Рейтинг
Каталог
Порталус
база публикаций

ПРАВО РОССИИ есть новые публикации за сегодня \\ 14.12.18


Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации

Дата публикации: 09 февраля 2005
Публикатор: Александр Павлович Шиманский
Рубрика: ПРАВО РОССИИ
Номер публикации: №1107941172 / Жалобы? Ошибка? Выделите проблемный текст и нажмите CTRL+ENTER!



Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (под ред. Боголюбова С.А.)

Авторы комментариев:

Боголюбов С.А., д.ю.н. - предисловие (совместно с Колбасовым О.С.), ст. 62 - 77, 82, 84, 88, 90, 92, 93, 97, 102, 104, 109, 110, 116, 117, 119, 120, 133 - 135, 139, 142, 147
Емельянова В.Г., к.ю.н. - ст. 94 - 96, 100, 101, 103, 105, 106, 108, 111, 115, 118, 136, 137, 143, 144, 146
Жариков Ю.Г., д.ю.н. - ст. 1- 6, 80, 81, 112, 114
Заславская Л.А., к.ю.н. - ст. 17, 46 - 61, 78, 79, 83, 91, 99, 107, 113, 138, 140, 141, 145
Колбасов О.С., член-корр. РАН - предисловие (совместно с Боголюбовым С.А.), ст. 7 - 11, 13 - 16, 18 - 21
Крассов О.И., д.ю.н. - ст. 12, 22, 23, 26 - 45
Панкратов И.Ф., д.ю.н. - ст. 129 - 132
Прокофьева Ж.В., к.э.н. - ст. 121 - 128

Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор Боголюбов С.А., доктор юридических наук, профессор

М.: Юридический дом "Юстицинформ", журнал "Право и экономика" N 17-18, 1996)
Правообладатель: Фонд "Правовая культура"


Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации

Общая часть (ст.ст. 1-132)
Раздел I. Общие положения (ст.ст. 1-30)
Глава 1. Основные положения (ст.ст. 1-6)
Глава 2. Объекты водных отношений (ст.ст. 7-22)
Глава 3. Субъекты водных отношений (ст.ст. 23-30)
Раздел II. Право собственности и другие права на (ст.ст. 31-64)
водные объекты
Глава 4. Основные положения (ст.ст. 31-45)
Глава 5. Приобретение и прекращение прав (ст.ст. 46-61)
пользования водными объектами
Глава 6. Осуществление и защита прав пользования (ст.ст. 62-64)
водными объектами
Раздел III. Государственное управление в области (ст.ст. 65-84)
использования и охраны водных объектов
Глава 7. Основы государственного управления в (ст.ст. 65-69)
области использования и охраны водных
объектов
Глава 8. Система органов исполнительной власти (ст.ст. 70-74)
Российской Федерации в области
использования и охраны водных объектов
Глава 9. Сферы государственного управления (ст.ст. 75-84)
в области использования и охраны
водных объектов
Раздел IV. Использование и охрана водных объектов (ст.ст. 85-128)
Глава 10. Использование водных объектов (ст.ст. 85-93)
Глава 11. Охрана водных объектов (ст.ст. 94-120)
Глава 12. Экономическое регулирование (ст.ст. 121-128)
использования, восстановления
и охраны водных объектов
Раздел V. Разрешение споров по вопросам (ст.ст. 129-132)
использования и охраны водных объектов
и ответственность за нарушение водного
законодательства Российской Федерации
Глава 13. Разрешение споров по вопросам (ст. 129)
использования и охраны водных объектов
Глава 14. Ответственность за нарушение водного (ст.ст. 130-132)
законодательства Российской Федерации
Особенная часть (ст.ст. 133-146)
Раздел VI. Целевое использование водных объектов (ст.ст. 133-146)
Глава 15. Цели использования водных объектов (ст.ст. 133-146)
Заключительная часть (ст. 147)
Глава 16. Введение в действие настоящего Кодекса (ст. 147)


Предисловие

Первый Водный кодекс Российской Федерации был принят 30 июня 1972 года:
несомненно, он олицетворял большой прогресс российского водного права. В его
содержании (114 статей, объединенных в шесть разделов) почти все было новым
по тому времени. Новыми были понятие "водный объект" и юридическая категория
"воды", классификация видов водопользования и разрешительный порядок предоставления
права пользования конкретными водными объектами, приоритет хозяйственно-питьевого
водопользования и всесторонняя охрана вод от загрязнения, засорения и истощения.
Система водных правоотношений, сложившаяся на базе Водного кодекса 1972 года,
вписалась в общую систему экологических правоотношений в Российской Федерации
и функционировала исправно. Если она и была в чем-то слабой и колебалась,
то только вместе с "линией партии". Приняв активное участие в разработке того
законопроекта, мы не менее активно внедряли его положения в жизнь, опубликовали
работы "Обеспечение правопорядка на воде", "Есть Водный кодекс. Дело за исполнением",
"Теоретические основы права пользования водами в СССР" и другие.
Прошло 25 лет. Обстановка существенно изменилась практически во всех
сферах жизни, но особенно в политике, экономике и управлении. Однако задачи
рационального использования и охраны вод не только не сняты с повестки дня,
но стали еще более актуальными и сложными. Возникла необходимость приведения
водного законодательства в соответствие с изменившимися условиями, а заодно
и потребность в усовершенствовании некоторых положений этой отрасли законодательства.
Практически это привело к необходимости издания нового Водного кодекса Российской
Федерации, который и представлен здесь вместе с постатейными комментариями.
Характеристика новизны Водного кодекса РФ - задача самостоятельного научного
исследования. Если не считать конъюнктурных нововведений, то следовало бы
обратить особое внимание на такие новые положения, как право собственности
на водные объекты, более детальное урегулирование разрешительного порядка
водопользования, сочетание административных и договорных способов правового
регулирования водных отношений, узаконение практики регулирования водных отношений
по основным бассейнам поверхностных вод с помощью бассейновых соглашений,
комплекс правил по экономическому регулированию использования, восстановления
и охраны водных объектов.
В регулировании отношений собственности на воды примечательным является
осторожный подход к внедрению многообразия форм и видов собственности. Как
бы ни давила на нас эйфория рыночных отношений, воды остаются такой вещью,
которая вряд ли в большей своей части без ущерба для страны может быть полностью
обращена в частную собственность. Законодатель в данном случае проявил больше
благоразумия, чем можно было ожидать, и уважения к исторической традиции преемственности
в праве, записав в статье 35, что все не находящиеся в муниципальной собственности,
в собственности граждан и юридических лиц водные объекты, являются государственной
собственностью. Не сказано, что исключительной государственной собственностью,
но в настоящее время другой, широко распространенной и нет.
Некоторым шагом в сторону рыночной психологии являются указания о том,
что содержание права собственности на водные объекты определяется гражданским
законодательством и настоящим Кодексом; к водным объектам и правам пользования
ими применяются общие правила гражданского законодательства об объектах гражданских
прав, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Разрешительный порядок водопользования применялся и прежде. Но в действующем
Кодексе этот порядок представлен во всех деталях и сложностях (глава 5 ВК).
Остается только один вопрос. Не перестарались ли составители Кодекса, не получилась
ли сверхбюрократия в процедурах приобретения права пользования водными объектами?
Эта мысль особенно давит на сознание, когда читаешь и комментируешь статьи
о сочетании лицензии и договора.
Согласно статье 46 "права пользования водными объектами приобретаются
на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней
договора пользования водным объектом", а права эти возникают с момента регистрации
договора пользования водным объектом. Лицензия, которая тоже должна быть зарегистрирована,
выдается специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда. Договор заключается водопользователем с органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации. Хотя в статье 58 записано, что после
выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование заключение
договора пользования водным объектом является обязательным, такая запись не
защищает водопользователя, ибо ее несоблюдение ничего не влечет для органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Итак, новый Водный кодекс РФ вступил в действие. В юридической теории
и практике существует (в виде "доброго обычая") презумпция качественного превосходства
нового закона по отношению к старому. Иначе говоря, предполагается, что каждый
новый закон должен быть лучше того, который он заменил. Будем надеяться, что
второй Водный кодекс Российской Федерации оправдает эту презумпцию!
Настоящий Комментарий является первым комментарием к российскому Водному
кодексу и к российскому водному законодательству вообще. Комментарий - постатейный
и правовой: это означает, что он составлен не по разделам, главам, либо институтам
водного права, а последовательно - по статьям и нормам Кодекса; несмотря на
то, что Кодекс содержит немало физико-географических и иных естественнонаучных
понятий и определений, а также деклараций и пожеланий, Комментарий к нему
носит преимущественно (а зачастую - и исключительно) правовой, юридический
характер, что определяется потребностями практики, правоприменения, правоохраны.
Правовая направленность Комментария определяется также попытками разъяснить
нормы Водного кодекса с позиций: теории - науки водного, природоресурсного,
экологического и иных отраслей права; системы российского законодательства,
в том числе в широком смысле - принятых в развитие водного законодательства
подзаконных, нормативных, правовых актов; практики - в частности, актов индивидуального
значения, правоприменения. Такое объединение часто помогает лучше понять замысел
законодателя и проблемы и пути его применения.
Не все комментарии к статьям получились равноценными - как по количеству,
объему написанного, так и по качеству. Не во всем тут заслуга и вина авторов:
просто некоторые статьи Водного кодекса содержат больше нормативного материала,
оснований для разъяснений и объяснений, для использования и толкования подзаконных
актов; иные статьи содержат такого материала меньше, нуждаются в апробировании
практикой, в разъяснениях со стороны законодателей, правоприменительных органов.
Авторы старались также не повторяться и там где можно, во избежание дублирования
отсылать читателя к уже сказанному.
В ряде случаев авторы пытались дать самостоятельное разъяснение и толкование
терминов, встречающихся в Кодексе: основой этого, конечно, служат положения
статьи 1 "Основные понятия" и других статей комментируемого Закона: надо отдать
ему должное и здесь - в нем впервые даны нормативно-правовые характеристики
тридцати понятий. Однако в Комментарии использовались и иные, не имеющие обязательного
характера терминологические разработки - Терминология по природным ресурсам
земли, 1975; Указатель терминов и сокращений по охране окружающей среды на
русском и английском языках, 1982; 2 изд. 1986; Словарь терминов и понятий,
связанных с охраной живой природы (Н.Ф.Реймерс, А.В.Яблоков), 1982; Справочник
по охране природы, 1980, 1986; Природопользование. Словарь - справочник (Н.Ф.Реймерс),
1990; Советский энциклопедический словарь; ГОСТы; юридические словари и энциклопедии.
В силу того, что некоторые положения Кодекса оказались достаточно новыми,
а в ряде случаев - противоречивыми и неясными, порой мало теоретически, как
и практически исследованными, в Комментарии оказались и авторские разработки
и рекомендации: часть из них была апробирована в законопроектной работе, при
чтении лекций, в научных обсуждениях - можно надеяться, что они представят
интерес для широкого читателя и принесут пользу. Излишне напоминать, что Комментарий
не имеет обязательной силы, а носит лишь рекомендательный характер, зависящий
от авторитета составителей и мотивированности, убедительности доводов.
При этом составители старались не столько критиковать новый Закон (как
это достаточно модно делать сегодня), сколько помочь его понять, осмыслить
замысел законодателя, оказать содействие правоприменителю (критиков как законов,
указов, постановлений, так и хода их реализации у нас сейчас хватает). Однако
мы хотим, чтобы Россия на деле стала демократическим правовым социальным государством
и для этого необходимо не расшатывание ее правовой основы, а обеспечение режима
неуклонной законности и правопорядка, соблюдения прав граждан на чистую воду
и благоприятную водную среду.
В большинстве случаев в Комментарии называются нормы Конституции РФ,
акты, имеющие отношение к теме, обозначаются места их опубликования, что должно
помочь читателю разобраться, отыскать документ, использовать его в процессе
уяснения и применения Водного кодекса. Порой в Комментарии излагается основное
содержание подзаконного акта, однако делать это повсеместно не представляется
возможным ввиду множественности статей Кодекса и обилия развивающих его актов.
Расчет делается на вдумчивого читателя, для которого Комментарий станет подспорьем
для поисков, размышлений, дальнейшей углубленной работы.

Члены президиума Высшего экологического совета при Государственной Думе Российской
Федерации:

О.С.Колбасов С.А.Боголюбов
член-корреспондент РАН, доктор юридических наук,
заслуженный деятель науки России профессор

Примечание к предисловию

В соответствии с Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов
исполнительной власти" от 14 августа 1996 года N 1177, в соответствии со статьей
112 Конституции РФ установлено:
а) образовать Министерство природных ресурсов Российской Федерации и
Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды на
базе упраздняемых Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов
Российской Федерации, Комитета Российской Федерации по водному хозяйству и
Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр;
б) упразднить:
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской
Федерации;
Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской
Федерации, передав его функции Министерству здравоохранения Российской Федерации;
Комитет Российской Федерации по водному хозяйству;
Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр.
Президент РФ поручил Правительству Российской Федерации обеспечить упорядочение
состава территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Особое внимание при этом уделить исключению дублирования и параллелизма в
деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, более четкому
разграничению их функций и полномочий.
Правительству Российской Федерации поручено установить функции и полномочия
преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти,
а также уточнить положения о действующих органах в целях обеспечения ими реализации
государственной политики в установленных сферах ведения в условиях углубления
экономических реформ, перехода к рыночным методам управления.
В соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. N 1176 "О системе
федеральных органов исполнительной власти" Президент РФ в целях определения
рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии
со статьей 112 Конституции РФ постановил установить, что в систему федеральных
органов исполнительной власти РФ входят министерства РФ (федеральные министерства)
и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты
РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.
- Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной
власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в
установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой
сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет
входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации
(федеральный министр).
- Государственный комитет Российской Федерации - федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по
вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в
определенной сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации
возглавляет председатель государственного комитета Российской Федерации.
Президент РФ установил, что территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти
с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий
указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность
и освобождение от должности их руководителей осуществляются соответствующим
федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Содержание территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального
бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим
статьям бюджета.

Водный кодекс Российской Федерации

Принят Государственной Думой 18 октября 1995 года

Воды являются важнейшим компонентом окружающей природной среды, возобновляемым,
ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используются и охраняются в Российской
Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории,
обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения,
существование животного и растительного мира.
Отношения по поводу вод реализуются настоящим Кодексом путем установления
правовых основ использования и охраны водных объектов.

Общая часть

Раздел I. Общие положения

Глава 1. Основные положения

Статья 1. Основные понятия
В настоящем Кодексе используются следующие основные понятия:
вода - химическое соединение водорода и кислорода, существующее в жидком,
твердом и газообразном состояниях;
воды - вся вода, находящаяся в водных объектах;
поверхностные воды - воды, постоянно или временно находящиеся в поверхностных
водных объектах;
подземные воды - воды, в том числе минеральные, находящиеся в подземных
водных объектах;
водные ресурсы - запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в
водных объектах, которые используются или могут быть использованы;
водный объект - сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа
либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима;
водный режим - изменение во времени уровней, расходов и объемов воды
в водных объектах;
водный фонд - совокупность водных объектов в пределах территории Российской
Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр;
поверхностный водоток - поверхностный водный объект с непрерывным движением
вод;
поверхностный водоем - поверхностный водный объект, представляющий собой
сосредоточение вод с замедленным водообменом в естественных или искусственных
впадинах;
обособленный водный объект (замкнутый водоем) - небольшой по площади
и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими
поверхностными водными объектами;
водосборная площадь - территория, сток с которой формирует водный объект;
бассейн поверхностного водного объекта (далее - бассейн водного объекта)
- территория, включающая водосборные площади гидравлически связанных водоемов
и водотоков, главный из которых впадает в море или озеро;
акватория - водное пространство, ограниченное естественными, искусственными
или условными границами;
дренажные воды - вода, собираемая дренажными сооружениями и сбрасываемая
в водные объекты;
сточные воды - вода, сбрасываемая в установленном порядке в водные объекты
после ее использования или поступившая с загрязненной территории;
использование водных объектов - получение различными способами пользы
от водных объектов для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан
и юридических лиц;
пользование водными объектами (водопользование) - юридически обусловленная
деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных
объектов;
охрана водных объектов - деятельность, направленная на сохранение и восстановление
водных объектов;
загрязнение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные
объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество
поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют
на состояние дна и берегов водных объектов;
засорение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные
объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих
использование водных объектов;
истощение вод - устойчивое сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных
и подземных вод;
вредное воздействие вод - затопление, подтопление и другое вредное влияние
поверхностных и подземных вод на определенные территории и объекты;
водопользователь - гражданин или юридическое лицо, которым предоставлены
права пользования водными объектами;
водопотребитель - гражданин или юридическое лицо, получающие в установленном
порядке от водопользователя воду для обеспечения своих нужд;
водохозяйственный объект - сооружение, связанное с использованием, восстановлением
и охраной водных объектов и их водных ресурсов;
водозабор - комплекс сооружений и устройств для забора воды из водных
объектов;
водохозяйственная деятельность - деятельность граждан и юридических лиц,
связанная с использованием, восстановлением и охраной водных объектов;
лицензия на водопользование - специальное разрешение на пользование водными
объектами или их частями на определенных условиях;
распорядительная лицензия - специальное разрешение на распоряжение в
установленном порядке правами пользования водными объектами.

Комментарий к статье 1
Наряду с приведенными в данной статье основными понятиями и определениями,
используемыми в тексте Кодекса, в ряде других статей Кодекса (например, в
ст. 10, 11, 13-19, 75, 78, 79 и др.) уточняются значения некоторых специфических
терминов.
Начинается статья 1 с определения понятия "вода". Хотя в науке давно
уже известно, что вода - химическое соединение водорода и кислорода, тем не
менее законодатель счел необходимым дать такое определение в Кодексе. Вызвано
это необходимостью отграничить понятия "вода" и "воды". Если "воды" - это
вся вода, находящаяся в водных объектах, то есть в естественном природном
состоянии на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, то "вода"
- это изъятое из природной среды вещество, которое уже не находится в водном
объекте. Оно может быть заключено в резервуарах, других емкостях, водопроводных
трубах и просто в бытовой посуде для питья и использовано для повседневных
нужд.
Отношения, связанные с использованием воды регулируются гражданским законодательством,
как и всякие предметы, вещи, находящиеся в товарном обороте. Отношения же
по поводу "вод", то есть воды, находящейся в окружающей природной среде и
сосредоточенной в водных объектах, регулируются водным законодательством.
Далее, если вода, хотя и находится в окружающей природной среде (например,
влага в атмосфере), но не сосредоточена в водных объектах, отношения по поводу
этой воды не являются предметом регулирования водного законодательства. То
же можно сказать о поверхностном стоке воды (водосборной площади). Безусловно,
сток воды находится непосредственно в окружающей природной среде, но пока
он не сформировал водного объекта, его рассеянная в природе вода не образует
предмета водного законодательства.
Закон подразделяет воды на поверхностные и подземные. Если использование
поверхностной воды водного объекта регулируется исключительно водным законодательством,
то отношения по поводу использования подземных вод могут регулироваться не
только водным законодательством, но и законодательством о недрах.
"Водные ресурсы" - это все находящиеся на территории Российской Федерации
поверхностные и подземные воды. Они могут быть неиспользуемыми на данный момент
природными запасами воды. Поэтому Водный кодекс употребляет это понятие во
всех необходимых случаях, когда речь идет о водных богатствах страны, субъектов
РФ, о планировании их рационального использования и охраны и других проблемах
хозяйственной эксплуатации водных объектов.
Одно из центральных понятий - "водный объект" разъясняется как в статье
1, так и в статье 7. Из сопоставления приведенных разъяснений видно, что под
водным объектом понимается не только запас воды, сосредоточенный в определенных
границах на поверхности земли и под землей, но и те элементы земной коры (или
же искусственные сооружения), которые облегают водную массу. Вместе с тем,
в понятие водного объекта не входит погруженная, плавающая и донная растительность,
водная живность, микроорганизмы, а также наносы. Отсюда, между прочим вытекает,
что владелец или законный пользователь водного объекта может претендовать,
чтобы никто не препятствовал естественному пополнению водных масс в этом объекте
и не проводил самовольных работ, приводящих к нарушению целостности его берегов.
Земельное, лесное и природоохранное законодательство предусматривают
ряд норм, способствующих тому, чтобы в водные объекты не попадал загрязненный
сток, и чтобы берега рек, озер и других водоемов не подвергались разрушению.
Меры охраны водных объектов от загрязнения и засорения содержит и сам Водный
кодекс (Глава 11).
В прежде действовавшем водном законодательстве каналы относились к водным
объектам. Согласно новому ВК к поверхностным водным объектам относятся лишь
каналы "межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных
ресурсов" (ст. 10).
Как устанавливает статья 5 ВК, отношения, связанные с использованием
воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским и иным законодательством
РФ. Отсюда логически вытекает, что оросительные (ирригационные), а тем более
осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных
пастбищ, водными объектами не признаются. Тем самым нормы водного законодательства
напрямую к ним не относятся. Но можно ли считать эти каналы водохозяйственными
сооружениями, о которых говорит та же статья 17 Прямого ответа на этот вопрос
в ВК нет, а значит этот непростой вопрос требует дополнительного анализа и
правового освещения.
В числе водных объектов статья 1 называет "обособленный водный объект".
Его определению отвечают залитые водой карьеры и пруды-копани. Близки к ним
некоторые естественные впадины, заполненные водой, а также пруды на ручьях
с небольшими скоростями течения.
Поскольку такие водные объекты вмещаются в рамки одного землепользования,
они принадлежат тому, кто владеет соответствующим земельным массивом (участком).
Водоем такого типа оказывается принадлежностью соответствующего земельного
владения; его правовой режим во многом зависит от правового режима земельного
владения (ст. 5 ВК).
В настоящее время к подобным объектам должно быть усиленное внимание
в связи с продолжающейся приватизацией сельскохозяйственных и некоторых других
земель. Если раньше озерцо или пруд были принадлежностью крупного земельного
массива, то теперь они оказываются в пределах гораздо меньшего участка. Это
может неблагоприятно сказаться на некоторых прежних видах охраны и пользования
водоемом: от рекреации до водопоя скота и от забора воды до охраны дикой фауны.
При закреплении земель в частную собственность во многих районах России
учитывают, входят эти земли или их части в водоохранные зоны. В положительном
случае на новых собственников накладывают необходимые ограничения. Но водоохранные
зоны предусматриваются, как правило, в отношении текучих вод. Для замкнутых
водоемов, о которых идет речь, таких зон не существует. Таким образом, необходимость
рассмотрения вопроса об ограничении каких-то видов деятельности собственника
не возникает.
Земельное законодательство должно обратить внимание службы землеустройства
и органов власти на необходимость выявления тех функций, которые фактически
выполнял водоем до его перехода в частные руки. Если эти функции не соответствуют
интересам нового собственника, но их тем не менее, надо сохранить, то следует
рассмотреть вопрос об обременении нового владения соответствующим сервитутом
(или ограничить его иным образом), либо попытаться "вырезать" водоем из состава
предоставляемых угодий.
Статья 1 не устанавливает минимума водных масс, которые образуют водные
объекты. Это объясняется тем, что в разных регионах и климатических зонах
хозяйственная и иная ценность скоплений одинакового объема воды может быть
далеко не одинаковой. Так, в сухостепной зоне даже пересыхающие к концу лета
"блюдца" с водой имеют большое значение для дикой природы, для водопоя скота
и иных нужд. В более же северных районах, где много постоянных водоемов, хозяйственная
ценность пересыхающих мелководий может быть минимальной; скорее всего, они
будут рассматриваться как объекты для осушения.
Забота о сохранении водоема или же наоборот - планирование его ликвидации
с правовой точки зрения будет зависеть от того, в каком качестве он фигурирует
в государственном учете поверхностных и подземных вод, в государственном водном
кадастре (ст. 79 ВК). Порядок осуществления государственного учета поверхностных
и подземных вод устанавливается Правительством Российской Федерации. Порядок
ведения государственного водного кадастра определяется водным законодательством
Российской Федерации. Однако вопрос о том, каковы те минимальные объемы воды,
которые дают основание принимать их запасы в качестве водного объекта, удобнее
решать на региональном уровне. Такое решение соответствует статье 72 "в" Конституции
РФ, которая устанавливает, что "в совместном ведении Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и
распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами".
Понятие "водопользование" в статье 1 фактически приводится дважды: сначала
как бы в общем виде, а затем в его специфическом значении, связанном с понятием
"водопотребление". И в этом случае водопользователь является только легальным
посредником, тогда как цепочка пользования водой замыкается на потребителе,
получающем воду от "водопользователя". Эта схема отвечает широко распространенной
практике, когда в роли посредника выступает специализированная водохозяйственная
организация, которая сама в воде не нуждается, а забирает ее из водоема или
реки лишь для того, чтобы передать конечному потребителю.
Следует иметь в виду, что в водохозяйственной литературе иногда предлагается
другой критерий для разграничения водопользователя и водопотребителя. Согласно
ему первый пользуется водой, не забирая ее из водоема или водотока, тогда
как второй предварительно выполняет работы по ее отводу. В отношении потребителей
вводится дополнительный классифицирующий признак: возвращают они использованную
воду в водоем или нет. В последнем случае применяется термин "безвозвратное
потребление". Многие виды потребления воды (в отличие от "пользования" ею)
находят отражение в статистическом учете. Все промышленные предприятия обязаны
платить за отвод воды и ее потребление; при этом ставки оплаты за безвозвратное
потребление обычно выше.
Вопросы платежей за пользование природными водами регулируются в статьях
121-128 ВК. В связи с этим обретает актуальность вопрос об увязке соответствующей
терминологии, используемой в водном законодательстве, с одной стороны, и в
финансовых инструкциях - с другой. Необходимость такого решения подтверждает
и практика. Согласно ВК к водным объектам относятся внутренние морские и территориальные
воды РФ (ст. 8). Между тем, на практике забор морской воды не подлежит оплате.
Поэтому немаловажным оказывается деление водоемов в зависимости от их минерализации
(солености). Имеющаяся в научной литературе классификация 4 вод, которая различает
воды "соленые", "пресные", "солоноватые", требует уточнения, после чего соответствующая
терминология должна быть отражена в законе.
Для водного хозяйства страны огромное значение имеют водохозяйственные
объекты: на практике они имеют и другие названия водохозяйственные сооружения,
гидротехнические сооружения. Водохозяйственные объекты могут принадлежать
предприятиям различных отраслей и производств (промышленным предприятиям,
колхозам, совхозам, фермерским хозяйствам, другим сельскохозяйственным предприятиям,
в том числе кооперативам, товариществам и др.), которые используют их как
для своих нужд, так и в интересах третьих лиц. Если водохозяйственные сооружения
эксплуатируются только для удовлетворения нужд третьих лиц, то мы имеем дело
с водохозяйственной организацией. Таковыми, например, являются водохозяйственные
организации, обеспечивающие водоснабжение населения крупного населенного пункта.
Сельскохозяйственному кооперативу, крестьянскому (фермерскому) хозяйству,
колхозу, совхозу нет необходимости создавать специальную водохозяйственную
организацию, так как любое из этих предприятий может само непосредственно
обеспечить эксплуатацию имеющегося в его владении водного объекта, назначив
должностных лиц, ответственных за состояние использования и охраны данного
водного объекта, и имеющихся при нем гидротехнических сооружений и устройств.
Таким образом, правовой режим водохозяйственных сооружений на водохозяйственном
объекте различается в зависимости от того, обслуживают они нужды своих владельцев,
или же их эксплуатация имеет публичный характер.
Сложным водохозяйственным объектом по своему назначению и правому положению
являются водохранилища, призванные обеспечить комплексное, многостороннее
использование водных ресурсов. Нередко запасенная в водохранилищах комплексного
предназначения вода используется для выработки электроэнергии на ГЭС, для
водоснабжения и орошения, содействия судоходству, рыбному и охотничьему хозяйству,
рекреации, борьбе с наводнениями. Один из ведущих институтов в области водного
хозяйства Гидропроект при проектировании водохранилищ ГЭС выделяет их как
особый объект капитального строительства, имеющий отдельную от гидроузла (и
от ГЭС) стоимость. Но в ходе эксплуатации создаваемых водохранилищ их прежний
статус утрачивается. Организация, главным образом эксплуатирующая запасенную
в водохранилище воду (обычно - это Дирекция ГЭС), не считается ее владельцем
и не отвечает за ее качество. Залитая водохранилищем площадь переводится в
земли водного фонда - по существу в бесхозные, так как за них никто не отвечает.
Это не способствует, например, обвалованию и осушению мелководий, освоению
водохранилищ для нужд охотничьего хозяйства. Стоимость создания водохранилища
нередко "переносится" на стоимость гидроузла, так что водохранилище перестает
фигурировать в качестве самостоятельного объекта также в бухгалтерском учете.
За рыбное хозяйство каждого крупного водохранилища отвечают одни органы, за
борьбу с его заилением другие, за режим наполнения и сработки - третьи. "Единого
хозяина" у такого водохранилища порой нет, и это не может не сказываться на
эффективности охраны и использования его ресурсов.
Единый орган по управлению водохранилищем может быть создан одним из
трех способов. Им может стать головная (ведущая) организация, от которой в
наибольшей степени зависит эксплуатация водохранилища; он может быть образован
путем кооперации тех организаций, которые заинтересованы в использовании ресурсов
водохранилища и в его нормальном функционировании; может быть создано такое
водохозяйственное предприятие, которое занималось бы предоставлением водных
и других ресурсов водохранилища (за плату и бесплатно) управомоченным пользователям,
но не эксплуатировало бы само никакие его полезности.
Особый характер водохранилищ, как водохозяйственных сооружений, требует
особого подхода к регулированию их правового статуса.
Вопрос о правовом режиме водохозяйственных объектов распространяется
также на забрасываемые (ненужные) водохозяйственные сооружения. Такие объекты
могут появиться после аварийных случаев, но не исключен и отказ от их эксплуатации
за ненадобностью или в связи с изменением водохозяйственной и общей экономической
обстановки. Так, имеется немало систем прудов в старинных (и не очень старинных)
парках, которые по разным причинам вышли из строя и ждут своей реставрации.
Гидротехнические сооружения, представляющие культурный и исторический
интерес, должны находиться на учете и под охраной органов культуры. Об этом
заботится законодательство о культурных и исторических памятниках. Желательно,
чтобы эти сооружения "не выпали" из будущих норм, призванных регулировать
туризм и экскурсии.
Вместе с тем, некоторые заброшенные сооружения могут представлять опасность
для окружающих. Так, если бесхозная плотина будет разрушена паводком, то пострадают
нижележащие земли, постройки, движимое имущество или даже люди. Поэтому запрещение
для владельца сооружения самовольно оставлять его на произвол судьбы было
бы целесообразно провозгласить в законе. Состояние гидротехнических сооружений
должно охватываться мониторингом водных объектов (ст. 78 ВК). Что касается
идентификации владельцев сооружений, то эта задача должна решаться в рамках
государственного водного кадастра (ст. 79 ВК).
Доступ посторонних на наиболее важные водохозяйственные сооружения, находящиеся
под охраной, может быть ограничен или запрещен. На водохозяйственных системах,
где есть опасные участки (например, быстротоки на ирригационных каналах),
пребывание таких лиц также нежелательно или даже недопустимо. Упоминание о
подобных запретах и ограничениях в водном законе оправдано.
Определенные гидротехнические сооружения представляют собой источники
так называемой повышенной опасности. А это значит, что их владельцы могут
быть привлечены к имущественной ответственности в случае аварии и причинения
ущерба (третьим лицам) даже при отсутствии вины с их стороны. Но что касается
страхования такого рода ответственности, то этот вопрос остается пока без
видимого решения.
Специфическими сооружениями на воде являются ледовые дороги и переправы,
которые играют немаловажную роль при обеспечении транспортных связей в зимнее
время для многих районов нашей страны. Иногда эти дороги и переправы разрушаются
еще до наступления тепла
например, в случае применения ледоколов, когда стремятся приблизить сроки
навигации на судоходных реках. Зимний взлом льда может последовать на реке
ниже плотины ГЭС, если крупные массы воды из водохранилища будут пропущены
через турбины ГЭС. Поскольку ледовые сооружения бывают фокусом межотраслевых
конфликтов, они заслуживают специального внимания закона.
Упоминаемое в статье 1 понятие "вредное воздействие вод" включает в себя
так называемые ледовые явления - природные процессы, приближающиеся к стихийным
бедствиям, когда соединенное воздействие воды и льда разрушает берега рек,
береговые строения и сооружения, сносит мосты, вызывает наводнения. Борьба
с особо опасными ледовыми явлениями должна производится в рамках чрезвычайных
ситуаций. Исходя из этого принимаются меры защиты и спасения при сильных наводнениях.
В качестве примеров вредного воздействия вод статья 1 называет затопление
и подтопление (земель, сооружений). Следует иметь в виду, что эти процессы
могут быть не только стихийными, но и вызваны действиями человека по изменению
естественного режима водных объектов. В последнем случае инициатор работ должен
нести гражданскую и иную ответственность, если его действия нанесли ущерб
чужой земле, строениям, движимому имуществу (при этом "чужой" может быть и
государственная собственность).
Некоторые инженерные проекты, например, создания водохранилищ, сознательно
идут на причинение ущерба земле и другим объектам ради получения запаса воды.
При этом наблюдаются некоторые другие вредные воздействия накапливаемых вод,
в частности берегообрушение, вызываемое штормовыми волнами.
Вредное воздействие вод может иметь место не только выше, но и ниже воздвигаемых
плотин. В зимний период, когда растет спрос на электроэнергию, через турбины
ГЭС пропускают повышенные объемы воды, накопленные в их водохранилищах. Нередко
это вызывает зимние наводнения в нижних бьефах, от чего нарушаются ледовые
дороги и переправы, смываются оставленные на лугах стога сена и т.д. В практике
того же Минэнерго СССР ущерб от зимних наводнений не возмещался под предлогом
того, что подъем воды не превышал "естественных отметок", наблюдаемых во время
весеннего половодья. Тем самым зимние (искусственные) наводнения приравнивались
к весенним (естественным). В этом плане следует обратить внимание на статью
139 ВК, которая предусматривает выплату компенсации пострадавшим в тех случаях,
когда в результате наполнения и сработки водохранилищ изменяется "естественный
уровень" водных объектов. Очевидно, что многое будет зависеть от того, как
заинтересованные стороны и судебные инстанции будут истолковывать термин "естественный
уровень". Но прежде это придется сделать Правительству РФ, поскольку статья
139 ВК устанавливает, что именно оно определяет порядок (правила) эксплуатации
водохранилищ.
Следует иметь в виду, что если водохозяйственное строительство приводит
к неблагоприятному для некоторых отраслей перераспределению вод, создает преграды
для естественных миграций рыб, вызывает локальное ухудшение условий водоснабжения,
то такие последствия к "вредному воздействию вод" не относятся. Компенсация
таких нарушений, если она происходит, производится обычно в натуральной форме.
Порядок выполнения натуральных компенсаций ВК не регулирует. Что касается
денежных компенсаций, то к ним имеют отношение установленные законом платежи
за пользование водой; однако эти платежи идут не ущемляемым отраслям, а поступают
в бюджеты субъектов Российской Федерации и местных властей.
В дополнение к статье 1, статья 117 ВК относит к видам вредного воздействия
вод заболачивание и засоление земель, эрозию почв, образование оврагов, оползней,
селевых потоков "и других явлений".
Предупреждение таких явлений и борьба с их проявлением во многом регулируется
земельным законодательством.
Меры по защите земель и строений от вредного воздействия вод могут осуществляться
в соответствии с надлежаще утвержденными проектами. Эти проекты принимают
во внимание побочные последствия защитных мер. Так, защита от размыва участка
берега не должна усиливать размывов в других местах. По этой причине закон
не поощряет самовольных действий на водных объектах и в их непосредственном
окружении, даже если они направлены на защиту имущества от вредного воздействия
вод. Такие действия охватываются более широким кругом работ, выполнение которых
требует согласования со специально уполномоченными органами государства (ст.
108 ВК).
Меры по борьбе с наводнениями включают в себя отказ от застройки территорий,
подвергающихся затоплению, или же проведение работ, которые делают эти территории
более безопасными (например, намыв грунта выше уровня затопления). Такие меры
предусматриваются строительными нормами и правилами.
Статья 1 дает определения ряда других понятий водного законодательства,
таких как "акватория", "дренажные воды", "сточные воды", "водозабор", которые
ясны сами по себе и не нуждаются в каком либо авторском комментировании.

