Сизов Дмитрий Геннадьевич, юрист-консультант "Журнала руководителя управления образованием"

Не так давно в нашем обиходе появилось очередное иностранное слово, которое, судя по всему, приживется и, возможно, надолго. Это слово "омбудсмен".

Кто такой омбудсмен?

"Омбудсмен" (от шведского ombudsman омбудсман, представитель) в русский язык вошло через английский (отсюда "-мен") - должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Официальные названия должности в разных странах различаются.

Простыми словами, омбудсмен - это независимое лицо, которое рассматривает и расследует жалобы граждан на должностных лиц.

Можно сказать, что основной задачей омбудсмена является помощь в разрешении конфликтов государственных и индивидуальных интересов, восстановлении "баланса сил"

государства и общества в области защиты прав и свобод.

Казалось бы, для чего государству создавать подобный институт, который в некоторой степени может работать "против" него - против решений или действий, принимаемых лицами, наделёнными властными полномочиями?

Однако служба омбудсменов, как правило, не угрожает административной системе, так как у неё отсутствуют возможности по принятию актов, решений, которые будут обязательны для исполнения другими лицами. [В России лишь недавно Кодекс об административных правонарушениях был дополнен статьёй 17.2.1 "Воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка". В частности, с 15 декабря 2011 года неисполнение должностными лицами законных требований уполномоченного (например, о предоставлении информации) влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.] И именно это обстоятельство позволяет государственным служащим воспринимать и принимать рекомендации омбудсмена. Как правило, властные структуры не препятствуют его расследованиям, потому что в итоге его работа помогает появлению и утверждению доверия к власти, уменьшению настороженности общества по отношению к управленцам.

Экскурс в историю

В 2009 году исполнилось двести лет с момента появления института омбудсмена. Впервые должность "парламентского омбудсмена" была предусмотрена Конституцией Швеции 1809 года. В нашей стране данный институт был введен Конституцией Российской Федерации 1993 года (п. "е" ч. 1 ст. 103). Омбудсмен в России именуется "уполномоченный по правам человека" (далее - Уполномоченный).

Уполномоченный назначается Государственной думой и действует в соответствии с федеральным конституционным законом. Согласно Федеральному конституционному закону от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Уполномоченный действует в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При осуществлении своих полномочий он независим и не подотчётен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

1 сентября 2009 года в России была официально учреждена должность Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка (Указ Президента РФ от 01.09.2009 N 986). Уполномоченный по правам ребёнка имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;

- беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации;

- проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными

лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;

- направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребёнка, своё заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;

- привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребёнка, научные и иные организации, а также учёных и специалистов, в том числе на договорной основе.

Отметим также, что в 1998 году в пяти регионах России были учреждены Уполномоченные по правам ребёнка при поддержке представительства Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в России и Министерства социальной защиты РФ. Тогда же в Москве появились первые Уполномоченные по правам участников образовательного процесса.

Первоначально подобные Уполномоченные появились в качестве эксперимента в школах Южного административного округа Москвы. Впоследствии правительство Москвы распространило этот опыт работы на все административные округа города Москвы. Уполномоченные призваны стать дополнительным "рычагом", помогающим защищать права и интересы всех участников образовательного процесса, с приоритетным направлением по защите прав и интересов ребёнка.

В настоящее время Уполномоченные по правам участников образовательного процесса имеются в ОУ многих регионов России.

Правовые основы деятельности

Школьный омбудсмен (Уполномоченный) - неофициальное лицо, выбранное педагогами, родителями и учениками. Он разбирает конфликтные ситуации, следит за соблюдением прав и законных интересов всех участников образовательного процесса, занимается правовым воспитанием, образованием и профилактикой правонарушений, участвует в формировании правового пространства в школе, является гарантом реализации на практике существующих нормативных и гигиенических требований к организации учебного процесса и условиям труда.

При этом важнейшим, приоритетным направлением деятельности уполномоченного является защита прав детей.

