Глобальное управление представляет собой политический процесс, в ходе которого, в отсутствие верховной мировой власти, устанавливаются ясно выраженные цели для человечества в целом, а также происходит наднациональное вмешательство в общественную практику ради достижения этих целей. Соответствующие решения должны восприниматься в качестве легитимных большинством тех, кого они затрагивают, или, по крайней мере, его наиболее влиятельными частями. Однако эти решения принимаются к действию в отношении всех людей, включая и тех, кто не выразил с ними явного согласия. Агентами глобального управления выступают правительства, международные организации, неправительственные объединения, транснациональные корпорации, эпистемические сообщества и даже отдельные лица, располагающие необходимыми для этого ресурсами. Если толковать глобальное управление в духе критической теории Франкфуртской школы, то речь идет о направлении в теоретическом осмыслении мировой политики, которое претендует на выработку организационных форм, наиболее точно соответствующих глобальным общественным запросам.
Интеграция по типу Европейского Союза в данной связи предстает как форма и способ региональной реакции на глобальные вызовы, а вовлечение – как метод распространения транснационального управления путем расширения круга его субъектов и объектов. В контексте европейской интеграции многоуровневое управление непосредственно затрагивает граждан в их повседневной жизни. Вследствие этого можно судить о характере трансформации государства как основного института в представлениях политической науки. Поэтому, как следует, в частности, из публикации М. Яхтенфухса и Б. Колер-Кох, изучение управления в Европейском Союзе и за его пределами «должно не только привести к лучшему пониманию общих процессов. Оно должно также напомнить, что речь идет не просто о технократической оптимизации политики, но и о том, какой именно политический порядок является целесообразным»1.


1

Под «интеграцией» в самом широком значении понимается возникновение новой общности из прежде разрозненных частей. В случае политической интеграции речь может идти либо о создании в конечном итоге самостоятельного политического целого в определенных территориальных границах, либо о возникновении политического сообщества, не имеющего четкой привязки к территории. В первом случае обычно имеется в виду оформление государственности – возникновение наднационального объединения в форме федерации или конфедерации государств. При этом политическая интеграция имеет пространственное измерение и внешние границы, то есть является региональной, а не глобальной. В результате интеграционного процесса происходит постепенное отмирание или устранение политических границ внутри интегрирующегося пространства.
Таким образом, региональная интеграция способствует глобализации в том смысле и в той мере, в которых последнюю можно понимать как процесс «денационализации», точнее, «десуверенизации» (в индивидуально-государственном смысле), всемирного политического пространства. Глобализация в таком понимании размывает правдоподобие идеал-типической картины мировой системы, которую составляют исключительно государства-нации с соответствующими каждому из них особыми общественными и экономическими укладами.
Но политическая интеграция может иметь и иную конечную цель – оформление политического сообщества, лишенного территориальной привязки. В таком случае мы непосредственно имеем дело с коммуникативной интеграцией между политическими действующими лицами, концептуальные основания которой разрабатывались К. Дейчем2. При таком понимании деление мира на государства и государственные границы как таковые, строго говоря, не имеет большого практического значения. Участники подобного политического сообщества объединены в первую очередь не территорией или государством, а общей культурой, формальными и неформальными нормами, обычаями, нравами и ценностями. Приверженность им и образует некое единство, составляет отличительную особенность всех принадлежащих к нему, обеспечивая повышенный уровень доверия и взаимопонимания между всеми, кто ощущает и признает свою сопринадлежность такому целому.
Распространение и воспроизведение политической культуры подобного сообщества может происходить различными способами, однако наиболее эффективным среди специалистов считается вовлечение. Данный способ подразумевает, что действующие лица интеграции непосредственно встраиваются в институциональный процесс обучения интеграционному поведению. Благодаря этому происходит их адаптация к условиям интеграции и приобщение к выработке и корректировке политической культуры сообщества в целом3. Такой способ соответствует пониманию «вовлеченного участия» у М. Хайдеггера, для которого мир агента оформлен его формой жизни, погружением в культуру4.
О транснационализации в политическом смысле можно говорить тогда, когда национальные государства, сохраняя существенное политическое влияние, утрачивают, тем не менее, монополию на международное представительство интересов собственных граждан, вступающих ради достижения своих целей в транснациональные связи и сообщества. Транснационализация сопряжена с возникновением достаточно влиятельных наднациональных институтов, имеющих собственную, автономную сферу полномочий, прямого доступа к которой отдельные государства не имеют. На практике это условие пока реализовано только в рамках Европейского Союза. Однако и в этом случае (если быть точным) речь опять-таки может идти о транснационализации региональной, а не глобальной.
