ошибочно называют декретами Совета Народных Комиссаров (см., например, Л. К. Баева. Указ. соч., стр. 127).

15 По местным финансовым и иным соображениям положение это впоследствии неоднократно отменялось постановлениями отдельных городских Советов (ЦГА РСФСР, ф. 353, он. 2, д. 178, л. 24).

16 Ю. Ларин. У колыбели. "Народное хозяйство", 1918, N 11, стр. 17.

17 "Владимир Ильич Ленин. Биографическая хроника". Т. 5. М. 1974, стр. 70 (далее "В. И. Ленин. Биохроника").

18 "Декреты Советской власти" (ДСВ). Т. I. М. 1957, стр. 132 - 133; см. также: В. И. Ленин. ПСС. Т. 35, стр. 108; "Ленинский сборник XXI", стр. 105 - 106.

стр. 35


" Основополагающие нормы будущего закона составили содержание пп. 1 - 2 ленинских тезисов. В первом из них провозглашалось: "Земля вся (городская) переходит в достояние (собственность) народа" 19 . Второй же устанавливал, что дома, систематически сдаваемые внаем, конфискуются в собственность народа. Первое положение, фактически только распространявшее действие общего закона о земле на конкретный случай с городскими землями, было призвано подчеркнуть юридическую основу всех будущих действий органов Советской власти в отношении недвижимостей в городах. Пункт о конфискации систематически сдаваемых внаем домов ориентировал на введение принципа безвозмездной экспроприации их собственников как эксплуататоров, живущих на нетрудовые доходы. В отношении владельцев домов, не сдаваемых в аренду, в соответствии с п. 3 ленинских тезисов предполагалось, что впредь до решения Учредительного собрания их права владения останутся без всяких изменений. Тезисами предусматривалось немедленное введение квартирной платы, устанавливался порядок ее взимания местными Советами с поступлением данных сумм на текущие счета Советов 20 . Всю хозяйственную деятельность, связанную со строительством и поддержанием в нормальном состоянии жилых домов, предполагалось возложить на местные Советы и профессиональные союзы, а также на подчиненные им строительно- хозяйственные комиссии и домовые комитеты.

Руководствуясь положениями ленинских тезисов, работник сметно-финансового отдела Моссовета Д. В. Кузовков уже на следующий день - 21 ноября - разработал и представил на усмотрение правительства первоначальный проект декрета о национализации городских недвижимостей. Выступивший содокладчиком на ту же тему помощник наркома финансов Д. П. Боголепов в качестве поправки к предложенному Д. В. Кузовковым документу поставил вопрос о реквизиции (в виде временной меры впредь до введения декрета) квартплаты за один месяц. Совнарком пришел к выводу о необходимости создать комиссию для рассмотрения, выработки и редактирования декрета о конфискации домов. Созыв ее был поручен докладчикам21 . 23 ноября "Проект декрета о национализации городских недвижимостей и о реквизиции квартплаты", как он значится в протоколе Совнаркома, был рассмотрен правительством и в принципе принят. Для доработки в соответствии с высказанными на заседании СНК замечаниями он был передан комиссии с тем, чтобы внести его "по возможности завтра же" во ВЦИК22 . В результате и появился документ под названием "Проект декрета об отмене права частной собственности на городские недвижимости", опубликованный для всеобщего сведения в "Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства" 25 ноября и в "Известиях"- 27 ноября 1917 года. В повестках дня заседаний ВЦИК данный вопрос фигурировал 25 ноября и 1 декабря 1917 г.23 , но остался нерассмотренным, хотя комиссия, избранная ВЦИК, приняла проект24 .

16 декабря 1917 г. Совнарком рассмотрел представленный Наркоматом внутренних дел проект постановления о запрещении сделок с недвижимостью в городах, принял его и утвердил как декрет 25 . В соответствии с декретом с 18 декабря 1917 г. приостанавливались какие бы то ни было сделки по продаже, покупке, залогу и т. д. всех недви-


19 В. И. Ленин. ПСС. Т. 35, стр. 108; ДСВ. Т. 1, стр. 133.

20 ДСВ. Т. I, стр. 133.

21 ЦПА ИМЛ при ЦК КПСС, ф. 19, оп. 1, д. 6, л. 2.

22 "В. И. Ленин. Биохроника". Т. 5, стр. 79; ДСВ. Т. 1, стр. 137.

23 ДСВ. Т. I, стр. 137.

24 Ю. Ларин. Указ. соч., стр. 17.

25 "В. И. Ленин. Биохроника". Т. 5, стр. 137.

стр. 36


жимостей и земель в городах 26 . Вслед за этим в течение почти двух месяцев Совнарком больше не возвращался к этому вопросу.