Статья 2. Водное законодательство Российской Федерации
В соответствии с Конституцией Российской Федерации водное законодательство
Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
Водное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса
и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
регулирующие водные отношения, не могут противоречить настоящему Кодексу и
принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.
В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим водные
отношения, и иным актом, принимаемым в Российской Федерации, действует федеральный
закон.
Нормы водного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать
водному законодательству Российской Федерации.

Комментарий к статье 2

Действие этой статьи направлено на соблюдение законности в области нормотворчества.
В частности, это означает, что подзаконные акты не могут противоречить закону.
Если же их содержание расходится, то первенство остается за законом.
Принцип подзаконности действует также в отношении актов, принимаемых
РФ и ее субъектами.
Сказанное не означает, что РФ "всегда права", и что у субъектов РФ нет
легальных путей для оспаривания правильности актов высших органов РФ. По общему
правилу субъекты РФ имеют право оспорить эти акты в Конституционном суде РФ,
если по их мнению они не соответствуют Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции
РФ). Аналогичное право имеют высшие органы государственной власти РФ в отношении
законов и иных нормативных актов субъектов РФ (там же).
Статья 2 трактует также об источниках водного права, которое создают
РФ и ее субъекты, Водное законодательство, как и ряд других отраслей права,
находятся в их совместном ведении (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Но
практика идет по пути разграничения полномочий сторон. Поэтому в заключаемом
договоре между РФ и ее субъектом могут содержаться указания относительно того,
в каком порядке регулируются определенные группы водных отношений (ст. 61
ВК).
Источниками водного права могут быть также бассейновые соглашения о восстановлении
и охране водных объектов.

Статья 3. Цели водного законодательства Российской Федерации
Водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области
использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на
чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий
водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем
санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения,
засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия
вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем.
Цели водного законодательства Российской Федерации реализуются на основе
принципа устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения
состояния окружающей природной среды).

Комментарий к статье 3

Статья формулирует самые широкие цели водного законодательства. При этом
указываются как "традиционные" цели, так и впервые находящие свое отражение
в водном законе. К последним относится, например, сохранение экологического
разнообразия водных экосистем.
Уместно заметить, что от биологического разнообразия водных экосистем
зависит благополучие неводных экосистем и в конечном счете - самого человека.
Поддержание биологического разнообразия уже давно беспокоит многих специалистов.
За последние годы эта проблема получила отражение в законодательстве ряда
зарубежных стран. Упоминание о ней в водном законе России свидетельствует
об утверждении нового приоритета в отечественном праве.
Сказанное относится и к принципу устойчивого развития, который получил
признание и поддержку в документах ООН. Он означает, что экономическое развитие
не должно осуществляться ценой деградации природных ресурсов и ухудшения качества
окружающей среды. Этот принцип должен получить всестороннее преломление в
праве. Так, проекты преобразования ландшафтов должны предусматривать их (проектов)
побочные отрицательные результаты и меры по устранению (смягчению) неблагоприятных
экологических последствий. Инженерные проекты не должны приниматься, если
они имеют узкоотраслевую направленность, не считаются с задачами охраны природы,
ее красот, улучшения (создания) мест отдыха, с нуждами и интересами смежных
отраслей. Если они выполняются на пограничных реках или в пограничных регионах,
то должны учитывать интересы соседних государств и по возможности идти им
навстречу. Все проекты должны отвечать международным обязательствам России,
которые она приняла на себя в целях охраны среды обитания в масштабах Земли
и сохранения биологического разнообразия нашей планеты.

Статья 4. Водное законодательство Российской Федерации и нормы международного
права
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов
являются составной частью правовой системы Российской Федерации.
Международные договоры Российской Федерации применяются к водным отношениям
непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора Российской
Федерации следует, что для его применения требуется принятие внутригосударственного
акта.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила,
чем предусмотренные настоящим Кодексом, то применяются правила международного
договора.

Комментарий к статье 4

Статья содержит своего рода стандарт, определяющий отношение национального
к международному праву. В случае разночтения приоритет отдается международному
праву.
Следует иметь в виду, что к международному праву относятся не только
межгосударственные документы, подписанные представителями России и ратифицированные
ею в установленном порядке, но также "общепризнанные принципы и нормы" международного
права. Некоторые такие а принципы и нормы прошли испытание при м с решении
спорных дел, но многие другие считаются таковыми и без судебного признания,
поскольку их придерживаются и соблюдают многие страны в своих отношениях.
<2> Это касается как пограничных рек и озер (пресных вод), так и морских пространств,
в том числе внутренних и территориальных вод (ст. 14 и 15 ВК).
Что касается подземных водных бассейнов, общих для России и сопредельных
с нею стран, то правовое регулирование их использования и охраны практически
не развито. Это связано с тем обстоятельством, что в международной практике
до сих пор главное внимание уделялось поверхностным, а не подземным водам.
О самих подземных водах известно (как правило) меньше, чем о поверхностных.
Для правильного применения статьи 4 необходимо знать как национальное,
так и международное право, касающееся водных ресурсов и водных объектов. В
этом отношении многое предстоит сделать - особенно в части ознакомления общественности
с международными нормами.

Статья 5. Отношения, регулируемые водным законодательством Российской
Федерации
Водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области
использования и охраны водных объектов (водные отношения).
Отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной
в водных объектах, не относятся к предмету регулирования водного законодательства
Российской Федерации.
Отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов,
регламентируются гражданским законодательством, санитарным и иным законодательством
Российской Федерации.
Отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира,
атмосферного воздуха, возникающие при использования и охране водных объектов,
регулируются водным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой
это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.
Отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и
охраны подземных вод, регулируются законодательством Российской Федерации
о недрах и водным законодательством Российской Федерации.
Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов)
регулируются водным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой
данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным
законодательством Российской Федерации.
Имущественные отношения, возникающие при использовании и охране водных
объектов, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено
настоящим Кодексом.
Финансовые отношения, включая налоговые, а также иные административные
отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются
водным законодательством Российской Федерации в соответствии с общими положениями
финансового и административного законодательства Российской Федерации.

Комментарий к статье 5

Статья уточняет круг водных отношений. Одновременно она позволяет увязать
водное и смежные отрасли законодательства, поскольку некоторые группы водных
отношений регулируются нормами не только водного, но и других отраслей права.
При этом устанавливаются приоритеты той или другой отрасли. Так, последняя
часть статьи 5 признает приоритет финансового и административного законодательства,
когда дело касается налоговых и административных отношений; именно этому законодательству
должны соответствовать нормы водного права.
Надо полагать, что под административными отношениями здесь имеются в
виду общеадминистративные установления, ибо специфические административные
предписания, касающиеся водных объектов, регулируются водным правом. Например,
в качестве таких установлений следует рассматривать законодательство о чрезвычайных
ситуациях, поскольку это законодательство может охватывать и мобилизацию техники
на борьбу с наводнениями, и эвакуацию жителей, и финансовую помощь пострадавшим.
При изучении, разведке и охране подземных вод (но не при их использовании)
приоритет отдается не водному законодательству, а законодательству о недрах.
Режим обособленных поверхностных водных объектов регулируется гражданским
и земельным законодательством. И лишь в той части, где эти виды законодательства
оставляют пробелы, их заполняет водный звон.
Четвертую часть статьи 5 можно трактовать так, что водное законодательство
при регулировании рационального использования и охраны водных объектов имеет
приоритет перед другими природно-ресурсными отраслями права, затрагивающими
аналогичные отношения. <3>
Вопрос о приоритете той или иной отрасли права оказывается полезным в
случае коллизии права. Наличие установленного в законе приоритета должно облегчить
нахождение той нормы, которой следует отдать предпочтение. Вместе с тем, упоминание
о разных отраслях права, в которых можно (и нужно) регулировать водные отношения,
нацеливает самих законодателей на "сквозное" нормирование этих отношений.
Такой результат не только облегчит поиск и применение норм, относящихся к
водному хозяйству. Он будет воспитывать комплексный подход к охране и использованию
природных ресурсов как у природопользователей, так и у ресурсных администраторов.
Это, побочное значение статьи 5, пожалуй, не менее важно, чем основное.
В части 1 статьи 5 самым кратким образом определен круг водных отношений:
использование и охрана водных объектов. Как можно заметить, здесь пропущено
развитие водных объектов, водохозяйственное строительство. Правда, этот вид
деятельности регулируется законодательством о капитальном строительстве. Но
последнее занято главным образом технической стороной, имея своей целью обеспечить
прочность сооружений и их функциональное назначение. Вопрос о собственно водных
отношениях остается при этом "за скобками"; законодательство о капитальном
строительстве исходит из того, что этот вопрос кем-то и как-то уже решен.
С учетом этих соображений водное законодательство должно быть ведущим
при регулировании водохозяйственного строительства. Соответственно, оно же
должно быть приоритетным при регулировании правового режима водохозяйственных
сооружений. И хотя при этом затрагиваются имущественные отношения, для которых
могут применяться нормы гражданского права (ч. 7 ст. 5), в данном случае эти
нормы должны уступить первенство правилам водного законодательства.

Статья 6. Действие водного законодательства Российской Федерации во времени
Акты водного законодательства Российской Федерации не имеют обратной
силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
Действие актов водного законодательства Российской Федерации распространяется
на отношения, возникшие до введения их в действие, только в случаях, когда
это прямо предусмотрено законом.
По отношениям, возникшим до введения в действие актов водного законодательства
Российской Федерации, они применяются к правам и обязанностям, возникшим после
введения их в действие.

Комментарий к статье 6

Водный закон, как и все другие, действует в определенном интервале времени.
Как правило, он не распространяется на отношения, возникшие, до введения его
в действие (части 1 и 2 статьи 6).
Вместе с тем часть 3 вносит в этот тезис поправку. Она упоминает о правах
и обязанностях, "возникших после введения" водного закона, но основанных на
отношениях, которые существовали до его принятия.
Новые права и обязанности могут возникнуть только на основании нового
закона. Таким образом, новый водный закон корректирует уже сложившиеся правоотношения.
Это возможно в тех случаях, когда другая отрасль права, регулируя "свой" круг
отношений, не уделила достаточного внимания и не рассмотрела специально "побочных"
для нее водных отношений. В этих случаях водный закон заполняет пробелы других
отраслей права.
Примером могут служить отношения по поводу замкнутых поверхностных водоемов,
переданных в частную собственность вместе с окружающими сельскохозяйственными
землями. Как упоминает статья 5 ВК, водное законодательство для возникающих
при этом отношений является лишь подсобным инструментом к некоторым другим
("ведущим") отраслям права, например, к земельному праву. На практике нередко
указанные водоемы передаются новому собственнику без каких-либо ограничений
или обязательств по отношению к третьим лицам. Это не всегда правильно, и
здесь уместно вмешательство водного законодательства, на основании которого
нового собственника можно обязать, например, не уничтожать (не засыпать, не
осушать, не застраивать) водоем, сохранять чистоту его вод и установить вокруг
него водоохранную зону с ограничением в ее пределах хозяйственной деятельности.
Таким образом, водный закон дает основание для внесения поправки в уже сложившиеся
правоотношения, которые прежде трактовались как исключительно земельные правоотношения.
Разумеется, такая поправка может не понравиться новому собственнику,
если у него есть другие планы по использованию водоема и его окружения. Наиболее
сильный довод против наложения добавочных ограничений может заключаться в
том, что он не стал бы осваивать закрепленный за ним участок, "если бы знал
заранее" об этих ограничениях. Таким образом, корректировка уже сложившихся
земельных правоотношений на основе вновь принятого водного закона связана
с моральными или даже материальными издержками.
Этот последний неблагоприятный результат есть следствие "замкнутости"
некоторых отраслей права, при которой нормы смежных его отраслей остаются
в пренебрежении. От этого не было свободно и само водное право. Так, в новом
Водном кодексе статья 112 специально посвящена предоставлению земельных участков
в водоохранных зонах и контролю за использованием таких земель. В прежнем
водном законодательстве такой статьи не было.
"Взаимопроникновение" отраслей права, их "перекрытие", которое подразумевается
в статье 5 ВК, есть известная гарантия против того, чтобы раз сложившиеся
отношения, регулируемые одной отраслью права, подвергались впоследствии корректировке
на основе норм смежной отрасли.

Глава 2. Объекты водных отношений

Статья 7. Водный объект
Объектом водных отношений является водный объект или его часть.
Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и
берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект.
Подземные воды и вмещающие их горные породы также рассматриваются как
единый водный объект.

Комментарий к статье 7

Прежде всего необходимо отметить в полной мере выраженное в Водном кодексе
официальное признание такой категории, как водные отношения в качестве предмета
правового регулирования - подобно земельным и лесным отношениям. Понятия "горные,
фаунистические, воздушные отношения" пока не получили такого признания.
Объектом каждого водного отношения провозглашен водный объект или его
часть. Видимо, можно добавить, что объектом водного отношения может быть и
совокупность водных объектов. Например, объектами судоходства как вида водопользования
являются разнообразные водные объекты, образующие в совокупности водные пути
общего пользования.
В отличие от земли, которая в качестве объекта земельных правоотношений
выступает как однородная категория, воды характеризуются огромным разнообразием
видовых различий. Для того чтобы при регулировании водных отношений в формулировках
правовых актов и норм каждый раз не перечислять все виды вод, законодатель
установил единое понятие - водный объект, который символизирует тот или иной
конкретный материальный предмет водных отношений, отвлекаясь от видовых различий.
Определение водного объекта дано в ст. 1 ВК. В дополнение к этому определению
в настоящей статье провозглашается, что водный объект - это не только сосредоточение
воды на поверхности суши в формах рельефа либо в недрах, но и земли, на которой
эта вода сосредоточена. Таким образом исполнителю Закона напоминается, что
в природе существует определенное единство вещества воды и земли.
Но возникает вопрос о юридическом значении провозглашения такого единства
воды и земли. Очевидно, юридическое значение этого правила в том, что в случае
пользования водным объектом права пользователя распространяются как на вещество
воды, так и на землю, в которой эта вода сосредоточилась. Это означает также,
что в случае предоставления в пользование какого либо сосредоточения воды,
автоматически в пользование предоставляются дно и берега, в которых вода сосредоточилась.
И наоборот, если в пользование предоставляются дно и берега поверхностных
водных объектов или в мешающие горные породы, то права пользования автоматически
распространяются на соответствующие сосредоточения воды. Именно в этом заключается
юридическое значение единства воды и земли в водном объекте. В противном случае
данное правило является юридически бесполезным.
Правда, не сказано о том, охватывается ли понятием единого водного объекта
растительные и животные организмы, которые обыкновенно населяют сосредоточения
природных вод, древесная, кустарниковая и травянистая растительность, которая
обыкновенно произрастает по берегам рек, озер, морей и иных поверхностных
водных объектов, а также атмосферный воздух, который всегда сопряжен с поверхностными
водами и участвует в естественных процессах круговорота воды в природе.
Если следовать Федеральному закону "О животном мире" от 24 апреля 1995
г. <4>, то придется признать, что животный мир образует самостоятельную юридическую
категорию. И дикие животные, находящиеся в состоянии естественной свободы
на территории Российской Федерации, в том числе рыбы, моллюски и другие водные
животные, юридически не могут входить в состав земельного участка, водного
объекта, лесного массива. И, далее, предоставление в пользование водного объекта
не означает предоставления в пользование водных животных, населяющих данное
сосредоточение воды.
Интересно, что земля и по Конституции РФ и по земельному законодательству
признается самостоятельным объектом правоотношений, а поэтому юридически не
должна рассматриваться как составная часть недр, вод, лесов, атмосферного
воздуха. Тем не менее законодатель в Водном кодексе РФ провозгласил единство
воды, земли и даже горных пород, в которых сосредоточилась вода.
В статье не говорится о пределах площади земель берегов водных объектов,
которые должны признаваться составной частью этих водных объектов, хотя далее
в статьях 12 и 16 говорится, что собственники, владельцы и пользователи земельных
участков, примыкающих к поверхностным водным объектам (примыкающих - значит
сопряженных и, следовательно, входящих в состав водных объектов), могут использовать
водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права
и законные интересы других лиц, а порядок установления границ прибрежной полосы
морских вод и режим ее использования определяются Правительством Российской
Федерации. Здесь нет ответа на вопрос о том, до каких пределов водопользователи
могут рассматривать дно и берега составными частями поверхностных водных объектов
и до каких пределов вмещающие горные породы могут признаваться частью единых
водных объектов и объектами права водопользования.

Статья 8. Виды водных объектов
В зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков
водные объекты подразделяются на:
поверхностные водные объекты;
внутренние морские воды;
территориальное море Российской Федерации;
подземные водные объекты.

Комментарий к статье 8

Названные в данной статье виды водных объектов можно рассматривать не
как виды в собственном смысле слова, а как четыре группы видов водных объектов,
которые, однако, не исчерпывают всего многообразия видов. В действительности,
видовое многообразие природных запасов воды гораздо богаче. И естественно,
законодатель вынужден давать определения и характеристики видов водных объектов
во многих других статьях Водного кодекса, в частности, в статьях 1, 9-21,
133, 136, 140, 142.
Круг признаков, которые могут быть положены в основу видовой классификации
водных объектов, не ограничен. Здесь сказано, что могут быть взяты физико-географические,
гидрорежимные и бесчисленное множество других признаков, в зависимости от
которых водные объекты подразделяются на виды. Можно предположить, что в зависимости
от физико-географических признаков различаются моря, океаны, реки, озера,
ручьи и т.д. Трудно сказать, какие виды водных объектов могут быть выделены
по гидрорежимному признаку. Такие виды водных объектов как внутренние морские
воды и территориальное море выделяются главным образом по юридическим признакам,
в зависимости от структуры государственной территории и категорий, принятых
в международном морском праве.

Статья 9. Поверхностные водные объекты
Поверхностные водные объекты - постоянное или временное сосредоточение
вод на поверхности суши в формах ее рельефа, имеющее границы, объем и черты
водного режима.
Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и берегов.
Поверхностные водные объекты имеют многофункциональное значение и могут
предоставляться в пользование для одной или нескольких целей одновременно.
Поверхностные водные объекты подразделяются на:
поверхностные водотоки и водохранилища на них;
поверхностные водоемы;
ледники и снежники.

Комментарий к статье 9

Определение поверхностных водных объектов в данной статье практически
повторяет определение водного объекта, данное в статье 1 настоящего Кодекса,
за исключением одной детали: здесь термин "поверхностные водные объекты" взят
во множественном числе, а определяющие слова - в единственном. Получается,
что все водные объекты в России - это одно сосредоточение воды на поверхности
суши и в формах ее рельефа. На самом деле поверхностных водных объектов много
и, соответственно, это означает много сосредоточений воды. Поэтому лучше читать:
"поверхностные водные объекты - постоянные или временные сосредоточения воды
(а не вод!) на поверхности суши и в формах ее рельефа, имеющие границы, объем
и черты водного режима". Либо наоборот: "поверхностный водный объект - постоянное
или временное сосредоточение воды" (и далее по тексту).
В данной статье повторно (по отношению к статье 7 настоящего Кодекса)
говорится о том, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных
вод, дна и берегов. Интересно, что в статье 17 Кодекса, где дается определение
подземных вод, аналогичный текст статьи 7 не повторяется, то есть не сказано,
что подземные воды состоят не только из вещества воды, но и вмещающих воду
горных пород. Что бы это могло означаться
В комментируемой статье дается дальнейшая классификация водных объектов.
Но сами виды поверхностных водных объектов характеризуются в последующих статьях
(ст. 10, 11, 13).
Здесь же говорится, что поверхностные водные объекты имеют многофункциональное
значение и могут предоставляться в пользование для одной или нескольких целей
одновременно. На самом деле вопрос этот исключительно сложный, требующий подробной
регламентации. Известно, что не все, но многие наиболее важные для страны
водные объекты используются одновременно для разнообразных целей с различным
режимом пользования. Получается, что на одном и том же водном объекте происходит
наложение режимов различных видов поверхностных водных объектов - источников
питьевого водоснабжения, рыбохозяйственных водоемов, судоходных путей общего
пользования, источников гидроэнергии и т.д. Известно также, что в связи с
этим возникнет конкуренция целей водопользования, а следовательно, и конкуренция
прав водопользователей: это одна из наиболее конфликтных областей использования
и охраны водных ресурсов, требующая особенно четкой правовой регламентации.
Центральным положением определения поверхностных водных объектов, приведенного
в комментируемой статье, является указание на то, что поверхностный водный
объект представляет собой постоянное или временное сосредоточение воды на
поверхности суши в формах ее рельефа.
"Сосредоточение" - это значит какая-то масса воды, во всяком случае не
капля и даже не сто капель. Но все-таки есть какой-то нижний предел этой водной
массы? По крайней мере должны быть какие-то критерии для решения данного вопроса.
В противном случае лужа после дождя или таяния снега становится водным объектом,
ибо представляет собой временное сосредоточение воды на поверхности суши в
формах ее рельефа.
Естественно, законодатель не желает каждую лужу признавать водным объектом
и поэтому указывает, что водным объектом является только такое сосредоточение
воды, которое имеет границы, объем и черты водного режима. Эти слова также
нуждаются в правильном понимании.
Граница - это реальная или воображаемая линия, разделяющая два материальных
предмета. Но она не имеет юридического значения, если ее наличие не связывается
с правами и обязанностями субъектов права. Лужа имеет свои границы. И что
же? Лужа только тогда станет водным объектом, когда ее границы будут официально
признаны, скажем, путем соответствующих записей в водном кадастре. При этом
процедуры определения границ подлежат жесткой регламентации, ибо границы,
например, рек существенно изменяются в половодье и в межень. Это относится
и ко многим другим видам поверхностных водных объектов.
Вопрос об объеме уже затрагивался выше. Следует признать, что упоминание
об объеме не бесполезно: объем - это количество воды, поддающееся измерению,
хотя в Кодексе не установлены количественные нормативы, на основании которых
то или иное сосредоточение воды на поверхности суши следует признавать или
не признавать поверхностным водным объектом.
Наконец, черты водного режима определены в статье 1 Кодекса такими словами:
"водный режим - изменение во времени уровней, расходов и объемов воды в водных
объектах". Недостаточная логика данного определения состоит в том, что в нем
водный объект уже известен. Если мы хотим черты водного режима (уровни, расходы
и объемы воды) использовать в качестве критерия признания того или иного сосредоточения
воды поверхностным водным объектом, нам следует нормировать эти показатели.
В противном случае упоминание о чертах водного режима не дает пользы в деле
установления поверхностных водных объектов.
Каким же образом добиться ясности в этом деле? Есть достаточно надежный
юридический способ решения данного вопроса: включение естественного скопления
природных запасов воды в водный кадастр, которое означает официальное признание
водного объекта. До тех пор, пока то или иное сосредоточение воды на поверхности
суши официально не признано водным объектом, оно не может быть объектом водных
отношений. Есть запись в водном кадастре - есть водный объект; нет записи
- нет водного объекта, хотя бы это был океан воды.
Разумеется, при таком подходе необходимо придать должное юридическое
значение водному кадастру, превратив его из пассивного источника водохозяйственной
информации (ст. 79 ВК) в государственный реестр водных объектов, юридически
жестко отражающий и состояние водных объектов, и водных отношений в стране,
включая характеристику участников этих отношений.

Статья 10. Поверхностные водотоки
Поверхностные водотоки - поверхностные водные объекты, воды которых находятся
в состоянии непрерывного движения.
К поверхностным водотокам относятся реки и водохранилища на них, ручьи,
каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных
ресурсов.

Комментарий к статье 10

Согласно данному в статье определению понятия поверхностных водотоков,
отличие их от водоемов состоит в том, что в водотоках вода находится в состоянии
непрерывного движения (вопрос о том, куда и почему движется вода), а в водоемах
в состоянии замедленного водообмена. Критерии, согласитесь, прежде всего,
естественно-научные, а уже затем - юридические. Вода - это материя, а материя
всегда находится в движении. И в случае возникновения спора суд или административная
инстанция могут воспользоваться этими критериями, хотя и будут руководствоваться
скорее всего житейскими представлениями, при которых возможность произвольных
решений весьма вероятна.
Во второй части этой статьи дается перечень водотоков. Перечень закрытый.
Это означает, что водные объекты, не обозначенные в этом перечне, не могут
быть водотоками.
Обращает на себя внимание тот факт, что в перечне названы водохранилища,
которые упоминаются и в перечне водоемов (ст. 11). Означает ли это, что водохранилища
могут быть и водотоками, и водоемами? Особых различий в правовом режиме водохранилищ
по статье 10 и по статье 11 не предусматривается, может быть они будут вырабатываться
практикой, отражаться в подзаконных актах. (Заметим, что с разграничением
водотоков и водоемов не связаны серьезные юридические последствия: нет различий
в правовом режиме этих объектов, в правах и обязанностях водопользователей,
пользующихся водотоками или водоемами).

Статья 11. Поверхностные водоемы
Поверхностные водоемы - поверхностные водные объекты, воды которых находятся
в состоянии замедленного водообмена.
К поверхностным водоемам относятся озера, водохранилища, болота и пруды.
Обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются
составной частью земельного участка. Положения водного законодательства Российской
Федерации применяются к обособленным водным объектам в той мере, в какой это
не противоречит гражданскому законодательству.

Комментарий к статье 11

В комментарии к предыдущей статье уже упоминалось о разграничении водотоков
и водоемов. Здесь же речь пойдет об обособленных водных объектах.
Из определения, данного в статье 1 ВК видно, что обособленный водный
объект содержит вещество воды, выделенное из природной среды. Тогда как в
подлинном смысле водный объект представляет собой сосредоточение природной
воды, то есть вещества воды, продолжающей оставаться частью природной среды.
Очевидно, что обособленный водный объект вообще не является водным объектом
и не имеет права так называться. К нему применимо правило, содержащееся в
части 3 статьи 5 ВК о том, что отношения, связанные с использованием воды,
изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством,
санитарным и иным законодательством Российской Федерации.
Важно то, что обособленные водные объекты объявлены недвижимым имуществом.
Это не провозглашено в Гражданском кодексе РФ. С этим можно согласиться. Но
вряд ли обособленный водный объект является частью земельного участка. Он
такой же самостоятельный предмет имущества как дом, сарай или иное сооружение
капитального типа, которое не считается частью земли, хотя его правовой режим
увязывается с правовым режимом земельного участка.
Провозглашение в данной статье обособленных водных объектов недвижимым
имуществом заставляет поставить вопрос: может ли подлинный водный объект (река,
море, озеро, ручей, водоносный горизонт подземных вод) считаться недвижимым
имуществом или имуществом вообще.
Из буквы и духа прошлого российского экологического законодательства
можно сделать вывод, что водные объекты и имущество суть трудно совместимые
категории: то, что является имуществом, не может быть водным объектом и вообще
природным объектом; то, что является водным объектом не может быть имуществом.
На таком принципе была построена система правового регулирования водных отношений,
а если взять шире, то и отношений природопользования и охраны окружающей природной
среды.
В настоящее время нет абсолютной границы в предметах правового регулирования
водного и гражданского законодательства и права. Между отраслями российского
законодательства есть постоянное взаимодействие, взаимное проникновение норм,
принципов, способов регулирования, обусловленное потребностями жизни. Поэтому
водный кодекс может регулировать имущественные отношения в той мере, в какой
это необходимо для обеспечения рационального использования и эффективной охраны
вод, а гражданское законодательство может регулировать водные отношения в
той мере, в какой это требуется для обеспечения оптимальных моделей имущественного
оборота, и связанной с этим эффективной защитой имущественных прав и интересов
граждан и юридических лиц.

Статья 12. Особенности прав собственников, владельцев и пользователей
земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих
к поверхностным водным объектам, могут использовать водные объекты только
для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы
других лиц.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих
к поверхностным водным объектам, не должны препятствовать использованию водных
объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев,
предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 12

Основные права собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей
и арендаторов сформулированы в Земельном кодексе РСФСР (ст. 52). Так, собственники
земли обладают правом: самостоятельно хозяйствовать на земле; использовать
в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке
общераспространенные полезные ископаемые: торф, лесные угодья, водные объекты,
пресные подземные воды; возводить жилые, производственные, культурно-бытовые
и иные строения и сооружения. Они имеют право собственности на посевы и посадки
сельскохозяйственных культур и насаждений; вправе в установленном порядке
проводить оросительные, осушительные, культуротехнические и другие мелиоративные
работы, строить пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями
использования земельных участков, могут участвовать в решении вопросов мелиорации
их земель, имеют право на получение стоимости земельного участка в случае
его выкупа при предоставлении для государственных и общественных нужд, а также
на возмещение убытков.
Объем прав землевладельцев, землепользователей и арендаторов аналогичен
с правами собственников, за исключением права на получение стоимости земельного
участка в случае его выкупа при предоставлении для государственных и общественных
нужд, а также на возмещение при этом убытков. Кроме этого, лица - несобственники
земельных участков имеют право на компенсацию вложенных затрат на повышение
плодородия почв при добровольном отказе от земельного участка.
Дополнительно к указанным правам комментируемая статья закрепила право
собственников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих
К поверхностным водным объектам, использовать эти объекты. Установлены два
ограничения этого права. Во-первых, такое водопользование допустимо только
для своих собственных нужд. И, во-вторых, при этом не должны нарушаться права
и законные интересы других лиц.
В данной статье в самом общем виде получила свое отражение доктрина прав
на воду владельцев прибрежной полосы (riparian rights), выработанная английскими
судами.
Согласно нормам общего права собственник земли, примыкающей к водному
объекту, приобретает права пользования водой в силу факта собственности на
такую землю. Владельцам неприбрежных земель обычно запрещено пользоваться
водой из такого источника. Собственник неприбрежной земли, пользующийся водой,
несет ответственность перед любым прибрежным собственником, которому в результате
этого может быть нанесен ущерб. С другой стороны, прибрежные собственники,
мешающие использовать воду неприбрежному собственнику, не несут за это никакой
ответственности.
Прибрежный собственник обладает правом "обоснованного пользования водой".
Это означает, что если прибрежный собственник препятствует осуществлению или
нарушает право водопользования другого прибрежного собственника, то он несет
за это ответственность в том случае, если другой собственник может доказать
свои убытки.
Поскольку сейчас в российском законодательстве взаимоотношения прибрежных
собственников, владельцев, пользователей земли между собой, а также их взаимоотношения
с неприбрежными собственниками, владельцами и пользователями земли практически
не урегулированы, следует полагать, что эти вопросы будут нуждаться в дополнительном
законодательном разрешении.
Часть 2 комментируемой статьи закрепляет важный принцип правового режима
земель внутреннего водного транспорта - одного из видов такой важной категории
земель, как земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,
информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения.
Суть этого принципа в том, что собственники, владельцы и пользователи прибрежных
земельных участков не должны препятствовать использованию водных объектов
и их берегов для судоходства. Согласно действующему земельному законодательству
земли внутреннего водного транспорта предоставляются исключительно транспортным
предприятиям и организациям, которые имеют право использовать также и смежные
с ними земельные участки, то есть прибрежные земли, находящиеся в собственности,
владении, пользовании иных лиц.
По общему правилу, согласно статье 83 Земельного кодекса РСФСР в целях
обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации
промышленных, транспортных и иных объектов устанавливаются зоны с особыми
условиями использования земель. Земельные участки, на которых устанавливаются
указанные зоны, у собственников земли, землевладельцев, землепользователей
и арендаторов не изымаются, но в их пределах вводится особый режим использования
земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы
с целями установления зон.
Применительно к рассматриваемым случаям вдоль берегов водных объектов
общего пользования устанавливается режим береговой полосы - бечевник (см.
комментарий к ст. 20 ВК РФ). Правовой режим использования этих земель регулируется
Уставом внутреннего водного транспорта Союза ССР, утвержденным постановлением
Совета Министров СССР от 15 октября 1955 г. N 1801. <5>
В частности, возведение сооружений (мостов, плотин, воздушных проводов,
подводных кабелей, трубопроводов, водоприемных колодцев, запаней, причалов,
причальных устройств и т.п.) на внутренних водных путях допускается только
с разрешения органов, регулирующих судоходство и сплав (ст. 11). Статья 22
Устава предусматривает также, что возведение строений и сооружений в пределах
береговой полосы внутренних водных путей допускается только с разрешения соответствующих
органов местной администрации. Это разрешение должно быть согласовано с органами,
регулирующими судоходство и сплав. Организации, производящие в пределах береговой
полосы разработку ископаемых, рубку леса, постройку мостов и другие работы,
должны обеспечивать сохранность расположенных на этой полосе сооружений, предназначенных
для нужд судоходства и сплава, и своевременно исправлять происшедшие при проверке
работ повреждения этих сооружений.
Комментируемая статья связана со статьей 20 ВК, определяющей критерии
отнесения водных объектов к категории объектов общего пользования Таких критериев
два. Первый - это осуществление на водном объекте права общего водопользования,
то есть использование водных объектов без применения сооружений, технических
средств и устройств гражданами и юридическими лицами без получения лицензии
на водопользование (см. комментарий к ст. 86 ВК РФ). К таким случаям относятся:
забор воды при помощи простейших технических приспособлений, купание, водопой
скота, любительское рыболовство и т.п.
Вторым критерием является факт нахождения водных объектов в государственной
собственности либо обособленных водных объектов в муниципальной собственности,
если в водоохранных, экологических и иных интересах законодательством Российской
Федерации не предусмотрено иное.
Кроме того, статья 40 ВК (см. комментарий к ней) предусмотрела возможность
нахождения обособленных водных объектов в собственность граждан и юридических
лиц, обладающих тем самым правом контроля за использованием этих объектов.
Поэтому в статье 20 закреплены общие принципы использования обособленных водных
объектов в качестве водных объектов общего пользования. Такого рода водопользование
допустимо только при условии регистрации данного ограничения права собственности
в едином государственном реестре и выплаты соответствующего вознаграждения
за причиняемые убытки собственнику.
Для устранения возможных препятствий в осуществлении права общего водопользования
Водный кодекс РФ предусмотрел, что полоса суши вдоль берегов водных объектов
общего пользования, называемая бечевником, предназначена для общего пользования.
Закреплено право каждого пользоваться бечевником для передвижения (без использования
транспортных средств), пребывания у воды, рыболовства и причаливания.
Правовой режим земель, признанных бечевником, и используемых для некоторых
из указанных выше целей определен, в частности, в Положении об охране рыбных
запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденном постановлением
Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. N 1045. <6> Так, для нужд рыболовства
рыбохозяйственным предприятиям предоставляется право пользования береговой
полосой, которая может быть закреплена за различными пользователями или находиться
в собственности граждан и юридических лиц. Права земельных собственников в
этих случаях могут быть ограничены, поскольку рыбохозяйственные предприятия
и организации могут пользоваться береговой полосой для тяги неводов, просушки
и ремонта орудий лова, ремонта судов, возведения временных жилых и производственных
построек и производства других работ.
Согласно постановлению Совета Министров РСФСР от 31 января 1959 г. N
132 "О порядке использования береговой полосы для нужд промыслового рыболовства
<7> с изменениями и дополнениями от 27 декабря 1994 г. ширина береговой полосы,
используемой для промыслового рыболовства, равна 20 м от уреза воды, определяемого
во время промысла.
Земельные участки под возведение временных жилых и производственных построек
для нужд рыболовства могут заниматься рыбохозяйственными организациями в пределах
береговой полосы с согласия предприятий, учреждений, организаций и граждан,
в собственности которых находятся эти земли. Использование и аренда береговой
полосы для нужд рыболовства в местах, занятых сенокосами, или в местах, используемых
для нужд судоходства (погрузки, выгрузки, хранения топлива для судов, работ
по поддержанию в исправности судоходных путей и т.п.), а также в пределах
городской черты допускается с согласия предприятий, учреждений и граждан,
в собственности и пользовании которых находятся эти земли.
Рыбохозяйственным организациям предоставлено право очищать береговую
полосу от леса, кустарника и другой растительности для рыболовства по согласованию
с органами местного самоуправления, органами Комитета Российской Федерации
по рыболовству и с согласия территориальных органов Министерства транспорта
Российской Федерации. В то же время рыбохозяйственным предприятиям запрещается
осуществлять какую-либо деятельность на участках, занятых усадьбами, посевами,
садами, виноградниками и другими ценными насаждениями.

