АВТОР: Е. И. Носырева

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №9,2001


Среди альтернативных процедур урегулирования споров в американской правовой системе выделяется институт омбудсмена (ombudsmаn). Данный институт широко известен и занимает свою нишу в международной правовой теории. Он выражает обобщенное понятие специальной службы или должность лица по рассмотрению жалоб граждан и урегулированию конфликтов в сфере государственного управления. В традиционных исследованиях омбудсмен относят к сфере конституционного и административного права. Его место на правовом поле США корректирует это правило и позволяет рассматривать этот институт как элемент не только публичного, но и частного права. Применительно к публичным отношениям омбудсмен представляет собой одну из форм демократического несудебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти для защиты прав граждан от произвола со стороны чиновников. В частноправовом смысле омбудсмен понимается как особая форма урегулирования разногласий, касающихся граждан при рассмотрении их жалоб на нарушения прав в различных сферах, альтернативно существующая наряду с судебной и иными несудебными частными формами защиты.

Оригинальность американского омбудсмена вызывает необходимость в его сравнении с аналогичным классическим институтом.

Само понятие “омбудсмен” (ombuds или omdudsperson) является иностранным и для русского, и для английского языка. Оно пришло из Скандинавии и первоначально переводилось в англоязычных странах (например, в Новой Зеландии и Великобритании) как “парламентский комиссионер”. Но впоследствии, ввиду неадекватности перевода, было заимствовано полностью1 . Существует несколько этимологических версий в отношении термина “омбудсмен”. Так, в средневековом шведском языке слово “umbud” означало силу и авторитет2 . Норвежским словом “ombud” первоначально называлось лицо – посол или делегат, — которое обращалось с посланием к народу от имени короля. В средневековых германских племенах “омбудсменами” были лица, которым поручалось собирать штрафы с семей, виновных в преступлениях, в пользу семьи жертвы3 . Так или иначе, по прошествии времени основным смысловым значением “омбудсмена” стало понятие авторитетного представителя других лиц, защитника интересов слабых от нарушений со стороны сильных.

Официальным основателем института омбудсмена в его современном понимании считается Швеция, где в 1809 г. впервые была учреждена должность особого парламентского комиссара (justitieombedsman) для надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти4 . Со времени учреждения омбудсмен был наделен функциями по осуществению конституционного контроля за деятельностью исполнительной а также других органов власти и способствовал защите прав граждан от произвола администрации5.

Идея омбудсмена из скандинавских стран постепенно распространилась во многие другие государства, относящиеся как к системе континентального, так и общего права. Сегодня институт национальных омбудсменов является неотъемлемым элементом правовой системы в странах Европейского Сообщества, а также в Австралии, Новой Зеландии, Израиле. Создан также Европейский Омбудсмен как институт европейского права6 . Аналогом омбудсмена в России является уполномоченный по правам человека, введение должности которого предусматривается Конституцией. Его статус регламентируется в настоящее время Федеральным конституционным законом “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”7.

Активную поддержку идея омбудсмена получает в США. Соответствующие должности вводятся с 1969 г. на Гавайях, с 1971 – в Небраске, с 1972 – в штате Айова, с 1975 – на Аляске, и т. д. Помимо омбудсменов штатов назначаются городские омбудсмены. Подобная инициатива исходила от школы права Университета Буффало (именно в этом городе была впервые использована эта идея). Опыт оказался успешным и был использован в других городах. Кроме того, стали создаваться и региональные омбудсмены для округов8.

Процесс постепенного распространения омбудсмена по всему миру свидетельствует об отнесении его к числу общечеловеческих правовых ценностей, о его приемлемости в различных системах и способности к трансформации в соответствии с национальными особенностями того или иного государства9.

Несмотря на местные объективные различия в формировании и функционировании института омбудсмена, созданный по образцу скандинавской модели, он получил название классического, т. е. относящегося к сфере публично-правового регулирования.