Омбудсмен не подотчётен администрации школы и должностным лицам и дает рекомендации руководству школы по принятию тех или иных (административных, дисциплинарных) мер. По сути, он является одной из форм самоуправления в школе. [Это находит отражение в нормативных актах. Так, пунктом 4.2 Типового устава ГОУ НПО Московской области, утв. Приказом Министерства образования Московской области от 27.05.2009 N 1236, определено, что формами самоуправления Учреждения являются общее собрание работников Учреждения, совет Учреждения, педагогический совет, методический совет, управляющий совет, предметные (цикловые) комиссии, уполномоченный по защите прав участников образовательного процесса, а также иные формы самоуправления.]

Зачастую участники образовательного

процесса - и в первую очередь учащиеся - не знают своих прав. Они не знают, что обладают определёнными правами, основные из которых даны людям от рождения (право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, на достоинство, неприкосновенность частной и семейной жизни, неприкосновенность жилища), о том, что их права и свободы гарантированы законом.

Поэтому одним из наиболее важных направлений деятельности школьных уполномоченных по правам участников образовательного процесса должно стать правовое обучение и правовое воспитание детей - передача, накопление и усвоение знаний о праве, формирование соответствующего отношения к праву и практике его реализации, умение использовать свои права, соблюдать запреты и исполнять обязанности.

К основным нормативным документам, которыми должен руководствоваться школьный омбудсмен в своей деятельности, относятся:

• Всеобщая декларация прав человека;

• Конвенция о правах ребёнка;

• Конвенция о защите прав человека и основных свобод;

• Конституция РФ;

• Семейный кодекс РФ;

• Трудовой кодекс РФ;

• Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ";

• Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании";

• Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации";

• Указ Президента РФ от 01.09.2009 N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка".

При этом федеральное законодательство не содержит конкретных норм, регламентирующих деятельность уполномоченных по защите прав участников образовательного процесса, поэтому на региональном уровне могут приниматься соответствующие документы.

Например, в Московской области правовые основы избрания, компетенции и обеспечения работы уполномоченных были закреплены в Положении об уполномоченном по защите прав участников образовательного процесса в образовательном учреждении, утвержденном уполномоченным по правам человека в Московской области и министром образования правительства Московской области и принятым на коллегии Министерства образования 5 декабря 2008 года.

На уровне образовательного учреждения определяющими работу школьного омбудсмена могут быть следующие акты:

• устав школы;

• положение об уполномоченном по правам участников образовательного процесса;

• правила школьной жизни;

• решения совета школы;

• положение о форме одежды в школе;

• декларация школы;

• единые требования к учащимся;

• другие документы.

Формы работы уполномоченных могут быть различными. Кроме непосредственного общения с участниками образовательного процесса это может быть предоставление ин-

формации по решению проблем, связанных с вопросами соблюдения прав человека, создание в школьных библиотеках отделов по правам человека, установление доверительной обратной связи (сбор записок, заявлений учащихся), трансляция по школьному радио передач по правозащитной тематике, выпуск стенных газет и т.п.

Стоит отметить, что в условиях недостаточности нормативного регулирования вопроса деятельности уполномоченных по правам участников образовательного процесса особо важным является обмен опытом между уполномоченными посредством круглых столов, семинаров, тренингов, мастерклассов и т.п.

Что даёт школе работа омбудсмена

Ученикам

• Чувство правовой защищённости.

• Понимание, что нужно жить по правилам, что у других людей тоже есть права и их нужно уважать.

• Понимание, что конфликты можно и нужно решать мирно, договариваясь.

Родителям

• Спокойствие, так как вероятность, что ребёнка обидят или унизят, уменьшается.

• Понимание, что в конфликтной ситуации есть с кем посоветоваться, разобраться, кто прав - кто виноват, не вводя конфликт в официальное русло.

Учителям

• Осознание границ своих полномочий.

• Возможность отстоять свои права, не вступая в открытый конфликт.

Школе

• Изменение атмосферы.