Статья 13. Ледники и снежники
Ледники - движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения
на земной поверхности.
Снежники - неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся
на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части.
Порядок использования и охраны ледников и снежников определяется водным
законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 13

Приведенные здесь определения ледников и снежников - прежде всего, естественно-научные,
а уже затем - юридические. Они носят некоторый научный или житейский характер.
Чтобы какое-то движущееся скопление льда на земной поверхности признать ледником
- водным объектом, необходимо его официально оформить, скажем, путем регистрации
в водном кадастре с описанием всех существенных признаков и состояний. То
же относится и к снежникам (см. также комментарий к ст. 101 ВК).
Из определений, данных в этой статье, следует, что ледниками и снежниками
- водными объектами не могут быть признаны айсберги, ледяные поля под землей
в зонах вечной мерзлоты, сезонный снежный покров.
Третья часть статьи содержит отсылку к водному законодательству: порядок
использования и охраны ледников и снежников, если он не установлен в настоящем
Кодексе, должен определяться водным законодательством (до сего времени специальные
законы по ледникам и снежникам не издавались).

Статья 14. Внутренние морские воды
К внутренним морским водам относятся морские воды, расположенные в сторону
берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря
Российской Федерации.
Порядок использования и охраны внутренних морских вод устанавливается
настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Комментарий к статье 14

Прежде всего обращает на себя внимание, что статья определяет внутренние
морские воды. Между тем законодательству известны внутренние воды, не являющиеся
морскими. Согласно статье 67 Конституции Российской Федерации, территория
Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды,
которые тоже входят в территории субъектов, и территориальное море, которое
в территории субъектов не входит, а также воздушное пространство над ними.
По статье 18 Водного кодекса все водные объекты на территории Российской Федерации,
за исключением территориального моря Российской Федерации, являются внутренними
водами. Остается открытым вопрос, могут ли субъекты Российской Федерации иметь
свои внутренние морские воды.
Некоторую проблему составляет разграничение юридически и в натуре внутренних
морских и неморских (материковых) вод, особенно в эстуариях рек, впадающих
в моря: законодательство не устанавливает критерии для такого разграничения.
Вопрос решается в каждом конкретном случае по согласованию заинтересованных
органов.
Во второй части комментируемой статьи содержится отсылка к "настоящему
Кодексу" и иным федеральным законам: порядок использования и охраны внутренних
морских вод устанавливается законодательством и, вероятно, подзаконными нормативными
правовыми актами.

Статья 15. Территориальное море Российской Федерации
К территориальному морю Российской Федерации относятся прибрежные морские
воды шириной 12 морских миль, отмеряемых в соответствии с нормами международного
права и законодательством Российской Федерации.
Порядок использования и охраны территориального моря Российской Федерации
устанавливается настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Комментарий к статье 15

Отсылка на Водный Кодекс и иные федеральные законы является недостаточной:
в действительности порядок использования и охраны территориального моря определяется
не только российским законодательством, но и международным правом. Например,
международным правом определен принцип мирного прохода иностранных судов по
акватории российского территориального моря.

Статья 16. Береговая линия и прибрежная полоса внутренних морских вод
и территориального моря Российской Федерации
Береговая линия внутренних морских вод и территориального моря Российской
Федерации определяется по постоянному уровню воды, а в случае периодического
изменения уровня воды - по линии максимального отлива.
Прибрежная полоса - территория, прилегающая к внутренним морским водам
и территориальному морю Российской Федерации.
Порядок установления границ прибрежной полосы и режим ее использования
определяются Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 16

Береговая линия - в международном праве называется нормальной исходной
линией для измерения ширины территориального моря. Ее определение содержится
в статье 5 Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года (вступила
в силу 16 ноября 1994 года, Россия еще не ратифицировала).
Прибрежная полоса в международном праве не определяется. Следует ожидать,
что Правительство Российской Федерации определит порядок установления границ
прибрежной полосы и режим ее использования.

Статья 17. Подземные водные объекты
Подземные водные объекты - сосредоточение находящихся в гидравлической
связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима.
К подземным водным объектам относятся:
водоносный горизонт - воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных
пород и находящиеся в гидравлической связи;
бассейн подземных вод - совокупность водоносных горизонтов, расположенных
в недрах;
месторождение подземных вод - часть водоносного горизонта, в пределах
которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод;
естественный выход подземных вод - выход подземных вод на суше или под
водой.

Комментарий к статье 17

Объекты подземных вод впервые определяются в российском водном законодательстве.
Однако это определение основано на технических терминах, которые обычно не
применяются в законодательстве, так как оно рассчитано не только на специалистов
и ученых в этой области, но также на юридических лиц и граждан - водопользователей,
правоохранительные органы и учащихся. Без точного уяснения смысла закона невозможно
его правильное применение.
Структура статьи представляет следующее: общее определение понятия подземных
водных объектов и перечисление отдельных видов водных объектов. Попробуем
уяснить смысл этой статьи при помощи словарей. Обратимся к определению общего
понятия, данному в первой части статьи.
Гидравлика - это наука об условиях и законах равновесия и движения жидкостей
и способах применения этих законов к решению практических задач.
Следовательно, подземные водные объекты это сосредоточение находящихся
в закономерной связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты
водного режима.
В части второй этой статьи перечисляются и содержатся определения отдельных
водных объектов. Однако, на наш взгляд, вряд ли можно считать самостоятельным
водным объектом выход подземных вод на суше или под водой. По нашему мнению
- это часть водного объекта.

Статья 18. Внутренние воды
Все водные объекты на территории Российской Федерации, за исключением
территориального моря Российской Федерации, являются внутренними водами.

Комментарий к статье 18

Смотри комментарий к статьям 14 и 19 Водного кодекса РФ.

Статья 19. Трансграничные (пограничные) водные объекты
Поверхностные и подземные водные объекты, которые обозначают, пересекают
границу между двумя или более иностранными государствами или по которым пролегает
Государственная граница Российской Федерации, являются трансграничными (пограничными)
водными объектами.
Порядок использования и охраны трансграничных (пограничных) водных объектов
устанавливается настоящим Кодексом, законодательством Российской Федерации
о Государственной границе Российской Федерации и международными договорами
Российской Федерации.

Комментарий к статье 19

Наиболее общие положения о порядке использования и охраны трансграничных
(пограничных) водных объектов содержатся в международной Конвенции по охране
и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подготовленной
в рамках Европейской Экономической Комиссии ООН, подписанной в Хельсинки 17
марта 1992 г. и вступившей в действие:
Россия ратифицировала Конвенцию и является участницей.
Конвенция прежде всего определила, что "трансграничные воды" означают
любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы
между двумя или более государствами или расположены на таких границах. В тех
случаях, когда, трансграничные воды впадают непосредственно в море, пределы
таких трансграничных вод ограничиваются прямой линией, пересекающей их устье
между точками, расположенными на линии малой воды на их берегах.
Конвенция возлагает на ее участников стороны обязанность принимать все
соответствующие меры для предотвращения, ограничения и сокращения любого негативного
трансграничного воздействия. В частности, стороны должны принимать меры для
предотвращения, ограничения и сокращения загрязнения вод, для обеспечения
использования трансграничных вод разумным и справедливым образом с особым
учетом их трансграничного характера, а также обеспечения выполнения экологических
требований с учетом местных условий. Прибрежные Стороны должны сотрудничать
на основе равенства и взаимности, в частности, путем заключения двусторонних
и многосторонних соглашений с целью выработки и осуществления согласованной
политики, программ и стратегий в интересах обеспечения рационального использования
и эффективной охраны трансграничных вод. Применение Конвенции не должно приводить
ни к ухудшению экологических условий, ни к усилению негативных трансграничных
воздействий или причинению экологического вреда.
Законом "О государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля
1993 г. (с последующими изменениями) определены российские правовые условия
и требования относительно использования и охраны природных объектов в пограничной
зоне, включая трансграничные водные объекты.
Установлено, что к внутренним водам Российской Федерации относятся:
а) морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых
для отсчета ширины территориальных вод Российской Федерации;
б) воды портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей
через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других сооружений
портов;
в) воды заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат
Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте
наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько
проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морских миль;
г) воды заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов, исторически принадлежащих
Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством Российской
Федерации;
д) воды рек, озер и иных водоемов, берега которых принадлежат Российской
Федерации.
Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением
Государственной границы и иным образом затрагивающая интересы Российской федерации
или иностранных государств, осуществляемая российскими и иностранными юридическими
и физическими лицами, в том числе совместно, непосредственно на Государственной
границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации, не должна: наносить
вред здоровью населения, экологической и иной безопасности Российской Федерации,
сопредельных с ней и других государств или содержать угрозу нанесения такого
ущерба; создавать помехи содержанию Государственной границы. Такая деятельность
осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации
или иными договоренностями с иностранными государствами, с соблюдением правил
пересечения Государственной границы и с уведомлением Пограничных войск о местах,
времени пересечения Государственной границы и производства работ, количестве
участников, используемых промысловых и иных судах, транспортных и других средствах,
механизмах.
Практически со всеми соседними государствами Россия заключила договоры
о режиме государственной границы и с некоторыми - соглашения о совместном
использовании и охране трансграничных водных объектов. Примером может служить
Соглашение между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации
о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов от 19 октября
1992 года.
В названном соглашении говорится, что трансграничными водными объектами
признаются участки рек и других поверхностных водотоков по которым проходит
государственная граница между Договаривающимися Сторонами, а также поверхностные
и подземные воды в местах, где их пересекает государственная граница. Договаривающиеся
Стороны взяли на себя обязательства не проводить без согласования между собой
водохозяйственные мероприятия и мероприятия по защите водных объектов от загрязнения,
которые могут оказывать трансграничное воздействие на территории другой Договаривающейся
Стороны, выражающееся в изменении расположения водных объектов, их глубины,
уровня в свободном стоке воды и ее качества, чем может быть нанесен вред или
причинен ущерб водным участкам, рыбным запасам и другим биологическим ресурсам,
землям, постройкам или другому имуществу, а также вызвана опасность наводнения,
значительной убыли воды, изменения главного фарватера, затруднения в пользовании
общим фарватером для транспорта или другие аналогичные по своим последствиям
нарушения общественных интересов.
Распределение водных ресурсов трансграничных вод устанавливается в утверждаемых
Договаривающимися Сторонами схемах комплексного использования и охраны водных
ресурсов или водохозяйственных балансах трансграничных водных объектов. Компетентные
органы Договаривающихся Сторон обеспечивают соблюдение согласованных принципов
вододеления с учетом экологических попусков.
В Соглашении довольно подробно определяются многие другие условия и требования
совместного использования и охраны трансграничных водных объектов.

Статья 20. Водные объекты общего пользования
Водные объекты общего пользования - водные объекты, находящиеся в общедоступном,
открытом пользовании.
На водных объектах общего пользования осуществляется общее водопользование
в порядке, установленном настоящим Кодексом.
Ограничения использования водных объектов общего пользования допускаются,
если это прямо предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Водные объекты, находящиеся в государственной собственности, а также
обособленные водные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, являются
водными объектами общего пользования, если в водоохранных, экологических или
иных интересах законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное.
Обособленные водные объекты, находящиеся в собственности граждан или
юридических лиц, в установленном порядке могут использоваться как водные объекты
общего пользования только при условиях регистрации данного ограничения права
собственности на обособленные водные объекты в едином государственном реестре
и выплаты вознаграждения собственнику.
Водные объекты, которыми в соответствии с настоящим Кодексом может пользоваться
ограниченный круг лиц, признаются водными объектами, не состоящими в общем
пользовании.
Полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования (бечевник)
предназначается для общего пользования. Каждый вправе (без использования транспорта)
пользоваться бечевником для передвижения и пребывания у водного объекта общего
пользования, в том числе рыболовства и причаливания плавательных средств.
Ширина бечевника не может превышать 20 метров.

Комментарий к статье 20

Можно признать, что данная статья установила презумпцию принадлежности
водных объектов к объектам общего пользования, предусмотрев в части четвертой,
что водные объекты, находящиеся в государственной собственности, являются
водными объектами общего пользования, если в водоохранных, экологических и.
иных интересах законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное.
Из содержания настоящего Кодекса видно, что "иное" связано только с предоставлением
водных объектов в особое пользование.
Практически, чтобы определить, является ли данный водный объект объектом
общего пользования, необходимо действовать методом исключения, пользуясь правилом
части третьей статьи 21 ВК, где записано: "предоставление водных объектов
в особое пользование исключает их из числа водных объектов общего пользования".
Следовательно, если водный объект не предоставлен в особое пользование, что
должно быть документально доказано; он является объектом общего пользования.
Конечно, использование такого метода не избавляет от коллизий, ибо Кодекс
умалчивает о ситуациях, когда в особое пользование предоставлены части водного
объекта, что является довольно распространенным на практике.
Например, река Волга - водный объект. Какой? Общего или особого пользованиями
Нет сомнения, что довольно большое число участков Волги предоставлено в особое
пользование, хотя другие участки реки открыты для общего водопользования.
Значит река Волга - водный объект смешанного пользования: одновременно и общего
и особого. Нетрудно представить, что практически подавляющее большинство водных
объектов на территории России являются объектами смешанного пользования. И
может возникнуть вопрос, а надо ли вообще делить водные объекты на объекты
общего и особого пользования, если практически это не имеет значения.
Для правильного понимания комментируемой статьи важное значение имеет
понятие общего водопользования. В самой статье это понятие не определено.
Говорится лишь, что речь идет о водных объектах, находящихся в общедоступном,
открытом пользовании. А что значит общедоступное, открытое пользованием Даже
статьи 86, 87 и 88, устанавливающие виды водопользования, не помогают разграничить
общее и особое водопользование, ибо в статье 86 говорится об общем и специальном
(но не особом!) водопользовании, а в статье 87 об особом пользовании водными
объектами без указания на то, чем же в действительности отличается общее водопользование
от особого пользования водными объектами. По-видимому, разграничение видов
водопользования - общего и специального - ни в какой степени не связано с
разграничением водных объектов на два вида: общего и особого пользования,
хотя в части второй настоящей статьи сказано, что на водных объектах общего
пользования осуществляется общее водопользование, а о водопользовании специальном
и особом умалчивается.
Довольно запутанным является вопрос о возможности использования обособленных
водных объектов в качестве водных объектов общего пользования, то есть на
началах общедоступности.
Допустим, владелец земельного участка построил на своем участке плавательный
бассейн. Это - обособленный водный объект! В соответствии с частью пятой настоящей
статьи этим бассейном вправе пользоваться все желающие граждане без согласия
владельца при условии, что такого рода ограничение права собственности на
обособленный водный объект зарегистрировано в едином государственном реестре
и при этом собственнику выплачивается вознаграждение.
Государственная регистрация обособленного водного объекта - это обязанность
собственника. Государственная регистрация недвижимости производится на основании
статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, где записано, что право
собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав,
их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации
в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Орган, осуществляющий
государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, обязан предоставлять
информацию о произведенной регистрации и зарегистрированных правах любому
лицу.
Следовательно, землевладелец, построивший на своем участке плавательный
бассейн на праве собственности, обязан его зарегистрировать. Но обязан ли
он регистрировать ограничение своего права в пользу неопределенного числа
посторонних лиц, у которых таким образом возникнет право купаться в этом плавательном
бассейне без согласия владельца, который в свою очередь будет обязан допускать
посторонних лиц в свой бассейн? Или любые посторонние лица вправе требовать
регистрации ограничения права частной собственности на обособленный водный
объект, принадлежащий землевладельцу, в свою пользу? Скорее всего, это невероятная
ситуация. И никакой землевладелец не согласится на таких условиях строить
плавательный бассейн (обособленный водный объект) на своем участке, если,
конечно, он не намерен предоставлять плавательные услуги на коммерческой основе
(на манер тайского массажа).
Часть седьмая комментируемой статьи говорит о том, что земля - полоса
суши вдоль берегов водных объектов общего пользования (бечевник) предназначается
для общего пользования. С одной стороны, данное правило решает земельный вопрос,
который является предметом земельного законодательства, ибо с этим связаны
главным образом земельно-правовые последствия: провозглашение определенного
земельного участка, находящимся в общем пользовании, по закону означает, как
правило, что эта земля не может быть предоставлена в индивидуальное пользование,
в аренду или приобретена в частную собственность. С другой стороны, по статье
1 настоящего Кодекса дно и берега каждого конкретного сосредоточения воды
на поверхности суши в формах ее рельефа являются составной частью данного
водного объекта и, следовательно, исключаются из под действия земельного законодательства.
У того, кто имеет право пользоваться веществом воды водного объекта общего
пользования, имплицидно существует право пользования дном и берегами данного
водного объекта, то есть право землепользования. И наоборот.
Стало быть, бечевник входит в состав водного объекта общего пользования.
Но есть еще третья сторона вопроса. Часть седьмая данной статьи расширяет
сферу режима землепользования, именуемого категорией "бечевник": исторически
"бечевник" действовал только на водных объектах, являющихся водными (судоходными)
путями общего пользования. Теперь у ручейка может объявиться бечевник, что
потенциально чревато конфликтными ситуациями. Практика покажет, насколько
жизнеспособно такое расширение сферы "бечевника".

Статья 21. Водные объекты особого пользования
Водными объектами особого пользования являются водные объекты, которыми
пользуется ограниченный круг лиц.
Предоставление водных объектов в особое пользование осуществляется в
порядке, установленном настоящим Кодексом.
Предоставление водных объектов в особое пользование исключает их из числа
водных объектов общего пользования.
Бечевник и общее водопользование могут устанавливаться на водных объектах
особого пользования на условиях, предусмотренных соответственно статьями 20
и 88 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 21

Первая часть данной статьи повторяет часть шестую предыдущей статьи настоящего
Кодекса. Формулировка "которыми пользуется ограниченный круг лиц" должна быть
рассмотрена с юридической стороны. По смыслу определения, когда одним и тем
же водным объектом фактически пользуется ограниченный круг лиц одно лицо,
два, три, десять, сто, тысяча и т.д., данный водный объект следует считать
объектом особого пользования. В действительности же водными объектами особого
пользования являются те объекты, которые юридически предоставлены (закреплены)
в пользование ограниченному кругу лиц персонально.
Порядок предоставления водных объектов в особое пользование, как написано
в статье, устанавливается Водным кодексом РФ. В статье 87 Кодекса, конкретизируется,
что порядок предоставления водных объектов в особое пользование устанавливается
Правительством Российской Федерации.
И наконец, "бечевник" тоже может быть на водных объектах особого пользования
"на условиях, предусмотренных соответственно статьями 20 и 88 настоящего Кодекса".
То есть, и на водных объектах особого пользования "каждый вправе (без использования
транспорта) пользоваться бечевником для передвижения и пребывания у водного
объекта".
Субъекты земельных правоотношений (собственники, владельцы и пользователи
земельных участков) признаются водопользователями по закону без лицензий,
договоров и иного юридического оформления при соблюдении единственного условия
- не нарушать права и законные интересы других лиц, в частности, не препятствовать
использованию водных объектов и их берегов (по ст. 7 ВК берега рассматриваются
как составные части водных объектов) для судоходства и иных нужд. Другими
словами, как только гражданин или юридическое лицо получил в пользование земельный
участок, примыкающий к поверхностному водному объекту, он становится одновременно
и землепользователем, и водопользователем. То же происходит и в случае купли-продажи
такого земельного участка. Можно предположить, что право водопользования в
таком случае приобретает некоторую стоимость, которая включается в цену земельного
участка.
Практически может возникнуть вопрос, как узнать, нарушаются ли права
и законные интересы других лиц такими землевладельцами водопользователями.
Обычно это проверяется наличием соответствующего заявления того или иного
потерпевшего лица. Если заявления нет, стало быть все правомерно. Если есть
заявление, землевладелец - водопользователь может с ним согласиться и исправить
свое поведение. Если он с заявлением не согласен, может возникнуть спор по
вопросам использования и охраны водных объектов, который может быть разрешен
в суде, арбитражном суде или третейском суде по инициативе (как правило) потерпевшей
стороны в соответствии со статьей 129 ВК.
Согласно статье 129 Гражданского кодекса Российской Федерации объекты
гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица
к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация
юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не
ограничены в обороте. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или
переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их
оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Как можно понять, водные объекты находятся в ограниченном обороте.

Статья 22. Оборотоспособность водных объектов
Оборот водных объектов осуществляется в соответствии с требованиями настоящего
Кодекса.
Продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь
отчуждение водных объектов, не допускаются.
Обособленные водные объекты могут переходить от одного лица к другому
в порядке, предусмотренном гражданским законодательством и земельным законодательством
Российской Федерации.
Права пользования водными объектами могут переходить от одного лица к
другому лицу только на основании распорядительной лицензии, выдаваемой специально
уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной
водного фонда.

Комментарий к статье 22

В гражданском праве под оборотоспособностью понимается возможность свободного
распределения объектами гражданских прав посредством их передачи другим лицам,
то есть возможность отчуждения объекта по договору купли-продажи, мены либо
дарения или перехода от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства,
при наследовании или реорганизации юридического лица.
Согласно ст. 129 ГК РФ (пункт 3) земля и другие природные ресурсы могут
отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той
мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Это означает, что ГК РФ закрепил принцип приоритета регулирования вопросов
оборотоспособности природных ресурсов не в гражданском, а в специальном законодательстве
- земельном, водном, лесном и т.д. Именно это положение зафиксировано в комментируемой
статье, согласно которой оборот водных объектов осуществляется в соответствии
с требованиями Водного кодекса РФ. Водный кодекс РФ не допускает совершение
сделок купли-продажи, залога и иных, которые влекут или могут повлечь отчуждение
водных объектов.
Что касается обособленных водных объектов, то права на них могут переходить
от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным
законодательством. Однако в настоящее время этот порядок полностью не установлен.
Своеобразным исключением из указанного выше запрета на отчуждение водных
объектов является возможность перехода титула права пользования водным объектом.
Такой переход указанного титула водное законодательство допускает только на
основании распорядительной лицензии, которая выдается специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
Порядок выдачи распорядительной лицензии определен в статье 52 Водного кодекса
РФ (см. комментарий).

Глава 3. Субъекты водных отношений

Статья 23. Участники водных отношений
Участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты
Российской Федерации, муниципальные образования и водопользователи.
Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
образовании и водопользователей в имущественных и административных отношениях,
возникающих при использовании и охране водных объектов, определяется гражданским
законодательством и административным законодательством Российской Федерации
в той мере, в какой указанные отношения не урегулированы настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 23

В этой статье в общем виде определен круг субъектов водных правоотношений,
то есть общественных отношений, складывающихся по поводу водных объектов и
урегулированных нормами права. Эти правоотношения возникают, осуществляются
и прекращаются в соответствии с требованиями и по основаниям, предусмотренным
водным законодательством. Субъектами водных правоотношений законодательство
признает: Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные
образования и водопользователей.
Российская Федерация и субъекты Российской Федерации могут выступать
в качестве субъектов водных отношений и в тех случаях, когда речь идет о реализации
ими своих правомочий как собственников водных объектов, поскольку водные объекты
могут находиться в федеральной собственности и собственности субъектов Российской
Федерации. Водные объекты могут находиться и в муниципальной собственности.
Поэтому эти органы также выступают в качестве субъектов водных правоотношений.
Юридические и физические лица могут обладать водной правоспособностью
и дееспособностью. Они становятся субъектами водных правоотношений с момента
реального наделения их водными объектами, возникновения у них конкретных прав
на эти водные объекты.
В Водном кодексе РФ закреплен принцип приоритета регулирования имущественных
и административных отношений водным законодательством применительно к сфере
использования и охраны водных объектов, то есть к сфере применения водного
законодательства предмета его правового регулирования. Возможность применения
норм гражданского и административного законодательства в сфере регулирования
водных отношений обусловлена только случаями, когда соответствующие вопросы
использования и охраны водных объектов не получили своего отражения в Водном
кодексе РФ. Такой подход к разграничению сфер действия водного законодательства
с гражданским и административным законодательством вытекает из соответствующих
положений ГК РФ. Так, согласно пункту третьему статьи 2 ГК РФ к имущественным
отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной
стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным
отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено
законодательством (см. также комментарий к ст. 5 ВК).

Статья 24. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации - участники
водных отношений
От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в водных
отношениях соответственно участвуют органы государственной власти Российской
Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в
рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих
органов.

Комментарий к статье 24

Согласно ст. 1 Конституции РФ Россия провозглашается демократическим
федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Наименования
Российская Федерация и Россия равнозначны.
Государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное
Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды
РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы
государственной власти. Государственная власть в РФ осуществляется на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 и 11 Конституции
РФ).
Названные субъекты водных отношений функционируют на основе и во исполнение
Конституции РФ, законов РФ, регламентов Государственной Думы и Совета Федерации,
Закона РФ о Правительстве РФ, конституций и законодательства республик, уставов
и законодательства краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов (см. ст. 5 Конституции РФ и комментарии к ст.
65 - 67, 70 - 72 Водного кодекса РФ).
Участие органов государственной власти в водных отношениях различно:
система и порядок функционирования органов исполнительной власти в области
использования и охраны водных объектов предусматриваются в главе 8 ВК (ст.
70-74); разрешение споров и применение мер ответственности в главах 13 и 14
ВК (ст. 129 - 132); часть полномочий РФ и ее субъектов, предусмотренных в
статьях 65 и 66 ВК, реализуются законодательными и представительными органами
РФ и ее субъектов. Компетенция Федерального Собрания и его палат установлена
в статьях 102, 103, 105 и 106 Конституции РФ. Статус этих органов и порядок
реализации их компетенции предусмотрены также в статьях 97 - 101, 104, 107
и 108 Конституции РФ. Основная форма участия законодательных (представительных)
органов РФ и ее субъектов в водных отношениях - это принятие законов, иных
нормативных правовых актов, регулирующих водные отношения, а Совета Федерации
кроме того - ратификация и денонсация международных договоров РФ (см. ст.
2 и 4 настоящего Кодекса).

Статья 25. Муниципальные образования - участники водных отношений
От имени городских, сельских поселений и других муниципальных образований
в водных отношениях участвуют органы местного самоуправления в рамках своей
компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Комментарий к статье 25

Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется
местное самоуправление: в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов,
других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), которые и участвуют в водных отношениях.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно
(ст. 131 Конституции РФ).
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают
местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного
самоуправления могут наделяться законом (в том числе Водным кодексом) отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна
государству (ст. 132 Конституции РФ).
Местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту,
на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых
органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления,
установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции
РФ).
О компетенции и статусе органов местного самоуправления см. комментарий
к статье 68 настоящего Кодекса.

Статья 26. Водопользователи - участники водных отношений
Водопользователями могут быть граждане и юридические лица, которым водные
объекты предоставлены в пользование.

Комментарий к статье 26

Для признания лица субъектом права водопользования оно должно отвечать
определенным условиям. Во-первых, такое лицо в силу своих особенностей фактически
должно быть способно осуществлять субъективные права и обязанности. Для этого
оно должно обладать внешней обособленностью; персонификацией, то есть выступать
в качестве единого лица персоны; способностью вырабатывать и осуществлять
персонифицированную волю. Во-вторых, оно должно реально участвовать в правоотношениях
и приобрести свойство субъекта права.
Внешняя обособленность, то есть организационное единство необходимо субъекту
права водопользования, поскольку без него невозможно проявлять свою волю и
выступать участником водных отношений.
Водопользователю - субъекту водных отношений - необходимо обладать такой
степенью единства, которая позволяла бы ему осуществлять хозяйственную деятельность
в отношении вод как природного объекта.
Персонификация субъекта права водопользования выражается в том, что за
ним закрепляется определенный конкретный участок водного объекта. Этот факт
получает свое юридическое оформление в соответствующих документах. Все субъекты
права водопользования обладают указанными признаками, а также способностью
иметь определенные права и обязанности и от своего имени вступать в сферу
водных отношений.
Водное законодательство признает в качестве водопользователей любых граждан
и юридических лиц, в том числе иностранных.

Статья 27. Водопользователь - гражданин
Водопользователь - гражданин может использовать водные объекты для собственных
нужд либо для осуществления предпринимательской деятельности.
Для собственных нужд водопользователь - гражданин вправе свободно использовать
водные объекты, если иное не установлено настоящим Кодексом.
Водопользователь - гражданин вправе использовать водные объекты для осуществления
предпринимательской деятельности только после получения лицензии на водопользование,
если иное не установлено настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 27

В данной статье определены основы правового статуса водопользователей-граждан.
Принципиально важным является право гражданина-водопользователя пользоваться
водами не только для собственных нужд, но и для предпринимательской деятельности.
Это право вытекает из содержания ст. 18 ГК РФ, согласно которой граждане могут,
в частности, заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом
деятельностью.
В том случае, если водопользователь гражданин предполагает использовать
водный объект для предпринимательской деятельности, то он обязан получить
лицензию на водопользование (см. комментарий к ст. 46, 48 - 55, 91 и др. ВК
РФ).
Право свободного использования водных объектов для собственных нужд отнюдь
не означает права ничем не ограниченного пользования водами по усмотрению
гражданина водопользователя. Статья 92 Водного кодекса РФ определяет содержание
прав и обязанностей водопользователей (см. комментарий к ст. 92).
Важнейшим законодательно закрепленным правом водопользователя является
осуществление водопользования в соответствии с водным законодательством Российской
Федерации. Соответственно важнейшей обязанностью рациональное использование
водных объектов, соблюдение условий и требований, установленных в лицензии
на водопользование и договоре пользования водным объектом.
Кроме этого следует иметь в виду, что статья 63 Водного кодекса РФ (см.
комментарий) допускает возможность при определенных условиях ограничения прав
пользования водными объектами, а статья 89 - ограничение, приостановление
или запрещение использования водных объектов (см. комментарий к ст. 89). Нужно
также особо подчеркнуть, что осуществление права водопользования должно обязательно
осуществляться с соблюдением требований, содержащихся в главе 11 Водного кодекса,
касающихся охраны водных объектов.

Статья 28. Водопользователь - юридическое лицо
Водопользователь - юридическое лицо вправе использовать водные объекты
только после получения лицензии на водопользование, если иное не установлено
настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 28

В отличие от граждан-водопользователей, которые вправе использовать водные
объекты для собственных нужд без получения каких-либо разрешений - лицензий,
юридические лица водопользователи таким правом не обладают. Юридическое лицо
приобретает право водопользования только после получения лицензии, то есть
в этом случае должен быть соблюден порядок предоставления водных объектов
в пользование, предусмотренный в статье 91 Водного кодекса РФ (см. комментарий).
Исключение из этого правила - статья 146 Водного кодекса РФ (см. комментарий),
предусматривающая, что забор воды для обеспечения пожарной безопасности допускается
из любых водных объектов и производится без особого на то разрешения бесплатно
и в количестве, необходимом для ликвидации пожара.

Статья 29. Водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения
нужд водопотребителей
Водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей,
обязан осуществлять соответствующую деятельность в соответствии с лицензией
на водопользование и договором пользования водным объектом.

Комментарий к статье 29

В этой статье речь идет об особой разновидности водопользователей - предприятиях
(юридических лицах), осуществляющих посредством водопроводных сооружений забор
воды из водохранилищ, рек, озер, подземных и других источников для подачи
ее водопотребителям в целях использования воды из водопровода в быту или в
различного рода производственных процессах.
В этом случае Кодекс предусматривает не только общую для всех юридических
лиц водопользователей обязанность получения лицензии на водопользование, но
и обязанность заключить договор пользования водным объектом (см. комментарий
к ст. 54 и 55 ВК).

Статья 30. Правоспособность и дееспособность водопользователей
Правоспособность и дееспособность водопользователей определяется гражданским
законодательством и настоящим Кодексом.
Водопользователи - граждане, в том числе несовершеннолетние, вправе свободно
использовать водные объекты, если иное не установлено законодательством Российской
Федерации.
Право на получение лицензии на водопользование возникает у гражданина
с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении им 18 лет, а у юридического
лица - с момента его государственной регистрации.

Комментарий к статье 30

Каждый субъект права водопользования должен обладать соответствующей
правоспособностью, то есть способностью иметь права и нести определенные обязанности.
Способность своими действиями приобретать и осуществлять права, нести соответствующие
обязанности и выполнять их, возникает у граждан по достижении совершеннолетия,
в 18 лет.
Действующее водное законодательство признает субъектом права водопользования
как тех лиц, которые непосредственно получили в пользование водный объект
или его часть, так и тех, кто имея по закону право пользования водными объектами,
фактически это право не реализуют. Например, граждане, в том числе несовершеннолетние,
вправе свободно использовать водные объекты, иначе говоря, осуществлять право
общего водопользования. Таким образом, субъектом права водопользования может
признаваться лицо, обладающее лишь водной правоспособностью, поэтому к числу
субъектов права пользования водными объектами относятся юридические лица и
граждане, обладающие на основании закона абстрактной юридической возможностью
водопользования.
Правоспособность субъектов права водопользования возникает с момента
их возникновения и прекращается лишь тогда, когда сам субъект права прекращает
свое существование. Правоспособность - это не только условие приобретения
права водопользования, но и его реализации. Что же касается права гражданина
на получение лицензии с наступлением совершеннолетия, то в данном случае речь
идет о водной дееспособности.

Раздел II. Право собственности и другие права на водные объекты

Глава 4. Основные положения

Статья 31. Содержание права собственности на водные объекты
Содержание права собственности на водные объекты определяется гражданским
законодательством и настоящим Кодексом.
Понятие владения неприменимо во всей полноте к водным объектам, поскольку
сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена.

Комментарий к статье 31

Сущность классического понятия "право собственности" состоит в обладании
собственником правомочий принимать решения по поводу вещи, находящейся в его
собственности, причем воля собственника имеет доминирующее значение независимо
от того, кто им является: отдельное лицо или группа лиц, государство или какая-либо
иная общность.
Важнейшей чертой права собственности является возможность собственника
не только фактически обладать своим имуществом, то есть владеть им, не только
извлекать доход, пользу от его использования, то есть пользоваться им. Отличительной
чертой права собственности является правомочие распоряжения, иначе говоря,
право определять юридическую судьбу имущества путем совершения различных сделок.
Без права распоряжения нет и права собственности.
Часть первая настоящей статьи предусматривает, что две отрасли законодательства:
гражданское и водное определяют содержание права собственности на водные объекты.
Это положение вытекает из содержания пункта третьего ст. 129 ГК РФ, согласно
которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить
от одного 'лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами
о земле и других природных ресурсах. Кроме того, согласно пункту третьему
ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется
собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает
прав и законных интересов других лиц.
Анализ этих норм позволяет сделать вывод о том, что гражданское законодательство
определяет общее содержание права собственности на водные объекты, а водное
- его специфические черты и характер, а также особенности механизма реализации
правомочий собственника водных объектов. Так, согласно ст. 209 ГК РФ собственнику
принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник
вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества
любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие
права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое
имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником,
права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество
в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Что же касается особенностей содержания права собственности на воды,
то они, как упоминалось выше, предусмотрены водным законодательством, в первую
очередь нормами, содержащимися в главе 4 Водного кодекса РФ.
Часть вторая комментируемой статьи отражает основную особенность содержания
права собственности на воды как объект природы. Эта особенность состоит в
том, что к водным объектам не применяется в полной мере правомочие владения,
так как сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения
и водообмена.
Вода, также как и земля, лес, недра, животный мир, является природным
ресурсом, имеющим огромную экономическую ценность. В отличие от иных природных
ресурсов вода абсолютно необходима для существования человека.
Вода - возобновимый природный ресурс, поскольку она постоянно поступает
снова в природную среду в форме выпадения осадков. Эти осадки стекают с водосборных
бассейнов в реки, озера, водохранилища и подземные бассейны, которые составляют
главные источники пресной воды страны. Вода может использоваться не один,
а несколько раз вследствие того, что те же самые молекулы воды могут быть
использованы и сброшены одним пользователем, а затем стать источником потребления
для другого пользователя.
Несмотря на то обстоятельство, что воды являются восполняемым и повторно
используемым ресурсом, повсеместно в России нет достаточного количества воды,
чтобы закон позволял каждому пользователю потреблять необходимое ему количество
воды по его усмотрению.
В силу этих обстоятельств содержание норм водного права не конструируются
путем регламентации преимущественно отношений собственности на водные объекты
аналогично тому, как право недвижимости регулирует право собственности на
землю. В водном праве закрепляется механизм реализации права использовать
воду (водные объекты), то есть права водопользования. Именно поэтому в водном
законодательстве преимущественно закрепляются отношения водопользования, а
не собственности, неотъемлемым элементом которой является правомочие владения.