В предварительную повестку дня заседания правительства на 16 февраля 1918 г. был включен следующий вопрос: "Заявление городской управы о нежелательности чрезмерно поспешного разрешения вопроса о национализации недвижимых имуществ в г. Петрограде" 27 . Он стал предметом рассмотрения СНК на его заседании 18 февраля 1918 года. Постановка вопроса явилась результатом специального обращения в Совнарком городского головы Петрограда М. И. Калинина от 29 января 1918 года. "Считав вопрос об осуществлении муниципализации недвижимых имуществ в Петрограде чрезвычайно важным и тесно связанным с проводимой уже финансовой политикой города, - писал М. И. Калинин, - городская управа обращает внимание Совета [Народных Комиссаров] на нежелательность чрезмерно поспешного разрешения этого вопроса путем издания соответствующего декрета" 28 . Рассмотрев 18 февраля данное заявление, Совнарком принял его к сведению. Ознакомившись с подписанным Калининым документом, свои подписи поставили семь народных комиссаров 29 . Это заставляет предполагать, что специально в его принципиальных частях вопрос в ходе заседания не заслушивался. Дело ограничилось, судя по всему, тем, что заявление городской управы Петрограда было в рабочем порядке доведено до сведения отдельных членов правительства, подтверждением чему и служат упомянутые подписи.

Эта процедурная деталь имеет существенное значение при ответе на вопрос об обстоятельствах отсрочки законодательного утверждения акта о национализации недвижимости в городах. Касаясь этого вопроса по следам событий, Ю. Ларин высказал в свое время мнение, что опубликование закона "задержал т. Калинин" 30 . Такие представления можно встретить в литературе и поныне31 . Между тем описанный выше ход событий убеждает, что заявление городского головы Петрограда появилось и было внесено в повестку дня Совнаркома тогда, когда в правительственных сферах уже сформировалось мнение о несвоевременности немедленного издания декрета о национализации городских недвижимостей. Произошло это в период с конца ноября до середины декабря 1917 г., когда дальнейшее движение интенсивно разрабатывавшегося с 20 по 25 ноября вопроса о национализации недвижимостей приостанавливается. В написанном Лениным 27 ноября документе под названием "Вопросы экономической политики", призванном стать основой для составления инструкций по проведению в жизнь неотложных народнохозяйственных вопросов, а также в появившемся не ранее 27 ноября "Наброске программы экономических мероприятий" 32 о проблеме недвижимостей не говорится ни слова. Принятый же Совнаркомом 16 декабря декрет о запрещении купли-продажи недвижимости свидетельствует в пользу того, что уже подготовленная ее национализация откладывалась "ввиду предстоящего обобществления


26 ДСВ. Т. I, стр. 240. Проведение в жизнь указанного акта потребовало больших организационных усилий, так как саботажники-нотариусы "не заметили" декрета и в течение определенного времени продолжали заключать сделки на куплю-продажу недвижимого имущества (см. З. Кресин. 20 лет тому назад. "Советская юстиция", 1937, N 23, стр. 21).

27 ЦПА ИМЛ при ЦК КПСС, ф. 19, оп. 1, д. 63, л. 23.

28 Там же, д. 64, л. 7; "В. И. Ленин. Биохроника". Т. 5, стр. 262.

29 ЦПА ИМЛ при ЦК КПСС, ф. 19, оп. 1, д. 64, лл. 1, 8.

30 Ю. Ларин. Указ. соч., стр. 17.

31 См. ДСВ. Т. III. М. 1964, стр. 236. В примечаниях составителей тома к тексту декрета Президиума ВЦИК от 20 августа 1918 г. указывается, что в конце 1917 - начале 1918 г. рассмотрение декрета во ВЦИК "было задержано по настоянию городского головы Петрограда М. И. Калинина".

32 В. И. Лени н. ПСС. Т. 35, стр. 123, 124.

стр. 37


городской земли"33 . Характерно, что речь в данном случае шла только о городской земле. О судьбе расположенного на ней недвижимого имущества ничего не говорилось. Очевидно и другое: издание специального правительственного акта о запрещении сделок с недвижимостью, призванного парализовать процессы перераспределения этого вида собственности и сохранить уже сложившуюся ее структуру, должно было компенсировать возможные неблагоприятные последствия такого хода дела, когда проект декрета об отмене права частной собственности на недвижимости был уже широко распубликован, а появление самого закона задерживалось на пока еще неизвестное время.

Чем же можно объяснить тот факт, что разработанный в ноябре 1917 г. законопроект о национализации недвижимостей в городах не стал тогда же (в конце 1917 г. - начале 1918 г.) законом? Ответ на этот вопрос не может быть однозначным. Решение временно снять с повестки дня данную проблему диктовалось, надо полагать, целым комплексом разномасштабных и разноплановых экономических, социальных и политических обстоятельств. Определенную роль среди них могли играть такие политические факторы, как необходимость учитывать позицию левых эсеров в данном вопросе в условиях их вхождения в состав Советского правительства 34 . Не случайно упомянутый выше проект постановления СНК от 16 декабря 1917 г. о запрещении сделок с недвижимостью, заменившего, по существу, на том этапе закон о национализации недвижимости, был представлен в Совнарком за подписью в том числе и левого эсера В. Е. Трутовского35 , вошедшего в соответствии с достигнутым в ночь с 9 на 10 декабря соглашением СНК с ЦК партии левых эсеров в состав правительства на правах народного комиссара по местному самоуправлению 36 .