• Установление отношений партнёрского сотрудничества [http://sch851.edusite.ru/p9aa1.html].

Как указано в Докладе Уполномоченного по правам человека в Московской области от 26.02.2010 г. о деятельности в 2009 году, к числу основных задач Уполномоченных в образовательных учреждениях относятся: всемерное содействие восстановлению нарушенных прав участников образовательного процесса; оказание помощи законным представителям несовершеннолетних; регулирование взаимоотношений родителей и детей в конфликтных ситуациях; обеспечение взаимодействия обучающихся, их родителей (законных представителей), семей, педагогических работников и других участников образовательного процесса по вопросам защиты их прав.

Считаем необходимым еще раз отметить, что федеральное законодательство не содержит норм, делающих обязательным введение в школе штатной единицы уполномоченного по правам участников образовательного процесса (омбудсмена), отсутствует чёткая правовая основа для деятельности школьных омбудсменов, которая была бы единой для всей территории России. Даже там, где приняты положения об уполномоченных по правам участников образовательного процесса, как правило, они являются примерными и носят рекомендательный характер.

Если соответствующие документы не приняты на уровне субъекта РФ, каждая школа

вправе самостоятельно решить, нужен ей омбудсмен или нет, и определить его полномочия, ответственность, финансирование.

В Приложении размещён пример положения об уполномоченном по защите прав участников образовательного процесса общеобразовательного учреждения.

Приложение. Примерное положение об уполномоченном по защите прав участников образовательного процесса общеобразовательного учреждения (Калужская область)

Настоящее Примерное положение определяет общие цели, компетенцию и условия деятельности уполномоченного по защите прав участников образовательного процесса общеобразовательного учреждения и может служить основой для принятия положения об уполномоченном по защите прав участников образовательного процесса в конкретном общеобразовательном учреждении.

Решение об учреждении в образовательном учреждении института Уполномоченного по защите прав участников образовательного процесса принимается на общем собрании образовательного учреждения.

Положение об Уполномоченном по защите прав участников образовательного процесса принимается в соответствии с порядком принятия локальных актов, закрепленным в уставе этого образовательного учреждения. В том случае, если уставом образовательного учреждения не определён орган или должностное лицо образовательного учреждения, к компетенции которого относится принятие локальных актов, то положение об Уполномоченном принимается руководителем этого образовательного учреждения.

1. Общие положения

1.1. Уполномоченный общеобразовательного учреждения избирается в целях усиления гарантий защиты прав участников образовательного процесса и содействия восстановлению их прав.

1.2. Уполномоченный содействует исполнению в данном общеобразовательном учреждении нормативных правовых актов Российской Федерации и Калужской области, общепризнанных принципов и норм международного права, касающихся прав и обязанностей участников образовательного процесса. Просвещение участников образовательного процесса относительно их прав и обязанностей является неотъемлемой частью деятельности Уполномоченного.

1.3. Уполномоченный работает на общественных началах. Уполномоченный не является органом управления. Деятельность Уполномоченного не противоречит функциональным обязанностям иных органов общеобразовательного учреждения, не отменяет и не влечёт пересмотра их компетенции.

1.4. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами и законами Калужской области, а также принимаемыми в соответствии с ними подзаконными актами, уставом общеобразовательного учреждения. В пределах компетенции, установленной настоящим Положением, Уполномоченный независим и неподотчётен органам общеобразовательного учреждения и их должностным лицам.

2. Назначение Уполномоченного и освобождение его от обязанностей

2.1. Уполномоченным может быть только совершеннолетний участник образовательного процесса соответствующего образовательного учреждения. Участник образовательного процесса, занимающий в образовательном учреждении административную должность, не может быть избран Уполномоченным.

2.2. Состав участников образовательного процесса определяется законодательством Российской Федерации.

2.3. Уполномоченный избирается в порядке, определяемом настоящим Положением.

