Районная библиотека

Выпуск N22

На страницах "Литературной газеты" появилась особая рубрика "Библиотекарь". Редакция газеты "готова помочь газетным словом и делом": "Вместе с вами, дорогие библиотекари, мы постараемся разобраться в тех проблемах, которые мешают вам работать и жить в условиях, приличествующих человеку, обладающему высокой квалификацией и уровнем познания. Вместе понять, почему буквально на наших глазах истаивает культурный слой России, наращиваемый веками, одной из главных составляющих которого была мощная сеть доступных, с богатыми фондами библиотек".

Первым собеседником этой рубрики стал генеральный директор Российской государственной библиотеки - Виктор Федоров. Понятна озабоченность этого человека состоянием библиотек России. На вопрос "От чего нужно защитить библиотеки в XXI веке?" герой рубрики отвечает следующее: "от произвола чиновников, которые не понимают, что, закрывая библиотеки, они разрушают основы культуры и знания вокруг себя. Библиотеки наряду с музеями, театрами, а также теми учреждениями культуры, которые помогают нам создавать не только информационное, но и гуманное общество, нуждаются в защите от вандалов и варваров".

"Литературная газета" наглядно демонстрирует гуманитарную составляющую в отстаивании интересов библиотек. Вопросы, заданные газетой Виктору Федорову, подчеркивают, с одной стороны, значимость библиотек в сохранении национальной памяти, культурного слоя, а с другой - ставят библиотеки и главного библиотекаря России в позу просящего, вечно доказывающего свою значимость субъекта.

На наш взгляд, на смену гуманитарному "доказательству" должна придти экономически выстроенная система, которая цифрами и выводами должна обосновать эффективность использования бюджетных средств при финансировании библиотеки. Речь идет, прежде всего, о самой большой сети - городских и сельских муниципальных библиотеках.

В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в федеральное законодательство (N 122-ФЗ от 22.08.2004) "О библиотечном деле" (ФЗ N 78 от 29.12.1994) "Об общих принципах организации местного самоуправления" (N131 - ФЗ от 06.10.2003), в системе ответственности за предоставление услуг населению возрастает роль органов местного самоуправления поселений и округов. В контексте внесенных изменений остаются законодательные основы деятельности центральных библиотек и библиотечных систем. За 25 лет существования библиотечной централизации осмыслены ее плюсы и минусы. Там, где сильная ЦБС, там, где понятны профессиональные выгоды всем участникам объединения, опасений по децентрализации библиотечного обслуживания не должно быть. Централизация средств, а также объединение материальных и кадровых ресурсов на комплектование фондов муниципальных библиотек, технологические процессы по предоставлению информации населению удешевляют себестоимость услуги, повышают ее качество. Правовой базой в этом случае могут служить договоры (соглашения) о передаче полномочий между органами местного самоуправления поселений, районов, городских округов. Вместе с тем, муниципальные библиотеки сегодня нуждаются в помощи.

Самая серьезная причина неопределенного состояния библиотек - это отсутствие экономически обоснованных нормативов и механизмов оптимального расходования бюджетных средств для осуществления эффективной гибкой экономической политики в сфере предоставления библиотечных услуг населению. В результате резкого сокращения финансирования текущей деятельности в последние годы сократилось обновление информационных ресурсов (до 150 документов на 1 тыс. жителей при нормативе 250 единиц). От 60 до 80% пользователей не удовлетворены составом библиотечных фондов, где 40% составляют книги практически не читаемые, морально устаревшие. Организация сети библиотек малоэффективна, нормативно-правовая база по формированию муниципального заказа на библиотечные услуги и его бюджетного обеспечения отсутствует, библиотечные процессы не всегда отвечают современным технологиям. В результате гарантированные статьи расходов (ФОТ и коммунальные затраты) ориентированы не на производство услуг для населения (на основе "старых" фондов возможно предоставление не более 25% услуг), а на содержание зданий и библиотекаря. Таким образом, сама система финансирования библиотечных учреждений искусственно делает их неэффективными, а бюджетные средства заведомо расходуются безрезультатно. Библиотечная отрасль Пермской области более двух лет находится в процессе оптимизации сетевого переустройства и расходов бюджета. За этот период около 100 библиотек были реорганизованы (часть закрыта, часть преобразована в пункты выдачи и отделы как структурные подразделения других библиотек). Идет процесс укрупнения учреждений и сокращения сети, развития внеста-ционарного обслуживания. За эти два года руководители централизованных библиотечных систем области провели анализ эффективности организации библиотечного обслуживания по более чем 60 параметрам.

Вместе с тем, на 01.07.2004, несмотря на сокращение сети малоэффективных по результатам работы библиотек, общее число читателей муниципальных библиотек области в сравнении с этим же периодом прошлого года увеличилось на 600 человек, а количество книговыдач возросло на 340 тыс. единиц, на 100 тыс. увеличилось количество посещений. Такой объем дополнительно предоставляемых населению услуг соответствует 1,2 млн. руб. сэкономленных бюджетных средств. И этот процесс должен получить дальнейшее развитие. Каждый вложенный бюджетный рубль должен быть реализован через максимум предоставленных библиотеками услуг.