Статья 32. Предмет права собственности на водные объекты
Предметом права собственности на водные объекты выступает водный объект
в целом.
К водным объектам и правам пользования ими применяются общие правила
гражданского законодательства об объектах гражданских прав, если иное не предусмотрено
настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 32

Поскольку само физическое вещество воды, находящееся в природной среде,
не может быть в полной мере объектом права собственности в силу своих природных
особенностей, о чем говорилось в комментарии к ст. 31, то предметом права
собственности на водные объекты выступает сам водный объект. Понятие "водный
объект" раскрыто в ст. 7 Водного кодекса (см. комментарий). Таким образом,
объектом права собственности выступает не вещество воды, а - водный объект,
составным и важнейшим элементом которого является, естественно, вода.
Что касается применения правил гражданского законодательства об объектах
гражданских прав, к которым отнесены и водные объекты, то следует иметь в
виду самое главное, пожалуй, обстоятельство. Оно заключается в том, что обособленные
водные объекты могут быть условно отнесены в соответствии со ст. 130 ГК РФ
к категории недвижимого имущества.

Статья 33. Субъекты права собственности на водные объекты
Водные объекты могут находиться в собственности Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации.
Водный объект не может одновременно находиться в собственности нескольких
субъектов права государственной собственности.

Комментарий к статье 33

Формулировка статьи представляет собой конкретизацию пункта 2 ст. 214
ГК РФ, которая предусматривает, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся
в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются
государственной собственностью. Указанное положение представляет собой не
что иное, как презумпцию нахождения вредных объектов в государственной собственности,
то есть либо в федеральной собственности или собственности субъектов Российской
Федерации.
Необходимо отметить, что субъектами права государственной собственности
являются Российская федерация и субъекты Российской Федерации, а не их органы
государственной власти. Это прямо вытекает из содержания пункта 3 ст. 214
ГК РФ. Указанные принципиально важные положения получили свое отражение в
содержании ст. 34 и 35 Водного кодекса РФ (см. комментарий).

Статья 34. Формы собственности на водные объекты
В Российской Федерации устанавливается государственная собственность
на водные объекты.
Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные
водные объекты.
Обособленные водные объекты могут принадлежать на праве собственности
муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в соответствии с
гражданским законодательством.
Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта
не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект, если иное
не следует из настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 34

В данной статье закреплены формы и виды права собственности на водные
объекты, что принципиально важно. Характер регулирования отношений собственности
на природные ресурсы имеет большое значение для обеспечения их рационального
использования и охраны. Практически во всех странах мира исторически объективно
сложилось такое положение, что существуют две основные формы права собственности:
публичная и частная. К публичной собственности относится все то имущество,
включая землю и связанные с ней природные объекты, которое не относится к
частной собственности. Это - все водные объекты, находящиеся в государственной
или муниципальной собственности.
Интерес собственника в рациональном использовании природных ресурсов
и охране окружающей среды обусловлен двумя обстоятельствами. Во-первых, практически
любой частный собственник стремится максимально использовать полезные свойства
своего имущества и извлекать наибольшую прибыль. Во-вторых, характер отношения
собственника к природному ресурсу, желание рационально использовать, сохранять
и восстанавливать этот ресурс обусловлены природно-экономическими характеристиками
этого ресурса как объекта права собственности, целью его использования в общественном
производстве.
Как правило, отсутствует какая-либо заинтересованность собственника рационально
использовать и охранять водные объекты. Это касается прежде всего случаев
забора воды для различных хозяйственных нужд. Собственник, использующий водный
объект, нередко экономически не заинтересован обеспечивать качественную очистку
сточных вод. Исключение из этого правила - использование водных объектов для
рыборазведения, рекреации и т.п. Именно эти обстоятельства обусловили тот
факт, что законодатель ограничил возможность нахождения в муниципальной и
частной собственности только обособленных водных объектов, которые согласно
статьям 11, 12, 31-33 Водного кодекса РФ (см. комментарий) относятся к недвижимому
имуществу и являются составной частью земельного участка.

Статья 35. Право государственной собственности на водные объекты
Все водные объекты, а также обособленные водные объекты (замкнутые водоемы),
не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических
лиц, являются государственной собственностью.
В государственной собственности находятся водные объекты, принадлежащие
на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и
водные объекты, принадлежащие на праве собственности субъектам Российской
Федерации (собственность субъектов Российской Федерации).
От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права
собственника осуществляют органы государственной власти, указанные в статье
24 настоящего Кодекса.
Водные объекты, находящиеся в государственной собственности, не подлежат
передаче в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим
лицам.

Комментарий к статье 35

Значение комментируемой статьи состоит в следующем. Во-первых, в ней
четко определены объекты права государственной собственности. К ним отнесены
все водные объекты, которые не находятся в муниципальной или частной собственности.
Во-вторых, объекты данного права подразделены на два вида: объекты федеральной
собственности и собственности субъектов Российской Федерации. В-третьих, важно
то, что в ней указано, какие органы государственной власти реализуют правомочия
соответствующего собственника. И наконец, закреплен принцип запрета передачи
объектов государственной собственности муниципальным образованием и их приватизации.

Статья 36. Федеральная собственность на водные объекты
В собственности Российской Федерации (федеральной собственности) находятся:
поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены
на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;
подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов
Российской Федерации;
водные объекты, расположенные на территории одного субъекта Российской
Федерации, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных
энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд,
реализации которых отнесена к полномочиям Российской Федерации;
водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов
рыб;
трансграничные (пограничные) водные объекты;
внутренние морские воды;
территориальное море Российской Федерации;
водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями
федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;
водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных
местностей федерального значения;
иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.
Водные объекты признаются федеральной собственностью Правительством Российской
Федерации по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих
субъектов Российской Федерации.
Управление федеральной собственностью на водные объекты осуществляет
Правительство Российской Федерации. Часть полномочий по управлению федеральной
собственностью на водные объекты Правительство Российской Федерации в соответствии
с Конституцией Российской Федерации и настоящим Кодексом может передать соответствующим
федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 36

Статья 214 ГК РФ закрепила возможность отнесения земли и других природных
ресурсов к федеральной собственности или собственности субъектов Российской
Федерации. Согласно пункту "г" ст. 72 Конституции Российской Федерации разграничение
государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации.
Первая попытка определить правовые принципы выделения федеральных природных
ресурсов была предпринята в Указе Президента Российской федерации "О федеральных
природных ресурсах" от 16 декабря 1993 г. N 2144 <8>. В основу разграничения
Государственной собственности на природные ресурсы Указ положил принцип их
общегосударственного значения.
Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2144 к
федеральным природным ресурсам, в частности, отнесены земельные и другие природные
объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны,
охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных
к ведению федеральных органов государственных власти; земельные участки, водные
и иные природные объекты особо охраняемых природных территорий федерального
значения; водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов
Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты.
Статья 36 Водного кодекса РФ конкретизировала указанные положения применительно
к водным объектам. В ней четко определены виды водных объектов, которые находятся
в федеральной собственности, порядок их признания в качестве таких объектов
и принципы управления объектами федеральной собственности.

Статья 37. Собственность субъектов Российской Федерации
В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться водные
объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории
соответствующего субъекта Российской Федерации и не отнесенные к федеральной
собственности.
Водные объекты признаются собственностью субъектов Российской Федерации
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию
с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Управление собственностью субъектов Российской Федерации осуществляют
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Часть полномочий
по управлению указанной собственностью на водные объекты органы исполнительной
власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и настоящим Кодексом могут передать соответствующим федеральным
органам исполнительной власти.

Комментарий к статье 37

Правовой основой для признания права собственности на водные объекты
за всеми субъектами Российской Федерации является Федеративный Договор. Согласно
Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных
республик в составе Российской Федерации (ст. 111) земля, ее недра, воды,
растительный, животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих
на территории соответствующих республик. То есть в Федеративном договоре закреплено
право государственной собственности республик на землю и иные природные ресурсы,
в том числе водные ресурсы. Часть четвертая ст. 5 Конституции Российской Федерации
предусмотрела, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Поэтому
принцип равенства всех субъектов Российской Федерации между собой означает,
что не только республики, но и иные субъекты Российской Федерации имеют право
собственности на природные ресурсы.
Это положение подтверждается также тем, что согласно Разделу второму
Кондиции Российской Федерации "Заключительные и переходные положения", в случае
несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного
договора, действуют положения Конституции.
Комментируемая статья, а также статья 36 Водного кодекса РФ (см. комментарий)
разграничили право собственности на водные объекты между Российской Федерацией
и субъектами Российской федерации, заложили важные правовые принципы разрешения
острой проблемы.

Статья 38. Вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами,
находящимися в государственной собственности
Вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами, находящимися
в государственной собственности, относятся к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами в соответствии
с Конституцией Российской Федерации и настоящим Кодексом регулируются водным
законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 38

Часть первая комментируемой статьи повторяет, но не полностью формулировку
пункта "в" ст. 72 Конституции согласно которой вопросы владения, пользования
и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Значение этой статьи в том, что она относит вопросы регулирования отношений
собственности (владения, пользования и распоряжения) водными объектами к предмету
регулирования водного законодательства Российской Федерации.

Статья 39. Право муниципальной собственности на обособленные водные объекты
Обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности городским
и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются
муниципальной собственностью.
В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты,
предназначенные для муниципальных нужд.
От имени муниципальных образований права собственника осуществляют соответствующие
органы местного самоуправления.

Комментарий к статье 39

Согласно данной статье обособленные водные объекты, принадлежащие на
праве собственности муниципальным образованиям, признаются муниципальной собственностью.
Целевое назначение использования этих объектов удовлетворение муниципальных
нужд.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления"
от 28 августа 1995 г. <9> отнес муниципальные водные объекты к составу муниципального
имущества (ст. 29).
Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью.
Эти органы в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной
собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим
лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать
с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки.

Статья 40. Право собственности граждан и юридических лиц на обособленные
водные объекты
В собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные
водные объекты (замкнутые водоемы) - небольшие по площади и непроточные искусственные
водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными
объектами.
Предельные размеры обособленных водных объектов определяются земельным
законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 40

Настоящая статья развивает положения пункта 2 ст. 261 ГК РФ (в настоящее
время эта норма еще не действует), устанавливающего, что если иное не предусмотрено
законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся
в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы,
находящиеся на нем лес и растения. Это означает, что гражданское законодательство
допускает возможность признания некоторых водных объектов как объектов права
частной собственности. Однако решение этого вопроса ГК РФ относит к сфере
регулирования водного законодательства - Водному кодексу РФ.
Статья 11 Водного кодекса РФ (см. комментарий) признала обособленные
водные объекты недвижимым имуществом, составной частью земельного участка,
а статья 34 предусмотрела, что обособленные водные объекты могут принадлежать
на праве собственности гражданам и юридическим лицам. В комментируемой статье
закреплены критерии определения водных объектов как объектов права частной
собственности.
Во-первых, водный объект должен быть обособленным, т.е. замкнутым. Это
значит, что таким объектом может быть признан пруд, озеро и т.п.
Во-вторых, такой водный объект должен быть небольшим по площади, либо
быть непроточным искусственным водоемом. В части второй комментируемой статьи
говорится, что предельные размеры обособленных водных объектов определяются
земельным законодательством Российской Федерации. В настоящее время эти размеры
в законодательстве еще не установлены.
И третий признак. Такие водоемы не должны иметь гидравлической связи
с другими поверхностными водными объектами.

Статья 41. Права на водные объекты лиц, не являющихся собственниками
водных объектов
Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь следующие
права на водные объекты:
право долгосрочного пользования;
право краткосрочного пользования;
право ограниченного пользования (водный сервитут).
Водопользователи осуществляют владение и пользование водными объектами
на условиях и в пределах, установленных настоящим Кодексом.
Водопользователи могут распоряжаться правами пользования водными объектами
в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.
Аренда водных объектов устанавливается федеральным законом об аренде
водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом.
Изменение русла реки или другое изменение местоположения водного объекта
не влечет изменения или прекращения права пользования им, если из существа
правоотношения и настоящего Кодекса не следует иного.

Комментарий к статье 41

Водное законодательство предусматривает следующие титулы прав на водные
объекты, на основании которых лица - несобственники водного объекта могут
пользоваться ими:
право долгосрочного пользования;
право краткосрочного пользования;
право ограниченного пользования (водный сервитут).
Эти титулы прав на водные объекты имеют особый характер. Они не являются
согласно ст. 216 ГК РФ вещными правами, так как вещными правами признаются
в частности: право пожизненного наследуемого владения земельным участком;
право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; сервитуты,
устанавливаемые по поводу земли. Однако перечисленные в ст. Водного кодекса
права подлежат защите от их нарушения в порядке, предусмотренном для защиты
права собственности (ст. 301-304 ГК РФ). Этот вывод вытекает из содержания
ст. 305 ГК РФ, согласно которой права по защите других вещных прав, принадлежат
лицу, хотя и не являющемуся собственником, но владеющему имуществом не только
на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного
управления, но и по иному основанию, предусмотренному законом или договором.
Водный кодекс РФ предусматривает иные основания прав на водные объекты лиц,
не являющихся их собственниками.
Кроме того, к числу титулов прав на водные объекты лиц - несобственников
относится водопользование на основании договора аренды. В связи с этим Водный
кодекс РФ предусматривает принятие специального федерального закона об аренде
водных объектов.
Совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере водопользования
на основании указанных титулов составляет содержание института права водопользования.

Статья 42. Право долгосрочного и краткосрочного пользования водными объектами
Водные объекты, находящиеся в государственной собственности, предоставляются
гражданам или юридическим лицам в долгосрочное и краткосрочное пользование
в зависимости от целей использования, ресурсного потенциала и экологического
состояния водных объектов.
Право краткосрочного пользования водным объектом устанавливается на срок
до трех лет, право долгосрочного пользования - от трех до двадцати пяти лет.
Право пользования водным объектом может быть продлено по инициативе водопользователя
в установленном порядке.

Комментарий к статье 42

В этой статье раскрываются основные моменты содержания права пользования
водными объектами как особого титула прав на эти объекты. Объектом данного
права могут быть только те водные объекты, которые находятся в государственной
собственности, то есть собственности Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. Срок пользования определяется целью водопользования, ресурсным
потенциалом и экологическим состоянием водных объектов (см. комментарий к
ст. 69, 85, 133-146 настоящего Кодекса).
Предусмотрено, что срок права краткосрочного пользования составляет до
трех лет, а права долгосрочного пользования - от трех до двадцати пяти лет.
Право водопользования может быть продлено по инициативе соответствующего водопользователя
(ст. 46-61 настоящего Кодекса).

Статья 43. Право ограниченного пользования водным объектом (водный сервитут)
Право ограниченного пользования водным объектом выступает в формах публичного
и частного водных сервитутов.
Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными
водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством Российской
Федерации (публичный водный сервитут).
В силу договора права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное
или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных
лиц (частный водный сервитут). Частные водные сервитуты могут устанавливаться
и на основании судебного решения.
Общие положения о сервитутах, предусмотренные гражданским законодательством,
применяются к водным сервитутам в той мере, в какой это не противоречит требованиям
настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 43

Комментируемая статья впервые закрепила в законодательстве понятие "водный
сервитут", под которым понимается право ограниченного пользования водным объектом.
Это специфический вид сервитутов. Классическое понятие сервитута состоит в
том, что один собственник недвижимости (земельного участка) вправе требовать
от собственника соседнего или другого земельного участка предоставления права
ограниченного пользования соседним участком. Отличительный признак сервитута
заключается в том, что сторонами в этом правоотношении являются собственники
недвижимости.
Иная ситуация складывается в случаях установления водных сервитутов.
Так, когда речь идет о публичном водном сервитуте, то одной из сторон является
собственник водного объекта, а другой - неограниченный круг лиц, не являющихся
собственниками, осуществляющими право общего водопользования. Что касается
частного водного сервитута, то субъектами правоотношения по его поводу могут
быть только водопользователи.
В статье 43 Водного кодекса РФ говорится о том, что общие положения о
сервитутах, предусмотренные гражданским законодательством, применяются к водным
сервитутам в той мере, в какой это не противоречит требованиям Водного кодекса.
Суть общих положений о сервитутах, предусмотренных статьями 274-277 ГК
РФ, которые применимы к регулированию прежде всего частных водных сервитутов
заключается в следующем.
Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через
соседний земельный участок (водный объект), прокладки и эксплуатации линий
электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации,
а также других нужд собственника недвижимого имущества (водопользователя),
которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления
сервитута и собственником соседнего участка (водопользователем) и подлежит
регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество.
В случае недостижения соглашения об установлении и условиях сервитута спор
разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Собственник
земельного участка (пользователь водным объектом), обремененного сервитутом,
вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах
которых установлен сервитут, соразмерной платы.
По требованию собственника земельного участка (пользователя водным объектом),
обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований,
по которым он был установлен. В случаях, когда земельный участок, принадлежащий
гражданину или юридическому лицу (водный объект), в результате обременения
сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник
(водопользователь) вправе требовать по суду прекращения сервитута.

Статья 44. Виды водных сервитутов
Публичные и частные водные сервитуты могут устанавливаться в целях:
забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств;
водопоя и прогона скота;
использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок
и других маломерных плавательных средств.
В дополнение к водным сервитутам, предусмотренным настоящей статьей,
водным законодательством Российской Федерации могут быть установлены иные
водные сервитуты.
Для осуществления водных сервитутов не требуется получение лицензии на
водопользование.

Комментарий к статье 44

В ст. 44 определены виды водных сервитутов: забор воды без применения
сооружений, технических средств и устройств, водопой и прогон скота и использование
водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных
плавательных средств. Указанные виды водных сервитутов могут быть как публичными,
так и частными, при этом перечень сервитутов не является исчерпывающим. В
водном законодательстве могут быть предусмотрены и другие случаи, когда устанавливаются
водные сервитуты.
Все случаи установления водных сервитутов являются по своему характеру
разновидностями осуществления права общего водопользования. Использование
водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств
осуществляется согласно ст. 86 Водного кодекса РФ (см. комментарий) без получения
лицензии на водопользование. Поэтому для осуществления водных сервитутов получения
лицензии на водопользование законодательство не требует.


Статья 45. Права на обособленные водные объекты
Права на обособленные водные объекты определяются гражданским законодательством,
земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 45

ГК РФ признал земельные участки видом недвижимого имущества. Согласно
пункту первому ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость)
относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все,
что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без соразмерного
ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения,
здания, сооружения. Статья 11 Водного кодекса РФ (см. комментарий) признала
обособленные водные объекты недвижимым имуществом, объектами, являющимися
составной частью земельного участка.
Норма статьи 45 ВК о том, что права на обособленные водные объекты определяются
гражданским, земельным и водным законодательством означает, что в гражданском
законодательстве закрепляются общие положения режима земельных участков как
объекта права собственности и предмета совершения различных сделок с ними.
Кроме того, в гражданском законодательстве урегулированы общие вопросы реализации
иных вещных прав на землю: права пожизненного наследуемого владения земельным
участком; права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком;
сервитутов. Эти положения гражданского законодательства должны получить свое
развитие и конкретизацию в нормах земельного законодательства, то есть в новом
Земельном кодексе Российской Федерации. Следует также иметь в виду, что глава
17 ГК РФ "Право собственности и другие вещные права на землю" вводятся в действие
со дня принятия Земельного кодекса, то есть сейчас нормы статей 260-287 ГК
РФ еще не действуют.
Что касается роли водного законодательства, то в нем получают свое отражение
особенности правового режима обособленных водных объектов как составной части
земельного участка недвижимого имущества.

Глава 5. Приобретение и прекращение прав пользования
водными объектами

Статья 46. Основания приобретения прав пользования водными объектами
Права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии
на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования
водным объектом.
Права пользования водными объектами при установлении особого пользования
приобретаются на основании решения Правительства Российской Федерации, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, лицензии на водопользование
и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.
В случае смерти водопользователя - гражданина, реорганизации водопользователя
- юридического лица принадлежащие им права пользования водными объектами переходят
в порядке правопреемства.
Распорядительная лицензия является основанием приобретения права пользования
водным объектом при его переходе от одного лица к другому в случаях, предусмотренных
настоящим Кодексом.
Водный сервитут устанавливается водным законодательством Российской Федерации
или договором.
Права на обособленные водные объекты приобретаются в порядке, предусмотренном
гражданским законодательством, земельным законодательством Российской Федерации
и настоящим Кодексом.
Права пользования водными объектами, за исключением публичного водного
сервитута, возникают с момента государственной регистрации договора пользования
водным объектом.

Комментарий к статье 46

Права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии
на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования
водным объектом, а для особого пользования водными объектами требуется еще
решение Правительства.
Право на получение лицензии на водопользование возникает у гражданина
с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении им 18 лет, а у юридического
лица с момента его государственной регистрации.
Договор пользования водным объектом должен заключаться в соответствии
с лицензией на водопользование. В случае противоречия договора пользования
водным объектом условиям лицензии на водопользование указанный договор согласно
статье 56 ВК признается недействительным.
Требования получения лицензии на водопользование содержатся во многих
статьях Водного кодекса Российской Федерации. Водопользователь-гражданин вправе
использовать водные объекты для осуществления предпринимательской деятельности
только после получения лицензии на водопользование, если иное не установлено
Водным Кодексом (ст. 21).
Водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей,
обязан осуществлять соответствующую деятельность в соответствии с лицензией
на водопользование и договором пользования водным объектом (ст. 29).
Использование водных объектов, с применением сооружений, технических
средств и устройств (специальное водопользование) осуществляется гражданами
и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением
случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных
средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов (ст. 86 ВК).
Согласно статье 107 ВК извлечение подземных вод при добыче полезных ископаемых,
проведении работ по водопонижению, при строительстве сооружений или при защите
от вредного воздействия вод, а также при строительстве и эксплуатации дренажных
систем на мелиорированных землях допускается при наличии лицензии на водопользование.
При централизованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения
забор воды из водных объектов осуществляется организациями, предметом и целями
деятельности которых является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение
и которые имеют лицензию на водопользование (ст. 135 ВК).
Однако для особого пользования (для нужд обороны, федеральных энергетических
систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных
нужд (ст. 46 и 87 ВК) недостаточно лицензии на водопользование и договора
пользования водным объектом. Для водных объектов, находящихся в федеральной
собственности, необходимо, чтобы этому предшествовало решение Правительства
Российской Федерации.
Особое пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов
федерации, для государственных и муниципальных нужд может предоставляться
по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, лицензии
на водопользование и договора пользования водным объектом.
Согласно статье 145 ВК использование водных объектов для добычи полезных
ископаемых, торфа и сапрапеля, проведения буровых работ, строительства подземных
сооружений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации
о недрах и Водным кодексом Российской Федерации.
Использование водных объектов для добычи торфа и сапрапеля, извлечения
затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопроводов, проведения дноуглубительных,
взрывных и иных работ, связанных с использованием дна водных объектов, строительства
и эксплуатации подводных и надводных сооружений осуществляется на основании
лицензии на водопользование (ст. 145 ВК).
Не во всех случаях пользования водными объектами требуется получение
лицензии. Исключения из этого правила оговорены в Водном кодексе.
Не требуется получения лицензии на водопользование:
- при использовании водных объектов для обеспечения пожарной безопасности;
- при использовании гражданами и юридическими лицами водных объектов
без применения сооружений, технических средств и устройств (общее водопользование
- ст. 86 ВК);
- при использовании водных объектов гражданами и юридическими лицами
с применением сооружений, технических средств и устройств (специальное водопользование)
для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов)
воздушных судов (ст. 86 ВК);
- для осуществления водных сервитутов (забора воды без применения сооружений,
технических средств и устройств; водопоя и прогона скота; использования водных
объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных
средств (ст. 44 ВК).
Водопользователь-гражданин вправе свободно использовать водные объекты,
если иное не установлено Водным кодексом (ст. 27 ВК).
Согласно статье 5 ВК отношения, возникающие в области геологического
изучения, разведки и охраны подземных вод, регулируются законодательством
Российской Федерации о недрах и водным законодательством Российской Федерации.
При этом необходимо еще учитывать, что согласно ст. 19 Закона Российской
Федерации "О недрах" (в редакции от 8 февраля 1995 года) собственники, владельцы
земельных участков имеют право устраивать и эксплуатировать бытовые колодцы
и скважины на первый водоносный горизонт в порядке, устанавливаемом соответствующими
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 47. Переход прав пользования водными объектами
Права пользования водными объектами могут переходить от одного лица к
другому только в случаях, если указанные лица осуществляют водопользование
для собственных нужд и цели использования водных объектов при переходе указанных
прав не меняются.

Комментарий к статье 47

Переход права пользования водными объектами от одного лица к другому
возможен только при условиях, если указанные лица осуществляют водопользование
для собственных нужд и цели использования водных объектов при переходе указанных
прав не меняются.
К основаниям перехода прав пользования водными объектами от одного лица
к другому можно отнести смерть водопользователя гражданина, реорганизацию
водопользователя Юридического лица.
Кроме того, основанием перехода права пользования водным объектом от
одного лица к другому является распорядительная лицензия - акт специально
уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной
водного фонда.
Переход прав пользования водными объектами от одного лица к другому оформляется
путем внесения изменений в лицензию на водопользование в соответствии со статьей
51 ВК.

Статья 48. Лицензия на водопользование
Лицензия на водопользование является актом специально уполномоченного
государственного органа управления использованием и охраной водного фонда,
который в соответствии с настоящим Кодексом признается одним из оснований
возникновения прав пользования водными объектами.
При осуществлении лицензирования в области использования и охраны водных
объектов должны учитываться наличие водных ресурсов, потребность в них водопотребителей
и состояние водных объектов.
Лицензия на водопользование может выдаваться одновременно для осуществления
нескольких целей использования водных объектов.

Комментарий к статье 48

Для того, чтобы возникло право пользования водным объектом необходим
договор пользования водным объектом, заключенный между органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации с водопользователем о порядке использования
и охраны водного объекта или его части, а для получения права особого пользования
необходимо еще решение Правительства Российской Федерации, если водный объект
находится в федеральной собственности или решение органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации, если водный объект находится в собственности
субъекта Федерации.
При осуществлении лицензирования в области использования и охраны водных
объектов должны учитываться наличие водных ресурсов, потребность в них водопользователей
и состояние водных объектов. Например, при использовании водных объектов с
забором воды важно учитывать лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения),
которые представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов.
В противном случае в результате крупного забора воды может последовать истощение
водных ресурсов.
Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
является приоритетным.
Для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться
защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты.
Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения определяется государственным органом санитарно-эпидемиологического
надзора (см. примечание к предисловию).

Статья 49. Содержание лицензии на водопользование
Лицензия на водопользование в зависимости от способов и целей использования
водного объекта должна содержать:
сведения о водном объекте;
сведения о водопользователе;
сведения о водопотребителях;
указания на способы и цели использования водного объекта;
указание пространственных границ (координат) предоставляемого в пользование
водного объекта или его части, а при необходимости мест забора (сброса) воды;
сведения о лимитах водопользования;
сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям;
сроки действия лицензии;
требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей
природной среды.

Комментарий к статье 49

Реквизиты, указанные в статье, являются общими почти для всех целей использования
водных объектов. Однако цели и способы использования водных объектов разнообразны
и специфичны. Отсутствие учета этой специфики может повлечь серьезные отрицательные
экологические последствия.
Например, при использовании водных объектов для гидроэнергетики воздвигается
комплекс гидротехнических сооружений и энергетического оборудования, посредством
которых энергия водных потоков или расположенных на относительно более высоких
уровнях водоемов преобразуется в электрическую энергию. В связи с этим важно
указать в лицензии режим пропуска воды через гидротехнические сооружения,
условия пропуска судов и других плавательных средств, условия пропуска рыбы
через сооружения гидроэлектростанции к местам ее нереста и нагула. Отсутствие
этих требований в лицензии может повлечь осложнения для судоходства и рыбоводства.
Отсутствие в лицензии на централизованное питьевое и хозяйственно-бытовое
водоснабжение населения требований к точности учета воды и определению содержания
в ней вредных веществ может повлечь серьезные осложнения для здоровья населения.
Возможно, что учет специфики использования воды для указанных целей будет
учтен в законе о лицензировании пользования водными объектами, который может
быть принят в развитие Водного кодекса Российской Федерации.

Статья 50. Порядок выдачи, оформления, регистрации лицензии на водопользование
и распорядительной лицензии
Выдача, оформление, регистрация лицензии на водопользование и распорядительной
лицензии осуществляются специально уполномоченным государственным органом
управления использованием и охраной водного фонда в соответствии с порядком,
установленным водным законодательством Российской Федерации.
Лицензия вступает в силу только после ее регистрации.

Комментарий к статье 50

Порядок выдачи, оформления, регистрации лицензий на водопользование и
распорядительной лицензии еще не утвержден. Судя по практике лицензирования
отдельных видов деятельности, бланки лицензии имеют степень защищенности на
уровне ценных бумаг, учетную серию и номер. Они являются документом строгой
отчетности.
Лицензия подписывается руководителем (а в случае его отсутствия - заместителем
руководителя) уполномоченного органа и заверяется печатью этого органа.
Лицензия на водопользование выдается в установленный срок. Она вступает
в силу только после ее регистрации.

Статья 51. Внесение изменений в лицензию на водопользование
Внесение изменений в лицензию на водопользование осуществляется государственным
органом, выдавшим лицензию на водопользование, в случае изменения условий
водопользования и состояния водного объекта, по инициативе водопользователя,
а также в случаях смерти водопользователя - гражданина, реорганизации водопользователя
- юридического лица, передачи права пользования водным объектом от одного
лица к другому на основании распорядительной лицензии.
Лицензия на водопользование после внесения в нее изменений подлежит регистрации
в установленном порядке.
Внесение изменений в лицензию на водопользование является основанием
для внесения соответствующих изменений в договор пользования водным объектом.

Комментарий к статье 51

Случаи внесения изменений в лицензию на водопользование подразделяются
в статье на несколько групп. В зависимости от того, к какой группе относится
тот или иной случай, решается вопрос о том, по чьей инициативе ставится вопрос
о внесении изменений в лицензию.
По инициативе водопользователя - в случае изменений условий водопользования
и состояния водного объекта.
Например, в статье 90 ВК предусмотрено, что лимиты водопользования (водопотребления
и водоотведения) могут пересматриваться в связи с изменением состояния водных
объектов. Изменение лимитов требует внесения в установленном порядке изменений
в лицензию на водопользование.
В порядке правопреемства - в случае смерти водопользователя-гражданина,
реорганизации водопользователя-юридического лица.
По инициативе владельца распорядительной лицензии путем передачи права
пользования водным объектом от одного лица другому.
При этом в последнем случае действует ограничительное правило, предусмотренное
в статье 47 ВК, согласно которому права пользования водными объектами могут
переходить от одного лица к другому только в случаях, если указанные лица
осуществляют водопользование для собственных нужд и цели использования водных
объектов при переходе указанных прав не меняются.

Статья 52. Распорядительная лицензия
Распорядительная лицензия является актом специально уполномоченного государственного
органа управления использованием и охраной водного фонда, на основании которого
осуществляется переход прав пользования водными объектами от одного лица к
другому.
Распорядительная лицензия выдается специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда водопользователю
при условии осуществления им мер, способствующих улучшению состояния водных
объектов (укрепление берегов, очистка вод, воспроизводство водных биоресурсов
и другое).
Не допускается отказ в выдаче распорядительной лицензии, если это не
противоречит законодательству Российской Федерации, не наносит ущерба окружающей
природной среде и не нарушает прав и законных интересов граждан.

Комментарий к статье 52

Распорядительная лицензия возлагает на получившую ее организацию обязанность
осуществлять меры, способствующие улучшению состояния водных объектов (укрепление
берегов, очистка вод, воспроизводство водных биоресурсов и др.). За это владелец
распорядительной лицензии может сам осуществлять пользование водным объектом
или передавать по своему усмотрению право пользования водным объектом другому
лицу (ст. 41 ВК).
Права пользования водными объектами могут переходить от одного лица к
другому только в случаях, если указанные лица осуществляют водопользование
для собственных нужд и цели использования водных объектов при переходе указанных
прав не меняются (ст. 47 ВК).
Передача права пользования водным объектом от одного лица к другому на
основании распорядительной лицензии связана с необходимостью внесения изменений
в лицензию на водопользование и является основанием для внесения соответствующих
изменений в договор пользования водным объектом.
Передача права пользования водным объектом от одного лица к другому это
единственная поощрительная мера за улучшение состояния водных объектов. В
статье 127 ВК не предусмотрено экономическое стимулирование за восстановление
и охрану водных объектов.

Статья 53. Аннулирование лицензии на водопользование и распорядительной
лицензии
Лицензия на водопользование и распорядительная лицензия могут быть аннулированы
до истечения срока их действия по решению специально уполномоченного государственного
органа управления использованием и охраной водного фонда по основаниям прекращения
права пользования водным объектом, предусмотренным настоящим Кодексом.
Аннулирование лицензии на водопользование является основанием для расторжения
заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.
Аннулирование распорядительной лицензии прекращает передачу права пользования
водным объектом другому гражданину или юридическому лицу.
Аннулирование распорядительной лицензии является основанием для аннулирования
выданной в соответствии с ней лицензии на водопользование и расторжения соответствующего
договора пользования водным объектом.

Комментарий к статье 53

В статье 60 ВК основания для прекращения права пользования водным фондом
делятся на три группы.
К первой группе относятся случаи, когда прекращение права пользования
водным объектом производится не по вине водопользователя.
Это:
- отказ водопользователя от пользования водными объектами;
- истечение срока, на который предоставляются в пользование водные объекты;
- смерть водопользователя-гражданина;
- прекращение деятельности водопользователя юридического лица;
- естественное или искусственное исчезновение водных объектов;
- переход прав пользования водными объектами в порядке, предусмотренном
водным законодательством Российской Федерации.
В случае смерти водопользователя-гражданина, реорганизации водопользователя
- юридического лица принадлежащие им права пользования водными объектами переходят
к другим лицам в порядке правопреемства. Однако в комментируемой статье не
упомянута реорганизация юридического лица. Следовательно имеется в виду его
ликвидация. Поэтому следует аннулирование лицензии.
Необходимо выделить в особую группу прекращение особого пользования водными
объектами, которое выделяется для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических
систем, федерального транспорта, а также для государственных и муниципальных
нужд водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, могут предоставляться
в особое пользование по решению Правительства Российской Федерации.
Для государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся
в собственности субъектов Российской Федерации, могут предоставляться в особое
пользование по решению органов исполнительной власти субъектов Российской
федерации.
Особый порядок предоставления этих водных объектов в пользование влечет
за собой и особый порядок прекращения пользования.
Согласно статье 61 ВК прекращение прав пользования водными объектами,
предоставленными в обособленное пользование, производится на основании решения
Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации. Решение Правительства Российской Федерации или органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации о прекращении особого
пользования водным объектом является основанием для аннулирования лицензии
на водопользование и расторжения договора пользования водным объектом.
Далее следует третья группа оснований прекращения прав пользования водными
объектами. Это принудительное прекращение прав пользования водными объектами
в случаях:
неиспользования водных объектов в течение трех лет;
неиспользования в течение одного года водных объектов, предназначенных
для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов;
использования водных объектов не по целевому назначению;
возникновения необходимости использования водных объектов для государственных
или муниципальных нужд;
несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в
лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;
запрещения использования водных объектов.
Аннулирование лицензии на пользование водным объектом можно обжаловать
в суд, арбитражный суд или третейский суд в соответствии с подведомственностью
дел, установленных процессуальным законодательством Российской Федерации.

Статья 54. Договор пользования водным объектом
Договором пользования водным объектом признается соглашение органа исполнительной
власти субъекта Российской Федерации с водопользователем о порядке использования
и охраны водного объекта или его части.
При осуществлении права пользования водным объектом, расположенным на
территории нескольких субъектов Российской Федерации, договор пользования
водным объектом заключается со всеми органами исполнительной власти соответствующих
субъектов Российской Федерации либо с их согласия с одним из этих органов.
К договорам пользования водными объектами применяются положения гражданского
законодательства о сделках, договорах и аренде, если иное не установлено настоящим
Кодексом.