2.4. При вступлении в должность Уполномоченный произносит присягу: "Клянусь защищать права учащихся, родителей и педагогов общеобразовательного учреждения, добросовестно исполнять свои обязанности, быть беспристрастным и принципиальным".

2.5. Присяга произносится на заседании органа общеобразовательного учреждения, избравшего Уполномоченного.

2.6. Уполномоченный избирается на срок, равный одному учебному году. При избрании Уполномоченного этот срок может быть увеличен органом самоуправления общеобразовательного учреждения, обладающим правом избирать Уполномоченного, но не более чем на один учебный год. Уполномоченный осуществляет свою деятельность с момента произнесения присяги.

2.7. Уполномоченный может быть досрочно освобожден от обязанностей в случае подачи личного заявления о сложении полномочий, увольнения из общеобразовательного учреждения, в случае выбытия из этого образовательного учреждения лица, чьим законным представителем является Уполномоченный или в случае совершения Уполномоченным поступков, несовместимых с его статусом.

2.8. В случае увольнения Уполномоченного из образовательного учреждения его освобождение от обязанностей производится автоматически. В таком же порядке производится освобождение от обязанностей Уполномоченного, назначенного из числа законных представителей учащихся, в случае выбытия из этого образовательного учреждения лица, чьим законным представителем является Уполномоченный.

2.9. Освобождение Уполномоченного от обязанностей в случаях, предусмотренных пунктом 2.8 настоящего Положения, а также в случае подачи личного заявления о сложении полномочий принимается органом образовательного учреждения, к полномочиям которого относится избрание Уполномоченного. Освобождение Уполномоченного от обязанностей в случае совершения Уполномоченным поступков, несовместимых с его статусом, осуществляется на заседании органа образовательного учреждения, к полномочиям которого относится избрание Уполномоченного, простым большинством голосов.

3. Компетенция Уполномоченного

3.1. Уполномоченный рассматривает жалобы на действия (бездействие) и решения, нарушающие права участников образовательного процесса.

3.2. Не подлежат рассмотрению жалобы:

- лиц, не являющихся участниками образовательного процесса данного образовательного учреждения;

- на действия (бездействие) и решения лиц, не являющихся участниками образовательного процесса данного образовательного учреждения;

- касающиеся трудовых отношений;

- на организацию учебного процесса (распределение учебной нагрузки среди учителей и её изменение в течение учебного года, распределение кабинетов и классного руководства).

3.3. Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения двух недель со дня нарушения прав заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно о таких нарушениях.

3.4. Жалоба должна подаваться в письменном виде. Уполномоченный вправе проводить проверку с целью установления обстоятельств, сообщённых в устной жалобе, однако дальнейшие действия, относящиеся к его компетенции, Уполномоченный предпринимает только после письменного оформления жалобы заявителем, за исключением обязанности сообщать компетентным органам о совершенном или готовящемся преступлении или административном правонарушении.

3.5. Уполномоченный вправе по собственной инициативе осуществлять проверку соблюдения прав участников образовательного процесса, не способных по тем или иным причинам самостоятельно отстаивать свои интересы, при наличии информации о нарушениях их прав.

3.6. Получив жалобу, Уполномоченный имеет право:

а) принять жалобу к рассмотрению;

б) указать заявителю на другие меры, которые могут быть приняты для защиты его прав;

в) направить жалобу органу или должностному лицу, в компетенцию которого входит разрешение жалобы по существу;

г) отказать в принятии жалобы, аргументируя отказ.

3.7. При проведении проверки Уполномоченный вправе:

- посещать уроки, родительские собрания, заседания совета общеобразовательного учреждения, педагогические советы и совещания при директоре;

- получать объяснения по вопросам, подлежащим выяснению, от всех участников образовательного процесса;

- проводить самостоятельно или совместно с органами общеобразовательного учреждения, директором общеобразовательного учреждения проверку фактов нарушения прав участников образовательного процесса;

- обращаться за содействием и помощью в государственные органы, если участник образовательного процесса не согласен с решением администрации общеобразовательного учреждения по дисциплинарному расследованию.