Способен ли Евросоюз определить собою развитие глобальной системы глобального управления? Теоретически такая возможность существует, причем для российского общества подобная перспектива не безразлична. Фактически наша страна медленно, но неуклонно вовлекается в экономическое, гуманитарное и политическое пространство ЕС, однако ей крайне трудно добиться доступа к принятию общеевропейских наднациональных политических решений. Налицо явная асинхронность двух процессов: Россия де-факто становится частью «единой Европы» скорее, чем возникает соразмеренное приращение ее права влиять на европейские дела. При сохранении нынешних неблагоприятных тенденций россиянам грозит опасность оказаться одним из пассивных объектов управления со стороны ЕС.
С точки зрения либеральной школы, которая сегодня доминирует в теоретической сфере, всякое политическое сообщество, за исключением национального, должно изначально вызывать большие подозрения. (К. Дейч был в полной мере согласен с такой точкой зрения, что делало его теоретические построения внутренне несколько противоречивыми.) В рамках традиционной либерально-рационалистической логики принято считать, что любое действующее лицо политики, будь то человек или государство, заботится прежде всего о максимизации собственной выгоды. При этом имеется в виду, что субъект политического действия ограничен в проявлениях эгоизма главным образом соображениями заботы о собственной безопасности. Поэтому серьезная политика, достойная именоваться таковой, возможна только в относительно безопасных для проживания граждан пределах государственных границ, внутри которых существует сообщество, выступающее своего рода «моральным гарантом» этой безопасности. Вне границ соответствующего государства стандарты «правильного» поведения, которые приняты «его» обществом для регулирования поведения «своих» граждан, якобы неизбежно нарушаются.
Кроме того, либерализм ассоциирует политическую власть главным образом с публичной сферой. Вследствие этого затушевывается политическая значимость экономической власти, находящейся в частных руках. Разделение на частную и публичную сферы в сочетании с государствоцентричным анализом ведет к игнорированию или недооценке политического влияния транснациональных корпораций. Связывая власть исключительно с публичной сферой, либеральные теоретики ограничивают фокус политического дискурса: он охватывает только государства в их территориальных границах. Игнорируя внутренние негосударственные процессы, аналитики при этом упускают из виду транснациональные влияния5.
Между тем глобализация принципиально ограничивает способность государств самостоятельно влиять на экономические, финансовые и природные процессы, которые оказывают непосредственное воздействие на сами эти государства и их общества, невзирая на территориальные границы. Ни одно государство не готово более претендовать в одиночку на успешное сдерживание международной преступности, ведение борьбы с распространением болезней или техногенными изменениями климата. Радикальные приверженцы теорий глобализации даже полагают, будто государственные границы и территориальное деление мира в данной связи вообще утратили практическое значение, а государственность постепенно «истончается», слабея перед лицом наступления «мирового правительства».
Однако такой вывод выглядит поспешным и преувеличенным. В реальности даже в случае наиболее развитой и сложной по формам региональной интеграции (Европейский Союз) общественные взаимосвязи лишь отчасти утрачивают прежний, резко выраженный территориальный формат. Более того, по мере растворения внутри интегрирующегося пространства Европы границ внутренних, его внешние рубежи становятся еще важнее, усугубляя разницу между теми, кто оказался в зоне европейской интеграции и теми, кто остался за ее пределами.
Проблемы, с которыми сегодня сталкиваются европейские государства при определении своей интеграционной стратегии, лежат вне пределов традиционной внешней политики. Требуются иные концепции, которые прояснили бы происходящую трансформацию. Однако новые курсы приходится прокладывать в старых институциональных контекстах, где живы прежние идеи и представления (в первую очередь, либерально-рационалистические). Между тем приверженность традиционной рационалистической парадигме предполагает заметный разрыв между реальностью и обликом этой реальности в том виде, как он складывается в головах людей, принимающих политические решения и/или испытывающих на себе последствия их принятия. С «точки зрения ниоткуда», для рационалистически мыслящего агента есть мир и есть «картина» этого мира, на основании которой он действует. Подразумевается, что «картина» глобализирующегося мира не может измениться, прежде чем меняется сам этот мир, прежде чем нагнетается состояние неопределенности, в котором большинство людей инстинктивно может искать ясного порядка, хоть в чем-то напоминающего прежний. Новая ситуация неопределенности (по сути уже «нормальная», если погрузиться в нее как в собственный жизненный мир) для рационалиста выступает как фактор раздражающий, если не грозный и пугающий.