Комментарий к статье 54

После выдачи водопользователю лицензии на водопользование, обязательным
является заключение договора пользования водным объектом. Эти оба основания
приобретения права пользования водным объектом - лицензия и договор находятся
в прямой связи.
В частности в договоре должны указываться условия, предусмотренные в
лицензии на водопользование (ст. 57 ВК). Договор должен заключаться в соответствии
с лицензией на водопользование. В случае противоречия договора пользования
водным объектом условиям лицензии на водопользование указанный договор признается
недействительным (ст. 56).
В статье определены стороны договора. Это орган исполнительной власти
субъекта Российской Федерации и водопользователь.
К договорам пользования водными объектами применяются положения гражданского
законодательства: о неустойке в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения
обязательства, об ответственности за нарушение обязательства и другие.

Статья 55. Виды договоров пользования водными объектами
Договор пользования водным объектом может быть заключен в следующих видах:
договор долгосрочного пользования водным объектом;
договор краткосрочного пользования водным объектом;
договор установления частного водного сервитута.
Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заключает с
водопользователем договор долгосрочного пользования водным объектом или договор
краткосрочного пользования водным объектом на основании лицензии на водопользование.
Договор установления частного водного сервитута заключается водопользователем
с лицом, в пользу которого ограничивается право пользования водным объектом.
Договор пользования водным объектом считается заключенным с момента его
регистрации специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда.
Договор пользования водным объектом, не соответствующий требованиям настоящего
Кодекса, признается недействительным.

Комментарий к статье 55

Предоставление гражданам и юридическим лицам водных объектов в долгосрочное
или краткосрочное пользование зависит от целей использования, ресурсного потенциала
и экологического состояния водных объектов.
Договор долгосрочного пользования водным объектом может быть заключен
на срок от трех до двадцати пяти лет. Договор краткосрочного пользования водными
объектами - до трех лет.
Договор установления частного сервитута (забора воды без применения сооружений,
технических средств и устройств; водопоя, прогона скота, использования водных
объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных
средств и др.) сроком не ограничен, хотя бессрочного пользования водным объектом
Водный кодекс не предусматривает.
Однако применительно к ст. 276 Гражданского кодекса РФ у собственника
земельных участков есть возможность при наличии определенных условий в судебном
порядке требовать прекращения сервитута (ввиду отпадения оснований, по которым
был установлен сервитут, а также в случае, когда участок не может быть использован
в соответствии с его назначением).

Статья 56. Согласование условий лицензии на водопользование и договора
пользования водным объектом
Специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда и органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации при оформлении лицензии на водопользование и заключении договора
пользования водным объектом должны согласовывать их условия между собой и
с иными заинтересованными органами исполнительной власти.
Органы исполнительной власти, с которыми согласуются условия лицензии
на водопользование и договора пользования водным объектом, определяются водным
законодательством Российской Федерации.
Договор пользования водным объектом должен заключаться в соответствии
с лицензией на водопользование. В случае противоречия договора пользования
водным объектом условиям лицензии на водопользование указанный договор признается
недействительным.

Комментарий к статье 56

На сегодняшний день нормативный акт по лицензированию пользования водными
объектами еще не принят.
Видимо согласовывать условия придется с широким кругом государственных
органов в зависимости от целей водопользования и возможных его негативных
последствий. Например, требования по предотвращению негативного влияния водопользования
и возможных негативных его последствий на состояние природных экосистем необходимо
согласовать со специально уполномоченным государственным органом в области
охраны окружающей природной среды; пользование подземными водными объектами
в целях изъятия подземных вод и сброса сточных вод в водоносные горизонты
- со специально уполномоченным органом управления государственным фондом недр
(см. примечание к предисловию).

Статья 57. Обязательные (существенные) условия договора пользования водным
объектом
В договоре пользования водным объектом независимо от цели использования
водного объекта в обязательном порядке должны указываться следующие условия:
предусмотренные в лицензии на водопользование;
определяющие порядок продления либо досрочного прекращения права пользования
водным объектом;
устанавливающие размер и порядок внесения платежей, связанных с пользованием
водным объектом;
определяющие ответственность сторон за неисполнение требований заключенного
договора.

Комментарий к статье 57

Прежде всего должны указываться условия, предусмотренные в лицензии на
водопользование. Это обеспечит согласованность между лицензией на водопользование
и договором.
Далее указываются условия, определяющие порядок продления либо досрочного
прекращения права пользования водным объектом.
По этим вопросам можно найти указания в Водном кодексе. Например, в статье
42 ВК предусматривается, что право пользования водным объектом может быть
продлено по инициативе водопользователя в установленном порядке. Порядок продления
права пользования водным объектом не установлен. Видимо, пока не установлен
специальный порядок, продление срока пользования водным объектом может осуществляться
государственным органом, выдавшим лицензию на водопользование применительно
к статье 51 ВК "Внесение изменений в лицензию на водопользование".
Основания досрочного прекращения права пользования водным объектом предусмотрены
в статье 60 ВК, а порядок прекращения права пользования в статье 61 ВК.
Далее в числе обязательных (существенных) условий договора пользования
водным объектом указывается размер и порядок внесения платежей, связанных
с пользованием водным объектом.
Согласно статье 123 ВК платежи, связанные с пользованием водными объектами,
осуществляют граждане и юридические лица, имеющие лицензию на водопользование.
Платежи, связанные с пользованием водными объектами, поступают в виде регулярных
взносов. При этом необходимо руководствоваться нормами главы 12 ВК об экономическом
регулировании использования, восстановления и охраны водных объектов <10>
и налоговым законодательством.
И последнее условие, определяющее ответственность сторон за неисполнение
требований заключенного договора. Основой для разработки этих условий может
послужить глава 25 об ответственности за нарушение обязательств Гражданского
кодекса РФ.
В комментируемой статье не дан исчерпывающий перечень условий договора
пользования водным объектом. В ней даны только обязательные условия. В договоре
могут быть не только обязательные, но и другие условия, например график выполнения
работ по укреплению берегов, очистке вод и др.

Статья 58. Заключение договора пользования водным объектом в обязательном
порядке
После выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование,
заключение договора пользования водным объектом является обязательным.

Комментарий к статье 58

Договор пользования водным объектом может быть более подробным, чем лицензия
на водопользование, но не должен ей противоречить. В нем указываются существенные
условия договора пользования водным объектом, которых нет в содержании лицензии
(порядок продления либо досрочного прекращения права пользования водным объектом;
размер и порядок внесения платежей, связанных с пользованием водным объектом;
ответственность сторон за невыполнение требований заключенного договора).
В случае противоречия договора пользования водным объектом условиям лицензии
на водопользование указанный договор признается недействительным.

Статья 59. Государственная регистрация договоров пользования водными
объектами
Государственная регистрация договоров пользования водными объектами осуществляется
в государственном реестре договоров, который ведется специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда
в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Государственный реестр договоров должен соответствовать данным государственного
водного кадастра, а также государственной регистрации лицензий на водопользование
и распорядительных лицензий.
Отказ в регистрации договора пользования водным объектом допускается
только в случаях несоответствия его условиям лицензии на водопользование,
распорядительной лицензии и иным требованиям настоящего Кодекса.
Специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда обязан предоставлять информацию о государственной
регистрации договоров пользования водными объектами в порядке, установленном
водным законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 59

Комментируемая статья устанавливает необходимость регистрации договоров
пользования водными объектами в государственном реестре договоров.
По содержанию статьи видно, что при регистрации необходимо проверить
соответствие договора данным государственного водного кадастра, в котором
содержится свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании
водных объектов, о водопользователях.
Кроме того необходимо проверить соответствие представляемого для регистрации
договора пользования водным объектом государственной регистрации лицензий
на водопользование и распорядительных лицензий (см. примечание к предисловию).

Статья 60. Прекращение прав пользования водными объектами
Права пользования водными объектами прекращаются в случаях:
отказа водопользователя от пользования водными объектами;
истечения срока, на который предоставляются в пользование водные объекты;
смерти водопользователя - гражданина;
прекращения деятельности водопользователя - юридического лица;
прекращения особого пользования водными объектами;
естественного или искусственного исчезновения водных объектов;
перехода прав пользования водными объектами в порядке, предусмотренном
водным законодательством Российской Федерации.
Принудительное прекращение прав пользования водными объектами допускается
только в случаях:
неиспользования водных объектов в течение трех лет;
неиспользования в течение одного года водных объектов, предназначенных
для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов;
использования водных объектов не по целевому назначению;
возникновения необходимости использования водных объектов для государственных
или муниципальных нужд;
несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в
лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;
запрещения использования водных объектов.

Комментарий к статье 60

Основания прекращения права пользования водным объектом можно разделить
на несколько групп (см. комментарий к ст. 53 ВК).
В случаях прекращения права пользования водным объектом не по вине водопользователя:
смерть водопользователя-гражданина, реорганизация водопользователя - юридического
лица - принадлежащие им права пользования водными объектами переходят к другим
лицам в порядке правопреемства. Однако в комментируемой статье, видимо, имеется
ввиду ликвидация юридического лица. Поэтому следует аннулирование лицензии.
Реорганизация юридического лица может подпадать под последнее основание этой
группы - переход прав пользования водными объектами.
В основе принудительного прекращения права пользования водными объектами
могут быть самые различные причины. Например, вина водопользователя в случаях
несоблюдения им условий и требований, установленных в лицензии на водопользование
и договоре пользования водными объектами; дефицит водных ресурсов в случаях
неиспользования в течение года водных объектов, предназначенных для водоснабжения,
при ограниченности водных ресурсов и др.
Необходимо выделить из этих групп прекращение особого пользования водными
объектами, предоставленными для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических
систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных
нужд. Указанное право пользования водными объектами имеет свои особенности
в порядке возникновения и прекращения <11>.

Статья 61. Порядок прекращения прав пользования водными объектами
Права пользования водными объектами прекращаются путем аннулирования
лицензии на водопользование специально уполномоченным государственным органом
управления использованием и охраной водного фонда.
В случае принудительного прекращения прав пользования водными объектами
лицензия на водопользование аннулируется после предупреждения водопользователя
о допущенных нарушениях водного законодательства Российской Федерации и неустранения
их в установленные сроки.
Аннулирование лицензии на водопользование является основанием для расторжения
договора пользования водным объектом. Договор считается расторгнутым с момента
уведомления сторон, заключивших его, об аннулировании лицензии на водопользование.
Прекращение прав пользования водными объектами может осуществляться путем
расторжения договора пользования водным объектом в соответствии с настоящим
Кодексом.
Расторжение договора пользования водным объектом является основанием
для рассмотрения вопроса об аннулировании лицензии на водопользование.
Прекращение прав пользования водными объектами, предоставленными в особое
пользование, производится на основании решения Правительства Российской Федерации
или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Решение Правительства
Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской
Федерации о прекращении особого пользования водным объектом является основанием
для аннулирования лицензии на водопользование и расторжения договора пользования
водным объектом.

Комментарий к статье 61

Для принудительного прекращения права пользования водными объектами в
статье предусмотрена возможность предупреждения водопользователя о допущенных
им нарушениях водного законодательства и устранении их в установленные сроки
и лишь после неустранения нарушений в установленные сроки лицензия на водопользование
аннулируется.
Это хорошая мера для упорядочения водопользования. Однако она пригодна
не для всех случаев принудительного прекращения прав пользования водными объектами.
Например, при возникновении необходимости использования водных объектов для
государственных или муниципальных нужд она может и, как правило, возникает,
без нарушения водного законодательства со стороны водопользователя.

Глава 6. Осуществление и защита прав пользования водными объектами

Статья 62. Осуществление права пользования водными объектами
Водопользователи по своему усмотрению осуществляют принадлежащее им право
пользования водным объектом.
Не допускаются действия водопользователей, осуществляемые с нарушением
прав и законных интересов других лиц или наносящие вред состоянию водных объектов.
Вмешательство со стороны органов исполнительной власти в деятельность
водопользователей, связанную с использованием водных объектов, запрещается,
за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными
законами.

Комментарий к статье 62

Права водопользователей и возможность их реализации предусматриваются
также в статьях 20 - 22, 38 - 45, 89 и 92 настоящего Кодекса.
Водным кодексом провозглашается свобода "усмотрение" в осуществлении
прав пользования водными объектами. Недопущение действий водопользователей
предусматривается не только по основаниям, предусмотренным частью 2 статьи
62, но и частью 1 статьи 89 настоящего Кодекса. Аналогичные основания ограничения
гражданских прав предусматриваются в п. 2 ст. 1 ГК РФ, в других федеральных
законах.
Вмешательство органов исполнительной власти в деятельность, связанную
с использованием водных объектов, предусматривается в статьях 96, 100, 101,
104 - 107, 111, 113 и других настоящего Кодекса. Формы вмешательства могут
быть различными: ограничение, приостановление, запрещение прав водопользования,
возложение обязанностей, осуществление государственного контроля и т.д.
Кроме того, можно выделить такие способы "вмешательства", как установление
определенного порядка, процедуры в осуществлении водопользования, правил поведения,
нормирование деятельности, ее государственное регулирование. Так, на регулирование
водных отношений направлено постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995
г. N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в
системы канализации населенных пунктов. <12>
Постановлениями Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 156 установлен
порядок выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных,
принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, а
N 158 определены порядок и органы ведения Красной книги Российской Федерации.
<13>
Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 216 утверждены
первоочередные мероприятия на 1996 - 1998 годы по решению проблемы отходов
в Российской Федерации. <14>
Деятельность водопользователей и реализация ими своих прав определяется
такими актами, как Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской
федерации, утвержденное Минприродой РФ 18.07.94 г. N 222, зарегистрированное
Минюстом РФ 22.09.94 г. N 695; Перечень предельно допустимых концентраций
и ориентировочно-безопасных уровней воздействия вредных веществ для воды рыбохозяйственных
водоемов, утвержденный приказом Роскомрыболовства от 31.12.92 г. N 54; Правила
охраны поверхностных вод. Типовые положения. (М.: Госкомприрода, 1991); Рекомендации
по производству буровзрывных работ при строительстве подводных переходов магистральных
трубопроводов через реки и внутренние водоемы с учетом мероприятий по защите
ихтиофауны. Р452-81. ВНИИСТ, 1983; ВСН 16-83; Учет деформаций речных русел
и берегов водоемов в зоне подводных переходов магистральных трубопроводов
(нефтегазопроводов). (М., Госгидрометеоиздат); Регламент выполнения экологических
требований при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации подводных
переходов магистральных газопроводов РД 51-2-95. (М., 1995).
Перечисленные акты означают определенное "вмешательство", направленное
на поддержание оптимальных условий водопользования, обеспечение прав граждан
на чистую воду и благоприятную водную среду.
Вмешательство может быть направлено на стимулирование, поощрение водопользователей,
способствующих сохранению водных экосистем, их биологического разнообразия.
Могут устанавливаться льготы. Самарская губернская Дума, рассмотрев представление
главы администрации о предоставлении налоговых льгот юридическим лицам, извлекающим
нефтепродукты из подпочвенных слоев земли, решила с 1 июля 1995 г. освободить
их от уплаты налога на прибыль и налога на имущество предприятий в доле налога,
зачисляемого в областной бюджет, при условии направления высвобождающихся
от налогообложения средств на научно-исследовательские работы по обустройству
скважин.

Статья 63. Ограничение прав пользования водными объектами
Права пользования водными объектами могут быть ограничены в случаях,
предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, в той мере,
в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения
обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей
природной среды, историко-культурного наследия, прав и законных интересов
других лиц.

Комментарий к статье 63

Данная статья продолжает тему ограничения прав пользования водными объектами,
начатую в предыдущей статье настоящего Кодекса, часть 2 которой посвящена
тому, что "не допускается...", а часть 3 - "вмешательство... запрещается,
за исключением случаев...", перечень которых приведен в комментарии к статье
62, составляет десятки, и их перечисление не является закрытым, законченным.
Возможности ограничения прав пользования водными объектами предусматриваются
также в статьях 60, 61, 88, 89, 105, 106, 113, 133, 131, 139, 142 - 144 и
других статьях настоящего Кодекса.
Как правило, исполнительными органами используется комплекс мер по воздействию
на деятельность водопользователей, на осуществление их прав и обязанностей,
на их взаимное сочетание и взаимодействие, в том числе на их ограничение.
Так, в последние годы принят ряд оперативно-распорядительных актов, направленных
на "вмешательство" в использование вод для нужд рыбного хозяйства. Эти постановления
Правительства о государственной поддержке рыбной отрасли <15>, об установлении
запрета на промысел минтая в центральной части Берингова моря и мерах по его
обеспечению <16>, о дополнительных мерах по сохранению живых ресурсов и защите
рыбохозяйственных интересов Российской Федерации в Охотском море <17>, о выделении
квоты на вылов рыбы и морепродуктов администрации Чукотского автономного округа
<18>; определен 14 августа 1995 г. Порядок организации разработки и утверждения
ПДК и ОБУВ загрязняющих веществ в воде рыбохозяйственных водных объектов.
Теоретически, институт водного права в виде ограничения прав пользования
водными ресурсами является проявлением сочетания государственного регулирования
водных отношений, вмешательства в них органов исполнительной власти и самостоятельности,
автономности поведения участников водных отношений: практика покажет, как
забота об общем природном благе совместится при переходе от исключительной
государственной собственности на воды к ее многообразию в условиях рыночных
отношений с новыми подходами, заключающимися в экономических, современных,
цивилизованных стимулах и способах воздействия на водопользователя.

Статья 64. Судебная защита прав пользования водными объектами
Защиту нарушенных или оспоренных прав пользования водными объектами осуществляют
суд, арбитражный суд и третейский суд в соответствии с подведомственностью
дел, установленной процессуальным законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 64

Формулировка комментируемой статьи Водного кодекса полностью воспроизводит
положение ст. 11 ч. 1 ГК РФ о судебной защите гражданских прав. В ст. 11 ч.
2 ГК РФ предусматривается также защита гражданских прав в административном
порядке: очевидно, что административный порядок защиты прав пользования водными
объектами, прежде всего прав водопользователей, имеет приоритетное значение
перед гражданско-правовыми и судебными, поскольку во-первых, приоритетным
является государственное управление в области использования и охраны водных
объектов (ст. 65 - 84 наст. Кодекса); во-вторых, основными собственниками
водных объектов являются Российская Федерация и ее субъекты - собственность
граждан и юридических лиц на обособленные водные объекты лишь набирает силу
(ст. 33 - 40 ВК); в-третьих, установленный законодательством РФ порядок обжалования
действий должностных лиц, ущемляющих права граждан, предусматривает как судебный,
так и административный способ рассмотрения этих дел. Возможность защиты прав
пользования водными объектами в административном порядке предусматривается
в части 2 статьи 129 настоящего Кодекса.
Согласно ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется путем:
- признания права;
- восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения
действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения;
- признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий
ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной
сделки (ст. 132 ВК РФ);
- признания недействительным акта государственного органа или органа
местного самоуправления;
- самозащиты права, ее способы должны быть соразмерны нарушению и не
выходить за пределы необходимых действий (ст. 14 ГК РФ);
- присуждения к исполнению обязанности в натуре;
- возмещения убытков (ст. 131 ВК РФ);
- взыскания неустойки (ст. 330 - 333 ГК РФ);
- компенсации морального вреда;
- прекращения или изменения правоотношения;
- неприменения судом акта государственного органа или органа местного
самоуправления, противоречащего закону;
- иными способами, предусмотренными законом.
Эти способы защиты гражданских прав могут использоваться и для защиты
прав пользования водными объектами, поскольку согласно ст. 129 ГК РФ природные
ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами
в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах (то
есть Водным кодексом РФ).
Содержание права собственности, в том числе на природные ресурсы, определяется
в ст. 209 ГК РФ: из нее вытекает и соответствующая возможность судебной защиты.
Процессуальное законодательство РФ включает Гражданский процессуальный
кодекс РСФСР, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, законодательные акты о
третейских судах, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, которыми определяется
подведомственность дел.
В комментариях к статьям 62 и 63 настоящего Кодекса перечисляются права
и обязанности в области водных отношений, защита которых может осуществляться
в судебном и ином порядке.
Судебная защита прав и свобод гарантируется каждому в соответствии со
ст. 46 Конституции РФ; решения и действия (или бездействие) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц могут быть обжалованы в суд; никто не может быть лишен права на рассмотрение
его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом
(ст. 47 Конституции РФ). Согласно ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право
на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или
бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Эти конституционные нормы имеют отношение к главам 6, 13 и 14 настоящего
Кодекса.

Раздел III. Государственное управление в области использования
и охраны водных объектов

Глава 7. Основы государственного управления в области использования
и охраны водных объектов

Статья 65. Полномочия Российской Федерации в области использования и
охраны водных объектов
К полномочиям Российской Федерации в области использования и охраны водных
объектов относятся:
определение государственной политики в области использования и охраны
водных объектов;
владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к
федеральной собственности, и управление водным фондом;
разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, контроль за их соблюдением;
проведение единой инвестиционной политики в области использования и охраны
водных объектов;
разработка, утверждение и реализация федеральных государственных программ
по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также федеральных
государственных программ по предупреждению и ликвидации последствий вредного
воздействия вод;
разработка, согласование, государственная экспертиза, утверждение и реализация
федеральных, в том числе бассейновых, схем комплексного использования и охраны
водных ресурсов;
проведение единой научно-технической политики, разработка и утверждение
единой нормативно-методической базы, организация и финансирование фундаментальных
и прикладных научных исследований в области использования и охраны водных
объектов;
установление порядка ведения и ведение государственного мониторинга водных
объектов, государственного водного кадастра, а также порядка осуществления
и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод;
установление порядка использования водных объектов;
установление порядка выдачи, оформления, регистрации и выдача лицензии
на водопользование и распорядительной лицензии;
определение порядка установления водоохранных зон прибрежных защитных
полос водных объектов и режима использования их территорий;
определение принципов экономического регулирования использования, восстановления
и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы, связанной
с пользованием водными объектами, а также установление ее предельных размеров;
установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения)
для субъектов Российской Федерации по водным объемам, отнесенным к федеральной
собственности;
перераспределение водных ресурсов водных объектов, находящихся в федеральной
собственности;
установление режимов специальных пропусков, наполнения и сработки водохранилищ,
а также пропуска паводков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности;
координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в области использования и охраны водных объектов;
создание специально уполномоченного государственного органа управления
использованием и охраной водного фонда;
установление порядка организации и проведения государственного контроля
за использованием и охраной водных объектов;
определение режима особо охраняемых водных объектов, находящихся в федеральной
собственности, в том числе источников питьевого водоснабжения, их зон и округов
санитарной охраны;
заключение и выполнение международных договоров Российской Федерации
в области использования и охраны водных объектов;
подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение
и ликвидация последствий вредного воздействия вод;
резервирование источников питьевого водоснабжения, находящихся в федеральной
собственности;
подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении
и об охране водных объектов;
проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации
на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих
на состояние водных объектов;
охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей при использовании водных объектов;
объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайных экологических
ситуаций и экологического бедствия.

Комментарий к статье 65

Понятие "государственного управления в области использования и охраны
водных объектов" (название раздела Водного кодекса РФ), включает: основы этого
управления (полномочия РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления,
их разграничение между собой, основные принципы управления), систему органов
исполнительной власти РФ в этой области (федеральных, субъектов РФ, специально
уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной
водного фонда), сферы государственного управления (водохозяйственные балансы,
комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственный мониторинг,
учет, кадастр водных объектов и т.п.).
Значительная часть полномочий РФ предусматривается как в статье 65, так
и в других статьях Водного кодекса РФ. Так, отношения по поводу водных объектов,
отнесенных к федеральной собственности, регулируются в статьях 35 и 36 настоящего
Кодекса; принятие федеральных нормативных правовых актов статьей 2 (комментарий
к ст. 65 и другим статьям настоящего Кодекса наглядно демонстрирует активное
правотворчество РФ, в области регулирования водных отношений). Они принимаются
на нескольких уровнях: законодательной, представительной властью Федеральным
Собранием РФ; Президентом РФ; Правительством РФ; специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;
иными федеральными органами исполнительной власти в области использования
и охраны водных объектов. Предусмотренный в статье 65 государственный контроль
за соблюдением федеральных актов тесно связан с предусмотренным в той же статье
установлением порядка организации и проведения государственного контроля за
использованием и охраной водных объектов; согласно ст. 81 наст. Кодекса эти
функции возлагаются на Правительство Российской Федерации и специально уполномоченный
государственный орган управления использованием и охраной водного фонда (см.
также ст. 74 настоящего Кодекса) .
Следует отметить, что основные вопросы водных отношений, требующие нормативного
регулирования, отнесенные к компетенции РФ, и не урегулированные в настоящем
Кодексе, должны, согласно Водному Кодексу, регулироваться органами исполнительной
власти РФ, в лице Правительства Российской Федерации. Это, однако, не исключает
принятия Правительством РФ правовых актов индивидуального характера по вопросам,
носящим федеральное значение.
Федеральная единая инвестиционная политика имеет ключевое значение для
использования и охраны водных объектов. Правительством Российской Федерации
утверждено Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление
окружающей среды <19>. Контуры и принципы экономического стимулирования рационального
водопользования обозначены в статьях 121, 123, 127 и 128 ВК.
Правила инвестиционной деятельности устанавливаются Законом РСФСР "Об
инвестиционной деятельности в РСФСР" <20> и Законом РСФСР "Об иностранных
инвестициях в РСФСР" <21>.
Значительная часть инвестиций предусматривается в соответствующих федеральных
программах, в частности, по предупреждению и ликвидации последствий вредного
воздействия вод (см. комментарий к ст. 117 ВК).
Правительством РФ утвержден Порядок разработки и реализации федеральных
Программ и межгосударственных Программ, в осуществлении которых участвует
Российская Федерация 22).
Примером ФЦП может служить утвержденная постановлением Правительства
РФ от 25 ноября 1994 г. N 1306 Комплексная федеральная программа по обеспечению
охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна
<23>. Указанная Программа является, по нашим подсчетам, одиннадцатой, принятой
по поводу Байкала на общегосударственном уровне за последнюю четверть века:
не менее трети предыдущих предписаний, по нашим же подсчетам, оказались не
выполненными или не выполненными в значительной мере из-за противоречий экономических
и экологических приоритетов, падения государственной и технологической дисциплины,
сложности и многоплановости проблемы сохранения и спасения этого уникального
хранилища пресной воды. В Государственной Думе РФ находится на рассмотрении
подготовленный в 1991 г. рабочей группой под руководством С.А. Боголюбова
законопроект об охране озера Байкал, однако поскольку часть его норм рассчитана
на федеральное финансирование, а экономическая ситуация это затрудняет, быстрое
его принятие в настоящее время является проблематичным, хотя проект и внесен
в список первоочередных.
Разработка схем осуществляется специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда, а Порядок разработки,
согласования государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного
использования и охраны водных ресурсов согласно статье 76 настоящего Кодекса
устанавливается Правительством Российской Федерации (см. примечание к предисловию).
Отнесение к полномочиям РФ разработки и утверждения единой нормативно-методической
базы предполагает, прежде всего, принятие Федерацией нормативных правовых
актов, о чем шла речь выше. В комментируемой статье не указано о какой базе
либо о базе чего идет речь. Из контекста абзаца 8 части 1 статьи 65 настоящего
Кодекса можно, по крайней мере, сделать вывод, что разработка нормативно-правовой
базы должна быть тесно увязана с единой научно-технической политикой, с фундаментальными
и прикладными научными исследованиями.
Государственный мониторинг водных объектов, водный кадастр, учет поверхностных
и подземных вод, размежевание полномочий федеральных органов по работе с ними
предусматриваются в статьях 78 и 79 настоящего Кодекса. 23 апреля 1994 г.
принято Постановление Правительства РФ N 379 "О государственном водном кадастре
Российской Федерации" <24>.
Порядку использования водных объектов посвящены статьи главы 10 настоящего
Кодекса о целях и способах использования (ст. 85), общем, специальном и особом
водопользовании (ст. 86, 87), порядке предоставления водных объектов в пользование
и осуществления общего водопользования, (ст. 91, 88), правах и обязанностях
водопользователей (ст. 92) и другие. В них названы государственные органы,
осуществляющие компетенцию РФ в этой области.
Точно так же функции в области лицензирования, а также отрасли законодательства
РФ, его регулирующие, предусматриваются в главе 5 "Приобретение и прекращение
прав пользования водными объектами" настоящего Кодекса (ст. 46-61). Основы
порядка лицензирования в области использования и охраны водных объектов закрепляются
в статьях 83 настоящего Кодекса.
Установление и режим водоохранных зон предусматриваются в статьях 111-113
настоящего Кодекса, где определяются полномочия конкретных федеральных органов
в этой области. Принципы экономического регулирования использования, восстановления
и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы за водопользование
определяются в статьях 121-123, 125-128 настоящего Кодекса. Указанные вопросы
решаются не только теми органами, которые названы в Водном кодексе РФ, но
и иными государственными органами, уполномоченными их решать согласно своей
компетенции и в соответствии с Конституцией РФ.
Так, Указом Президента РФ от 8 мая 1996 г. N 685 предусмотрены Основные
направления налоговой реформы в Российской Федерации и меры по укреплению
налоговой и платежной дисциплины. Им, в частности, предусмотрены: консолидация
в федеральном бюджете начиная с 1997 г. государственных внебюджетных фондов
с сохранением целевой направленности использования денежных средств, сокращение
льгот и исключений из общего режима налогообложения, увеличение роли экологических
налогов и штрафов <25>.
Госналогслужбой РФ 17 сентября 1993 г. разъяснен порядок учета при налогообложении
средств, получаемых предприятиями водопроводно-канализационного хозяйства
при взимании повышенной платы за превышение нормативов сброса производственных
сточных вод.
Полномочия РФ по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности,
предусмотренные в абзаце 3 настоящей статьи, конкретизируются в последующих
абзацах этой статьи и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования
- в статье 90, водохранилища - в статье 139, паводки - в статье 117, особо
охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны - в статьях
111, 115, 118, 119, резервирование источников питьевого водоснабжения - в
статье 134 настоящего Кодекса.
Координация деятельности органов исполнительной власти РФ в области использования
и охраны водных объектов осуществляется путем:
- принятия и реализации федеральных целевых программ;
- осуществления соответствующих функций, предусмотренных Конституцией
РФ, Президентом и Правительством РФ;
- наделения координационными полномочиями специально уполномоченных органов
в областях: управления использованием и охраной водного фонда, охраны окружающей
среды, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, управления использованием
и охраной недр и др.;
- заключения и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и об
охране водных объектов.
Федеральными органами государственной власти могут приниматься решения
по координации конкретных вопросов деятельности. Примером служит постановление
Правительства РФ от 26 августа 1995 г. N 834 "О плане взаимодействия федеральных
органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и списанию людей
на море и в водных бассейнах Российской Федерации". <26>
Создание специально уполномоченного государственного органа управления
использованием и охраной водного фонда наряду со статьей 65 предусматривается
в статьях 73 и 74 настоящего Кодекса, где излагаются также его основные функции
(утверждаются Положения о нем Правительством РФ).
В Водном кодексе РФ отсутствует статья о международном сотрудничестве,
типичная для многих законов РФ, в том числе экологических, природоресурсных.
Но это не означает недооценки этих вопросов: во-первых, осуществлена полноценная
увязка в соответствии со статьей 15 Конституции РФ, водного законодательства
РФ и норм международного права в статье 4 настоящего Кодекса; во-вторых, к
полномочиям РФ отнесены заключение и выполнение международных договоров РФ
в области использования и охраны водных объектов. Так, Правительством РФ ратифицированы
Конвенция о биологическом разнообразии <27>, Базельская конвенция о контроле
за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением <28>; утверждены
постановлением Правительства, 13 сентября 1994 г. N 1050 меры по обеспечению
выполнения обязательств Российской стороны, вытекающих из конвенции о водно-болотных
угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний
водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г. <29>, постановлением от 2 декабря
1993 г. N 1254 меры по организации выполнения Конвенции о защите Черного моря
от загрязнения <30>.
В Федеральном Собрании РФ окончательно рассмотрены Конвенция о биологическом
разнообразии, ратифицированная Федеральным законом от 17 февраля 1995 <31>,
Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов
и их удалении <32> и др.
Охране исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей посвящен ряд законодательных актов РФ (см. комментарии
к ст. 66 настоящего Кодекса).
Проведение государственной экспертизы относится к компетенции как РФ,
так и ее субъектов (см. ст. 66 ВК): Водный кодекс не предусматривает размежевания
между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и
реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод. Распределение полномочий
РФ и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается
в Законе РФ об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. В принципе правом
допускается применение аналогии, что может быть сделано и в данном случае.
В настоящее время начата разработка проекта постановления Правительства
РФ о Порядке проведения государственной "водной" экспертизы, как и о "неблагополучных"
экологических зонах, отнесенных к компетенции и РФ, и ее субъектов (см. ст.
66, 80, 116 настоящего Кодекса).

Статья 66. Полномочия субъектов Российской Федерации в области использования
и охраны водных объектов
К полномочиям субъектов Российской Федерации в области использования
и охраны водных объектов относятся:
владение, пользование распоряжение и управление водными объектами, находящимися
в собственности субъектов Российской Федерации;
разработка и принятие законов, иных нормативных правовых актов, регулирующих
водные отношения в пределах территории субъекта Российской Федерации;
участие в разработке, согласовании, государственной экспертизе и реализация
схем комплексного использования и охраны водных ресурсов на территории субъекта
Российской Федерации;
разработка, утверждение и реализация территориальных государственных
программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов;
осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных
объектов;
установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения)
гражданам и юридическим лицам в пределах лимитов, установленных субъекту Российской
Федерации по водным объектам, находящимся в федеральной собственности, и установление
лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) по водным объектам,
находящимся в собственности субъекта Российской Федерации;
проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации
на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих
на состояние водных объектов на территории субъекта Российской Федерации;
установление режимов наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков
на водных объектах, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;
установление дифференцированных размеров платы, связанной с пользованием
водными объектами;
ограничение, приостановление и запрещение использования водных объектов,
находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;
резервирование источников питьевого водоснабжения, находящихся в собственности
субъектов Российской Федерации;
разрешение в исключительных случаях использования водных объектов, содержащих
природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения и иных целей;
утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных
плавательных средствах;
утверждение правил охраны жизни людей на воде;
запрещение ввода в эксплуатацию, а также ограничение, приостановление
и запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на водные
объекты, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации;
установление режима использования обособленных водных объектов, не находящихся
в государственной собственности, при чрезвычайных ситуациях;
участие в разработке и реализации федеральных государственных, в том
числе бассейновых, программ по использованию, восстановлению и охране водных
объектов, а также федеральных государственных программ по предупреждению и
ликвидации последствий вредного воздействия вод;
участие в разработке схем комплексного использования и охраны водных
ресурсов;
подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение
и ликвидация последствий вредного воздействия вод на территории субъекта Российской
Федерации;
участие в подготовке, заключении и реализации бассейновых соглашений
о восстановлении и охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности;
охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей при использовании водных объектов;
установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос на водных объектах;
определение режима особо охраняемых водных объектов, находящихся в собственности
субъекта Российской Федерации, в том числе источников питьевого водоснабжения,
их зон и округов санитарной охраны;
объявление водных объектов или их частей, расположенных на территории
субъекта Российской Федерации, зонами чрезвычайной экологической ситуации
и зонами экологического бедствия;
другие полномочия в области использования и охраны водных объектов, не
отнесенные к полномочиям Российской Федерации.