На основе "Модельного стандарта публичной библиотеки" Российской библиотечной ассоциации в Пермской области был внедрен в 2003 году "Модельный стандарт муниципальной библиотеки Пермской области". В нем зафиксированы параметры, включая функции и объемные показатели библиотеки как учреждения, обеспечивающего доступ населения к информации через качественное предоставление библиотечных услуг. Модельные характеристики позволили обосновать сеть муниципальных библиотек, потребность в ее штатном обеспечении. Модельный стандарт содержит набор регламентирующих экономических параметров по финансированию библиотеки. Но существующая методика финансирования библиотечной отрасли не отражает экономических закономерностей в производстве библиотечных услуг и не оказывает эффективного влияния на себе- н стоимость услуг. Таким образом, финансирование библиотеки не ориентировано на максимальный результат, на эффективный бюджетный механизм.

Каждый вложенный бюджетный рубль должен быть реализован через максимум предоставленных библиотеками услуг.

Применяемая методика бюджетирования

Применяемая методика бюджетирования стимулирует сохранение неэффективной сети библиотек (при сокращении сетевых расходов средства из бюджета ЦБС уходят); стимулирует неэффективную работу специалиста (нет механизмов оплаты труда по результату (объему предоставляемых услуг); не создает предпосылок по росту спроса на услуги (информационный голод), искусственно ограничивает рост предоставляемых услуг; поддерживает высокую себестоимость услуг, неадекватную их общему объему и качеству; не стимулирует создание модельных библиотек и роста их материально-технической базы; приводит к искажению статистических показателей работы библиотеки.

В этой связи логическим продолжением работы стал проект "Реорганизация сети муниципальных библиотек Пермского района в соответствии с требованиями "Модельного стандарта" в рамках Программы реформирования системы управления общественными финансами".

Цель проекта - формирование механизмов рационального и эффективного расходования бюджетных средств на библиотечное обслуживание населения района, позволяющее достигнуть наибольших социальных результатов при оптимальных затратах экономических и материальных ресурсов.

Исследование было нацелено на создание условий и механизмов для реорганизации сети муниципальных библиотек к приведению объемов их деятельности, результатов в форме библиотечных услуг, их качества к единым требованиям.

Задачи научного исследования:

поиск резервов снижения себестоимости библиотечной услуги через сохранение доступности, качества услуг и увеличение количества пользователей услуг;

реорганизация сети муниципальных библиотек в соответствии с требованиями "модельного стандарта";

формирование эффективной организационной структуры внестационарной сети библиотечного обслуживания;

определение оптимальной технологии библиотечного обслуживания и обеспечения "модельного" уровня предоставления библиотечных услуг на основе индикаторов качества;

создание примерных нормативов организации библиотечной деятельности и подходов эффективного бюджетного обеспечения муниципального заказа на библиотечные услуги.

В ходе работы был проведен анализ себестоимости библиотечной услуги в разрезе сети учреждений с учетом норм "Модельного стандарта деятельности муниципальной публичной библиотеки Пермской области". На основании анализа были выделены основные факторы, влияющие на себестоимость, и проведена оценка эффективности использования бюджетных средств. На основании оценки эффективности использования средств библиотечными учреждениями Пермского района и "Модельного стандарта" были определены критерии оптимального функционирования библиотек и разработаны предложения по изменению сети учреждений.

Кроме того, были разработаны предложения по формированию системы внестационарного обслуживания; сформированы подходы к нормированию труда библиотекаря, включая штатное расписание муниципальной библиотеки в зависимости от объема библиотечных услуг; разработана методика расчета себестоимости библиотечной услуги, включая "модельный уровень", предложена рейтинговая таблица по определению эффективности библиотечной деятельности на основе критериев (индикаторов) качества. В конечном итоге предложены приоритеты вложения бюджетных средств в библиотечную деятельность, максимально обеспечивающие увеличение объемов предоставления библиотечных услуг населению.

В целях унификации объемных показателей в ходе исследования были введены два понятия:

библиотечная услуга (как единица учета, нормативный показатель) - это результат библиотечной деятельности (полезный эффект библиотечного труда) по удовлетворению информационных потребностей пользователей библиотеки;

базовая библиотека (минимальная сетевая единица) - библиотечное учреждение, отвечающее требованиям модельного стандарта и обеспечивающее потребности в предоставлении не менее 10 тыс. библиотечных услуг для не менее 1 тыс. жителей муниципального поселения (образования).

Анализ себестоимости библиотечной услуги (документовыдачи) по трем группам библиотек Пермского района выявил главную закономерность: основными факторами, влияющими на работу библиотеки, являются уровень профессиональной подготовки библиотекаря и обновление фондов. Прочие факторы, в том числе количество обслуживаемого населения, на итог деятельности библиотек заметного влияния не оказывают.