С либерально-рационалистической точки зрения, в ЕС европейскую политику по-прежнему ведут главным образом правительства отдельных государств. Они якобы вынужденно, неохотно и даже с опозданием соглашаются на интеграцию, чтобы сохранить свою прежнюю роль и ускользающее международное влияние на «объективном» фоне мощной конкуренции. Интегрируясь, государства «жертвуют» часть своего суверенитета наднациональным европейским институтам или международным организациям. При этом к наднациональным органам уходят в первую очередь те сферы прежней компетенции государств, с которыми они хуже всего справлялись (торговля, финансы). Возникает своего рода региональное квазигосударство, в рамках которого наднациональный уровень «перехватывает» у национальных государств только те стороны управления хозяйством, где национальное политическое управление недостаточно эффективно.
Парадоксальным, казалось бы, образом государственность видоизменяется, но она не подрывается и даже бывает способна укрепиться. Европейский Союз начинает чувствовать себя более уверенным субъектом международной политики за счет того, что внутри него наиболее сильные государства соглашаются ощущать себя менее важными и почитаемыми, чем им хотелось бы. Таково может быть рационалистическое объяснение происходящего, за которым в существенной мере скрывается его подлинный смысл.


2

Между тем в аналитическом плане специалисты делят интеграцию на негативную и позитивную. На это следует обратить особое внимание. Негативная интеграция предполагает устранение национальных барьеров для оформления рынка больших масштабов, где никакая общая модель хозяйственного поведения заранее не предписывается. Ликвидация торговых барьеров в отношении определенного вида товаров не предполагает одновременного установления стандартов, которыми регулировалось бы в дальнейшем их производство в национальных рамках. Подразумевается лишь, что товары данного вида могут (должны) свободно продаваться в других государствах-членах интеграционного объединения.
Негативная интеграция исходит непосредственно из постулатов неолиберальной идеологии, которая требует сокращения масштабов социальных выплат и максимального отстранения государств от политического вмешательства в функционирование рынка. При этом национальная принадлежность, сохраняемая в форме гражданства, превращается в средоточие борьбы за индивидуальные права, в ходе которой национальное гражданство (подобно кровному родству в предшествующие эпохи) становится принципом исключения. К нему прибегают и из сугубо корыстных побуждений, чтобы отказать в правах тем, кого все еще можно более или менее убедительно представить в качестве «другого».
Роль наднациональных институтов в контексте негативной интеграции состоит в том, чтобы не позволять государствам вмешиваться в функционирование регионального рынка ради поддержания равных для всех экономических акторов конкурентных условий. Государства при этом еще выступают как участники политической интеграции, но выстраивания общей, многоуровневой региональной политической системы не происходит. Наднациональность как политическое качество остается целью сугубо вспомогательной. Она существует «над» национальным государством в образе инспектора, рефери, арбитра, который, однако, не вмешивается в процессы, происходящие на внутриполитических площадках каждой из стран.
Общая европейская валюта (евро), как и вся программа реализации Экономического и валютного союза, относятся к проявлениям негативной интеграции. Европейская модель единой валюты не предполагает введения в действие инструментов, помогающих отдельным государствам – участникам валютного союза справляться с экономическими шоками, особенно болезненно их поразившими. В принципе это составляет серьезную проблему: в известном смысле страны ЕС «брошены» один на один со своими специфическими экономическими трудностями. В их распоряжении уже нет регулирующего механизма обменного курса, и они ограничены в использовании фискальных инструментов. При этом переток рабочей силы (тем более ввиду сохраняющихся культурных различий и нарастающей ксенофобии в Европе) вряд ли окажется столь динамичным и пластичным, чтобы в равной степени обеспечить всем странам ЕС «мягкую» адаптацию к меняющимся экономическим условиям.
Не лучше обстоит ситуация с Экономическим и валютным союзом. Здесь принятие соответствующих хозяйственных решений оказалось в руках узкого круга технократов. Руководство ЕС пока исходит из того, что низкая инфляция является благом, которого легче добиться независимым центральным банкам, а не министрам. Считается аксиомой, что правительствам ради победы на очередных выборах приходится угождать широкой публике, а это мешает соображениям экономической эффективности. Подобные умонастроения и позволили «спецам» Евросоюза относительно легко добиться серьезных изменений в денежной политике даже стран с «низким потенциалом модернизации» (Италия и Греция).
Такой успех стал возможен потому, что управление денежной политикой по большому счету сводится исключительно к формулированию политических решений, а их выполнение зависит от реакции финансовых рынков. Иными словами, политические и административные структуры государств-участников оказываются несколько оттесненными от прямого участия в принятии и реализации финансово-экономических решений, а провозглашение таковых (в области денежной политики, например) адресовано в первую очередь рыночным игрокам и рассчитано на их ожидаемые реакции. Немедленного «ответа» политических институтов стран-участниц никто не ждет и требует.