Комментарий к статье 66

Полномочия субъектов РФ в области использования и охраны водных объектов
основываются на их разграничении с РФ и органами местного самоуправления (подробнее
см. комментарий к ст. 67 настоящего Кодекса). Значительная часть полномочий
субъектов РФ рассматривается в данной статье и детализируется, уточняется
в других статьях Водного кодекса.
Так, владение, пользование, распоряжение и управление водными ресурсами,
находящимися в собственности субъектов РФ предусматриваются в статьях 37,
38, 77 части 2 и 3, 81 часть 2 и других статьях настоящего Кодекса (см. комментарий
к ним). Правотворческая деятельность субъектов РФ в области регулирования
водных отношений предусматривается в частях 2, 3, 4 статьи 2 настоящего Кодекса.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ согласно части 2
статьи 2 настоящего Кодекса включаются в водное законодательство РФ и согласно
части 3 статьи 2 не могут противоречить федеральным законам (по вопросам компетенции
РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов)
Правотворческая и иные функции субъектов РФ вытекают из положений статей
5, 66, 67, 72 и 73 Конституции РФ, статьи 24 и других статей настоящего Кодекса,
иных актов законодательства РФ и субъектов РФ.
Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов предусматриваются
в статье 76 настоящего Кодекса, где разработка схем возлагается на специально
уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного
фонда. Участие субъектов РФ в схемах предусматривается в абзаце 4 статьи 66
настоящего Кодекса и предполагает:
- участие представителей законодательной и исполнительной властей субъекта
РФ в составе рабочих групп и комиссий по разработке схем;
- участие в согласовании, то есть высказывании мнения исполнительным
органам субъекта РФ по поводу проекта схемы;
- участие представителей субъекта РФ, выделенных его законодательными
либо исполнительными органами, в проведении государственной экспертизы. Схемы,
направление своих предложений и замечаний экспертной комиссии, другие полномочия
субъекта РФ, предусмотренные, например, Законом РФ от 23 ноября 1995 г. "Об
экологической экспертизе";
- участие в выполнении Схемы путем финансовых, организационных, правовых
и иных мероприятий.
Данной статьей Водного кодекса предусматривается аналогично участие субъекта
РФ в бассейновых соглашениях (ст. 120 настоящего Кодекса).
Если к полномочиям РФ относятся федеральные программы, то и к полномочиям
субъектов РФ относятся территориальные государственные программы по использованию,
восстановлению и охране водных объектов (субъект РФ согласно Конституции РФ
государственное образование).
Эти программы предусматриваются в статье 77 настоящего Кодекса. Самостоятельность
утверждения территориальных программ в субъектах РФ не исключает их участия
в реализации федеральных государственных программ через деятельность законодательных,
исполнительных и иных органов субъекта РФ.
Важной и по-своему уникальной функцией государственных органов исполнительной
власти субъектов РФ является осуществление государственного контроля за использованием
и охраной водных объектов, поскольку за Федерацией в лице ее Правительства
оставлено лишь установление порядка его организации и проведения (ст. 65 и
81 настоящего Кодекса).
Субъекты РФ и их органы исполнительной власти названы в качестве первых,
осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной водных
объектов.
Субъекты РФ устанавливают гражданам и юридическим лицам лимиты водопользования
(водопотребления, водоотведения) двоякого вида: по водным объектам, находящимся
в федеральной собственности, - в пределах лимитов, установленных субъекту
РФ на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в
водных ресурсах (ст. 90 ч. 2 настоящего Кодекса); по водным ресурсам, находящимся
в собственности субъекта РФ (ст. 90 ч. 3). Органами установления лимитов являются
разные - в зависимости от указанного вида собственности на водные объекты
(см. примечание к предисловию).
Исключительными полномочиями субъектов РФ являются утверждение правил
пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах
и правил охраны жизни людей на воде (ст. 66, 88, 142, 143 настоящего Кодекса).
В собственности субъекта РФ могут находиться водные объекты, акватории
и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего
субъекта РФ и не отнесенные к федеральной собственности (ст. 33, 35, 37 и
38 настоящего Кодекса).
С водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, связаны
соответствующие полномочия субъектов РФ, предусмотренные в статье 66 и иных
статьях настоящего Кодекса:
- наложение и сработка водохранилищ,
- пропуск паводков (ст. 110, 117, 139);
- ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов
(ст. 89);
- резервирование источников питьевого водоснабжения (ст. 134);
- запрещение ввода в эксплуатацию, а также ограничение, приостановление
и запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние
вод (ст. 105, 106);
- определение режима особо охраняемых водных объектов (ст. 115, 118,
133, 134).
Установление режимов наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков
на водных объектах, находящихся в собственности субъекта РФ, представляет
сложную проблему, так как это, как правило, - каскад или система водохранилищ,
в которых необходимо обеспечение интересов всех водопользователей, требований
рационального использования и охраны водных ресурсов, потребности рыбного
хозяйства при соблюдении приоритета питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
(см. комментарии к ст. 117, 137, 139 настоящего Кодекса).
Дифференцированные размеры платы, связанные с пользованием водными объектами,
предусматриваются в статье 123 (часть 5) настоящего Кодекса. Законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться льготы по
платежам, направляемым в бюджеты субъектов РФ. Водный налог поступает в федеральный
бюджет и бюджеты субъектов РФ и направляется и распределяется согласно статьям
124 и 125 настоящего Кодекса.
Как и предыдущее полномочие субъекта РФ ограничение, приостановление
и запрещение использования водных объектов устанавливаются органами исполнительной
власти субъектов РФ. Внесение представления и согласование этих вопросов предусматриваются
в статье 89 (часть 2) настоящего Кодекса.
Резервирование, цели, специальный режим охраны и контроля резервных источников
питьевого водоснабжения предусматриваются в статье 134 настоящего Кодекса.
В исключительных случаях, предусмотренных статье 133 часть 5 настоящего Кодекса,
органы исполнительной власти субъекта РФ могут также разрешать использование
подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
Значительная часть полномочий субъектов РФ связана не с их собственностью
на водные объекты, а с осуществлением функций государственной власти на территории
субъекта РФ. Это:
- установление дифференцированных размеров платы - специфическое полномочие,
присущее исключительно органам исполнительной власти субъектов РФ (ст. 123
настоящего Кодекса);
- установление режима использования обособленных водных объектов при
чрезвычайных ситуациях (ст. 45, 116 настоящего Кодекса, ст. 242 ГК РФ);
- предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод, в
том числе паводка (ст. 117 настоящего Кодекса; аналогичная норма предусматривает
соответствующее полномочие РФ - ст. 65 настоящего Кодекса; осуществление его
определяется масштабами вредного воздействия вод);
- установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос (определение
порядка установления и режима использования отнесено к компетенции Правительства
РФ ст. 65, 111 настоящего Кодекса);
- объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайной экологической
ситуации или экологического бедствия (это полномочие также отнесено к компетенции
РФ, следовательно, речь идет о федеральных либо региональных зонах; см. ст.
116 настоящего Кодекса);
- разрешение в исключительных случаях использования водных объектов,
содержащих природные лечебные ресурсы (исключительное правомочие органов исполнительной
власти субъектов РФ - ст. 136 настоящего Кодекса).
Как указывалось, ряд правомочий РФ и ее субъектов изложены совершенно
одинаково: к названным следует добавить проведение государственной экспертизы
и охрана исконной среды обитания (ст. 65 и 66 ВК). В Водном Кодексе не расшифровываются
уровни этой компетенции. Можно предположить, что ее размежевание произойдет
по видам собственности на водные объекты, по масштабности и значимости решаемых
проблем, источникам финансирования мероприятий и т.п. Надо отметить, что полное
дублирование полномочий или, во всяком случае, их совершенно одинаковое изложение
в законодательстве никогда не приносило пользы, т.к. приводило в конечном
счете к безответственности: можно, однако, констатировать, что в комментируемом
Кодексе количество таких дублирований значительно уменьшено по сравнению с
актами 10-80 годов и обуславливается, отчасти, попытками детального правового
регулирования компетенции.

Статья 67. Разграничение полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации в области использования м охраны водных объектов
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
в области использования и охраны водных объектов определяется настоящим Кодексом,
а при необходимости - и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 67

Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на
разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий
между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией Российской
Федерации, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную
компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции относятся:
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том
числе экологических, в области водных отношений);
д) федеральная государственная собственность (прежде всего на воды, на
другие природные ресурсы) и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в
области экологического развития Российской Федерации;
м) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их
использования;
н) определение статуса и защита государственной границы территориального
моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской
Федерации;
о) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы
охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране водных
объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
р) метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области водных
отношений, охраны окружающей среды).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст.
72 Конституции находятся:
б) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности,
правопорядка, общественной безопасности (в том числе экологических, в области
водных отношений);
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными
и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности (прежде всего на воды,
на другие природные ресурсы);
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической
безопасности, особо охраняемые природные территории (сюда относится и благоприятная
водная среда, - здесь и далее прим. сост.);
к) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах,
об охране окружающей среды.
Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения
РФ и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции
обладают всей полнотой государственной власти.
Это размежевание экологической и "водной" компетенции "по вертикали"
представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном
- Государственной думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом
и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федерации правотворческими
органами субъектов.
"По горизонтали" совершенствование экологического и водного законодательства
и реализация полномочий в области использования и охраны вод осуществляется
в трех направлениях - соответственно составу водных и экологических норм,
которые группируются следующим образом:
а) собственно экологическое законодательство;
б) природоресурсное законодательство, в том числе и прежде всего - водное
законодательство;
в) другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возникающие
при использовании и охране водных объектов (гражданское, административное
(санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства).
Подробнее см. комментарий к статье 5 настоящего Кодекса.
Статьями 65, 66 и другими настоящего Кодекса разграничиваются полномочия
между РФ и всеми ее субъектами. Примером индивидуального - конкретного договорного
размежевания полномочий может служить Соглашение между Правительством Российской
Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов
ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными
ресурсами и охраны окружающей природной среды. По нему Правительство РФ и
Правительство Свердловской области, именуемые далее Сторонами, руководствуясь
Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти Свердловской области, исходя из
необходимости рационального использования водных и других природных ресурсов
и осуществления согласованных действий по охране окружающей среды, договорились
о нижеследующем:
Состав водных и других природных ресурсов федерального значения (федеральной
собственности) на территории Свердловской области определяется в соответствии
с приложением к Соглашению. Природные ресурсы, не отнесенные к федеральным,
относятся к областным или муниципальным природным ресурсам согласно договорам
органов государственной власти Свердловской области с органами местного самоуправления.
До такого распределения эти природные ресурсы относятся к природным ресурсам
областного значения. Отнесение месторождений полезных ископаемых Свердловской
области к природным ресурсам федерального значения временное - до введения
в действие федерального закона о порядке отнесения участков недр к объектам
федерального значения, федеральной собственности и об условиях пользования
ими.
Статус федеральных особо охраняемых природных территорий и федеральных
природных ресурсов на территории Свердловской области определяется законодательством
Российской Федерации. Органы государственной власти Свердловской области в
соответствии с федеральным законодательством участвуют в управлении федеральными
природными ресурсами.
Статус областных и муниципальных водных и других природных ресурсов определяется
федеральными и областными законами. Органы государственной власти Свердловской
области определяют порядок пользования областными природными ресурсами, включая
их квотирование и лицензирование, в соответствии с федеральным законодательством.
Собственность на продукцию, полученную при пользовании недрами (минеральное
сырье, иные сырьевые ресурсы) определяется на основании договоров, заключаемых
в соответствии с федеральными и областными законами, если отношения собственности
на эту продукцию не урегулированы непосредственно законом.
Органы государственной власти Свердловской области, на основе базовых
нормативов платы, установленных органами государственной власти Российской
Федерации, определяют дифференцированные ставки платы за выбросы (сбросы,
размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и
за пользование водными и другими природными ресурсами.
При отсутствии установленных федеральными органами власти базовых нормативов
органы государственной власти Свердловской области самостоятельно устанавливают
базовые нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ
и отходов в окружающую природную среду и за пользование водными и другими
природными ресурсами.
Для природных ресурсов, находящихся в областной собственности, органы
государственной власти Свердловской области вправе устанавливать самостоятельно
нормативы платы в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и Свердловской
области. Платежи за пользование ресурсами недр на территории Свердловской
области определяются в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах".
Зачисляемые в бюджет Свердловской области отчисления на воспроизводство
минерально-сырьевой базы, включая отчисления, передаваемые добывающим предприятиям,
направляются на финансирование геологоразведочных работ в соответствии с заданиями
Федеральной и территориальной программ. Геологоразведочные работы для федеральных
нужд на территории Свердловской области финансируются за счет средств федерального
бюджета в соответствии с согласованными программами.
На финансирование территориальных природоохранных органов Свердловской
области направляется 10 процентов средств от платы за нормативные и сверхнормативные
выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, перечисляемых предприятиями,
учреждениями, организациями, расположенными на территории Свердловской области,
в федеральный бюджет через территориальное управление федерального казначейства.
Финансирование мероприятий по оздоровлению территорий Свердловской области,
объявляемых в установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской
области порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, производится в
первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций - непосредственных
виновников деградации природной среды, а также за счет целевых средств областного
бюджета и внебюджетных фондов.
На территории Свердловской области без согласия ее государственной власти
не могут осуществляться размещение экологически вредных производств, захоронение
радиоактивных и токсичных веществ. Соглашение заключается сроком на 5 (пять)
лет и автоматически продлевается на последующие пятилетние периоды, если ни
одна из Сторон не заявит другой Стороне путем письменного уведомления за б
(шесть) месяцев до истечения соответствующего срока о своем желании прекратить
его действие.
В несение изменений и дополнений в настоящее Соглашение осуществляется
по взаимному согласию Сторон. Настоящее Соглашение заключено в Москве 12 января
1996 г. в двух экземплярах, по одному для каждой Стороны.
В Приложении к Соглашению указаны природные ресурсы и природные объекты
федерального значения на территории Свердловской области:
1. Особо охраняемые природные территории - (заповедники, национальные
парки), созданные в соответствии с постановлениями Правительства Российской
Федерации: заповедники "Денежкин камень" и "Висимский", "Припышминские боры".
2. Водные ресурсы - отнесение к федеральной собственности водных объектов
на территории Свердловской области осуществляется в соответствии с Водным
кодексом Российской Федерации.
3. Животный мир - отнесение к федеральной собственности объектов животного
мира осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.
4. Лесной фонд - отнесение к федеральной собственности лесного фонда
осуществляется в соответствии с федеральным законом.
5. Место рождения полезных ископаемых месторождения полезных ископаемых,
расположенные в Свердловской области, отнесенные временно к природным ресурсам
федерального значения (дается их перечень).
Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и ее
субъектов представляет в настоящее время серьезную проблему. Например, в статьях
65 и 66 настоящего Кодекса совершенно одинаково обозначено полномочие по охране
исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических
общностей при использовании водных объектов.
Как должны конкретизироваться права и обязанности в этой области?
Некоторое представление об этом дает перечень актов о среде обитания
малочисленных народов, принятых на международном, федеральном и региональном
уровнях.
1. Конвенция 107 о защите и интеграции коренного и другого населения,
ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах. Принята
Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1957 г.
2. Рекомендация 104 о защите и интеграции коренного и другого населения,
ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах. Принята
Генеральной конференцией Международной организации труда 2б июня 1957 г.
3. Конвенция 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ
жизни, в независимых странах. Принята Генеральной конференцией Международной
организации труда 26 июня 1989 г.
4. Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим,
религиозным и языковым меньшинствам. Принята Комиссией по правам человека
на ее сорок восьмой сессии в 1992 году.
5. Устав Совета народности саами северных стран. Принят на XI конференции
народности саами в Тромсе в 1980 году.
6. Политическая программа народа саами. Принята в 1989 году.
7. Декларация Саммита лидеров коренных народов Арктики. Заключена 20
июня 1991 года в г. Херсхольме.
8. Декларация свободного развития народов Севера. Принята Международной
конференцией параллельной СБСЕ активности народов Севера "Права человека и
народы Севера" 2 октября 1991 года.
9. Декларация Международной конференции коренных народов по территории,
охране окружающей Среды и развитию. Подписана в г. Кари-Ока (Бразилия) 30
мая 1992 года.
10. О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами
своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории
СССР. Закон СССР от 26 апреля 1990 г.
11. О депутатской Ассамблее малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 г.
12. О некоторых вопросах деятельности Международного фонда развития малых
народов и этнических групп на территории РСФСР. Распоряжение Председателя
Верховного Совета РСФСР от 5 июля 1991 г.
13. О Государственной программе развития экономики и культуры малочисленных
народов Севера в 1991-1995 годах. Постановление Совета Министров РСФСР от
11 марта 1991 г. N 145.
14. Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных
народов Севера в 1991-1995 гг. Утверждена постановлением Совета Министров
РСФСР от 11 марта 1991 г. N 145.
15. О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий
жизни малочисленных народов Севера на 1991-1995 годы. Постановление Кабинета
Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. N 84.
16. О неотложных мерах по решению социально-экономических проблем Тюменской
области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Постановление
Совета Министров РСФСР от 8 ноября 1991 года N 591.
17. О неотложных мерах по стабилизации социально-экономического положения
в Чукотском автономном округе и Магаданской области. Постановление Верховного
Совета РФ от 15 июля 1992 года.
18. О включении Государственной программы развития экономики и культуры
малочисленных народов Севера в 1991-1995 годах в перечень федеральных целевых
программ. Постановление Верховного Совета РФ от 25 декабря 1992 года.
19. Об упорядочении использования земельными участками, занятыми под
родовые, общинные и семейные угодья малочисленных народов Севера. Постановление
Президиума Верховного Совета РФ от 30 марта 1992 г.
20. О социальной поддержке групп населения с низкими доходами Таймырского
автономного округа. Распоряжение Председателя Верховного Совета РФ от 12 марта
1992 г.
21. О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности
малочисленных народов Севера. Указ Президента РФ от 22 апреля 1992 г.
22. Вопросы деятельности Фонда выживания, развития экономики и культуры
малочисленных народов Севера. Постановление Правительства РСФСР от 4 января
1992 г. N 15.
23. О сохранении природного комплекса Среды проживания удэгейцев, нанайцев
и орочей в Пожарском районе Приморского края. Постановление Совета Национальностей
Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.
24. Об отнесении шорцев, телеутов, кумандинцев к малочисленным народам
Севера. Постановление Совета Национальностей Верховного Совета РФ от 24 февраля
1993 г.
25. О Перечне районов проживания малочисленных народов Севера. Постановление
Правительства РФ от 11 января 1993 г. N 22.
26. О внесении изменений в Положение о порядке распределения лимитов
вылова анадромных (лососевых) видов рыб на территории Корякского автономного
округа. Решение Совета народных депутатов Корякского автономного округа от
26 марта 1992 г.
27. Об образовании территорий приоритетного природопользования. Решение
Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа от 6 мая 1990
г.
28. Устав Фонда малочисленных народов Севера. Принят Учредительным собранием
27 мая 1992 г.

Статья 68. Полномочия органов местного самоуправления в области использования
и охраны водных объектов
Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные
полномочия в области использования и охраны водных объектов в соответствии
с законодательством Российской Федерации и необходимые для реализации указанных
полномочий материальные и финансовые средства. Реализация переданных полномочий
подконтрольна государству.

Комментарий к статье 68

Согласно Федеральному Закону от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" под муниципальными
образованиями понимаются городское сельское поселение, несколько поселений,
объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория,
в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальные образования и органы местного самоуправления являются субъектами,
участниками водных отношений (см. ст. 25 настоящего Кодекса и комментарий
к ней), вследствие чего они наделяются законом, прежде всего, собственной
компетенцией, которая не считается государственно-управленческой в полном
смысле этого понятия (см. ст. 12 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. в ведении
муниципальных образований находятся вопросы местного значения, к которым относятся:
- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (на
правах которой могут быть обособленные водные объекты - см. ст. 39 настоящего
Кодекса);
- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования
(предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии, рациональное
использование вод, приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
населения и т.д.);
- регулирование планирования и застройки территории муниципального образования
(включающих использование водных объектов для промышленности, сброса сточных
и дренажных вод, обеспечения пожарной безопасности, рекреации и т.д.);
- регулирование использования водных объектов местного значения (то есть
тех, которые используются для нужд проживающего в муниципальном образовании
населения);
- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования
(осуществляемой специально уполномоченными государственными органами в области
охраны окружающей среды; см. комментарий к ст. 71 настоящего Кодекса);
- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании
(согласно ст. 146 наст. Кодекса).
Кроме указанных, переданных Федеральным законом от 28 августа 1995 г.
полномочий органы местного самоуправления наделяются компетенцией в области
водных отношений конституциями республик, уставами других субъектов РФ; в
них принимаются законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий
между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления,
о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления
передаются отдельные государственные полномочия в области использования и
охраны водных объектов и необходимые для их реализации некоторые материальные
и финансовые средства.

Статья 69. Основные принципы государственного управления в области использования
и охраны водных объектов
Государственное управление в области использования и охраны водных объектов
основывается на принципах:
устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения
состояния окружающей природной среды);
сочетания рационального использования и охраны всего бассейна водного
объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации
(сочетание бассейнового и административно-территориального принципов);
разграничения функций управления в области использования и охраны водных
объектов и функций их хозяйственного использования.

Комментарий к статье 69

В данной статье сформулированы и закреплены лишь основные принципы. К
принципам (вообще) и к принципам государственного управления в области использования
и охраны водных объектов (в частности) отношение разное. Одни считают наличие
принципов в законе его недостатком, многословием, расплывчатостью, а сами
принципы называют простыми словами, декларациями, не несущими даже смысловой
нагрузки. Другие не согласны с таким мнением: принципы - это основополагающие
начала, основные положения, подходы к решению вопроса, мероприятию, к содержанию,
концепции, целям и задачам его. Даже в науке принципы играют огромную роль.
На основе принципов речь идет именно о принципиальных подходах к решению любых
проблем. Тем более, будучи закреплены законом, они становятся "законными",
"законодательными", обязательными. Даже различные термины и понятия нуждаются
в толковании. Бывает доктринальное (научное) толкование их, оно необходимо.
Оно может быть субъективным. Когда же понятия и термины включаются в закон
(в преамбулу или даже в статью), они имеют официальное значение. По такому
пути идет законотворчество РФ в последнее время: в законах даются перечни
таких терминов и понятий и их раскрытие, толкование. Тем большее значение
это имеет для принципов.
Принципы государственного управления становятся "каркасом", на котором
зиждется, строится все "здание" Закона и осуществляется вся многогранная деятельность
в области водных отношений. Нет необходимости перечислять указанные принципы,
они указаны в Законе. Необходимо подчеркнуть следующие основные моменты: их
приоритеты и гарантии.
Приоритет отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного
воздействия вод и окружающей природной среды в силу техногенных и антропогенных
отрицательных воздействий на них. В этом плане осуществляются меры по предупреждению
таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их
последствий.
Встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии
над экономикой, или экологических интересов над экономическими. Конечно, полная
отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так
вопрос не ставится и не может ставиться (по словам проф. В.В. Петрова - это
экологический утопизм). С другой стороны, совершенно недопустимо и невозможно
индустриальное развитие без учета требований экологической безопасности (по
словам того же автора - это экономический экстремизм).
Решение вопроса находится где-то "в середине". Закон нашел его в виде
разумного, научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов.
Правда, в законах об охране природной среды Казахстана (СНГ) и Якутии (РФ)
говорится о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно-обоснованном
сочетании. На первый взгляд - противоречивая формулировка. Но она компромиссная
и демонстрирует большую заботу об учете экологических интересов. Здесь можно
иметь в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных
технологий и устройств (без отходных, малоотходных, замкнутого повторного
водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия
почв).
В этом плане важны итоги и решения конференции в Рио-де-Жанейро (1992
г.), ибо они сформулированы именно по указанным направлениям. Бывший Президент
США Буш заявил, что Америка посадит 1 миллиард деревьев; Премьер Австралии
также заявил, что его страна посадит 1 миллиард деревьев. Германия полностью
прекратила производство и использование в холодильниках газа фреона - разрушителя
Озонового слоя. В РФ решения этой конференции несколько замалчивались, значит,
в России все же на первом месте стоят экономические интересы (видимо, в связи
с отсутствием средств), а экологические интересы - на втором месте; их разумного
сочетания пока нет.
Первый принцип устойчивого развития приобретает все большее значение,
упомянут также в ст. 3 наст. Кодекса.
Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции
перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена представленная
Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.
Правительству предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического
развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и
иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к
устойчивому развитию, разработать и внести в 1996 году на рассмотрение Президента
Российской Федерации проект государственной стратегии устойчивого развития
Российской Федерации.
В Концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить
в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий
сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения
благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения
потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
Социально-экономическое развитие общества в ХХ веке, в основном ориентированное
на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение
вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями
между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы
обеспечить эти потребности.
Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности
самовосстановления оказались не безграничными. Возросшая мощь экономики стала
разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя
огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по
сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла
реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.
Идеи устойчивого развития оказываются чрезвычайно созвучными традициям,
духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского
общества, в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических
преобразований.
Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию о том, что на пороге
XXI века "человечество переживает решающий момент своей истории", особенно
актуален для России, освобождающейся от старых идеологических догм и выходящей
на новый путь развития.
Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности,
сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические
условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом повышаются роль
государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности,
действенность государственного управления и контроля в области охраны природы.
Демократизация общественной жизни позволят повысить роль граждан и негосударственных
организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом
экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного
регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения
к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.
Характер происходящих процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования
в России социально-экономической системы, способной осуществить переход к
устойчивому развитию.
При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных
задач:
- в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию
экологической ситуации;
- добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации
экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований,
позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение
экологически ориентированных методов управления;
- ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе
массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных
изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.
Основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:
- создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование
действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы
регулирования природопользования и охраны окружающей среды;
- разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление
пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера
воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни,
сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической
системы и ее отдельных элементов;
- оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны,
определение допустимого на них антропогенного воздействия;
- формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития
и создание соответствующей системы воспитания и обучения.
Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во
всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических
и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких
преобразованиях является основополагающей.
Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение
прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого
общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство,
рыночное хозяйство и гражданское общество.
Государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию
предполагает разработку системы программных и прогнозных документов: государственной
стратегии действий долгосрочного характера; долгосрочных и среднесрочных прогнозов,
включающих в качестве составного компонента прогнозы изменений окружающей
среды и отдельных экосистем в результате хозяйственной деятельности; краткосрочные
прогнозы и программы отраслевого, регионального (территориального) и федерального
уровней. При этом одним из важных условий является создание отлаженной системы
взаимодействия "центр регионы".
Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений,
следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности,
осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях
и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб
окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.
Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен
только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов.
Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики
страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации,
что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода
к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции
этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого
развития.
Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать
федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий,
в частности:
- формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего
социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное
воздействие на окружающую среду;
- выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и не застроенных
территориях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая
их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;
- осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры,
обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
- развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий,
адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия
почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной
защиты сельского населения;
- реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной
емкости локальных экосистем.
Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем,
охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации.
Программы и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром
при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе
с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические
условия их реализации.
На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные
условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного
функционирования триады - природа, население, хозяйство.
При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы
на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений
в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее
полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев:
- никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода
от нее не превышает вызываемого ущерба;
- ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только
может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.
Роль России в решении планетарных экологических проблем определяется
обладанием большими по площади территориями, практически не затронутыми хозяйственной
деятельностью и являющимися резервом устойчивости всей биосферы в целом. В
соответствии с этим приоритеты России в международном сотрудничестве по обеспечению
устойчивого развития сводятся к следующему:
- организация международного партнерства по решению проблем перехода
к устойчивому развитию;
- активное участие в международных научных программах по проблемам устойчивого
развития и в разработке мер, способствующих нормализации антропогенного воздействия
на биосферу;
- создание эффективных механизмов обеспечения межгосударственного экологического
паритета при решении вопросов о трансграничном переносе вредных веществ;
- стимулирование поступления в Россию экологически ориентированных зарубежных
инвестиций;
- обеспечение экологических интересов страны во внешнеэкономической деятельности.
Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности
России в области охраны окружающей среды, в том числе по:
- сохранению биоразнообразия;
- защите озонового слоя от истощения;
- предотвращению антропогенного изменения климата;
- охране лесов и лесовосстановлению;
- борьбе с опустыниванием;
- развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий;
- обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия;
- решению проблем Мирового океана и межгосударственных региональных экологических
проблем (сокращение трансграничного загрязнения, нормализация окружающей среды
в бассейнах Балтийского, Черного, Азовского, Каспийского морей и Арктическом
регионе).
К числу важнейших научных проблем, решение которых возможно лишь в рамках
международного сотрудничества ученых, относится определение характеристик
экологической устойчивости планеты в целом и основных подсистем биосферы.
Благодаря своему научному потенциалу, Россия здесь может сыграть одну из ведущих
ролей.
Переход к устойчивому развитию - процесс весьма длительный, так как требует
решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических
задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем
будет меняться и уточняться, потребности людей - рационализироваться в соответствии
с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей
совершенствоваться. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна
рассматриваться поэтапно. Причем только для относительно ранних этапов могут
быть разработаны соответствующие программные и прогнозные документы.
Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью
решения острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они
формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно строго соблюдать
в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность.
Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в
зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить
комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных
территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер.
На следующем этапе должны осуществляться основные структурные преобразования
в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса
социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие
территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования
богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат
на душу населения.
В дальнейшем постепенно должна решаться проблема гармонизации взаимодействия
с природой всего мирового сообщества. Россия, на долю которой приходится значительная
часть ненарушенных экосистем, будет играть в этом процессе одну из ключевых
ролей. Движение человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет
к формированию к предсказанной В.И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда
мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности
и знания Человека, живущего в гармонии с окружающей средой.
Что касается двух других, упомянутых в статье 69 настоящего Кодекса принципов,
то, во-первых, они не исчерпывают всех принципов государственного управления,
а во-вторых, им предстоит еще долгая дорога реализации и документов, подобных
Концепции устойчивого развития, пока не принято, хотя государственные программы,
бассейновые соглашения, схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов
и т.п. являются шагами в направлении претворения в жизнь этих принципов (см.
ст. 75 - 84 настоящего Кодекса).

Глава 8. Система органов исполнительной власти Российской Федерации
в области использования и охраны водных объектов

Статья 70. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное
управление в области использования и охраны водных объектов
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление
в области использования и охраны водных объектов, образуют единую систему
органов исполнительной власти Российской Федерации, обеспечивающих реализацию
государственной политики в области использования и охраны водных объектов.
Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
осуществляющих государственное управление в области использования и охраны
водных объектов, устанавливается субъектами Российской Федерации в соответствии
с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами
организации исполнительных органов государственной власти и настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 70

Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на
государственной целостности, единстве системы государственной власти, равноправии
и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой
равноправны.
Согласно ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ
по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. Система органов государственной
власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в
соответствии с основами Конституционного строя РФ и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными
федеральными законами (ст. 77 Конституции РФ).
Хотя в Водном кодексе РФ Президент РФ не обозначен в качестве органа
государственного управления в области использования и охраны водных объектов,
ряд положений Конституции РФ позволяют считать его также активным участником
и гарантом водных отношений. Это:
- обеспечение совместно с Правительством РФ в соответствии с Конституцией
осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории
Российской Федерации (ст. 78);
- обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными
законами основных направлений внутренней политики государства; гарантирование
прав и свобод гражданина (ст. 80);
- внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование
федеральных законов (ст. 84);
- использование согласительных процедур для разрешения разногласий между
органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами
государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного
решения передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда (ст.
85);
- издание указов и распоряжений, не противоречащих Конституции РФ и федеральным
законам, обязательных для исполнения на всей территории РФ (ст. 90).
В соответствии с преамбулой Водного кодекса воды используются и охраняются
как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской
Федерации. Следовательно, регулирование водных отношение является составной
частью, элементом государственной политики, а права граждан на чистую воду
и благоприятную водную среду подлежат признанию, соблюдению и защите; являются
непосредственно действующими и высшей ценностью; определяют смысл, содержание
и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,
местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (см. ст. 2, 17 и 18 Конституции
РФ).
Система государственного управления определяется также наряду с Конституцией
и законами РФ Указами Президента РФ от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре
федеральных органов исполнительной власти" <33>, от 3 октября 1994 г. N 1969
"О мерах по укреплению исполнительной власти в Российской Федерации" <34>,
от 14 августа 1996 г. N 1177 "О системе федеральных органов исполнительной
власти" <35>.
Как следует из анализа главы 8 Водного кодекса (ст. 70-74) система органов
исполнительной власти РФ в области использования и охраны водных объектов
включает: федеральные органы (Правительство РФ, специально уполномоченный
государственный орган управления использованием и охраной водного фонда) и
органы субъектов РФ (правительства, администрации, другие органы исполнительной
власти субъектов РФ). Не являются органами государственного управления, но
примыкают к ним, получают от них отдельные полномочия органы местного самоуправления
(см. ст. 68 настоящего Кодекса).

Статья 71. Федеральные органы исполнительной власти в области использовании
и охраны водных объектов
Государственное управление в области использования и охраны водных объектов
осуществляют Правительство Российской Федерации и специально уполномоченный
государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

Комментарий к статье 71

В соответствии со ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет
исполнительную власть РФ.
В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ разрабатывает
и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его
исполнение; обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в
области здравоохранения, социального обеспечения, экологии и др.; осуществляет
управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению законности,
прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка (см. ст.
114 Конституции РФ).
Порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным
законом. В настоящее время основные экологические и водные полномочия Правительства
определяются в Законе РФ от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров-Правительстве
Российской Федерации" <36>.
Большинство полномочий РФ в области использования и охраны водных объектов,
перечисленных в статье 65 настоящего Кодекса, осуществляются в соответствии
с законами РФ Правительством РФ. Реализуя свою компетенцию, Правительство
РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных
указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их
исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению
в Российской Федерации (см. ст. 115 Конституции РФ).
Так, Правительством РФ приняты касающиеся водных отношений постановления
от 8 мая 1996 г. N 559 "О разработке проекта государственной стратегии устойчивого
развития Российской Федерации <37>, от 31 декабря 1995 г. N 1310 "О взимании
платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных
пунктов" <38>, от 12 февраля 1996 г. N 140 "О мерах по ограничению роста цен
(тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" <39> и др.
Правительством РФ утвержден План действий Правительства РФ в области
охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 годы <40>, принято
постановление от 26 февраля 1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании
отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" <41>. Постановлением
Правительства РФ от 15 июля 1992 г. N 488 установлены границы режима округов
санитарной охраны курорта Талги в республике Дагестан, месторождения минеральных
вод в г. Волгограде и Красноуфимского месторождения минеральных вод в Свердловской
области" <42>.
Водные отношения затрагиваются нормативными правовыми актами, регулирующими
использование и охрану других природных ресурсов.
Так, Постановлениями Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. утверждены
органы, осуществляющие государственную экспертизу запасов полезных ископаемых,
геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых
в пользование участках недр и порядок предоставления государственной отчетности
предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых
и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации
<43>. Издано Постановление Правительства РФ от 12 января 1996 г. N 16 "О мерах
по усилению охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней в
1996 году" <44>.
В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ реализует
полномочия РФ по заключению и выполнению международных договоров, предусмотренных
статьей 65 настоящего Кодекса. Примерами могут служить Постановления Правительства
РФ от 26 декабря 1995 г. N 1273 "О подписании Соглашения между Правительством
Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве
в области морского рыболовства" <45> и от 17 мая 1996 г. N 610 "О продлении
в отношениях между Российской Федерацией и США срока действия Соглашения между
Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством
Соединенных Штатов Америки по некоторым вопросам морского судоходства" <46>.
Согласно ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти
для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы
и назначать соответствующих должностных лиц. Таким предусмотренным в настоящем
Кодексе федеральным органом исполнительной власти в области использования
и охраны водных объектов является специально уполномоченный государственный
орган (подробнее о нем см. ст. 73 и 74 настоящего Кодекса) - Роскомвод, который
призван взаимодействовать с другими федеральными органами исполнительной власти.
Например, при осуществлении государственного управления и контроля в области
использования и охраны водных объектов Роскомвод, его бассейновые и территориальные
органы взаимодействуют со следующими министерствами, ведомствами и их территориальными
органами по вопросам:
с Минприродой - проведения единой научно-технической политики, формирования
нормативно-методической базы, организации и проведении экологической экспертизы
предпроектной и проектной документации, норм и правил охраны и рационального
использования водных объектов;
с Роскомнедра - соблюдения определенных в лицензиях условий на право
пользования недрами при любых видах деятельности, оказывающих влияние на подземные
водные объекты, а также при бурении скважин в пределах водных объектов, ведении
государственного учета, водного кадастра и мониторинга ресурсов подземных
вод;
с Роскомземом - контроля за установлением водоохранных зон и выносом
в натуру границ прибрежных защитных полос, соблюдением юридическими и физическими
лицами земельного законодательства и установленного режима использования земельных
угодий в водоохранных зонах в соответствии с их целевым назначением, решения
вопросов о выделении земель в водоохранных зонах водных объектов под промышленное
и гражданское строительство;
с Рослесхозом - соблюдения лесоводственных требований при пользовании
лесным фондом водоохранных зон, осуществления мероприятий по сохранению и
усилению водоохранных свойств лесов в пределах указанных зон и на водосборных
территориях;
с Роскомрыболовством - соблюдения юридическими и физическими лицами требований
по охране рыбных законов и условий для их воспроизводства при строительстве,
реконструкции и эксплуатации различных объектов, гидротехнических и других
сооружений, проведении работ на рыбохозяйственных водоемах, в прибрежных защитных:
полосах и водоохранных зонах, при организации пропусков воды через плотины
в низовьях рек, а также при расследовании фактов гибели рыбы и других гидробионтов;
с Росгидрометом ведения государственного учета вод, водного кадастра
в части поверхностных вод, соблюдения требований по всем видам работ в области
гидрометеорологии и мониторинга состояния поверхностных вод суши и морских
вод;
с Госсанэпиднадзором - соблюдения требований нормативных правовых актов
при использовании водных объектов ДЛЯ хозяйственно-питьевого водоснабжения,
их санитарного состояния и установления зон санитарной охраны;
с Госгорпромнадзором - контроля за выполнением требований и условий,
установленных в лицензиях на добычу полезных ископаемых, прокладку кабелей
и трубопроводов, производство строительных, взрывных и иных работ на водных
объектах (см. примечание к предисловию).
Водные отношения тесно связаны с отношениями по охране окружающей природной
среды, с экологическими проблемами, что отражается в статьях 3, 52, 65, 66,
69, 77 и других статьях настоящего Кодекса. Поэтому Правительство Российской
Федерации утвердило ряд положений о полномочиях отраслевых органов управления
в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды: положения
о горном и промышленном надзоре России; о Комитете Российской Федерации по
рыболовству; о Комитете по земельным ресурсам и землеустройству; о Правительственной
комиссии по окружающей среде и природопользованию и др.
Особо следует обратить внимание на Постановление Совета Министров-Правительства
Российской Федерации от 22.09.93 г. N 943 "О специально уполномоченных государственных
органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды":
они также входят в систему федеральных органов исполнительной власти, участвующих
в соответствии с настоящим Кодексом в регулировании водных отношений (см.
ст. 17-81, 83 и другие).
В соответствии с этим правовым актом Министерство охраны окружающей среды
и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы являются
специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации
в области охраны окружающей природной среды и в пределах своей компетенции
призваны координировать деятельность специально уполномоченных государственных
органов РФ в области охраны окружающей природной среды и их территориальных
органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления: Комитета
Российской Федерации по геологии и использованию недр, Комитета Российской
Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Комитета Российской Федерации
по рыболовству, Федеральной службы геодезии и картографии России, Федеральной
службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной
службы лесного хозяйства, Комитета по водному хозяйству, а также других министерств
и ведомств и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством
решают вопросы в области охраны окружающей природной среды по согласованию
или совместно со специально уполномоченными государственными органами Российской
Федерации в области охраны окружающей природной среды.
Этим постановлением на Минприроды и на его территориальные органы возложена
ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей природной
среды (см. примечание к предисловию).
Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 457 названы специально
уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию
использования объектов животного мира и среды их обитания. Это - Министерство
охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ Министерство сельского хозяйства
и продовольствия РФ, Комитет РФ по рыболовству, Федеральная служба лесного
хозяйства России и их территориальные органы <47>.