Заимствовав эту модель, США пошли по пути ее дальнейшего развития и дифференциации. В отличие от многих других государств, где институт омбудсмена внедрялся с трудом, преодолевая определенные политические, социальные, правовые барьеры, его становление в США получило активную общественную поддержку, в том числе и со стороны юридического сообщества. Уже в 1967 г. Американская ассоциация адвокатов в рамках секции административного права создает комитет омбудсмена и в 1971 г. принимает резолюцию о необходимости политики благоприятствования в развитии концепции омбудсмена как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. В резолюции, в частности, рекомендовалось, чтобы законы или постановления муниципальных органов, регулирующие статус омбудсмена, содержали следующие обязательные положения:

- о компетенции омбудсмена осуществлять контроль за деятельностью любых государственных органов, за исключением судов и их персонала, органов законодательной власти и их персонала, руководителя исполнительной власти и его персонала;

- о независимости омбудсмена от контроля со стороны любых органов, за исключением его ответственности перед законодательной властью;

- о назначении омбудсмена органом законодательной власти или органом исполнительной власти, но с дальнейшим утверждением большинством голосов (не менее 2/3) в законодательном органе;

- о назначении омбудсмена на длительный срок (не менее чем на пять лет) и невозможности его смещения в этот период, за исключением случаев, установленных большинством голосов (не менее 2/3) законодательного органа;

- о соответствии заработной платы омбудсмена уровню заработной платы руководителя соответствующего ранга;

- о компетенции омбудсмена по своему усмотрению назначать сотрудников своего офиса;

- о свободе омбудсмена проводить расследование в связи с принятием административного акта или совершением административного действия;

- о доступе омбудсмена к документации, которая ему необходима для проведения расследования;

- о свободе омбудсмена по своему усмотрению определять, по какой жалобе проводить расследование и какую информацию доводить до сведения общественности;

- о праве агентств, должностных лиц, чья деятельность расследуется омбудсменом, получить его рекомендации заранее до их опубликования с целью немедленного принятия мер по устранению нарушений;

- об иммунитете омбудсмена и его обслуживающего персонала от применения мер гражданско-правовой ответственности за действия, совершаемые в рамках предоставленных ему полномочий.

Данные рекомендации стали основой для законодательного регулирования деятельности классического омбудсмена во многих штатах.

Для обеспечения влаимодействия между разрастающимися по всей стране офисами омбудсменов классического типа, обмена опытом, в образовательных и научных целях в 1977 г. образуется Американская ассоциация омбудсменов (The United States Association of Ombudsmаn). Первым результатом ее работы стали стандарты деятельности классического омбудсмена, которые близки к рекомендациям, данным Американской ассоциацией адвокатов, а также соответствуют определению института парламентского омбудсмена, разработанному Международной ассоциацией юристов. В соответствии с последним омбудсмен представляет собой должность или службу, учреждаемую на основании конституции, с назначением на нее парламентом или законодательным органом независимого лица, уполномоченного на рассмотрение жалоб граждан в отношении правительственных агентств или должностных лиц, на проведение расследования, опубликование его результатов и на дачу рекомендаций по устранению нарушений10 .

Внедрение классического омбудсмена в США сопровождалось его постепенной трансформацией. В российской литературе отмечается, что в настоящее время идея омбудсмена в США утратила свою популярность, его престиж стал падать. Практика показала, что стремление к “гуманизации административной системы” посредством омбудсмена не принесло в этой стране ожидаемых результатов11 . Это справедливо по отношению к классическому омбудсмену. Но кроме него стали появляться службы, которые в теории получили название квазиомбудсменов.

Квазиомбудсмены в определенной степени сохраняют сходство с классическим омбудсменом, но в то же время имеют свои особенности.

Наиболее близок к классическому типу исполнительный омбудсмен. Данная должность не требует конституционного учреждения, она вводится на основании закона или постановления муниципального органа, но назначение на нее осуществляется не законодательным, а исполнительным органом власти. Соответственно, в отличие от классического исполнительный омбудсмен характеризуется меньшей степенью независимости от административного аппарата. В его полномочия входит наблюдение за деятельностью администрации в целом на уровне штата, округа или города либо за отдельными сторонами ее деятельности: исправительными учреждениями, здравоохранением, образованием, бизнесом и т. п.

Помимо публично-правовых отношений квазиомбудсмен постепенно распространяется в сфере частного правового регулирования. Его разновидностью, получившей особенно широкое развитие в последнее время, являются так называемые корпоративные или организационные омбудсмены (corporate or organizational ombudsman).