Но такое возможно не во всех хозяйственных сферах. Так, либерализация транспортной политики в ЕС оказалась заложницей мелких групп давления, отстаивавших свои несовместимые друг с другом предпочтения. В фискальной сфере в выполнении соответствующих решений должны непосредственно участвовать налоговые инспекции, банки и другие институции, а зачастую даже полицейские силы стран-участниц. А потому для ряда стран внедрение общих правил оказалось гораздо сложнее, чем это предполагалось вначале. Процесс усложнялся по мере того, как от управляющих политических уровней отдельных государств требовалось больше конкретных административных и технических шагов.
Когда рынки открываются вследствие приведения в действие механизмов негативной интеграции, то существовавшее прежде внутри страны равновесие общественных сил нарушается. Прямые указания на то, в какой форме его следует восстановить, отсутствуют, но ясно, что в выигрыше оказывается бизнес как наиболее транснационализованный игрок. Способность государства управлять национальными рынками, контролировать потоки капитала, осуществлять национальный контроль над денежной политикой (инфляцией и процентными ставками), сохранять централизованную систему переговоров о заработной плате – все это помогало прежде укреплению позиций наемного труда в его оппозиции капиталу. Но государство благосостояния «по Кейнсу» безвозвратно ушло. Опыт Франции 1980-х показал: в условиях углубляющейся интеграции левым партиям уже недостаточно прийти к власти в одной стране, чтобы добиться большей социальной справедливости даже для собственных граждан6. Для этого требуется позитивная интеграция, подразумевающая сознательную коррекцию действия рыночных сил в масштабах всего интегрированного пространства.
В случае позитивной интеграции государства-участники должны приводить внутренние механизмы в соответствие с моделью, которая задается в наднациональных политических решениях. В Европейском Союзе примеры позитивной интеграции можно найти прежде всего в области защиты прав потребителей, охраны окружающей среды и безопасных условий труда. Позитивная интеграция в большей мере социально ориентирована. Она представляет собой системы регулирующих импульсов, устанавливающих стандарты в отношении товаров, производства, условий труда и охраны окружающей среды, исходящие из того, что признано считать общественным благом. Настаивая на внимании к проблемам, связанным с социальными сторонами охраны условий труда, окружающей среды, здоровья и занятости, ЕС вторгается, хотя и робко, в те сферы, которые в противном случае оставались бы вообще без всякого внимания со стороны отдельных правительств7.
Существование негативной и позитивной интеграций в Европе по-своему отражает «два лика» либерализма. «Экономический», «чистый» или «неолиберализм» ставит на первое место рынок. Подразумевается, что демократия, мир и соблюдение индивидуальных прав зависят от успешного функционирования рыночной экономики. В отличие от «чистых либералов», социальные либералы на первое место помещают права человека. Они допускают ограничения в функционировании рыночных сил ради удовлетворения базовых людских потребностей, в том числе и непосредственно политическими способами, не доверяя рынку в полной мере. В политике «чистым либералам» свойственно находить взаимопонимание с консервативными и даже авторитарными силами. Социал-либералы склонны к союзам с социал-демократами.
В случае позитивной интеграции как воплощения социал-либеральной части европейского проекта, власть оказывается распыленной между акторами, которые находятся на разных уровнях правительственной и общественной структуры, а национальные правительства не способны ее монополизировать. Государства при таком раскладе не могут блокировать выход на общеевропейскую арену внутриполитических сил отдельных государств (социалистов, христианских или исламских партий, например). Так облегчаются условия региональной политической транснационализации. Действовавшие в пределах «контейнеров» отдельных государств силы получают дополнительный простор. Они могут теперь непосредственно обращаться к наднациональным институтам (Комиссии, Европейскому суду, Европарламенту), минуя национальное правительство. Индивиды получают новые возможности и одновременно попадают в более сложную и размытую политическую среду, требующую от них смелости и инициативы, новых навыков и квалификации. Пассивно рассчитывать на поддержку «своих» государственных и квазигосударственных структур становится не слишком благоразумно.
В контексте негативной интеграции принято считать, что государства как основные политические акторы эгоистически преследуют собственную выгоду, но на их действия можно повлиять, изменив институциональную «среду обитания». При позитивной интеграции ключевая роль отводится структуре, то есть вопросу о путях передачи управляющих импульсов с общеевропейского на национальный уровень, а государства фактически в качестве самостоятельных политических акторов не рассматриваются.