Согласно постановлению Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 67 указанное
постановление утратило силу. Постановлением Правительства РФ от 19 января
1998 г. N 67 установлено, что специально уполномоченными государственными
органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного
мира и среды их обитания в РФ являются Минсельхозпрод РФ, Госкомэкологии РФ,
Рослесхоз, ФПС РФ и их территориальные органы

Таким образом, перечисленные выше федеральные органы исполнительной власти
входят в систему специально уполномоченных государственных органов в области
управления и охраны природных ресурсов.

Статья 72. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
в области использования и охраны водных объектов
Государственное управление в области использования и охраны водных объектов
на территории субъектов Российской Федерации осуществляют органы исполнительной
власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов.

Комментарий к статье 72

Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ
осуществляют образуемые ими органы государственной власти; разграничение предметов
ведения между органами государственной власти РФ и ее субъектов осуществляется
Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения
и полномочий.
Согласно ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения РФ и совместного
ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения,
автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование,
включая принятие законов и иных нормативных правовых актов: они не могут противоречить
федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ.
Органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с ними могут
передаваться федеральными органами исполнительной власти осуществление части
их полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными
органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих
полномочий (ст. 78 Конституции РФ).
Статус и система органов исполнительной власти республик определяются
Конституцией РФ и Конституцией республики, а статус и система органов исполнительной
власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного
округа определяются Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным
(представительным) органом соответствующего субъекта РФ (см. ст. 5, 66, 77
и 78 Конституции РФ; ст. 65-67, 70-71 настоящего Кодекса и комментарий к ним).

Статья 73. Специально уполномоченный государственный орган управления
использованием и охраной водного фонда
Специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда обеспечивает рациональное использование, восстановление
и охрану водных объектов в интересах Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
Специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно
либо через свои территориальные органы. Территориальные органы включают бассейновые
органы, осуществляющие государственное управление в области использования
и охраны водных объектов в пределах бассейна водного объекта, и органы управления,
осуществляющие государственное управление в области использования и охраны
водных объектов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Положение о специально уполномоченном государственном органе управления
использованием и охраной водного фонда утверждается Правительством Российской
Федерации.

Комментарий к статье 73

Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 951 утверждено
Положение о Комитете Российской Федерации по водному хозяйству <48>. Его вопросы
решались также постановлениями Правительства РФ от 9 марта 1993 г. N 209 <49>,
от 5 апреля 1993 г. N 280 <50>, от 5 июня 1994 г. N 637 <51>, от 16 ноября
1990 г. N 524 <52>, от 13 августа 1990 г. N 299, от 22 мая 1991 г. N 272 (см.
примечание к предисловию).
Согласно Положению о Комитете Российской Федерации по водному хозяйству
Роскомвод является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской федерации
государственное управление в области водного хозяйства, включая использование,
охрану и восстановление водных ресурсов и водных объектов, государственный
контроль за использованием и охраной водных ресурсов и водных объектов, а
также координацию водохозяйственной деятельности и бассейновое регулирование
использования водных ресурсов.
Роскомвод, его бассейновые водохозяйственные управления и территориальные
органы управления водным хозяйством являются специально уполномоченными государственными
органами управления использованием и охраной водного фонда Российской Федерации,
несут ответственность за состояние водных объектов и обеспечение населения
и народного хозяйства качественной водой и входят в систему специально уполномоченных
государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной
среды.
Деятельность Роскомвода и подведомственных ему органов как специально
уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны
окружающей природной среды координируется Министерством охраны окружающей
среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами
в пределах их компетенции.

Статья 74. Основные функции специально уполномоченного государственного
органа управления использованием и охраной водного фонда
Основными функциями специально уполномоченного государственного органа
управления использованием и охраной водного фонда являются:
планирование рационального использования водных объектов, включая установление
лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения);
ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного
водного кадастра и осуществление государственного учета поверхностных и подземных
вод;
проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации
на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих
на состояние водных объектов;
осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных
объектов и соблюдением режима использования территорий их водоохранных зон;
осуществление лицензирования в области использования и охраны водных
объектов;
подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении
и охране водных объектов;
осуществление иных функций, направленных на рациональное использование,
восстановление и охрану водных объектов.

Комментарий к статье 74

Наряду с основными функциями, предусмотренными в данной статье Водного
кодекса, основными задачами Роскомвода согласно Положению о Комитете РФ по
водному хозяйству, утвержденному постановлением Правительства РФ от 12 августа
1994 г. N 951 являются:
- разработка и реализация основных направлений федеральной политики в
области водного хозяйства, использования, охраны и восстановления водных ресурсов
и водных объектов, бассейнов ого регулирования использования водных ресурсов,
обеспечение на этой основе населения и народного хозяйства качественной водой;
- проведение единой научно-технической политики в области водного хозяйства,
использования, охраны и восстановления водных ресурсов и водных объектов,
бассейнового регулирования использования водных ресурсов;
- обеспечение соблюдения требований водного законодательства РФ, стандартов,
норм и правил по использованию и охране водных объектов и установленных условий
водопользования;
- обеспечение разработки и реализации мероприятий по предупреждению и
ликвидации последствий паводков и других видов вредного воздействия вод;
- организация эксплуатации и строительства водохранилищ и других водохозяйственных
объектов комплексного назначения;
- совершенствование экономического и правового механизма управления водным
хозяйством, использованием и охраной водных объектов;
- защита интересов Российской Федерации в использовании и охране трансграничных
вод и участие в международном сотрудничестве в области водного хозяйства,
использования и охраны водных ресурсов и водных объектов (см. примечание к
предисловию). Роскомвод в соответствии с возложенными на него задачами:
- во взаимодействии с органами Минприроды РФ и Минэкономики РФ разрабатывает
в установленном порядке проекты государственных целевых программ водообеспечения
населения и народного хозяйства, рационального использования, охраны и восстановления
водных ресурсов и водных объектов, проведения противопаводковых, берегозащитных
и других водохозяйственных мероприятий;
- участвует в разработке программ, планов и прогнозов социально-экономического
развития, совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ и по согласованию
с Минприродой РФ и Минэкономики РФ устанавливает лимиты водопотребления и
водоотведения;
- организует и осуществляет выдачу в установленном порядке совместно
с органами исполнительной власти субъектов РФ и по согласованию со специально
уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной
среды лицензий на пользование водными объектами, а также выдачу технических
условий и разрешений на размещение объектов и производство всех видов работ
на водных объектах (согласовывает их выдачу для водоохранных зон);
- разрабатывает водохозяйственные балансы, схемы комплексного использования
и охраны водных ресурсов;
- совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов РФ организует на основе утвержденных
программ и планов, водохозяйственных балансов межрегиональное распределение
и перераспределение водных ресурсов;
- организует эксплуатацию крупных водохранилищ и водохозяйственных систем
комплексного назначения, защитных гидротехнических сооружений;
- обеспечивает в, установленном порядке совместно с органами исполнительной
власти субъектов РФ разработку и осуществление мероприятий по восстановлению
и охране водных ресурсов и водных объектов, установлению водоохранных зон
и соблюдению режима хозяйственной деятельности в пределах этих зон;
- изучает потребности и участвует в разработке предложений по улучшению
водообеспечения населения и народного хозяйства;
- устанавливает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов РФ режимы наполнения и сработки
водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах, утверждает правила эксплуатации
водохранилищ комплексного назначения;
- во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов РФ организует разработку
и выполнение мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий вредного
воздействия вод, аварийных загрязнений вод, регулирует использование паводкоопасных
территорий;
- разрабатывает, согласовывает и утверждает в пределах своей компетенции
совместно с Минприродой РФ и другими специально уполномоченными государственными
органами РФ в области охраны окружающей природной среды нормативы, инструкции
и правила по использованию, охране и восстановлению водных ресурсов и водных
объектов, бассейновому регулированию использования водных ресурсов;
- во взаимодействии с органами Минприроды РФ готовит предложения по определению
порядка исчисления и применения нормативов платы за пользование водными объектами,
обеспечивает внедрение экономических методов управления водопользованием и
охраной водных объектов, а также разрабатывает по заказам органов исполнительной
власти субъектов РФ экономические нормативы, в том числе размеры ставок платежей
за пользование водными объектами;
- обеспечивает сбор, анализ, обработку и распространение информации по
вопросам водного хозяйства, использования, охраны и восстановления водных
ресурсов и водных объектов, а также взаимодействует по этим вопросам с общественными
организациями и средствами массовой информации.
Роскомвод имеет право:
- проверять в установленном порядке соблюдение требований водного законодательства
учреждениями, предприятиями, организациями (в том числе режимными) независимо
от форм собственности и ведомственной принадлежности и гражданами и давать
в пределах своей компетенции обязательные для исполнения предписания по устранению
нарушений установленного режима пользования водными объектами;
- предъявлять в установленном порядке учреждениям, предприятиям, организациям,
другим юридическим лицам, гражданам (в том числе иностранным) и лицам без
гражданства иски о взыскании средств в возмещение ущерба, причиненного в результате
нарушения водного законодательства и установленных условий водопользования;
- вносить предложения об ограничении, приостановлении или прекращении
деятельности предприятий и иных объектов, осуществляемой с нарушением водного
законодательства РФ, а также о прекращении финансирования такой деятельности;
- получать в установленном порядке безвозмездно от федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и всех водопользователей
информацию, необходимую для выполнения возложенных на него задач.
Решения Роскомвода и его органов в пределах их компетенции являются обязательными
для исполнения всеми водопользователями. Роскомвод осуществляет руководство
подведомственными органами и организациями.
Бассейновые водохозяйственные управления действуют на основании положений
о них, утверждаемых Роскомводом.
Территориальные органы управления водным хозяйством действуют на основании
положений о них, утверждаемых Роскомводом и органами исполнительной власти
соответствующих субъектов РФ, и осуществляют свою деятельность под контролем
Роскомвода, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ - под контролем
их органов исполнительной власти <53>.

Глава 9. Сферы государственного управления в области использования
и охраны водных объектов

Статья 75. Водохозяйственные балансы
Водохозяйственные балансы представляют собой расчетные материалы, сопоставляющие
потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами.
Водохозяйственные балансы предназначены для оценки наличия и степени
использования водных ресурсов по бассейнам водных объектов и соответствующим
территориям субъектов Российской федерации и используются для планирования
и принятия решений по вопросам использования и охраны водных объектов.
Составление водохозяйственных балансов осуществляется специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Комментарий к статье 75

Поскольку водохозяйственные балансы являются основой количественной и
качественной оценки современного и будущего состояния водных ресурсов, реальным
и наглядным проявлением принципов государственного управления в области использования
и охраны вод (ст. 69 настоящего Кодекса), среди сфер этого управления балансы
поставлены на первое место. В связи с практической ценностью воднобалансовых
исследований водоемов регулярно публикуются данные по водным балансам большинства
основных озер и водохранилищ страны:
бюллетени оперативных водных балансов, составляющиеся ежемесячно по 50
водоемам;
ежегодные данные по водным балансам 70 водоемов в изданиях Государственного
водного кадастра;
многолетние обобщения данных о водных балансах озер и водохранилищ с
начала воднобалансовых расчетов.
В 1989 г. разработаны Рекомендации по расчетам водного баланса крупных
озер и водохранилищ. Ими предусматриваются:
- определение объема поверхностного притока (расчет по сумме расходов
впадающих рек, его особенности в условиях влияния на сток рек хозяйственной
деятельности, погрешности определения расходов заборов и сбросов воды, оценка
точности расчета притока воды с неизученной площади водосбора);
- осадки на акваторию водоема (расчет и корректировка осадков, методы
среднего арифметического, среднего взвешенного, пространственной интерполяции);
- подземный водообмен (его особенности,- методы оценки составляющих,
определение - подземного притока и оттока, изменение объема воды в грунтах
берегов);
- испарение с акватории водоемов (методы водных испарителей, теплового
баланса, турбулентной диффузии, скорость ветра, температуры воздуха и поверхности
воды, расчет испарения с покрытой льдом поверхности водоема);
- изменение объема воды в озерах и водохранилищах (кривые объемов и площадей,
расчет среднего уровня, изменение объема в осевшем на берегах льду, случайные
и систематические погрешности при расчетах элементов водного баланса, составление
оперативного водного баланса, рекомендации по расчету водного баланса неизученных
и недостаточно из ученных водоемов и т.д.).
В итоге водный баланс представляет соотношение приходной и расходной
частей круговорота воды на каком-то пространстве вплоть до планеты в целом,
где существует также водообмен глобальный. Баланс водохозяйственный определяется
как количественное сопоставление наличия водных ресурсов и потребностей в
воде в пределах определенного региона <54>.
Таким образом, водные балансы являются необходимой и основной частью
водохозяйственных балансов, состав и цели которых определяются в частях 1
и 2 статьи 75 настоящего Кодекса. Водохозяйственные балансы тесно связаны
сначала с государственным мониторингом, учетом и кадастром вод, а затем со
схемами комплексного использования и государственными программами восстановления
и охраны водных объектов.
Возложенные комментируемой статьей Водного кодекса (см. также комментарий
к ст. 73 и 74) обязанности по составлению водохозяйственных балансов осуществляются
Роскомводом, и по водохранилищам Управлением эксплуатации водохранилищ комплексного
назначения Роскомвода, которое осуществляет с теркомводами или с помощью других
организаций и предприятий постоянный контроль и учет притока, сброса, заборов
воды из водохранилища, отметок уровней воды в верхних и нижних бьефах основного
и буферного гидроузлов, на акватории водохранилища и в устьевых участках впадающих
водотоков; регулярно (не реже 1 раза в месяц) подсчитывает водный баланс водохранилища,
выявляет причины возможных неувязок в балансе (см. примечание к предисловию).

Статья 76. Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов
Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов содержат систематизированные
материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов
и перспективном использовании и охране водных объектов.
Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются
в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения
перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального
использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации
вредного воздействия вод.
Разработка схем комплексного использования и охраны водных ресурсов осуществляется
специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда.
Порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения
и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов устанавливается
Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 76

До последнего времени действовало постановление Совета Министров РСФСР
от 9 июля 1976 года N 375 "О порядке разработки и утверждения схем комплексного
использования и охраны вод". Сегодня на основе статьи 76 ВК разрабатываются
федеральная, бассейновые и территориальные схемы комплексного использования
и охраны водных ресурсов (далее - Схемы), которые являются информационной
основой для выбора актуальных эффективных решений при разработке, планировании
и осуществлении федеральных, бассейнов их и территориальных программ по использованию,
восстановлению и охране водных объектов, а также для установления лимитов
субъектам Российской Федерации по водопотреблению и водоотведению. Функции
государственного заказчика по разработке федеральной и бассейновых схем возлагаются
на Роскомвод. Минэкономики РФ утверждает эти схемы в соответствии с порядком,
определяемым Правительством РФ. Разработка этих схем осуществляется по решению
Правительства РФ и финансируется за счет федерального бюджета. Заказчиком
по разработке территориальных схем являются исполнительные органы власти субъектов
РФ; финансирование этих работ осуществляется за счет средств бюджета субъектов
РФ.
Федеральная схема составляется на всю территорию Российской Федерации
в разрезе бассейнов основных рек и субъектов РФ в целях определения принципиальных
направлений развития водного хозяйства страны. В федеральной схеме разрабатываются
мероприятия по удовлетворению потребностей населения в водных ресурсах, обеспечению
рационального использования и охраны водных объектов, предотвращению и ликвидации
вредного воздействия вод; принципы экономического регулирования использования
и охраны водных объектов и их биологических ресурсов, совершенствование системы
мониторинга водных объектов по количественным и качественным показателям,
структура базы данных по использованию и охране водных ресурсов; устанавливаются
водные объекты с напряженной водохозяйственной и экологической обстановкой,
для детального рассмотрения в бассейновых и территориальных схемах комплексного
использования и охраны водных ресурсов, обосновываются нормы водопотребления
и водоотведения в увязке с положением Генеральной схемы расселения на территории
Российской Федерации.
Бассейновые схемы составляются для бассейнов рек Российской Федерации
с напряженной водохозяйственной обстановкой и для бассейнов трансграничных
рек. В них на основе анализа объема и качества водных ресурсов бассейна, их
изменения в результате антропогенной деятельности, водообеспеченности отраслей
экономики, в увязке с положениями региональных схем расселения, состояния
природных водных экосистем, разрабатываются мероприятия по удовлетворению
потребностей населения и отраслей экономики в водных ресурсах с приоритетом
питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, по увеличению располагаемых
водных ресурсов в зонах с их дефицитом, защите водных объектов от загрязнения
и истощения, предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия
вод, определяются объемы специальных попусков и безвозвратного водопотребления,
соответствующие экологическим требованиям.
Схемы бассейнов трансграничных рек разрабатываются в соответствии с международными
договорами РФ, межправительственными соглашениями и утверждаются Правительством
РФ.
Территориальные схемы разрабатываются с учетом предложений бассейновых
схем, программами развития соответствующих территорий, для решения комплекса
водохозяйственных и водоохранных проблем на территории одного или нескольких
субъектов РФ. Состав, задачи и порядок разработки территориальных схем устанавливаются
органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных
органов Роскомвода.
Федеральная схема по представлению Роскомвода согласовывается с Минприродой,
Минстроем и другими заинтересованными министерствами и ведомствами. Бассейновые
схемы согласовываются в процессе разработки с субъектами РФ.
Государственная экспертиза федеральной и бассейновых схем организовывается
Роскомводом. После прохождения Государственной экологической экспертизы в
Минприроды РФ, схемы бассейнов рек утверждаются Роскомводом по согласованию
с Минэкономики РФ, Минстроем РФ, Минприроды РФ и другими заинтересованными
министерствами и ведомствами.
Водохозяйственные и водоохранные мероприятия, намечаемые в схемах комплексного
использования и охраны водных ресурсов, осуществляются через федеральные,
бассейновые и территориальные программы по использованию, восстановлению и
охране водных объектов и используются для установления лимитов водопотребления,
водоотведения и экологических попусков (см. примечание к предисловию).

Статья 77. Государственные программы по использованию, восстановлению
и охране водных объектов
Для планирования и осуществления рационального использования, восстановления
и охраны водных объектов на основе водохозяйственных балансов, схем комплексного
использования и охраны водных ресурсов, данных государственного водного кадастра
разрабатываются федеральные государственные, в том числе бассейновые, и территориальные
государственные программы.
Федеральные государственные программы по использованию, восстановлению
и охране водных объектов разрабатываются и реализуются специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда
с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с
учетом предложений специально уполномоченных государственных органов в области
охраны окружающей природной среды, других государственных органов управления
использованием и охраной природных ресурсов, общественных объединений в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации.
Территориальные государственные программы по использованию, восстановлению
и охране водных объектов разрабатываются и утверждаются органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Финансирование государственных программ по использованию, восстановлению
и охране водных объектов осуществляется в соответствии с законодательством
Российской Федерации.

Комментарий к статье 77

Государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных
объектов являются важной сферой государственного управления в этой области,
основанной на водохозяйственных балансах, схемах комплексного использования
и охраны водных ресурсов, данных государственного мониторинга, учета, кадастра
водных объектов. Значение государственного планирования при переходе от преимущественно
административно-командных к преимущественно государственно-экономическим методам
управления охраной окружающей среды нисколько не уменьшается: государственное
программирование и финансирование рационального использования водных ресурсов
призвано предотвращать отрицательные последствия рыночной стихии, сохранять
природные блага для настоящего и будущих поколений.
Назрела необходимость осуществления таких программ в бассейнах крупных
рек, испытывающих максимальную антропогенную нагрузку, - прежде всего Волги,
Дона, Невы-Ладоги, Оби, Урала и других. Цели и содержание системы государственных
прогнозов социально-экономического развития и программ социально-экономического
развития РФ, общий порядок их разработки определяются в Федеральном законе
"О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. <55>
Проблемы восстановления и охраны водных объектов затрагиваются Указами
Президента РФ от 2 октября 1992 г. "Об особо охраняемых природных территориях
Российской Федерации" <56>, от 10 октября 1995 г. "О Федеральной целевой программе
государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных
парков на период до 2000 года" <57>, Распоряжением Совета Министров-Правительства
РФ от 15.03.93 N 418-р "О разработке комплексной топливно-энергетической программы
Российской Федерации на период до 2010 года "Энергетическая стратегия России",
Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 95 "О первоочередных
мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках,
восстановлению и предотвращению деградации природных комплексов Волжского
бассейна" <58>. Готовятся федеральные целевые программы (а это сегодня основная
форма государственно-экономического воздействия на решение проблем) "Волга
питьевая", "Каспий", "Чистая вода" и другие: выбор приоритетов определяется
актуальностью и злободневностью вопроса, его значением для обеспечения социального
благополучия населения.
Территориальные государственные программы готовятся, принимаются и реализуются,
нередко они сочетаются с федеральными, частично финансируются из федерального
бюджета. Идет, например, разработка государственной программы восстановления
и охраны Обь-Иртышского бассейна. Ей предшествует изучение хода и итогов выполнения
предыдущих нормативных правовых актов, таких как постановлений Совета Министров
РСФСР от 9 сентября 1963 г. N 1094 "О мерах по предупреждению загрязнения
неочищенными сточными водами водоемов Обь-Иртышского бассейна" и от 16 августа
1968 г. N 568 о ходе выполнения этого постановления.
Изучаются и другие акты и проблемы их реализации - главное видится не
столько в принятии резолюций, сколько в приложении сил к их реализации, а
это труднее, чем подготовить проекты решений. Много ли, например, сделано
для претворения в жизнь за четверть века постановления Российского правительства
от 28 августа 1963 г. N 1059 "О мерах по прекращению загрязнения неочищенными
сточными водами реки Москвы и других водоемов г. Москвы и Московской области".
Немало было принято резолюций об очистке рек Яузы, Сетунь, Клязьмы, Оки, часть
их реализована, а значительная часть осталась маяком, идеей, не овладевшей
массами, не Побудившей к Действию <59>.
Опыт некоторых стран Запада дает пример осуществления таких программ,
например программы восстановления Рейна. Двадцать лет назад он уже не был
рекой, его называли (в том числе мы) сточной канавой Европы. Однако объединенные
усилия заинтересованных стран, по территории которых протекает река, не пожалевших
крупных вложений в работы по его восстановлению, в конце концов увенчались
успехом: из 173 видов рыб, обитавших в водах Рейна до того, как началось его
интенсивное загрязнение, уже вернулось 158, в том числе такие высокотребовательные
к чистоте воды, как рейнские осетр и форель. Надо помнить, что речь идет о
крупных капиталовложениях и, может быть, нескольких десятках лет действия
программ <60>.

Статья 78. Государственный мониторинг водных объектов
Государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему
регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеологическими и гидрогеохимическими
показателями их состояния, обеспечивающую сбор, передачу и обработку полученной
информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования
их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности
осуществляемых водоохранных мероприятий.
Государственный мониторинг водных объектов является составной частью
системы государственного мониторинга окружающей природной среды.
Государственный мониторинг водных объектов ведется специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда
совместно со специально уполномоченными государственными органами в области
охраны окружающей природной среды, с государственным органом управления в
области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным
водным объектам) и государственным органом управления использованием и охраной
недр (по подземным водным объектам).
Порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов устанавливается
Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 78

Качество природных вод формируется под воздействием естественных и антропогенных
факторов.
Естественное загрязнение водных объектов возможно при поступлении примесей
в период половодий и ливневых паводков, накопленных органических веществ за
счет отмирания растительных и животных организмов, водопое и купании животных.
Возможно микробное загрязнение природных вод, при котором в воде обнаруживают
возбудителей инфекционных заболеваний. Использование радионуклидов в промышленных
целях, научных исследованиях, медицине и других областях создает опасность
радиоактивного загрязнения природных вод. Источником поступления радиоактивных
отходов в водные объекты могут быть предприятия, добывающие радиоактивное
сырье, обогатительные фабрики радиоактивных руд, атомных электростанций.
Возможно тепловое загрязнение вод, которое образуется при сбросе в водные
объекты подогретых вод ТЭС, АЭС или сточных вод производств <61>.
Водные объекты могут не только загрязниться, но и засоряться при сбросе
в них и захоронении производственных, бытовых и других отходов.
Загрязнение питьевой воды сказывается на здоровье населения. Увеличивается
заболеваемость.
За последние 30 лет массированное антропогенное воздействие на рыбохозяйственные
водоемы прежде всего гидростроительство, загрязнение водных объектов сточными
водами промышленных, коммунальных, сельскохозяйственных предприятий, а также
ядохимикатами и гербицидами привело к серьезному ухудшению условий воспроизводства
ценных рыб в основных внутренних рыбопромысловых районов России и сокращению
их запасов и уловов <62>.
При нарушении лимитов водопользования, которые устанавливаются водопользователю
на определенный срок, может произойти истощение водных объектов, что отрицательно
сказывается на судоходстве.
Охрана вод есть часть охраны окружающей природной среды. Одновременно
она является важной функцией водного хозяйства.
Для своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их
развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности
осуществляемых водоохранных мероприятий необходимо регулярное наблюдение за
состоянием вод. В связи с этим в Водный кодекс РФ включена статья о государственном
мониторинге водных объектов.
Порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов согласно
Водному кодексу Российской Федерации устанавливается Правительством Российской
Федерации. Такой порядок еще не утвержден. Однако, поскольку в Водном кодексе
предусмотрено, что государственный мониторинг водных объектов является составной
частью системы государственного мониторинга окружающей природной среды в этой
области общественных отношений действует постановление Совета Министров -
Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1993 г. "О создании Единой
государственной системы экологического мониторинга" <63>.
В этом постановлении Совета Министров Российской Федерации было решено
создать Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ).
На Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской
Федерации было возложено общее руководство деятельности ЕГСЭМ. Утверждено
распределение функций в ЕГСЭМ между центральными органами федеральной исполнительной
власти.
Применительно к мониторингу водных объектов, на Росгидромет возложена
организация мониторинга состояния поверхностных вод и морской среды; на Роскомнедра
- мониторинг подземных вод; на Роскомвод - мониторинг водной среды водохозяйственных
систем и сооружений в местах водозабора и сброса сточных вод; на Комитет по
проведению подводных работ особого назначения при Совете Министров - Правительстве
Российской Федерации - участие в разработке, развертывании и развитии ЕГСЭМ
в части мониторинга подводных источников воздействия повышенной опасности
в морях и внутренних акваториях на окружающую среду.
В комментируемой статье Водного кодекса определены государственные органы,
ведущие государственный мониторинг водных объектов.

Статья 79. Государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный
водный кадастр
Государственный учет поверхностных и подземных вод представляет собой
систематическое определение и фиксацию в установленном порядке количества
и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории.
Государственный учет поверхностных и подземных вод осуществляется в целях
обеспечения текущего и перспективного планирования рационального использования
водных объектов, их восстановления и охраны. Данные государственного учета
поверхностных и подземных вод характеризуют состояние поверхностных и подземных
водных объектов по качественным и количественным показателям, степени их изученности
и использования. Государственный учет подземных и поверхностных вод осуществляется
в Российской Федерации по единой системе и базируется на данных учета использования
поверхностных и подземных вод, представляемых водопользователями, и государственного
мониторинга водных объектов.
Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных
объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях.
Государственный водный кадастр ведется в Российской Федерации по единой системе
и основывается на данных государственного учета вод.
Представление водопользователями в специально уполномоченный государственный
орган управления использованием и охраной водного фонда данных, подлежащих
включению в государственный водный кадастр, является обязательным.
Данные государственного водного кадастра являются основой для принятия
решений при осуществлении государственного управления в области использования
и охраны водных объектов и должны представляться в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Государственный учет поверхностных и подземных вод и ведение государственного
водного кадастра осуществляются специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда с участием государственного
органа управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды
(по поверхностным водным объектам) и государственного органа управления использованием
и охраной недр (по подземным водным объектам).
Порядок осуществления государственного учета поверхностных и подземных
вод устанавливается Правительством Российской Федерации.
Порядок ведения государственного водного кадастра определяется водным
законодательством Российской Федерации.
Специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда обязан обеспечить доступ к информации, содержащейся
в государственном водном кадастре, в порядке, установленном водным законодательством
Российской Федерации.

Комментарий к статье 79

Для осуществления государственного управления в области использования
и охраны водных ресурсов (планирования рационального использования и охраны)
необходимо вести государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный
водный кадастр.
Согласно Водному кодексу Российской Федерации государственный учет поверхностных
и подземных вод и ведение государственного водного кадастра осуществляются
специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда. В настоящее время это Министерство природных ресурсов
Российской Федерации.
Эти функции Министерство выполняет с участием государственного органа
управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по
поверхностным водным объектам). Сегодня это Федеральная служба России по гидрометеорологии
и мониторингу окружающей среды.
Государственный учет подземных и поверхностных вод осуществляется по
единой системе и базируется на данных учета использования поверхностных и
подземных вод, представляемых водопользователями, и государственного мониторинга.
Порядок осуществления государственного учета поверхностных и подземных
вод устанавливается Правительством Российской Федерации. В настоящее время
такой нормативный акт в Российской Федерации еще не утвержден, поэтому согласно
постановлению Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О ратификации
соглашения о создании Содружества Независимых Государств" <64> на территории
РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов нормы бывшего Союза
ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству
РСФСР и указанному Соглашению.
В бывшем Союзе ССР по этому вопросу действовало Положение о государственном
учете вод и их использовании, утвержденное постановлением Совета Министров
СССР от 10 марта 1975 г. N 197 <65>.
В настоящее время некоторые нормы этого Положения устарели, главным образом,
в связи с упразднением союзных министерств и ведомств.
Поскольку государственный учет вод базируется на данных учета использования
поверхностных и подземных вод, представляемых водопользователями, важно, что
в этом Положении был определен порядок составления Перечня предприятий, организаций
и учреждений, использование вод которыми подлежит государственному учету.
Указанный перечень определялся бассейновыми (территориальными) управлениями
и инспекциями по регулированию использования и охране вод или другими местными
органами системы Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР по согласованию
с местными органами Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и
контролю природной среды (в части поверхностных вод) и Министерством геологии
СССР (в части подземных вод). Как уже указывалось выше, союзные министерства
и ведомства были упразднены, поэтому впредь до утверждения в Российской Федерации
соответствующего нормативного акта эту функцию, видимо, должны выполнять соответствующие
органы Российской Федерации.
В Положении были определены функции Государственного Комитета СССР по
гидрометеорологии и контролю природной среды в области государственного учета
вод и их использования. На этот Комитет было возложено обеспечение государственного
учета ресурсов вод (кроме подземных вод) и наблюдение за их режимом и качеством.
При этом в Положении указывались средства и методы осуществления учета
вод. Было установлено, что государственный учет вод (кроме подземных) осуществляется
государственной сетью гидрометеорологических обсерваторий, станций и постов
системы Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной
среды и других министерств и ведомств с привлечением иных средств и методов
получения информации (искусственных спутников Земли, авиационных, экспедиционных
и других методов исследования водных объектов) по формам, в порядке и в сроки,
утверждаемые Государственным комитетом СССР по гидрометеорологии и контролю
природной среды. На этот Комитет было возложено обеспечение заинтересованных
предприятий, организаций и учреждений на основе материалов государственного
учета вод данными о водных объектах (кроме подземных вод) и их гидрологическом
режиме, а также гидрологическими прогнозами, необходимыми для проектирования,
строительства и эксплуатации предприятий, сооружений и других объектов. Комитет
должен был организовать общегосударственную службу и обеспечивать наблюдение
и контроль за уровнем загрязнения вод (кроме подземных вод) по физическим,
химическим и гидробиологическим показателям, обеспечивать заинтересованные
предприятия, организации и учреждения систематической информацией об уровне
загрязнения водных объектов (кроме подземных вод) и о возможности его изменения
под влиянием хозяйственной деятельности и гидрометеорологических условий,
а также экстренной информацией о резких изменениях уровня загрязнений вод
(кроме подземных вод).
В этом Положении на Министерство геологии СССР (сегодня Министерство
природных ресурсов РФ) также был возложен ряд обязанностей в области государственного
учета вод и их использования. Оно должно было осуществлять государственный
учет подземных вод, включая учет эксплуатационных запасов этих вод, а также
наблюдение за их режимом и качеством; обеспечивать представление Государственному
комитету СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды и подведомственным
ему органам обобщенных данных по учету подземных вод; обеспечивать заинтересованные
предприятия, организации и учреждения на основе материалов государственного
учета вод данными о подземных водах и их режиме, а также гидрогеологическими
прогнозами, необходимыми для проектирования, строительства и эксплуатации
предприятий, сооружений и других объектов, связанных с использованием подземных
вод; организовать наблюдение и контроль за уровнем загрязнения подземных вод.
Далее в Положении определялись обязанности Министерства мелиорации и
водного хозяйства СССР (сегодня Министерство природных ресурсов РФ) в области
государственного учета вод и их использования. Министерство должно было обеспечивать
на предприятиях, в организациях и учреждениях - водопользователях контроль
за правильностью первичного учета количества забираемых из водных объектов
и сбрасываемых в них вод и определения качества сбрасываемых вод, за наличием
и состоянием оборудования и аппаратуры для учета потребления и сброса вод
и за соблюдением установленных сроков государственной аттестации этого оборудования
и аппаратуры.
Министерство должно было осуществлять учет использования вод на основе
отчетности водопользователей. Оно должно было обеспечивать представление Государственному
комитету СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды и подведомственным
ему органам обобщенных данных по учету использования вод. На него была возложена
обязанность регистрации водопользователей.
Ряд обязанностей возлагался на водопользователей предприятий, учреждений,
организаций, первичный учет забираемых из водных объектов и сбрасываемых в
них вод, установление на всех водозаборных и водосборных сооружениях гидрометрического
оборудования, обеспечение определенного химического состава сбрасываемых вод
в собственных химических лабораториях или лабораториях других предприятий,
организаций, учреждений, представление отчетности об использовании вод.
Согласно статье 79 Водного кодекса РФ порядок ведения государственного
водного кадастра определяется водным законодательством. Такая формулировка
в Кодексе не исключает принятия закона по этому вопросу. В настоящее время
действует постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994
г. N 379 "О государственном водном кадастре Российской Федерации" <66>.
Согласно этому постановлению ведение государственного водного кадастра
осуществляют Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды (по разделу "Поверхностные воды" ), Комитет Российской Федерации
по водному хозяйству (по разделу "Использование вод") и Комитет Российской
Федерации по геологии и использованию недр (по разделу "Подземные воды") <67>.
Установлено, что основной задачей ведения государственного водного кадастра
Российской Федерации является текущая и перспективная оценка состояния водных
объектов и их использования с целью принятия решений по оперативному управлению
водохозяйственным комплексом Российской Федерации, планированию использования
водных ресурсов, пред отвращению истощения водоснабжения и восстановлению
нормативного качества вод.
Установлено, что данные государственного водного кадастра Российской
Федерации служат основанием для принятия управленческих и иных решений и являются
официальными при разрешении споров в сфере использования и охраны водных объектов.
Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды, Комитету Российской Федерации по водному хозяйству, Комитету Российской
Федерации по геологии и использованию недр предложено обеспечить текущую и
перспективную оценку ресурсов поверхностных и подземных вод и их качества,
а также использования вод по отраслям народного хозяйства, речным и морским
бассейнам и их отдельным участкам (для подземных вод - по гидрологическим
регионам) территориям субъектов Российской Федерации; ведение государственного
водного кадастра на основе совместимости с другими отраслевыми и территориальными
кадастрами природных ресурсов на единой геоинформационной основе; подготовку
к публикации и обеспечение издания публикуемых сведений государственного водного
кадастра Российской Федерации; представление представительным и исполнительным
органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, органам местного самоуправления, другим потребителям кадастровой
информации в установленном порядке.