Реальное значение могли иметь и определившиеся к концу ноября 1917 г. перспективы мирных, в том числе экономических, переговоров с Германией37 . Национализировать в этой обстановке путем конфискации городские недвижимости, в составе которых была немалая доля вложений немецких капиталов, значило заранее усложнять предпосылки и условия таких переговоров. Необходимо было считаться и с запросами местных городских властей, для которых в первое время после Октябрьской революции налоги с недвижимостей продолжали составлять значительную часть бюджетных поступлений. Коренную перестройку, которую неизбежно вызвала бы национализация домовладений, требовалось тщательно подготовить проведением в жизнь целой системы налоговых и иных финансовых мероприятий, а на это требовалось время. Трудно было вместе с тем рассчитывать и на то, чтобы органы Советской власти в городах могли сразу, без предварительной подготовки взять на себя сложнейшие хозяйственные заботы по поддержанию в нормальном состоянии всего национализированного жилищного фонда.

Но главный фактор, повлиявший на отсрочку проведения в жизнь национализации городских недвижимостей, состоял в том, что завершение разработки указанного законопроекта совпало по времени с на-


33 ДСВ. Т. I, стр. 240. Это относилось, судя по всему, к будущему закону о социализации земли (принят 27 января 1918 г. - там же, стр. 406 - 420), разработка проекта которого в Наркомземе уже велась.

34 По словам осведомленного современника, представителями мелкобуржуазных партий во ВЦИК появление в печати проекта декрета о национализации недвижимостей "встречено было полным недоумением" (К. Ловатской. Муниципализация городских недвижимостей. "Известия жилищного совета при Московском Совете Рабочих депутатов". М. 1918, N 1, стр. 6).

35 В протоколе СНК от 16 декабря 1917 г. документ этот фигурирует как "проект Трутовского" (ЦПА ИМЛ при ЦК КПСС, ф. 19, од. 1, д. 27, л. 2).

36 ДСВ. Т. I, стр. 200, 215.

37 См. В. И. Ленин. ПСС. Т. 35, стр. 121.

стр. 38


ступлением той полосы в социалистической революции, когда на базе впервые определившихся условий мирного развития стали закладываться основы экономической политики диктатуры пролетариата, рассчитанной "первоначально на ряд постепенных изменений, на более осторожный переход к новому порядку"38 . В этой обстановке особого внимания к себе требовал вопрос о критериях выделения живущей на нетрудовые доходы буржуазии из массы мелких, малоимущих собственников, интересы которых Советская власть обязывалась полностью соблюдать 39 .

Для эффективного решения данной задачи необходима была определенная последовательность в осуществлении процесса экспроприации капиталистической собственности. Только предварительная национализация банков (в том числе ипотечных), аннулирование государственных займов, планомерное обобществление промышленности могли создать (и, как показала история социалистических преобразований в нашей стране, действительно создали) необходимые предпосылки для успешной национализации недвижимости в городах на основе дифференцированного подхода к мелким малоимущим собственникам, с одной стороны, и эксплуататорам - с другой. Поступления с недвижимости составляли лишь часть общих доходов буржуазии, неразрывно, как правило, связанную с другими ее доходами (промышленная прибыль, ссудный процент) и органически зависевшую от них. Без предварительного проведения в жизнь упомянутых выше мер осуществить в ходе обобществления недвижимости дифференцированный подход к различным категориям городских собственников было чрезвычайно трудно. Мешали этому и различного рода перегибы, в том числе левацко-анархического толка, в проведении жилищной политики 40 . Требовалось дать им самый решительный отпор. Таким образом, ряд обстоятельств заставил центральные органы Советской власти в конце 1917 г. не спешить с официальным законодательным провозглашением национализации недвижимого имущества в городах.

Вместе с тем опубликованный в печати проект декрета, одобренный 23 ноября Совнаркомом, послужил основой последующей деятельности местных органов Советской власти в жилищном вопросе. В январе 1918 г. решение об отмене частной собственности на жилые здания принял Кронштадтский Совет, в феврале того же года Омский Совет санкционировал отмену собственности на дома и земли, ценность которых превышала 500 руб., и т. д. Проводя в жизнь подобные меры, местные Советы руководствовались практическими соображениями, неотложными интересами трудящихся масс. В постановлении Кронштадтского Совета, например, подчеркивалось, что он "уничтожил частную собственность не для того, чтобы получить дома и приносимый ими доход, а для улучшения... всей постановки дела в городском хозяйстве", для поднятия жилищной проблемы "на самый высший уровень". Омский Совет главную задачу также видел в урегулировании квартирного вопроса "в интересах беднейшего населения города и его пригородов"41 . Все это позволяет рассматривать указанные и аналогичные им решения


38 В. И. Ленин. ПСС. Т. 44, стр. 203.