3.8. Уполномоченный не вправе без согласия заявителя разглашать сведения, ставшие ему известными в ходе проведения проверки по жалобе.

3.9. В случае установления нарушения прав участников образовательного процесса Уполномоченный предпринимает следующие меры:

а) направляет письменные рекомендации сторонам конфликта, предлагающие меры для его разрешения;

б) ходатайствует перед администрацией образовательного учреждения о проведении дисциплинарного расследования деятельности участников образовательного процесса.

В случае недостижения примирения сторон или отказа одной из сторон принять рекомендацию Уполномоченный принимает меры, предусмотренные подпунктами "б" и "в" пункта 3.7 либо подпунктом "б" пункта 3.10 настоящего Положения.

3.10. По результатам изучения и обобщения информации о нарушении Уполномоченный вправе представлять совету общеобразовательного учреждения, педагогическому совету и администрации общеобразовательного учреждения свои мнения, оценки и предложения общего характера, так и по конкретным вопросам, затрагивающим права участников образовательного процесса.

3.11. В случае систематических нарушений прав участников образовательного процесса или унижения их достоинства Уполномоченный вправе выступить с устным докладом на заседаниях совета общеобразовательного учреждения.

3.12. По окончании учебного года Уполномоченный представляет уполномоченному по правам человека в Калужской области, управлению образования г. Калуги, совету общеобразовательного учреждения и педагогическому совету доклад о своей деятельности с выводами и рекомендациями.

4. Обязанности Уполномоченного

4.1. Осуществление деятельности, входящей в компетенцию Уполномоченного в соответствии с настоящим Положением, является обязанностью Уполномоченного. Клятва Уполномоченного отражает требования к качеству исполнения им этой обязанности.

4.2. Уполномоченный обязан знать и соблюдать требования нормативных правовых актов Российской Федерации и Калужской области, общепризнанных принципов и норм международного права, касающихся прав и обязанностей участников образовательного процесса.

4.3. Неисполнение Уполномоченным своих обязанностей не может быть обусловлено соображениями целесообразности или личной заинтересованностью.

5. Обязанности администрации общеобразовательного учреждения

5.1. Администрация общеобразовательного учреждения оказывает Уполномоченному всемерное содействие, представляет запрошенные материалы и документы, иные сведения, необходимые ему для осуществления деятельности и уяснения мотивов принятых решений.

5.2. Администрация общеобразовательного учреждения не вправе вмешиваться и препятствовать деятельности Уполномоченного с целью повлиять на его решение в интересах отдельного лица.

6. Выборы Уполномоченного

6.1. Уполномоченный избирается органом самоуправления общеобразовательного учреждения, в котором представлены все участники образовательного процесса, путём тайного голосования простым большинством голосов. Вид органа самоуправления и правомочность его заседаний определяются уставом общеобразовательного учреждения.

6.2. Дата выборов назначается приказом руководителя образовательного учреждения.

6.3. Правом выдвижения кандидатур на должность Уполномоченного обладают общее собрание трудового коллектива образовательного учреждения и классные собрания учащихся и их законных представителей.

6.4. Общее собрание трудового коллектива образовательного учреждения большинством голосов выдвигает в кандидаты на должность Уполномоченного одного члена этого коллектива (за исключением технического персонала).

6.5. Классные собрания учащихся и их законных представителей большинством голосов выдвигают в кандидаты на должность

Уполномоченного одного из законных представителей учащихся от каждого класса. Собранием может быть поддержан кандидат, выдвинутый от другого класса.

7. Заключительные положения

7.1. Деятельность Уполномоченного может финансироваться из внебюджетных средств общеобразовательного учреждения. Смета расходов представляется директору общеобразовательного учреждения и утверждается директором общеобразовательного учреждения.

7.2. Уполномоченный назначает своих помощников таким образом, чтобы были представлены все участники образовательного процесса.

7.3. Помощники Уполномоченного осуществляют свою деятельность на общественных началах.