Организационные омбудсмены создаются в различных учреждениях, корпорациях. Они представляют собой внутреннее структурное подразделение, устанавливаемое с целью урегулирования возникающих в рамках данной организации конфликтов, в частности между работодателем и работниками, между управленческим персоналом и подчиненными, между работниками. Данные службы в отличие от классической модели независимого омбудсмена являются частью административного аппарата. Но в то же время они находятся вне обычной иерархии, образуют самостоятельные независимые отделы по рассмотрению жалоб и подотчетны только высшему руководству компании.

Концепция корпоративного омбудсмена развивалась в США параллельно с частной системой альтернативного урегулирования споров и под воздействием усиливающейся бюрократизации управления в рамках корпораций. Точно так же как появление различных несудебных методов было частью реакции общества против дорогостоящего, длительного, состязательного судопроизводства, организационный омбудсмен стал отражением потребности введения во внутреннюю деятельность организаций антибюрократической согласительной системы урегулирования конфликтов.

Американская модель корпоративного омбудсмена является своего рода уникальным институтом. С одной стороны, он именуется тем же термином, что и классический институт, существенным образом отличаясь от него. Так, организационные омбудсмены могут существовать как в частных организациях, так и в государственных учреждениях. Их установление не требует конституционного или законодательного подтверждения. Они вводятся на основании внутреннего административного акта. Независимость организационного омбудсмена презюмируется, но она не может быть абсолютной в связи с тем, что назначение на эту должность и освобождение от нее осуществляются руководителем администрации. Деятельность организационного омбудсмена в отличие от классического не имеет публичного или формального характера.

С другой стороны, организационный омбудсмен рассматривается как одно из средств альтернативного урегулирования споров, обладающее существенной спецификой.

В отличие от многих альтернативных процедур, которые могут иметь статус ad hoc, корпоративный омбудсмен является постоянно действующей службой, в которую заинтересованные лица обращаются по мере необходимости. При этом не требуется взаимного соглашения спорящих сторон. Омбудсмен признается незаинтересованным, нейтральным лицом, но за свою работу он получает заработную плату, тогда как иные лица, участвующие в урегулировании спора (например, арбитр или посредник), получают гонорар или служат на безвозмездной основе.

Особенностью деятельности корпоративного омбудсмена является то, что он должен соблюдать определенный баланс между независимостью и сотрудничеством, учитывать интересы обеих сторон и, соответственно, знать суть и не только характер индивидуального конфликта, но и хорошо представлять себе специфику и динамику данных организационных управленческих структур. Таким образом, омбудсмен в фирме функционирует как профессионал в урегулировании конфликтов и как специалист по организационному управлению12 .

Преимущества такого трансформированного института омбудсмена состоят в том, что он представляет собой некоторый компромиссный вариант, соответствующий интересам как корпорации в целом, так и ее сотрудников. Для фирмы он означает: возможность саморегуляции, самокоррекции внутренней деятельности; выявление тех сфер, которые в большей степени продуцируют конфликты, проблемы, жалобы; рекомендации по разрешению и предотвращению конфликтов. В конечном счете деятельность омбудсмена позволяет исключить возможные судебные иски, “не выносить сор из избы” и сохранять деловую репутацию той или иной компании. Для работников фирмы этот институт предоставляет возможность обращаться с жалобами, заявлениями, предложениями не к администрации, а к независимому, нейтральному лицу, имеющему полномочия на проведение расследования и дачи рекомендаций соответствующим должностным лицам по урегулированию конфликтов. Данный механизм приводится в действие бесплатно, действует быстро и неформально. Посещение офиса омбудсмена допускается в рабочее время и не рассматривается как нарушение трудовой дисциплины.