В ходе исследования было установлено, что при финансировании обновления фондов в размере менее 10 тыс. руб. (250 ед.) прочие факторы не оказывает влияния на количество оказанных услуг. Коммунальные платежи в первую очередь зависят от внешних факторов и не могут быть нормированы и приведены к результатам работы библиотеки.

Себестоимость библиотечной услуги с населением в зоне обслуживания до 1000 жителей - самая затратная в расчете на одну услугу. Финансирование превосходит расчетное по "модельному стандарту". В структуре себестоимости услуги затраты на коммунальные расходы и оплату труда непропорциональны объему услуг. Вместе с тем количество услуг линейно зависит от вложений в фонды; реализация 2500 услуг осуществляется на основании ранее накопленного фонда; вложение каждого дополнительного рубля увеличивает количество оказанных услуг на 0,66.

Вторая группа библиотек - с населением до 2000 жителей - имеет себестоимость услуги свыше средней по району, но менее модельного стандарта. Анализ финансирования показал линейную связь между обновлением фондов и книговыдачей (1 руб. на 1 книговыдачу). По результатам анализа можно обнаружить положительный эффект в виде снижения удельных затрат на увеличение количества оказанных услуг. В этой группе библиотек нагрузка на 1 библиотекаря в среднем составляет 14400 документов, что выше норматива. Финансирование обновления фондов составило 15% затрат. Вместе с тем при малых значениях по ряду библиотек этой группы наблюдался эффект ограничения объема услуг.

Библиотеки третьей группы (от 2 тыс. человек) характеризуются низкой себестоимостью услуги и низкой читаемостью (количество книговыдач на 1 жителя). По итогам исследования к значимым факторам, влияющим на эффективность работы библиотек, можно отнести обслуживаемое население и затраты на обновление фондов. Финансирование обновления фондов составило 16,5%. Таким образом, обнаруживается в целом положительный эффект от масштаба при переходе к крупным библиотекам и высокое влияние наличия специального образования библиотечных специалистов.

Исходя из анализа факторов, влияющих на себестоимость услуги, мы сформулировали правило "1000 жителей":

При обслуживании менее 1 тыс. жителей расходы бюджета на содержание библиотеки не эффективны.

Причины этого:

* нет реальной востребованности в библиотечных услугах, обеспечивающей норматив (10 тыс. ед.);

* ФОТ расходуется неэффективно в связи с заниженным объемом выполняемых специалистом библиотечных услуг (меньше 10 тыс. ед.);

* в структуре себестоимости услуги велика доля коммунальных затрат, т.к. площади этих библиотек иногда больше "модельных" требований и не отличаются от более крупных по масштабу деятельности библиотек;

* обновляемость фондов библиотек минимальная (1 - 2%);

* низкий уровень квалификации специалистов (50% не имеют специального образования);

Следствия: средняя себестоимость затрат на библиотечную услугу в 4 раза превышает модельный уровень; анализ показал линейную зависимость между объемом услуг и вложенных в комплектование средств (1,5 руб. = 1 книговыдаче). По анализу эффективности на основе индикаторов качества библиотеки этой группы отнесены к неэффективным или малоэффективным. Выводы: такие библиотеки подлежат реструктуризации или замещению внестационарными формами.

С учетом этого были разработаны и реализованы предложения по изменению сети библиотек Пермского района, а также разработано Положение о внестационарном обслуживании. Анализ эффективности разработанных маршрутов с учетом целевой группы (население до 1 тыс. жителей) показывает низкую себестоимость услуги, близкую к стационарным библиотекам крупных населенных пунктов. При дальнейшем развитии внестационарного обслуживания имеются резервы снижения себестоимости услуги.

При общем росте затрат на содержание библиотечной сети эффект от увеличения количества оказанных услуг приведет к снижению себестоимости одной услуги, а также снижению коммунальных платежей при внедрении форм внестационарного обслуживания.

Анализ расходования бюджетных средств на содержание библиотек Пермского района за I квартал 2004 года показал, что его нельзя признать эффективным. Основные причины - неоптимальная библиотечная сеть и отсутствие обоснованной методики формирования бюджета.

Снижение затрат на комплектование фондов является главным фактором, который снижает количество фактически оказанных услуг. В конечном итоге библиотечная отрасль должна выполнять свою социальную миссию, экономически эффективно расходуя каждый бюджетный рубль.

Экономить на комплектовании фондов - разорительно. На смену гуманитарному "доказательству" значимости библиотек должна придти экономически выстроенная система с цифрами и неопровержимыми выводами.

Ирина БАБЧЕНКО, главный специалист департамента культуры и искусства Пермской области, кандидат педагогических наук

Подробную методику бюджетирования муниципальной библиотеки можно получить в Пермской государственной областной универсальной научной библиотеке им. А. М. Горького по адресу: 614600, г. Пермь, ГСП-406, ул. Ленина, 70, E-mail: onimr@lib.permreaion.ru