39 ДСВ. Т. I, стр. 228, 230, 386 - 387.

40 Характерный пример подобных левацких заскоков дает практика деятельности "вольной коммуны" Невского района г. Петрограда. 17 декабря 1917 г. собрание его граждан и домовых комитетов постановило "с 1 января 1918 г. конфисковать все движимое и недвижимое имущество Невского района в общественное достояние всех граждан этого района". Второе собрание с присутствием представителей анархических группировок подтвердило резолюцию домовых комитетов и постановило, что "на территории Невского района, кроме (то есть помимо. - В. Ж. ) домов, подлежит конфискации решительно все, находящееся на ней" (ЦГА РСФСР, ф. 353, оп. 2, д. 178, лл. 26 - 27).

41 Там же, лл. 28 - 34, 35 - 36.

стр. 39


местных городских Советов как документы, в которых проблема отмены частной собственности на городскую недвижимость ставилась не столько в плане реализации общего принципа, сколько как диктуемое спецификой местных условий радикальное практическое средство, способное обеспечить решение насущных жилищных проблем.

Подходя с этих позиций к оценке значения одобренного Совнаркомом 23 ноября 1917 г. проекта декрета об отмене права частной собственности на недвижимости в городах для деятельности местных органов Советской власти в конце 1917 г. - первой половине 1918 г., можно констатировать, что документ этот как бы "развязал руки" последним, фактически предоставив им широкий выбор средств, способных наилучшим образом обеспечить решение неотложных жилищных проблем на местах. Там, где для этого требовались самые радикальные средства, вплоть до отмены частной собственности на городские недвижимости, местные Советы не останавливались и перед ними. Там же, где указанные задачи можно было решать в рамках постановлений о жилищном моратории от 28 октября и о передаче жилищ в ведение городов от 30 октября 1917 г., вопросы обобществления городских недвижимостей местными органами Советской власти на том этапе не ставились. Так, Московский Совет своими постановлениями от 30 ноября и 12 декабря 1917 г. запретил съемщикам земельных участков и помещений вносить их владельцам установленную наемную плату и определил, что последняя в домах с валовым доходом свыше 750 руб. в месяц поступает в распоряжение Московского городского общественного самоуправления 42 . Не решая формально вопроса об отмене права частной собственности на недвижимости43 , Московский Совет сосредоточил в своих руках функции распоряжения как самой жилплощадью, так и квартирной платой за нее.

Ориентиром и руководством к действию для местных Советов стали положения ленинских тезисов и одобренного Совнаркомом 23 ноября 1917 г. проекта декрета о правах и функциях домовых комитетов и порядке взноса квартирной платы44 , о пособиях бывшим домовладельцам 45 , о санкциях в адрес нарушителей квартирного законодательства и т. д. При этом местные органы власти стремились творчески применить общие принципы проекта, ориентируясь на свои условия и возможности. "Устав домовых и квартирных комитетов" Омска, например, возлагал на данные учреждения не только непосредственные функции управления домами, учета жилищ и т. д., но и заботы "об искоренении воровства, мошенничества, спекуляции, мародерства, пьянства, проституции и прочей преступности" 46 , обязанности по распределению продуктов первой необходимости среди населения и т. п.

Привлечь к непосредственному участию в революционном жилищном переделе всех трудящихся, обеспечить широкие возможности для проявления их творческой инициативы - такова была суть принципиально нового подхода Советской власти к решению одной из острых социально-бытовых проблем. Конкретизируя, "на каких вопросах должно развернуться соревнованиекоммун, общин, потребительно- производительных обществ и товариществ", Ленин уже в декабре 1917 г. в статье


42 "Постановления и декреты по жилищному вопросу". М. 1918, стр. 6, 12.

43 Анализ источника не подтверждает существующее мнение (Л. К. Баева. Указ. соч., стр. 128), что постановлением Московского Совета от 12 декабря 1917 г. право частной собственности на недвижимое имущество в городе отменялось.

44 См. "Постановления и декреты по жилищному вопросу", стр. 6 - 32; ЦГА РСФСР, ф. 353, оп. 2, д. 178, лл. 16 - 36.

45 См. "Инструкция по определению пособий бывшим домовладельцам, утвержденная Кронштадтским Советом Рабочих и Солдатских депутатов по протоколу от 15 января 1918 г.". ЦГА РСФСР, ф. 353, оп. 2, д. 178, л. 34.

46 Там же, л. 36.

стр. 40


"Как организовать соревнование?" рядом с повышением производительности труда поставил проблемы "постройки новых хороших домов для бедноты,.. помещения ее в домах богачей" 47 .