Позитивная интеграция ведет к оформлению общеевропейского управления хозяйственной деятельностью в самом широком смысле слова. Такое управление, в свою очередь, способствует распространению транснациональных политических сетей как своеобразной управленческой формы. В сетях, специализирующихся на выработке политических правил, взаимодействуют публичные и частные акторы (политики, предприниматели, экологи, чиновники). Но сетевое управление развивается неравномерно. Валютная сфера, внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество в области внутренних дел и юстиции, которыми занимаются и правительства отдельных стран, и общеевропейские институты, не знают сетевого управления. Трудно представить даже теоретически, чтобы частные и публичные субъекты сотрудничали в названных областях, создавая транснациональные коалиции.
Бюджет Союза в возрастающем масштабе используется для развития европейских политических сетей, которые уже носят транснациональный характер. Их участники получают финансовую подпитку, черпают из коммуникации новые идеи и альтернативные стратегии политического лоббирования на уровнях отдельных государств. Сети создают возможность для согласованных действий в преодолении тупиковых ситуаций и служат механизмом развития совещательной демократии.
Появление на европейском уровне специфических структур управления (политических, правовых и социальных институтов, связанных с решением политико-хозяйственных проблем), а также политических сетей, специализирующихся на выработке властных правил, в литературе стали называть европеизацией. Она в этом смысле подразумевает прежде всего воздействие интеграционной культуры и практики на политические системы отдельных стран Евросоюза. Особое внимание уделяется при этом проникновению европейского измерения на внутригосударственные арены принятия политических решений, в ходе которого политическая и экономическая динамика ЕС становится частью организующей логики на уровне национальных политик.
Под наднациональным влиянием оказываются и национальные политические системы, и содержание проводимой ими политики. На «внутренних» акторов оказывают мощное социализирующее воздействие методами вовлечения, в ходе которого меняются не только их представления о собственных интересах, но также тип поведения, их привычки, предпочтения, идентичность.
В качестве одного из ранних явлений европеизации некоторые авторы называют Римскую империю. Там весьма существенную роль в социализации населения к общей культуре играл «наднациональный» институт римского гражданства. При Юлии Цезаре предоставление прав римского гражданства в провинциях было распространенной мерой укрепления политической власти империи. Эта практика была продолжена при его преемниках. В 212 г. император Каракалла предоставил права римского гражданина всему свободному населению империи. Пожертвовав исключительным положением «римского народа» (т.е первоначально жителей Аппенинского полуострова), удалось добиться укрепления массовой поддержки режима. В то же время римское гражданство было чисто статусным. Оно не давало возможности подключиться к выработке основных государственных решений. «Вовлечения» в современном понимании данного термина не происходило.
В целом европейская интеграция не ведет к атрофии национально-государственных форм. Определение рамок, в которых рассматривается тот или иной вопрос, лидеры национальной исполнительной власти по-прежнему оставляют за собой. Но интеграция изменяет взаимоотношения между частными и публичными акторами, расположенными на разных правительственных уровнях (субнациональном, национальном, наднациональном). Иногда такое изменение оказывается в пользу национального правительства, иногда – в пользу региональных или частных интересов, вступающих в коалиции с Комиссией ЕС.
Европеизация подразумевает процессы создания, распространения и институционализации формальных и неформальных правил, процедур, политических парадигм, стилей, общих норм и убеждений, которые сначала закрепляются в процессе принятия решений на уровне ЕС, а затем транслируются в национальный политический дискурс. Европеизация невозможна без региональной интеграции, но она ей не равнозначна. Традиционные теории интеграции старались ответить на вопрос, почему правительства отдельных суверенных государств идут на создание наднациональных институтов. Феномен политической интеграции поэтому обычно подавался в контексте описания процесса, в ходе которого государства добровольно отказывались от доли национального суверенитета. Однако термин «европеизация» применяют и для прояснения новых наднациональных качеств европейской политики, и для описания характера взаимодействий в общих рамках политической системы региональной интеграции.
Но как соотносятся политика интеграции и процессы глобализации? Единство во мнениях здесь отсутствует. Одни специалисты считают региональную интеграцию способом ускорить глобализацию. В таких случаях обычно происходит сосредоточение внимания на объективных сторонах глобализации. Ее изображают или представляют безликим процессом без субъекта, который просто существует «где-то там», но при этом затрагивает (возможно, благодейственно) всех и вся. Цель интеграции видится в оказании помощи в деле рационального обретения доступа к благам глобализации.