Благодаря названным преимуществам служба корпоративного омбудсмена функционирует в настоящее время приблизительно в 500 крупнейших американских корпорациях. Среди них: General Electric, Control Data, Federal Express, IBM, American Ortical Company, AT&T, Information Systems, Bank of America, Washington Post и многие другие. В системе Министерства финансов (Internal Revenue Service) также введена должность омбудсмена для урегулирования разногласий, возникающих с участием налогоплательщиков. Широкое распространение корпоративных омбудсменов привело к образованию их отдельной профессиональной организации – Ассоциации омбудсменов (The Ombudsman Association), которая существует параллельно с Американской ассоциацией омбудсменов (United States Ombudsman Association), куда входят омбудсмены, работающие по классическим принципам. Должность омбудсмена учредили многие частные (например, Стэнфордский) и государственные (например, Вашингтонский) университете США. Омбудсмены в сфере образования также объединились в общественную организацию, именуемую Ассоциацией омбудсменов университетов и колледжей (University and Colledge Ombudsman Associacion)13 .

На практике корпоративный омбудсмен учреждается в двух основных видах: для урегулирования внутренних конфликтов с участием работников и управленческого персонала данной организации и для урегулирования внешних споров, возникающих с участием потребителей (покупателей или клиентов). Многие корпорации успешно сочетают обе разновидности.

Таким образом, американский вариант рассматриваемого института имеет довольно широкую сферу применения. С его помощью разрешаются споры, возникающие из идминистративных, гражданских, трудовых и иных правоотношений. Основной задачей омбудсмена является предупреждение судебных исков. По данным статистики, в среднем омбудсмен рассматривает в год 200—300 дел, среди которых основную массу составляют трудовые споры, связанные с установлением заработной платы, условиями труда, сроками контрактов, а также конфликты на почве дискриминации и сексуальных домогательств14 .

В американской литературе отмечается ряд общих черт, которыми характеризуется внутренняя система урегулирования разногласий с помощью омбудсмена15 . Эти проблемы следующие. Служба омбудсмена:

1) является официальной структурой, занимает свое определенное место и признается всеми членами организации, так как имеет сильную поддержку со стороны высшего менеджмента;

2) служит источником информации для руководства о возникающих проблемах и конфликтах на всех уровнях организационного управления;

3) предоставляет руководству фирмы необходимые доказательства для принятия мер по устранению недостатков и нарушений в работе;

4) способствует распространению опыта мирового урегулирования конфликтов среди членов данной организации;

5) способствует внедрению “антивозмездной” политики (чиновники не наказываются за изменение своих решений по доброй воле, работники не подвергаются гонениям за принесение жалоб);

6) является доступной для любого члена организации, независимо от характера выполняемой работы или уровня занимаемой должности, и универсальной, так как пригодна для решения любого рода проблем;

7) является альтернативной и не исключает возможности использования судебной формы или иных несудебных процедур урегулирования спора;

8) обеспечивает урегулирования конфликта с помощью нейтрального третьего лица, имеющего право вхождения в структуры любого уровня и обладающего опытом ведения переговоров;

9) гарантирует конфиденциальное урегулирование индивидуального конфликта.

Особенностью омбудсмена в организациях, отличающей его от классической модели, а также от многих других альтернативных процедур урегулирования споров, является неформальность его деятельности. Порядок урегулирования спора определяется самим омбудсменом в каждом конкретном случае и не имеет никаких процессуальных правил. Лишь схематично можно выделить определенную последовательность приведения в действие и функционирования механизма организационного омбудсмена.

Обращение к омбудсмену допускается на основании письменного или устного заявления. Получение заявления не является безусловным основанием для возбуждения расследования. Омбудсмен решает вопрос о необходимости проведения расследования самостоятельно.

При наличии достаточных оснований омбудсмен вступает во взаимодействие со службами или должностными лицами, в чьи полномочия входит разрешение проблемы, урегулирование разногласий, и на месте выявляет обстоятельства дела. При этом омбудсмен действует не как представитель лица, обращавшегося с жалобой, а как независимый посредник.

В зависимости от ситуации омбудсмен может использовать различные приемы. Распространенным является метод так называемой “челночной” дипломатии, когда омбудсмен поочередно встречается с каждой стороной с целью выявления их истинных интересов и возможных уступок. Осбудсмен обязан не разглашать информацию, которая может причинить вред заявителю, и попытаться, если позволяют обстоятельства дела, урегулировать спор анонимно, то есть без указания имени обратившегося с жалобой. Ссылаться на имя конкретного лица омбудсмен может только с его согласия или если это требуется для разрешения конфликта. Данные положения особенно важны, когда стороны находятся в отношении власти и подчинения.