Условия разрухи и гражданской войны не позволили сразу приступить к решению первой из намеченных Лениным задач, вторая же стала осуществляться в послеоктябрьские дни в самых широких масштабах. В течение 1918 г. в Москве в благоустроенные дома было вселено 20 тыс. рабочих48 . В Петрограде к моменту издания декрета Президиума ВЦИК от 20 августа 1918 г. в собственность государства уже перешло 3 тыс. домов. Только с ноября 1918 г. по сентябрь 1919 г. в новые квартиры вселилось 30 тыс. рабочих города49 . По мере установления и укрепления Советской власти на местах энергично брались за улучшение жилищного положения трудящихся и Советы ряда других городов Свыше 1 тыс. крупных домовладений (пятая часть всех жилых домов в городе) было муниципализировано, например, Пермским Советом 50 и т. д.

Изучение практики деятельности местных Советов в рассматриваемый период убеждает, что отсрочка издания закона о национализации недвижимости в городах в целом не повлияла отрицательно на процессы переселения рабочих и их семей в новые квартиры в течение весны - лета 1918 года51 . Организация всего этого дела была предметом неустанного внимания не только местных органов власти, но и центральных ведомств и непосредственно Совнаркома.

Рассмотрев на своем заседании 27 июня 1918 г. представленный членом президиума Моссовета М. Ф. Владимирским проект декрета об учреждении Центральной жилищной комиссии для контроля над распределением и уплотнением помещений и выселением из Москвы паразитических элементов, СНК утвердил его как декрет52 . Существенные уточнения, исправления и дополнения к проекту были внесены Лениным. Они касались, в частности, расширения сферы действия декрета также на окрестности Москвы в радиусе 25 верст 53 . Другие замечания СНК было поручено внести в текст декрета М. Ф. Владимирскому. Центральной жилищной комиссии надлежало 3 июля представить проекты декретов о введении домовых книг и о мерах к энергичному и быстрому выселению из Москвы и ее окрестностей вредных и паразитических элементов54 . 13 июля такой доклад Владимирского как председателя комиссии был правительством заслушан и принят к сведению 55 . В соответствии с общим планом работы Центральной жилищной комиссии, представленным в Совнарком, предполагалось осуществить учет населения Москвы с одновременной регистрацией паразитических элементов, ввести домовые и квартирные списки, осмотреть через специальных агентов отдельные дома и за счет уплотнения жильцов выделить свободные квартиры 56 .


47 В. И. Ленин. ПСС. Т. 35, стр. 204 - 205.

48 Т. В. Кузнецова. К вопросу о путях решения жилищной проблемы в СССР (Революционный жилищный передел в Москве. 1918 - 1921 гг.). "История СССР", 1963, N 5, стр 143.

49 Е. Г. Гимпельсон. Советский рабочий класс. 1918 - 1920 гг. Социально- политические изменения. М. 1974, стр. 276, 277.

50 А. А. Левский. На путях решения жилищного вопроса в СССР. "История СССР", 1962, N 4, стр. 5.

51 Факты не подтверждают мнения Ю. Ларина, что из-за неутверждения декрета до осени 1918 г. "для осуществления расселения было потеряно наиболее благоприятное летнее время" (10. Ларин. Указ. соч., стр. 17).

52 ДСВ. Т. II. М. 1959, стр. 497.

53 Там же, стр. 496; "В. И. Ленин. Биохроника". Т. 5, стр. 575.

54 ДСВ. Т. II, стр. 497.

55 "В. И. Ленин. Биохроника". Т. 5, стр. 633.

56 ЦПА ИМЛ при ЦК КПСС, ф. 19, оп. 1, д. 156, л. 36.

стр. 41


С ходатайством об издании закона, призванного национализировать недвижимости в городах, отдельные городские Советы и хозяйственные органы стали обращаться в СНК и ВЦИК уже с весны 1918 года. 20 апреля Московский областной совнарком постановил внести на обсуждение ВЦИК специальный доклад и проект декрета, представленные Московским жилищным советом. 17 мая это решение было поддержано президиумом Московского Совета57 . 21 мая Президиум ВЦИК создал специальную комиссию для доработки проекта декрета, а 25 июля принял решение включить обсуждение данного вопроса в повестку дня следующего заседания ВЦИК58 . 20 августа Президиум ВЦИК рассмотрел и утвердил декрет об отмене права частной собственности на недвижимости в городах59 .

Сопоставление содержания декрета с одобренным Совнаркомом 23 ноября 1917 г. его проектом убеждает в наличии тесной преемственности текстов первого и второго документов. А это значит, что закон воспринял и зафиксировал основные положения и принципы, сформулированные Лениным в "Тезисах закона о конфискации домов с сдаваемыми в наем квартирами". Преемственность закреплялась и тем обстоятельством, что докладчиком во ВЦИК от Московского областного совнаркома по данному вопросу был назначен 20 апреля 1918 г. тот же Д. В. Кузовков 60 , который еще в ноябре 1917 г. по поручению СНК работал над составлением на основе ленинских тезисов проекта декрета об отмене права частной собственности на городские недвижимости.