В иных случаях в европейской интеграции усматривают скорее способ «усмиряющего» влияния на глобализацию в ее нынешнем американизованном варианте (считается, что он наносит неоправданный урон привычным для европейцев формам социальной жизни) и – в силу чрезмерного упора на капитализацию и рыночную гибкость – враждебность инновациям и росту производительности8. Интегрированная мощь нескольких государств предстает в роли фактора ограничения «несправедливых» международных политических правил. Им на смену предполагаются более разумные и справедливые нормы, основанные на европейских ценностях. Британский автор Уилл Хаттон по этому поводу довольно высокопарно замечает: «Приверженность ЕС идеям общественного договора, а также общедоступности высококачественных социальных услуг является маяком для остального человечества. В отсутствие уравновешивающей силы, обладающей достаточной мощью и готовой при необходимости использовать свои финансовые и политические мускулы, прекратится развитие многосторонних институтов и процедур, с помощью которых можно управлять глобализацией. Только ЕС обладает сейчас необходимым весом в мире, чтобы взять на себя такую роль»9.


3

Действительно ли интеграция в рамках в ЕС представляет собой региональную версию «транснационализации по-европейски», особую стратегию по отношению к глобализации, предпринятую европейцами, сознательно или интуитивно, попытку релятивизации «себя» по отношению к «ней»?
Евросоюз как объединение с наднациональными чертами имеет немало действенных способов, чтобы помешать государствам-членам по политическим мотивам вмешаться в свободное функционирование рынков. Негативная интеграция повышает накал конкуренции, в том числе (в какой-то степени) и на рынке труда. ЕС запрещает оказание прямой государственной поддержки «собственным» отраслям промышленности и компаниям. Национальное регулирование и национальная политика не исключаются полностью, но ограничиваются в наиболее чувствительных аспектах. Политика ЕС исключает возможность одних стратегий по отношению к глобализации, но допускает возможность других. Однако выбор в пользу интеграции в принципе, согласие с политикой европеизации подразумевают сами по себе готовность участвовать в интенсивных глобализационных процессах. Искать даже теоретические альтернативы ей кажется европейцам неосторожным и излишним, особенно ввиду их собственных разногласий в оценках успешности сугубо европейских стратегий регионального регулирования.
Немецкий специалист Фриц Шарпф, автор многих работ по данной теме, в этом смысле принадлежит скорее к числу скептиков. Он указывает на «конфликт интересов» между государствами – членами ЕС, проистекающий из разницы в уровнях их экономического развития10. Ради сохранения конкурентоспособности в условиях единого внутреннего рынка менее конкурентоспособным странам следует, считает он, постараться снизить затраты на оплату рабочей силы и природоохранные меры. При подтягивании таких затрат к уровню стран с наиболее производительной экономикой менее производительные национальные хозяйства окажутся разрушенными. «Чем больше предприятия подвержены ценовой конкуренции, – пишет он, – тем меньше отвечающие перед своими избирателями политики экономически слабее развитых стран готовы были бы согласиться на инициативы по гармонизации, предполагающие повышение затрат. И это тем более верно, что ...богатые страны ЕС, вне всякого сомнения, не захотят (или даже не смогут) оплатить компенсацию жертвам...»11.
По мнению Шарпфа, хотя европейской экономике и нужен большой рынок, а следовательно и общие правила, чтобы не отстать от американских и японских конкурентов, Европа все равно отстанет от них, если ничем не ограничиваемая негативная интеграция парализует процессы решения проблем на национальном и субнациональном уровнях и в области позитивной интеграции. Ввиду институциональных сложностей и длительности трудных переговоров успехов будет по-прежнему мало, а соответствующие решения останутся половинчатыми12.
Между тем европейские государства, до сих пор существующие вне интеграционного пространства, могут быть связаны отдельными соглашениями с ЕС, которые будут фактически вынуждать их проводить у себя такую же политику, как в Европейском Союзе. При этом совсем уже не ясно, какие «дополнительные меры защиты» по отношению к глобализации могли бы предпринять не вошедшие в ЕС Норвегия или Швейцария, на какие не пошли государства, входящие в Евросоюз13.
В случае сохранения в ЕС влияния неолиберальных доктрин (как это характерно для текущего момента) европейские государства, пока остающиеся вне рамок Союза, столкнутся с дилеммой: принять неолиберальную практику вне ЕС либо сделать то же самое внутри Союза. Притягательность членства в нем при таком раскладе уменьшится, поскольку оно не будет сулить альтернативу «бесчеловечному варианту» глобального управления по законам рынка.
Если же рассматривать интеграцию как проект, который компенсирует утрату рычагов управления в национально-государственных рамках, то она таит в себе угрозу недемократичного и нелегитимного доминирования крупных и развитых европейских стран над остальными – как вошедшими, так и не вошедшими (пока) в его состав. «Дефицит демократии»14 может оказаться слишком высокой платой за обещание победы (до сих пор ничем не гарантированной) над «глобализацией по-американски». С европеизацией, таким образом, связаны две опасности: слабость наднационального управления и наднациональное управление несправедливое и недемократическое.