Омбудсмен использует в качестве приема и традиционное посредничество, приглашая стороны на совместное заседание, содействуя им в ведении переговоров и достижении соглашения по спору.

Осуществляя расследование, омбудсмен во всех случаях действует неформально, не ведется никаких записей (за исключением статистических данных) с целью сохранения независимости и кофиденциальности процедуры.

По результатам проведенного расследования омбудсмен дает рекомендации по урегулированию спора обеим сторонам или лицу, ответственному за принятие решения в той или иной сфере деятельности, либо лоббирует определенное решение с целью изменения общей политики управления фирмой. Рекомендации омбудсмена также имеют неформальный характер, они не являются обязательными для исполнения. Омбудсмен не имеет полномочий на вынесение властных решений и обеспечение их принудительного исполнения16 . Необязательность рекомендаций омбудсмена – это неотъемлемое свойство процедур, отражающих сущность не только организационного, но и классического института омбудсмена.

Омбудсмен может действовать только методом убеждения. Гарантированность исполнения его рекомендаций основана не на авторитете силы, а на силе авторитета личности омбудсмена, на его независимости, объективности и беспристрастности. Само введение должности внутреннего омбудсмена можно рассматривать как косвенное признание моральной обязанности подчиняться его рекомендациям.

Функции омбудсмена ограничиваются рамками индивидуального конфликта только в его определенной стадии, как правило, первоначальной. (В этом еще одно преимущество этого механизма, который позволяет остановить разрастание противоречий, еще не дошедших до антагонизма.) В случае же безуспешности раннего урегулирования спора и передачи его на рассмотрение суда или иных несудебных форм полномочия омбудсмена в отношении данного конфликта прекращают свое действие. Омбудсмен не вправе участвовать ни в каких последующих процедурах. Он не может быть привлечен в качестве свидетеля ни на стороне организации, ни на стороне заявителя для дачи показаний в суде по обстоятельствам, ставшим ему известными в связи с проводившимся расследованием. В этом важная гарантия его независимости.

Американская судебная практика идет также по пути установления защиты информации, полученной омбудсменом, привилегией от разглашения. Так, по делу Roy v. United Techs. Corp., связанному с обвинениями в возрастной дискриминации, истец заявил ходатайство о вызове омбудсмена в суд и допросе его под присягой. Суд определил, что при решении денного вопроса следует учитывать четыре фактора: осознание сторонами того факта, что омбудсмен действует на основе принципа конфиденциальности; признание необходимости конфиденциальности с целью обеспечения независимости омбудсмена; признание обществом в целом ценности конфиденциальности определенного рода отношений; сравнение пользы, которая может быть извлечена от раскрытия конфиденциальной информации, и вреда, который может быть этим причинен. Исходя из этих обстоятельств, суд признал, что интересы сохранения конфиденциальности и независимости омбудсмена перевешивают интересы истца в раскрытии информации. По другому аналогичному делу суд добавил, что без гарантии конфиденциальности омбудсмен будет только одной из многочисленно существующих возможностей придать огласке возникший спор17 .

В поддержку подобной политики многие омбудсмены стремятся предварительно заключать соглашения с заявителями о конфиденциальности и недопустимости вызова омбудсмена в суд в качестве свидетеля18 .

Отдельного внимания заслуживает еще одна разновидность американских омбудсменов, службы которых образуются, как уже отмечалось, в университетах (University of Campus Ombudsman).

Университетские омбудсмены стали создаваться в конце 1960-х годов в ответ на массовые студенческие волнения и протесты против бюрократизации университетской администрации и недостатков в высшем образовании. Первоначально офисы омбудсменов предназначались для работы с жалобами студентов, защиты их прав и улучшения условий для получения высшего образования. В некоторых университетах они сохранились в таком виде. Во многих других омбудсмен получил более широкое применение. Он служит для урегулирования разногласий и разрешения конфликтов не только с участием студентов, но также и с участием профессорско-преподавательского состава и обслуживающего персонала. По мнению американских исследователей, университеты стали идеальным местом для внедрения института омбудсмена. С одной стороны, профессора, научные работники и студенты – это наиболее цивилизованная, прогрессивная часть общества, которая служит распространению идей института омбудсмена, его гуманизации, коррекции и улучшения. С другой стороны, крупные системы, подобные университету, имеют бесчисленное количество внутренних конфликтов. Омбудсмен в данной системе — это безопасный и беспроигрышный механизм борьбы с теми проблемами, которые порождаются сложным по своей структуре и зачастую не персонифицированным бюрократическим аппаратом19 .