Декрет от 20 августа 1918 г. законодательно закреплял ленинские идеи об отмене права частной собственности на все без исключения как застроенные, так и незастроенные участки в пределах всех городских поселений, а также на все строения, которые вместе с находящейся под ними землей имеют стоимость или доходность свыше предела, установленного органами местной власти. Последнее уточнение было свидетельством того, что декрет узаконивал все действия в области экспроприации городских недвижимостей, совершенные отдельными городскими Советами к моменту его издания, а также санкционировал их дальнейшую инициативу. Органам местной власти предоставлялось, в частности, право своими постановлениями "понижать первоначально установленный предельный размер стоимости или доходности владений, в коих строения остаются в частной собственности"61 .

Проводя в жизнь основные принципы ленинских тезисов, воспроизводя важные нормы одобренного Совнаркомом 23 ноября проекта, закон о недвижимостях в его окончательном виде пополнился и рядом новых положений и норм, отразивших как уточнения и изменения центрального советского законодательства, так и важные черты, обобщившие опыт местных Советов в жилищном вопросе, накопленный с ноября 1917 года. Вместе с тем декрет воплотил в себе и содержание политики Советской власти по отношению к различным категориям собственников, характерной для периода мирной передышки весны - лета 1918 года.

57 "Известия жилищного совета при Московском Совете Рабочих депутатов", N 1, стр. 27.

58 ДСВ. Т. III, стр. 236.

59 Там же, стр. 232 - 236. Декрет был принят именно Президиумом ВЦИК, а не самим ВЦИК, как это иногда утверждается в литературе. О правотворческих функциях Президиума ВЦИК в изучаемое время см.: А. С. Покровский. Значение протоколов Президиума ВЦИК Для изучения государственного строительства (ноябрь 1917 - июль 1918 г.). "Иточниковедение истории советского общества". Вып. I. М. 1964; Л. И. Антонова. Основные организационные формы правотворческой деятельности ВЦИК и его Президиума (1917 - 1922) в свете ленинских идей о советской представительной системе. "Вестник" Ленинградского университета, 1970, N 5, экономика, философия, право, вып. 1.

60 См. "Известия жилищного совета при Московском Совете Рабочих депутатов", N 1, стр. 27.

61 ДСВ. Т. III. стр. 232 - 233.

стр. 42


В чем это конкретно выразилось? Отвечая на данный вопрос, следует прежде всего уточнить, какие критерии для выделения подлежащих экспроприации буржуазных собственников из всей массы владельцев недвижимости в городах предлагались проектом декрета, составленным в ноябре 1917 года. В ст. 2 проекта говорилось: "Отменяется право частной собственности как на те расположенные в пределах городских поселений строения, которые вместе с находящейся под ними землей имеют стоимость свыше предела, установленного органами местной власти, так и на те из них, которые, хотя и не имеют указанной стоимости, но служат предметом постоянной сдачи в наем". В примечаниях к статье уточнялось, что всякие льготы при решении вопроса о строениях, не подлежащих отчуждению, могут предоставляться только в том случае, "если совокупная стоимость всех видов имущества собственника не превышает 25000 руб." 62 . Эта цифра, таким образом, и была призвана обозначать ту верхнюю границу, тот максимум, за пределами которого владелец при любых условиях уже не мог рассчитывать на сохранение права собственности на недвижимость. В материалах, связанных с начальным советским законодательством, цифра 25 тыс. руб. встречается еще один раз в сохранившемся отрывке тезисов Ленина, излагавших основы написанного им в середине декабря 1917 г. "Проекта декрета о проведении в жизнь национализации банков и о необходимых в связи с этим мерах". В этих тезисах владельцы недвижимости на сумму более 25 тыс. руб. причислялись к представителям "богатых классов" 63 . Это разъясняет социальную направленность разрабатывавшегося Советской властью в ноябре 1917 г. мероприятия по экспроприации городских недвижимостей как акции, рассчитанной на подрыв экономических позиций крупной буржуазии.

В окончательном тексте закона от 20 августа 1918 г. всякие указания на имущественную (в стоимостной оценке) границу, отделяющую владельцев недвижимости, подлежавших экспроприации, от всех остальных домовладельцев, отсутствуют. Введено, однако, другое уточнение, в соответствия с которым право собственности на недвижимости отменялось "в городских поселениях с числом жителей свыше 10000"64 . Внесение этого принципиальной важности критерия отразило богатейшую практику деятельности местных Советов в конце 1917 г. и в течение первого полугодия 1918 г. по установлению наиболее точных исходных начал дифференцированного подхода к различным категориям собственников недвижимого имущества. Опыт решения этого вопроса на местах воочию показал невозможность установления единого на все случаи жизни размера стоимости недвижимого имущества, подлежащего безусловному обобществлению, ибо "чистые домовладельцы" - явление довольно редкое. Эффективное же определение того, какую часть совокупной стоимости всех видов имущества того или иного собственника составляет стоимость принадлежащих ему недвижимостей, а также какую часть общих доходов составляют его доходы как домовладельца, было возможно лишь на основе индивидуального подхода. Право на осуществление его и давалось местным властям в соответствии с декретом от 20 августа 1918 года.