«Вовлечение» в европейском интеграционном контексте подразумевает, что экономические и социальные акторы встраиваются в институциональный процесс обучения, осваивая европейский стиль ведения политики. Последний имеет следующие отличительные свойства:
1) изменчивый институциональный контекст (неопределенная, текучая повестка дня, неустойчивость политических сетей и коалиций, частые уточнения конституционных основ интеграции, постоянно меняющийся состав участников);
2) открытость (Комиссия восприимчивее к новациям, чем правительства отдельных стран; в получении необходимой информации она зависит от экспертов и склонна поддерживать лоббизм разного рода);
3) сетевая основа (переход от иерархического контроля к неиерархической координации с участием негосударственных действующих лиц);
4) приверженность континентальной правовой традиции (большое значение имеют публичное право, кодификация законов и формальные институции);
5) профессионально-отраслевой принцип организации (предпочтение отдается выработке консенсуса, к голосованию прибегают только в крайнем случае)15.
В сфере международной политики за пределами собственных границ ЕС особенно эффективен, когда он может использовать свою «мягкую силу», основанную на экономической мощи. Здесь подразумеваются возможность доступа продукции из третьих стран на европейский рынок, предоставление бюджетных средств на разнообразные программы, привлекательность Европейского Союза в роли сообщества, выстроенного на общих ценностях, а также способность навязывать заинтересованным странам собственные условия присоединения к ЕС. В то же время Евросоюз бывает довольно слаб, когда нужно быстро реагировать на чрезвычайные международные события и требуется отстоять мнение, отличное от позиции США (по вопросу, в котором Вашингтон может быть «особо заинтересован»), или когда расходятся интересы его собственных участников.
Европеизация затрагивает не только страны, непосредственно участвующие в ЕС. Она влияет и на государства, которые хотели бы присоединиться к Евросоюзу, а также на страны, находящиеся с ЕС в разных формах ассоциации и партнерства (как Россия). Вокруг Европейского Союза множатся «пространства», им же порождаемые16. Их общей чертой является то, что они и не «вне», и одновременно не «внутри» какой-либо традиционной политии. Скажем, для российских акторов (компаний, ведомств, организаций), которым предстоит действовать на такого рода пространствах, подключение к европейским политическим сетям – при всей их неформальности – естественным образом крайне затруднено.
Расширение политического пространства интеграции ставит в особенно невыгодное положение те страны, которые уже зависят от принимаемых в Брюсселе решений, но еще не способны стать полноценными партнерами ЕС. Для них Европейский Союз – «неоимперия», которой им предлагают пассивно довериться. Но если представить себе чисто гипотетически, что в России однажды какие-то политически остро значимые вопросы будут только обсуждаться на национальном уровне, а затем решаться на общеевропейском, то представляется очевидным, что вместо содействия процессам демократизации, это лишь усугубило бы деполитизацию и разочарование массового российского избирателя в политике.
Предлагая России партнерство, «единая Европа» обосновывает свое предложение намерением обустроить мир на более благоприятных основаниях, чем те, которые вытекают из «Вашингтонского консенсуса». На деле повестка дня Евросоюза в сотрудничестве с Москвой проникнута духом радикального неолиберализма. Именно в этом ключе выдержаны «европейско-российские» планы оформления общего экономического пространства и сотрудничества в сферах внешней политики и борьбы с международной преступностью. Причем в качестве меры давления Россию побуждают принимать подобные предложения «в пакете», включающем, наряду с «безобидными» условиями научного или образовательного сотрудничества, крайне невыгодные или болезненные для нее положения, касающиеся реадмиссии или урегулирования конфликтов на постсоветской территории.
Россия остается за внешней границей европейского интегрирующегося пространства в положении, когда российские игроки испытывают растущее давление со стороны Евросоюза и не имеют каналов, пригодных для трансляции российских требований и видения ситуации. В таких условиях получение российскими социальными и экономическими акторами прямого доступа к европейским политическим сетям и иным формам вовлечения можно считать настоятельной задачей на ближайшее будущее.


* * *

Одна из проблем, связанных с реализацией идеи глобального управления, состоит в том, что правительства ведущих стран Запада (в том числе европейских) по существу претендуют на роль субъектов глобализации. Обоснованию таких претензий служит демократия в качестве идеологического направления, которое позволяет считать допустимым рассмотрение государств, признанных не соответствующими критериям демократичности, в качестве объектов внешнего управления. Европейский Союз, выступая от лица Европы в целом, тоже примеривает на себя подобную роль. Свое преимущество в сравнении с американцами европейцы в данном отношении зачастую склонны усматривать в том, что в качестве средства принуждения они больше опираются на «мягкую силу», тогда как США – на жесткую. Но подобное преимущество не стоит принимать на веру. Полезнее было бы в нем усомниться.