Среди первых такая служба образована в государственном Вашингтонском университете в 1969 г. Ее целью не была замена существующих в университете формальных механизмов (административных, апелляционных) для рассмотрения жалоб. Омбудсмен становится неформальным способом совершенствования деятельности администрации, каналом компромиссного взаимодействия между управленческими службами, студентами, профессорами, сотрудниками, служит защите прав и интересов личности внутри университетского сообщества.

Назначение на должность университетского омбудсмена осуществляется по-разному. Например, в Вашингтонском университете он принимается на работу президентом университета после согласования с представителями студенчества, профессорско-преподавательского состава, сотрудников и утверждения кандидатуры исполнительным комитетом Сената университета. В отдельных университетах омбудсмен избирается совместным комитетом, состоящим из представителей студентов и преподавателей. Возможно также его избрание на собрании уполномоченных всех структурных подразделений университета20 .Во всех случаях, независимо от порядка назначения, избрания, в соответствии с национальными стандартами эта должность является хорошо оплачиваемой и занимается специалистом, разбирающимся в университетских делах и ориентированным на мирное урегулирование конфликтов.

Главные направления деятельности университетского омбудсмена определяются внутренними актами. Так, на основании приказа президента Вашингтонского университета омбудсмен, руководствуясь в целом университетской политикой:

- действует как источник информации и помощи для всех членов коллектива университета независимо от того, связаны они с преподавательской деятельностью или нет;

- получает жалобы от студентов, профессоров, преподавателей, сотрудников на нарушения их прав со стороны администрации или отдельных лиц;

- передает жалобу на рассмотрение соответствующего должностного лица;

- проводит расследование обстоятельств дела по жалобе;

- оказывает содействие в поисках путей выхода из конфликтной ситуации;

- дает рекомендации президенту и соответствующим уполномоченным должностным лицам о неообходимости принятия решений об изменении внутренних правил или устранении недостатков в деятельности администрации.

Работа университетского омбудсмена предполагает также соблюдение двух основных принципов: не предпринимать никаких действий без согласия заявителя и не разглашать информацию, полученную от заявителя.

С учетом названных общих положений и принципов университетский омбудсмен действует самостоятельно и принимает все решения по своему усмотрению. В компетенцию университетского омбудсмена входит урегулирование самых разнообразных конфликтов и по субъектному составу, и по характеру. Среди них выделяются споры, разногласия, жалобы:

- связанные с осуществлением преподавательской деятельности (нарушение академических процедур, недобросовестное проведение занятий, недоступность учебных материалов, необъективная оценка студентами уровня преподавания, несоответствие оценки уровню знаний студента и др.);

- связанные с обслуживанием студентов и обеспечением учебного процесса (составление расписания занятий и графика проведения экзаменационной сессии, выделение аудиторий, назначение консультаций, использование учебного оборудования и т. п.);

- возникающие из трудовых правонарушений (наложение дисциплинарных взысканий, дискриминация, переклассификация, надбавки к заработной плате, условия труда);

- возникающие из внутренних административных правонарушений (распределение должностных обязанностей, установление прав и управленческой политики, финансовая помощь, злоупотребление должностными полномочиями);

- связанные с оскорблениями, унижениями личности и неуважительным отношением со стороны администрации, коллектива или отдельных лиц, а также с сексуальными домогательствами.