Полугодовая деятельность местных Советов в жилищном вопросе привела вместе с тем к уяснению того факта, что крупные домовла-


62 ДСВ. Т. I, стр. 134.

63 Там же, стр. 226. В подлиннике проекта декрета об отмене права частной собственности на городские недвижимости, одобренного Совнаркомом 23 ноября 1917 г., положение, содержащее в себе упоминание о 25 тыс. руб., впечатано на полях (там же, стр. 134), то есть, судя по всему, уже после упомянутого заседания правительства и в соответствии с внесенными на нем замечаниями. Установление авторства Ленина в выработке данного критерия заставляет предполагать, что указанное дополнение к проекту декрета о недвижимостях было внесено в текст непосредственно по его предложению.

64 Там же. Т. III, стр. 233.

стр. 43


дения, заслуживающие безусловной национализации, расположены в городах с населением свыше 10 тыс. человек, в более же мелких преобладают домовладения трудящихся собственников, на интересы и имущество которых Советская власть не посягала. Характерно, что данная граница была окончательно определена уже на стадии утверждения декрета в Президиуме ВЦИК. В представленном во ВЦИК в мае 1917 г. проекте, утвержденном соответствующими постановлениями Московского областного совнаркома от 20 апреля и президиума Моссовета от 17 мая 1918 г., говорилось еще о поселениях с числом жителей в 20 тыс. и выше как о городах, на которые должно распространяться действие закона об отмене права частной собственности на недвижимости 65 .

Следующее существенное отличие текста закона от одобренного Совнаркомом в ноябре 1917 г. проекта его состоит во введении в первый из них принципов частичной и избирательной компенсации в адрес бывших владельцев отчужденных недвижимостей. Проектом такая компенсация не предусматривалась, хотя в ленинских "Тезисах закона о конфискации домов с сдаваемыми в наем квартирами" содержался следующий пункт, оставшийся не дописанным до конца: "Вознагражд[ение] на несколько] месяц[ев] (2 - 3) вл[адель]цам конфискованных домов, если эти вл[адель]цы докажут свою не[...]"66 . В соответствии со ст. 11 закона о недвижимостях, бывшим собственникам отчужденных недвижимостей, "в случае их нетрудоспособности и отсутствия у них других источников существования, органами местной власти выдается единовременное пособие в размере не свыше 10000 рублей". Принцип компенсации, как видим, не носит в законе безусловного характера. Его введение преследует прежде всего задачи последовательного соблюдения интересов малоимущих собственников. Это подтверждает и содержание ст. 9: "Все долги свыше 10000 руб., лежавшие на отчуждаемых землях и строениях, аннулируются; долги, не превышающие 10000 руб., признаются долгом государства и подлежат действию декрета об аннулировании займов" 67 . Положение об избирательной компенсации бывших собственников оказывается, таким образом, дополненным принципом частичного восприятия государством пассивов отчужденных недвижимостей.

В целом малоимущие собственники недвижимостей, а также их возможные столь же малоимущие кредиторы приравнивались законом от 20 августа 1918 г. (на тот случай, когда такого рода домовладения все же обобществлялись местными властями) к малоимущим владельцам ценных бумаг, которым в соответствии с декретом ВЦИК от 21 января 1918 г. об аннулировании государственных займов гарантировалось получение взамен аннулированных бумаг именных свидетельств нового займа РСФСР также на сумму, не превышавшую 10 тыс. рублей68 . Национализация недвижимостей была, как видим, осуществлена в нашей стране на сложившихся к тому времени общих условиях и принципах безвозмездной экспроприации эксплуататорских слоев городской буржуазии и последовательного соблюдения интересов малоимущих трудящихся собственников.

За время между опубликованием в ноябре 1917 г. проекта декрета о недвижимостях и утверждением в августе 1918 г. соответствующего закона претерпело изменения не только содержание последнего. Существенной эволюции подверглись и некоторые социально- экономические функции, которые он призван был осуществить своим появлением.


65 "Известия жилищного совета при Московском Совете Рабочих депутатов", N 1, стр. 28.

66 ДСВ. Т. I, стр. 133.

67 Там же. Т. III, стр. 234.

68 Там же. Т. I, стр. 386 - 387.

стр. 44


Проект будущего законоположения разрабатывался в первые недели после победы Октябрьского вооруженного восстания как руководство к последующему развертыванию практических работ в плане решения огромной задачи "отделить собственников от собственности и взять в свои руки домовладения" 69 . Но получилось так, что, будучи изданным летом 1918 г., декрет во многом венчал усилия Советской власти по фактическому овладению принадлежавшим буржуазии жилищным фондом, по переселению рабочих в освободившиеся квартиры. Закон юридически закрепил то, что в основе своей стало уже фактом.