Во-первых, Европейский Союз просто не располагает жесткой силой в масштабах, сопоставимых с военными возможностями США. При этом ЕС в принципе явно не прочь был бы нарастить собственную военную мощь, и в случае успеха на этом пути ничто не исключало бы возможности его перехода к более жестким формам давления на внешних оппонентов.
Во-вторых, европейская позиция может быть расценена даже как более уязвимая с морально-этической точки зрения, нежели американская. Если США давят на внешних оппонентов со всей откровенностью, то ЕС пытается добиваться того же, но исподтишка, украдкой, то есть поведение европейцев в известном смысле выглядит более фальшивым.
В-третьих, даже признавая бесспорными достижения ЕС на ниве содействия модернизации различных стран, заявку такого бюрократического органа, как Европейская комиссия, на роль глобального «демократизатора» трудно воспринимать всерьез в силу несоответствия политической системы ЕС глобальной модели демократического государства.
В-четвертых, убеждение как метод воздействия ЕС на третьи страны действует все же довольно слабо на тех, кто по тем или иным причинам не видит для себя реальной перспективы вхождения в круг непосредственных участников Европейского Союза.
Таким образом, попытки ЕС использовать на практике возникающие каналы глобальной коммуникации для экстерриториального стратегического манипулирования своими партнерами, в конечном счете, способны скорее дискредитировать и тем самым ослабить эффективность таких важных элементов глобального управления, как интеграция и вовлечение. Целесообразны усилия, направленные на подлинную демократизацию международной сферы, включая возникающие в ней интеграционные пространства.

Примечания

1Jachtenfuchs Markus and Kohler-Koch Beate. Governance and Institutional Development // European Integration Theory / Antje Wiener and Thomas Diez (eds.). Oxford, 2004. P. 114.
2Deutsch Karl W. Political Community and the North Atlantic Area. International Organization in the Light of Historical Experience. New York, 1969.
3Колер-Кох Беата. Эволюция и преобразование европейского управления // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 7. С. 52-53.
4См.: Тэйлор Чарльз. Вовлеченное участие и фон у Хайдеггера // Мартин Хайдеггер. Сб. статей / Сост. Д.Ю. Дорофеев. Санкт-Петербург, 2004. C. 302-322.
5Сutler A. Claire. Locating “Authority” in the Global Political Economy // International Studies Quarterly. March 1999. Vol. 43. № 1. P. 72-73.
6Cox Robert W. Structural Issues of Global Governance: Implications for Europe // Gramsi A. Historical Materialism and International Relations / Stephen Gill (ed.). Cambridge, 1993.
7Scharpf Fritz W. Economic Integration, Democracy and the Welfare State // Journal of European Public Policy. 1997. № 4. P. 18-36.
8Хаттон Уилл. Мир, в котором мы живем. М.: Ладомир, 2004. C. 279.
9Там же. P. 463.
10Scharpf Fritz W. Negative and Positive Integration in the Political Economy of European Welfare States // Marks Gary, Scharpf Fritz W., Schmitter Philippe C. and Streeck Wolfgang. Governance in the European Union. London: Sage Publications, 1996. P. 22.
11Ibid. P. 23.
12Ibid. P. 38.
13Morten Kelstrup. The European Union and Globalisation: Reflections on Strategies of Individual States // Working Papers 38/2001. Copenhagen Peace Research Institute. P. 29-33.
14По этому вопросу см, например: Gustavsson Sverker. Reconciling Suprastatism and Democratic Accountability // Democratizing the European Union. Issues for the 21st Century / Catherine Hoskyns and Michael Newman (eds.). Manchester: Manchester University Press, 2000. Ее автор считает, что в условиях функционирования ЭВС необходимо оживить систему общенациональных политических партий, народных движений и открытого правительства. В противном случае при отсутствии налогового союза издержки национальной политической жизни в рамках валютного союза – в периоды и в районах спада и дефляции – потребуют выбора между переходом к налоговому союзу и отказом от политических прав и свободных выборов ради предотвращения общественных беспорядков и прихода к власти популистских партий.
15Bulmer Simon and Burch Martin. The ‘Europeanization’ of Central Government: the UK and Germany in Historical Institutional Perspective // The Rules of Integration / M. Aspinwall and G. Schneiders (eds.). Manchester, 2000.
16См.: Manners Jan and Whitman Richard G. The ‘difference engine’: constructing and representing identity of the European Union // Journal of European Public Policy. June 2003 № 10. P. 380-404.