Специфика развития в США института омбудсмена, существование его различных видов, многообразие практики привели к необходимости унификации этого института, единообразного понимания его сущности. В 1999 г. две секции Американской ассоциации адвокатов – административного права и альтернативного урегулирования споров — образовали подкомитеты для разработки единых в национальном масштабе параметров деятельности омбудсмена. В результате их совместной работы предложен проект легального определения понятия “омбудсмен”. В соответствии с данным определением омбудсмен – это независимое, беспристрастное лицо, занимающее должность высокого уровня, которое уполномочено получать и конфиденциально рассматривать жалобы и заявления, связанные с нарушениями прав или совершением неправомерных действий администрацией, должностными или другими лицами. Руководствуясь полученными жалобами, заявлениями или собственной инициативой, омбудсмен расследует или изучает дело и принимает меры к урегулированию конкретных разногласий или дает рекомендации для решения более широких проблем. Омбудсмен не уполномочен принимать, изменять или отклонять действующие нормы права, провозглашенную университетом политику или административные решения21 . Это определение, с одной стороны, отражает особенности американского омбудсмена, с другой – основано на главных свойствах модели классического омбудсмена и демонстрирует ее универсальность и возможность модификации применительно к потребностям той или иной правовой системы.

Опыт американского омбудсмена показывает, что данный институт может использоваться не только как демократическая форма несудебного контроля за деятельностью правительственных организаций, но и как альтернативное средство урегулирования конфликтов, способствующее профилактике правовых конфликтов, сокращению количества обращений в суды, а также решению многих неправовых внутрикорпоративных проблем: организационных, технических, социальных, психологических.


--------------------------------------------------------------------------------

1 См.: Rowat D. The Ombudsman Plan. McClelland and Stewart Limited. 1973. P. 2.

2 См.: Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник граждан. М., 1998. С. 8.

3 См.: Сaiden G., MacDermot N., Sandler A. The Institution of Ombudsman // International Handbook of the Ombudsman. Greenwood Press. 1983. P. 9.

4 См.: Хаманева Н. Ю. Указ. соч. С. 8.

5 См.: Шемшученко Ю., Мурашин Г. Институт омбудсмена в современном буржуазном праве // Советское государство и право. 1971. № 1. С. 139.

6 См.: Бойцова В. В. Формирование института омбудсмена в России // Правоведение. 1994. № 5—6. С. 67—80. Ее же. Европейский Омбудсмен // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 96—103.

7 Принят Государственной Думой Российской Федерации 25 декабря 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

8 См.: Хаманева Н. Ю. Указ. соч. С. 12.

9 См.: Бойцова В. В. Указ. соч. С. 68.

10 См.: Guillot B. The United States Association of Ombudsman // International Handbook of the Ombudsman: Country Surveys. Greenwood Press. V. 1. 1983. P. 177.

11 См.: Хаманева Н. Ю. Указ. соч. С. 12.

12 См.: Waxman E., Gadlin H. An Ombudsman Serveys as a Buffer Between and Among Individuals and Large Institutions // Dispute Resolution Magazine. Summer 1998. P. 22.

13 См.: Rowe M. The Ombudsman’s Role in a Dispute Resolution System // Negotiation Journal. October. 1991. № 7. P. 353; Stieber C. 57 Varieties: Has the Ombudsman Concept Become Diluted? // Negotiation Journal. January 2000. Vol. 16. № 1. P. 53.

14 См.: Marty C., Carman V. McDonell Douglas Corporation // Ohio State Journal on Dispute Resolution. 1997. Westlaw. Law Reviews. Bar Journals and Legal Periodicals. P. 2.

15 См.: Rowe M. Op. cit. P. 355—356.

16 Некоторые организации устанавливают должности менеджеров, которым присваивается титул омбудсмена и передаются его функции с полномочиями принятия обязательных для администрации решений. Американские критики отмечают неправомерность использования в этих случаях термина “омбудсмен”. Данные лица должны именоваться либо менеджерами, либо арбитрами. См.: Rowe M. Options, Functions and Skills: What an Organizational Ombudsman Might Want to Know // Negotiation Journal. April 1995. P. 114.

17 См.: Marty C. Op. cit. P. 2—3.

18 См.: Rowe M. Op. cit. P. 104.

19 См.: Rowat D., Wallace G. The Campus Ombudsman in North America / International Handbook of the Ombudsman: Country Surveys. Greenwood Press. V. 1. 1983. P. 156.

20 См.: Там же. Р. 152, 155.

21 См.: Gadlin H. The Ombudsman: What’s in a Name // Negotiation Journal. January 2000. Vol. 16. № 1. P. 45—48.