13 ноября 1918 г. коллегия Наркомюста приняла постановление о передаче местным хозяйственным органам (совнархозам) нотариальных архивов бывших судебных палат, окружных и коммерческих судов и уездных судов. Мероприятие это осуществлялось "в целях проведения в жизнь декрета о социализации и муниципализации недвижимых имуществ, уничтожения всяких следов прежней частной собственности и в целях использования ненужных запасов старых бумаг для переработки и обращения в бумажную массу" 70 . Считанные недели прошли после издания закона об отмене права частной собственности на недвижимости в городах, а все прежние нотариальные и судебные документы в этой области уже становились только "ненужными бумагами". Это лишний раз свидетельствует, насколько далеко к этому времени продвинулась сложная и трудоемкая работа по фактическому овладению органами Советской власти жилищным фондом страны. И декрет Президиума ВЦИК от 20 августа направлял усилия местных Советов на ее неотложное и повсеместное завершение в духе тех норм и принципов социально-экономической политики диктатуры пролетариата, которые вырабатывались еще в условиях мирной передышки весны - лета 1918 г. и были рассчитаны на эти условия 71 .

Итоги гигантских усилий партии и государства в решении жилищной проблемы были подведены в принятой VIII съездом РКП (б) в марте 1919 г. Программе партии. В специальном разделе ее под названием "В области жилищного вопроса" указывалось: "Стремясь к разрешению жилищного вопроса, особенно обостренного в период войны, Советская власть экспроприировала полностью все дома капиталистических домовладельцев и передала их городским Советам; произвела массовое вселение рабочих из окраин в буржуазные дома; передала лучшие из них рабочим организациям, приняв содержание этих зданий на счет государства; приступила к обеспечению рабочих семей мебелью и т. п.". Программа РКП (б) определила также общее направление политики партии в жилищном вопросе, рассчитанной на условия переходного периода от капитализма к социализму: "Задача РКП состоит в том, чтобы, идя по вышеуказанному пути и отнюдь не задевая интересов некапиталистического домовладения, всеми силами стремиться к улучшению жилищных условий трудящихся масс" 72 . Партия, таким образом, подтверждала, закрепляла и творчески развивала те принципы политики диктатуры пролетариата в жилищном вопросе, которые были уже законодательно оформлены декретом от 20 августа 1918 года.


69 "Известия жилищного совета при Московском Совете Рабочих депутатов", N 1, стр. 13.

70 ЦГА РСФСР, ф. 353, оп. 2, д. 2, л. 152.

71 Закон от 20 августа 1918 г. исходил из перспектив существования в обозримом будущем частнокапиталистических промышленных предприятий и порядка арендной платы за земельные участки под ними (ст. 4), из факта существования и даже расширения контингента собственников недвижимостей в городах (ст. 6 - 7 декрета) См. ДСВ. Т. III, стр. 233 - 234.

72 "КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК". Изд. 8-е. Т. 2, стр. 57.

стр. 45


Результаты этой целенаправленной политики не замедлили сказаться. К концу гражданской войны только в Москве путем переселения в благоустроенные квартиры были улучшены жилищные условия 100 тыс. рабочих (вместе с членами семьи) 73 . Всего же за период с 1918 по 1924 г. в квартиры буржуазии переселилось 500 тыс. рабочих-москвичей и членов их семей74 . Если в 1912 г. в перенаселенных квартирах проживало 61,7% жителей Москвы, то к 1923 г. - только 36,7% 75 . Таковы лишь некоторые данные, характеризующие эффективность первых мероприятий партии и Советского государства в решении жилищного вопроса.

"В исключительной собственности государства, - указывается в ст. 11 Конституции СССР, - находятся: земля, ее недра, воды, леса. Государству принадлежат основные средства производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имущество организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий, основной городской жилищный фонд". У истоков этих великих достижений советского народа находятся важнейшие ленинские декреты о земле, национализации банков, промышленности, транспорта, торговли. Органической частью данной группы экономических законов диктатуры пролетариата конституционного значения является и декрет Президиума ВЦИК от 20 августа 1918 г. об отмене права частной собственности на недвижимости в городах. Непосредственно вошел в текст Основного Закона страны (ст. 44) и установленный в первые послеоктябрьские годы принцип стабильности и невысокого уровня квартирной платы. Так Конституция СССР и в данном случае нерасторжимо связала революционное прошлое страны с ее настоящим.


73 Е. Г. Гимпельсон. Советский рабочий класс. 1918 - 1920 гг., стр. 276.

74 Б. Р. Рубаненко. Развитие жилищного строительства в СССР. М. 1957, стр. 10.

75 Г. Пузис. Коммунальное и жилищное хозяйство СССР за 15 лет. М. 1932, стр. 13.

 

Опубликовано 10 января 2018 года




© Portalus.ru, возможно немассовое копирование материалов при условии обратной индексируемой гиперссылки на Порталус.
Ваше мнение?