Статья 80. Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации
на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих
на состояние водных объектов
Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на
строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на
состояние водных объектов, представляет собой проверку ее соответствия исходным
данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию
и строительству.
Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на
строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на
состояние водных объектов, осуществляется специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда.
Порядок проведения указанной государственной экспертизы регулируется
законодательством Российской Федерации.
Государственная экологическая экспертиза проводится в соответствии с
законодательством Российской Федерации об охране окружающей природной среды.

Комментарий к статье 80

Государственная экспертиза инженерных проектов не исключает "самоэкспертизы"
со стороны того ведомства, которое заказывает проект и которое заинтересовано
в его осуществлении. Однако, как показал долголетний опыт, одной ведомственной
экспертизы недостаточно, ибо на нее могут повлиять узкие отраслевые интересы.
Государственная экспертиза подразумевает привлечение независимых экспертов,
способных противостоять ведомственному давлению.
На практике это последнее условие трудно выполнимо, так как специалисты
обычно группируются вокруг профильного ведомства и так или иначе зависят от
него. Поэтому одной из важных гарантий объективной экспертизы является ее
гласность. Как показывает зарубежный опыт, например США, гласными должны быть
и основные положения проекта. Без этого условия вовлечение общественности
в обсуждение проекта не помогает, а иногда даже вредит делу.
Государственной экспертизе подвергаются только крупные инженерные проекты.
Поскольку такие проекты финансируются из центрального бюджета, это означает,
что государственная экспертиза охватывает только федеральные проекты. Этим,
надо полагать, объясняется то обстоятельство, что проведение государственной
экспертизы регулируется законодательством РФ (ст. 80, ч. 3 ВК).
Вместе с тем не исключено, что какие-то достаточно крупные проекты будут
финансировать регионы России. Кроме того, возможны частные проекты, с участием
как национального, так и иностранного капитала. Статья 80 ВК не углубляется
в эти детали, оставляя их (видимо) для последующей законодательной разработки.
Кроме того, надо учитывать, что хотя проектов, затрагивающих водные объекты,
достаточно много, они не исчерпывают всего их числа, поэтому водное законодательство
не может претендовать на всеобъемлющее регулирование государственной экспертизы
проектов разного рода.
Статья 80 ВК не выделяет специально проектов, направленных на развитие
водных ресурсов - проектов, которые охватываются понятием "водохозяйственное
строительство" (см. ст. 5 ВК, где отношения по водохозяйственному строительству
также не выделяются в особую рубрику). Между тем, проекты водохозяйственного
строительства сильнее многих других "влияют на состояние водных объектов".
Более того, благодаря им в ряде случаев проявляются новые и исчезают старые
водные объекты. Водохозяйственные проекты сильнейшим образом воздействуют
на отношения водопользования. Во многих регионах водохозяйственные проекты
(вместе с транспортными и некоторыми другими) составляют ту инфраструктуру,
от которой зависит развитие всех других отраслей народного хозяйства. Опыт
показывает, что подходы и порядок составления и утверждения водохозяйственных
проектов, включая этап государственной экспертизы, отличается от аналогичных
приемов, подходов и этапов, которые характерны для проектов других народнохозяйственных
объектов. Так, при составлении и анализе водохозяйственных проектов применяют
бассейновый подход. Все это позволяет выделять водохозяйственные проекты среди
других проектов, "влияющих на состояние вод".
Статья 80 ВК говорит о проектах вообще, не выделяя инженерных проектов
(хотя большая часть конфликтных ситуаций возникает по поводу именно инженерных
проектов). Такой подход оправдан. На состояние водных объектов влияют и другие
проекты - например, массированной вырубки леса, распашки целинных земель,
залужения эродированных пастбищ и т.п. Многие такие проекты в силу многообразного
влияния на хозяйство, социальные отношения и на окружающую среду нуждаются
в государственной экспертизе.
Статья 80 ВК предусматривает государственную экспертизу не только проектной,
но и так называемой предпроектной документации. Разработка этой последней
происходит на более ранней стадии, когда средства на составление проекта (и
предположенную стройку) не выделены и когда сам проект находится еще под вопросом.
Тем не менее, предпроектная документация (технико-экономический доклад - ТЭД,
технико-экономическое обоснование - ТЭО и другие) закладывает все основные
параметры будущего проекта, намечает его стоимость и другие существенные черты.
По этой документации судят о том, насколько нужен стране новый объект, будет
ли он рентабелен, какие нарушения он внесет в окружающую среду и жизнь местного
населения, как он будет стыковаться с другими предприятиями и отраслями народного
хозяйства. Все это в полной мере касается объектов водного хозяйства. Слабые
стороны будущего проекта иногда легче обнаружить и исправить на предпроектной
стадии. На этой же стадии (как показывает отечественный и зарубежный опыт)
надо знакомить общественность с замыслами проектировщиков и основными путями
их осуществления.
Государственная экологическая экспертиза документации на строительство
и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных
ресурсов, производится в соответствии с требованиями закона РФ "Об экологической
экспертизе" от 15 ноября 1995 г. <68> Данная экспертиза организуется и проводится
специально уполномоченными государственными органами в области экологической
экспертизы.
Статья 13 закона "Об экологической экспертизе" признает специальными
государственными органами в области экологической экспертизы Министерство
охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и его территориальные органы
на местах, которые имеют исключительное право на проведение государственной
экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои
подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной
экологической экспертизы (см. примечание к предисловию).


Статья 81. Государственный контроль за использованием и охраной водных
объектов
Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов
призван обеспечить соблюдение:
порядка использования и охраны водных объектов;
лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения);
стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных
объектов;
режима использования территорий водоохранных зон;
иных требований водного законодательства Российской Федерации.
Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов
осуществляется государственными органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами
в области охраны окружающей природной среды, другими органами исполнительной
власти в пределах их компетенции.
Порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной
водных объектов определяется Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 81

Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов
- это часть государственного управления водами. Статья 81 настоящего Кодекса
подразумевает методы административного контроля и не затрагивает хозяйственного
контроля, который могут осуществлять в отношении земле- и водопользователей
собственники и владельцы водных объектов и водохозяйственных сооружений, -
прежде всего государственные водохозяйственные организации и предприятия.
Государственный контроль должен обеспечить такое положение, чтобы не было
самовольного водопользования (для случаев, когда на водопользование требуется
лицензия - см. Главу 5 ВК) и чтобы пользователь не нарушал условий, выданных
ему Роскомводом РФ или его бассейновым или иным органом (см. ст. 73, 74 ВК).
Порядок осуществления так называемого общего (безлицензионного) водопользования
данная статья Водного кодекса не затрагивает, поскольку ему посвящена статья
88 ВК.
Государственный контроль специальным (лицензионным) водопользованием
осуществляется на уровне субъектов РФ. В то же время к нему привлекаются также
центральные органы Роскомвода, Санэпиднадзора, Минприроды. Согласно статье
81, правовое регулирование государственного контроля осуществляет Правительство
РФ. Последний тезис представляется излишне категоричным. Так, в силу договора
о разграничении полномочий между РФ и ее субъектом (ст. 67 ВК) правовое регулирование
этого контроля может быть передано субъекту РФ (см. примечание к предисловию).
Государственный контроль, как его трактует статья 81 ВК, не включает
контроля за деятельностью водопользователей по улучшению водных объектов и
не предусматривает фиксацию (регистрацию) ее результатов.
Между тем, такая деятельность прямо признается и даже требуется в статье
52 ВК. О поощрении некоторых видов такого рода деятельности упоминает статья
127 ВК. Чтобы выполнить положения этих статей в части улучшения водных объектов
силами их пользователей, проводимые работы и их результаты должны быть в поле
зрения органов, осуществляющих мониторинг водных объектов (ст. 78 ВК); они
же должны контролировать эти работы.

Статья 82. Нормирование в области использования и охраны водных объектов
Нормирование в области использования и охраны водных объектов заключается:
в установлении лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения);
в разработке и принятии стандартов, нормативов и правил в области использования
и охраны водных объектов.

Комментарий к статье 82

Основные требования к нормированию качества окружающей природной среды
предусматриваются в статье 25 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды",
согласно которой нормирование качества окружающей природной среды производится
с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную
среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического
фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных
ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также методы их
определения утверждаются специально уполномоченными на то государственными
органами Российской федерации в области охраны окружающей природной среды,
санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития
науки и техники с учетом международных стандартов.
При нарушении требований нормативов качества окружающей природной среды
выброс, сброс вредных веществ или иные виды воздействия на окружающую природную
среду могут быть ограничены, приостановлены или прекращены по предписанию
специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации
в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического
надзора (подробнее о них см. комментарий к ст. 71 настоящего Кодекса).
Нормативы, инструкции и правила в области использования и охраны водных
объектов разрабатываются, согласовываются и утверждаются в пределах предоставленной
компетенции Роскомводом совместно с Минприродой, другими специально уполномоченными
государственными органами в области охраны окружающей среды, Госсанэпиднадзором,
Госгорпромнадзором РФ. (Перечень специально уполномоченных государственных
органов в области охраны окружающей среды см. в комментарии к ст. 71 настоящего
Кодекса, а также в примечании к предисловию).
Нормирование в области использования и охраны водных объектов заключается
в установлении следующих правил и стандартов:
- Оросительная система с использованием животноводческих стоков. В СН
33-82. Минсельхозстрой;
- ГОСТ 17.1.3.01-82 (СТ СЭВ 3077-81). Охрана природы. Гидросфера. Общие
требования к охране поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами;
- ГОСТ 17.1.3.11-84 (СТ СЭВ 4035-83). Охрана природы. Гидросфера. Общие
требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными
удобрениями;
- Специализированный каталог загрязняющих веществ, содержащихся в сточных
водах сельскохозяйственных и промышленных объектов. Минводхоз СССР, 1988;
- Рекомендации по предотвращению загрязнения поверхностных и подземных
вод при орошении сельскохозяйственных угодий стоками сельскохозяйственных
комплексов. Минводхоз СССР, 1984;
- Пособие по согласованию условий при выдаче разрушений на специальное
водопользование и осуществление контроля за использованием и охраной вод на
оросительных системах с использованием сточных вод животноводческих комплексов.
Минводхоз СССР, 1985;
- ГОСТ 17.1.3.01-16. Охрана природы. Гидросфера. Правила охраны водных
объектов при лесосплаве.
- ГОСТ 19433-88. Грузы опасные. Классификация и маркировка;
- Правила перевозки грузов, утв. Минречфлотом РСФСР 14.08.78 г. N 114;
- Правила безопасной морской перевозки генеральных грузов, утв. Минморфлотом
СССР 2.04.81 г. N НТУ-3-48/586.
Среди основных требований по рациональному использованию и охране недр
соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил),
регламентирующих условия охраны вод; предотвращение накопления промышленных
и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод,
используемых для питьевого или промышленного водоснабжения; предотвращение
загрязнения недр при сбросе сточных вод; осуществление специальных мероприятий
по прогнозированию и предупреждению внезапных прорывов воды; ликвидация в
установленном порядке буровых скважин, неподлежащих использованию (ст. 22,
23 и 24 Закона РФ "О недрах").
При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо
подземного сооружения буровые скважины должны быть приведены в состояние,
обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей
среды. Лица, виновные в невыполнении этих требований несут административную
или уголовную ответственность (ст. 26 и 49 закона РФ "О недрах").
Государственное нормирование в сфере обеспечения радиационной безопасности
осуществляется Федеральным законом "О радиационной безопасности" <69> путем
установления санитарных норм, гигиенических нормативов, правил радиационной
безопасности, а также государственных стандартов, строительных норм и правил,
правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических документов.
Эти нормативы не должны противоречить положениям Закона "О радиационной
безопасности": санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы в области
обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно-эпидемиологического
надзора.
Принятым Законом средняя годовая эффективная доза для населения равна
0,001 зиверта или эффективная доза за период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта.
В отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии,
что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных
лет, не превысит 0,001 зиверта. Установленные нормы вводятся в действие с
1 января 2000 года. До этого необходимо провести большие работы для реального
обеспечения новых нормативов. Это потребует значительных экономических затрат,
включая пересмотр нормативной документации и внедрение конкретных технических
решений (см. комментарий к ст. 90, 103, 104, 109 настоящего Кодекса).

Статья 83. Лицензирование в области использования и охраны водных объектов
Лицензирование в области использования и охраны поверхностных водных
объектов осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления
использованием и охраной водного фонда по согласованию со специально уполномоченными
государственными органами в области охраны окружающей природной среды.
Лицензирование в области использования и охраны подземных водных объектов
осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда совместно с государственным органом управления использованием
и охраной недр.
Лицензия на пользование поверхностными водными объектами выдается специально
уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной
водного фонда, а лицензия на пользование подземными водными объектами выдается
совместно с государственным органом управления использованием и охраной недр.
Выдачу, оформление и регистрацию лицензии на водопользование осуществляет
специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда.
Лицензия на пользование трансграничными (пограничными) водными объектами
выдается специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда с разрешения Пограничных войск Российской Федерации.
Порядок лицензирования в области использования и охраны водных объектов
определяется водным законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 83

Комментируемая статья отделена несколькими главами от норм по лицензированию
водопользования (ст. 46-53 ВК).
Но основные статьи по лицензированию водопользования помещены в главе
о приобретении и прекращении прав пользования водными объектами, а комментируемая
статья касается сферы государственного управления, органов, которые осуществляют
лицензирование в области использования и охраны водных объектов и потому не
без оснований помещена в разделе о государственном управлении в области использования
и охраны водных объектов.
Статья сформулирована применительно к функциям специально уполномоченного
государственного органа управления использованием и охраной водного фонда.
Видимо более подробно этот вопрос будет урегулирован в нормативном акте о
лицензировании пользования водными объектами (см. примечание к предисловию).

Статья 84. Государственное регулирование водохозяйственной деятельности
Государственное регулирование водохозяйственной деятельности осуществляется
специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда. При осуществлении водохозяйственной деятельности
допускается передача водохозяйственных объектов в хозяйственное ведение или
оперативное управление государственным унитарным предприятиям в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Создание, реорганизация, ликвидация указанных государственных унитарных
предприятий осуществляются в соответствии с гражданским законодательством.

Комментарий к статье 84

О специально уполномоченных государственных органах и их компетенции
в области государственного регулирования смотри статьи 71, 73 и 74 настоящего
Кодекса и комментарии к ним, а также примечание к предисловию.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная
правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество: оно является
неделимым и не может быть распределено по вкладами (долям, паям), в том числе
между работниками предприятия. В форме унитарных могут быть созданы только
государственные и муниципальные предприятия.
Они действуют как и другие юридические лица на основании устава, либо
учредительного договора и устава, либо только учредительного договора, в которых
определяются наименование, местонахождение, порядок управления деятельностью,
предмет и цели деятельности, а также размер уставного фонда предприятия, порядок
и источник его формирования (ст. 52 ГК РФ).
Имущество унитарного предприятия находится в государственной или муниципальной
собственности и принадлежит такому предприятию согласно ст. 111 ГК РФ на праве
хозяйственного ведения или оперативного управления. Органом унитарного предприятия
является руководитель: его назначает собственник либо уполномоченный собственником
орган руководитель им под отчетен.
Согласно ст. 114 ГК РФ унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного
ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа
или органа местного самоуправления. Учредительным документом такого предприятия
является его устав, утверждаемый "создателем" предприятия. Унитарное предприятие,
основанное на праве хозяйственного ведения, может создать в качестве юридического
лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества
в хозяйственное ведение (дочернее предприятие). В статьях 56, 114 и др. ГК
РФ определяются условия создания и изменения размера уставного фонда, ответственности
унитарного предприятия по обязательствам и т.д.
Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное
казенное предприятие) образуется по решению Правительства РФ на базе имущества,
находящегося в федеральной собственности. Устав казенного предприятия утверждается
Правительством РФ. Фирменное наименование должно содержать указание на то,
что предприятие является казенным. Российская Федерация несет субсидиарную
ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности
его имущества. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано
по решению Правительства РФ. Казенное предприятие осуществляет права владения,
пользования и распоряжения закрепленного за ним имущества в соответствии с
целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества
(ст. 115, 296 и 297 ГК РФ).
Вообще, понятие "регулирование" является довольно общим (см. комментарий
к ст. 121 настоящего Кодекса), подразумевающим широкий диапазон государственного
воздействия. Так, согласно ст. 35 Закона РФ "О недрах" в задачи государственного
регулирования входит обеспечение геологического изучения территории РФ, ее
континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана.

Раздел IV. Использование и охрана водных объектов

Глава 10. Использование водных объектов

Статья 85. Цели и способы использования водных объектов
Водные объекты могут использоваться для следующих целей:
питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
здравоохранения;
промышленности и энергетики;
сельского хозяйства;
лесного хозяйства;
гидроэнергетики;
рекреации;
транспорта;
строительства;
пожарной безопасности;
рыбного хозяйства;
охотничьего хозяйства;
лесосплава;
добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля;
для иных целей.
Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор
воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и другое)
водных ресурсов.
Водные объекты или их части могут предоставляться в пользование для удовлетворения
одной или нескольких целей, одному или нескольким водопользователям.
Особенности использования водных объектов для определенных целей определяются
федеральными законами в соответствии с водным законодательством Российской
Федерации.

Комментарий к статье 85

В данной статье Водного кодекса отражены цели и способы использования
водных объектов. Особенности использования водных объектов для определенных
в этой статье целей предусматриваются в статьях 133-146 настоящего Кодекса
(разд. VI "Целевое использование водных объектов"). Кроме указанных в статье
85 ВК целей раздел VI Кодекса предусматривает "использование водных объектов
для сброса сточных и дренажных вод" (ст. 144 настоящего Кодекса); по-видимому,
законодатель понимал под этим " иные цели" в части 1 статьи 85 ВК.
Кроме того, особенности целевого использования водных объектов оказались
такими, что для изложения одних понадобилось несколько статей Кодекса, а некоторые
другие цели и их особенности удалось объединить в одну статью; сказались и
приоритеты целей. Так, питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению посвящены
три статьи (133-135), а сельское и лесное хозяйство (138), добыча полезных
ископаемых и строительство (ст. 145) объединены в одну статью.

Статья 86. Общее и специальное водопользование
Использование водных объектов без применения сооружений, технических
средств и устройств (общее водопользование) может осуществляться гражданами
и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование.
Общее водопользование может осуществляться как на водных объектах общего
пользования, так и на водных объектах, не состоящих в общем пользовании, в
порядке, предусмотренном настоящим Кодексом.
Использование водных объектов с применением сооружений, технических средств
и устройств (специальное водопользование) осуществляется гражданами и юридическими
лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением случаев
использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах
и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов.
Виды специального водопользования определяются в перечне, утверждаемом
специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда.

Комментарий к статье 86

В статьях 20, 86 и 88 настоящего Кодекса раскрываются понятие, характер
и порядок осуществления общего водопользования, хотя необходимо различать
водные объекты общего пользования и общее водопользование (см. ст. 20 и ст.
86 настоящего Кодекса).
Понятие специального водопользования в данной статье Водного кодекса
дано иначе, чем в статье 22 Водного кодекса РСФСР 1972 г.: там оно обозначалось
как "водопользование, осуществляемое с применением сооружений или технических
устройств, влияющих на состояние вод. К специальному водопользованию в отдельных
случаях может быть также отнесено пользование водными объектами без применения
сооружений или технических устройств, но оказывающее влияние на состояние
вод" .
По этому поводу велись разносторонние научные дискуссии <70>. Главным
и, пожалуй, единственным правовым последствием деления водопользования на
общее и специальное является необходимость получения лицензии на специальное
водопользование и утверждение перечня его видов (ч. 3 и 4 ст. 84, ст. 48-53,
56, 142 настоящего Кодекса).

Статья 87. Особое пользование водными объектами
Для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального
транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд водные объекты,
находящиеся в федеральной собственности, могут предоставляться в особое пользование
по решению Правительства Российской Федерации.
Для государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся
в собственности субъектов Российской Федерации, могут предоставляться в особое
пользование по решению органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
В решении о предоставлении водных объектов в особое пользование указываются
цель и основные условия использования водных объектов.
Порядок предоставления водных объектов в особое пользование устанавливается
Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 87

Комментируемой статьей вводится сравнительно новый вид использования
водных объектов - особое пользование, которому предстоит испытание и проверка
практикой. Некоторое представление об этом виде водопользования дает сравнение
статей 20, 21, 87 и 88 настоящего Кодекса.
В соответствии с Конституцией РФ и статьей 35 настоящего Кодекса государственной
собственностью считаются водные объекты, принадлежащие на праве собственности
Российской Федерации (федеральная собственность), и водные объекты, принадлежащие
на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов
РФ). Понятие органов исполнительной власти субъектов РФ дается в комментариях
к статьям 24 и 72 настоящего Кодекса.
Основанием для приобретения права особого пользования водными объектами
является решение Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов
РФ, лицензия на водопользование и, заключенный в соответствии с ней, договор
пользования водным объектом.
Особое пользование водным объектом реализуется посредством установления
режима приоритетного водопользования при одновременном ограничении или запрещении
других видов водопользования или прав водопользователей.
Водные объекты, находящиеся на территории двух или более субъектов РФ,
и их части предоставляются в особое пользование для обеспечения нужд населения
в питьевой воде, обороны, федеральных энергетических систем, федерального
транспорта; для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов и для
сохранения водных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, эстетическое,
рекреационное и оздоровительное значение, а также для иных государственных
и муниципальных нужд, по решению Правительства РФ.
Водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в
пределах территории одного субъекта РФ, предоставляются в особое пользование
для государственных и муниципальных нужд по решению органа исполнительной
власти субъекта РФ в порядке им установленном.
Для получения решения на предоставление водного объекта в особое пользование
юридическое лицо (заявитель) представляет заявку, подтвержденную его вышестоящим
органом, и документы, обосновывающие необходимость осуществления требуемого
вида пользования водным объектом в Территориальный комитет по водному хозяйству
(Теркомвод), в зоне деятельности которого расположен водный объект.
Теркомвод регистрирует заявку, рассматривает обосновывающие документы,
проводит при необходимости их экспертизу, и согласовывает условия особого
пользования водным объектом с органом исполнительной власти субъекта РФ, территориальными
специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации
в области охраны окружающей природной среды и органом санитарно-эпидемиологического
надзора, бассейновым водохозяйственным управлением Роскомвода, в пределах
установленной им компетенции.
В случае, если особое пользование водным объектом или его частью затрагивает
интересы двух или более субъектов РФ, то условия пользования по решению Бассейнового
водохозяйственного управления (БВУ) согласовываются с органами исполнительной
власти этих субъектов РФ или с их согласия с одним из этих органов.
В случае представления заявки с нарушением установленного порядка заявитель
уведомляется об отказе в ее рассмотрении.
По результатам рассмотрения заявки и согласования условий особого пользования
водным объектом Теркомвод подготавливает предложение по данному вопросу, сообщает
о нем заявителю и направляет все документы в Роскомвод или в органы исполнительной
власти субъекта Российской Федерации.
Роскомвод рассматривает поступившие документы, организует в случае необходимости
дополнительную экспертизу, подготавливает заключение о возможности предоставления
заявителю водного объекта в особое пользование и проект соответствующего распоряжения
Правительства РФ.
В распоряжении Правительства РФ или распоряжении органа исполнительной
власти субъекта Российской Федерации о предоставлении водного объекта в особое
пользование указывается водопользователь, которому предоставляется водный
объект в особое пользование, цель и основные условия пользования водным объектом,
прекращения, ограничения отдельных видов водопользования, прав пользования
других водопользователей, срок, в течение которого должна быть оформлена лицензия
на водопользование и заключен договор пользования водным объектом, а также
порядок доведения указанных решений до сведения населения и водопользователей,
чьи права ограничиваются или запрещаются.
Указанные распоряжение Правительства РФ или распоряжение органа исполнительной
власти субъекта РФ являются основанием для выдачи в установленном порядке
лицензии на водопользование и заключения в соответствии с ней договора пользования
водным объектом.
В случае неполучения в срок, указанный в распоряжении Правительства РФ
или распоряжении органа исполнительной власти субъекта РФ, лицензии и незаключения
в соответствии с ней договора по вине заявителя, решение о предоставлении
в особое пользование водного объекта теряет силу.
На водном объекте, предоставленном в особое пользование, общее водопользование
допускается на условиях, установленных самим водопользователем по согласованию
с Теркомводом, а при необходимости может быть запрещено водопользователем.
В этом случае водопользователь, имеющий право особого пользования, в срок
не менее чем за 30 дней до прекращения общего водопользования уведомляет Теркомвод
и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории
которого осуществляется общее водопользование, о прекращении общего водопользования
(см. примечание к предисловию).

Статья 88. Порядок осуществления общего водопользования
Общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны
жизни людей на водных объектах, а также условиями, устанавливаемыми органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально
уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной
водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области
охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического
надзора и другими государственными органами управления использованием и охраной
природных ресурсов в пределах их компетенции.
Органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор
воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание
на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определяют иные
условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях
городских, сельских поселений и других муниципальных образований.
О запрещении купания и иных подобного рода условиях осуществления общего
водопользования население оповещается через средства массовой информации,
специальными информационными знаками или иными способами.
На водных объектах, предоставленных в особое пользование, общее водопользование
допускается на условиях, установленных водопользователем по согласованию со
специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда, а при необходимости может быть запрещено водопользователем.
Водопользователь обязан объявить об условиях общего водопользования или
о его запрещении на водном объекте, предоставленном ему в особое пользование.
Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в
муниципальной собственности, допускается на условиях, установленных соответствующими
органами местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
Орган местного самоуправления обязан объявить в установленном порядке об условиях
общего водопользования или о его запрещении на водном объекте, находящемся
в муниципальной собственности.
Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в
собственности граждан или юридических лиц, допускается на условиях, установленных
собственником по согласованию со специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда, в соответствии
с законодательством Российской Федерации.
Собственник обособленного водного объекта обязан объявить об условиях
общего водопользования или о его запрещении.
Если условия общего водопользования или его запрещение не объявлены,
то общее водопользование осуществляется в соответствии с водным законодательством
Российской Федерации.
Порядок объявления условий общего водопользования и его запрещения устанавливается
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 88

Общее водопользование - наиболее распространенный способ использования
водных объектов. В предыдущих статьях Водного кодекса и комментариях к ним
уже рассматривался ряд органов, терминов и понятий, применяемых в данной статье:
органы исполнительной власти РФ (ст. 78), специально уполномоченный государственный
орган управления использованием и охраной водного фонда (ст. 73 и 74), специально
уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной
среды (ст. 71), органы местного самоуправления (ст. 25 и 68 настоящего Кодекса).
В комментируемой статье неоднократно используются понятия "собственности",
"собственник" и т.п., связанные с правами на водные объекты (о формах и содержании
права собственности на водные объекты см. статьи 34-40 настоящего Кодекса
и комментарии к ним). В соответствии со ст. 129 ГК РФ природные ресурсы могут
отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той
мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах: в нашем
случае это Водный кодекс РФ (прим. сост.). Согласно ст. 209 ГК владение, пользование
и распоряжение природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается
законом (то есть Водным кодексом РФ - прим. сост.), осуществляется их собственником
свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и
законных интересов других лиц.
Статья 88 настоящего Кодекса представляет наглядный пример регулирования
Законом о воде порядка общего пользования водными объектами, находящимися
в особом пользовании (ст. 87 ВК), обособленными водными объектами (ст. 45
ВК), находящимися в муниципальной собственности или в собственности граждан
и юридических лиц. В комментируемой статье речь фактически идет также о водных
сервитутах (ст. 43 и 44 ВК), под которыми в праве понимается возможность одного
собственника требовать от другого собственника предоставления права ограниченного
пользования его собственностью.
Первым условием общего водопользования названо в статье 88 ВК соответствие
правилам охраны жизни людей на водных объектах, принимаемым согласно статье
66 настоящего Кодекса субъектами РФ, обладающими в этой сфере общественных
отношений специфическими полномочиями.
В 1995 году на воде погибло 20378 человек (в 1993 г. - 16049 чел., в
1994 г. - 17988 чел.), в том числе 2330 детей до 16 лет (в 1993 г. - 2374
чел., в 1994 г. - 2030 чел.). По сравнению с предшествующими четырьмя годами
(1991-1994 г.) гибель людей на воде в расчете на 100 тыс. населения увеличилась
на 33%. В состоянии алкогольного опьянения утонули 6123 человека (в 1993 г.
4691 чел., в 1994 г. - 5506 чел.), при купании - 10137 человек (в 1993 г.
- 7779 чел., в 1994 г. - 8437 чел.), в болотах, канавах, карьерах, колодцах,
ваннах, бассейнах и по неустановленным причинам - 9556 человек или 47% (в
1994 г. - 8761 чел.).
В прошлом году на водоемах России спасено 11295 человек (в 1993 г. -
20311 чел., в 1994 г. - 11316 чел.).
На оборудованных пляжах, где осуществляется дежурство спасателей (около
1200 мест массового купания), утонуло 76 человек (1993 г. - 43 чел., в 1994
г. - 76 чел.), что составляет 0,37% от общего числа погибших на воде.
Поэтому требования охраны жизни людей на воде, предусмотренные ст. 66,
88 и 143 настоящего Кодекса, должны включать техническое освидетельствование
водных объектов, предназначенных для общего водопользования, для массового
отдыха граждан и т.п. Они подлежат учету в государственной инспекции по маломерным
судам (ГИМС) субъектов РФ. <71> Учет объектов включает в себя:
- заполнение владельцем учетной карточки водного объекта для массового
отдыха граждан (Приложение 1) с представлением схемы объекта с указанием основных
технических характеристик (длины, ширины, площади, вместимости), количестве
бытовых, торговых и медицинских помещений, ведомственных спасательных постов;
- внесение сведений об объекте в журнал учета водного объекта для массового
отдыха граждан (Приложение 2);
- присвоение объекту номера, соответствующего номеру в журнале;
- заключение договора, на основании которого государственная инспекция
берет на себя обязательство проводить техническое освидетельствование объекта
(Приложение 3).
Для определения готовности объекта к эксплуатации проводятся ежегодные
и внеочередные технические освидетельствования.
Ежегодное техническое освидетельствование проводится для подтверждения
основных характеристик, проверки наличия и состояния соответствующего оборудования
и снабжения.
При проведении технического освидетельствования объекта проверяется:
- соответствие площади объекта количеству отдыхающих;
- наличие ведомственных спасательных постов, помещений для оказания первой
медицинской помощи, их укомплектованность в соответствии с Правилами охраны
жизни людей на внутренних водоемах РСФСР и прибрежных участках морей, утвержденными
приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 23.12.1988
г. N 351;
- наличие спасательного и противопожарного имущества в соответствии с
установленными нормами;
- состояние территории объекта, техническое состояние мостиков, плотов,
вышек, используемых для схода и прыжков в воду; наличие стендов с материалами
по предупреждению несчастных случаев на воде, советами купающимся о порядке
проведения на воде, таблицами с указанием температуры воды и воздуха, направления
и силы ветра, скорости течения, схемой территории и акватории пляжа с указанием
наибольших глубин и опасных мест.
При освидетельствовании надо проверять следующее:
- береговая территория объекта должна отвечать санитарно-эпидемиологическим
требованиям, не должна быть загрязнена и заболочена. Территория должна быть
ограждена, хорошо спланирована, иметь стоки для дождевых вод;
- объекты должны находиться на расстоянии не менее 500 м выше мест спуска
сточных вод и не менее 1000 м ниже портовых сооружений, пирсов, дебаркадеров,
причалов, нефтеналивных приспособлений;
- ежегодно, перед началом купального сезона, дно водоема до границы заплыва
должно быть осмотрено и очищено, о чем составляется акт;
- купальни должны соединяться с берегом мостиками или трапами, надежно
закреплены, сходы в воду должны быть удобными и иметь перила;
- границы заплыва в местах купания должны обозначаться буйками оранжевого
цвета, расположенными на расстоянии 25-30 метров один от другого и до 25 метров
от места с глубиной 1,3 м. Граница заплыва не должна выходить в зону судового
хода;
- на каждом объекте должны быть оборудованы участки акватории для купания
детей и для неумеющих плавать с глубинами не более 1,2 метра. Они должны обозначаться
линией поплавков, закрепленных на тросах или огрызаться штакетным забором.
Объекты должны быть оборудованы в достаточном количестве лежаками, тентами,
зонтами для защиты от солнца. Должны быть установлены души с естественным
подогревом воды. На каждом объекте должны иметься баки с кипяченой водой,
а при наличии водопровода фонтанчики от водопроводной сети. Каждый объект
должен быть оборудован стендами с материалами по профилактике несчастных случаев
на воде, иметь доски с указанием температуры воды и воздуха;
- на территории объекта, не далее 5 м от воды, через каждые 50 метров
должны выставляться щиты с навешенными на них спасательными кругами. На кругах
должно быть нанесено название объекта и надпись "Бросай утопающему" . На каждом
объекте должны быть установлены мачты голубого цвета высотой 8-10 м. для подъема
сигналов: желтый флаг 70х100 см или 50х70 см (купание разрешено), черный шар
диаметром 1 м (купание запрещено);
- на объектах должны быть оборудованы помещения для оказания первой медицинской
помощи с постоянным дежурством персонала. Пункт первой медицинской помощи
должен быть обеспечен необходимым инструментом и медикаментами для оказания
помощи пострадавшим на воде (см. примечание к предисловию).
При определении органами исполнительной власти субъектов РФ требований
охраны жизни людей на воде могут учитываться Правила охраны жизни людей на
внутренних водоемах РСФСР и прибрежных участках морей, утвержденные приказом
Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, которые были приняты во
исполнение постановления Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1988 г. N 396
"О мерах по улучшению охраны жизни людей на внутренних водоемах РСФСР и прибрежных
участках морей".
В соответствии с Водным кодексом местные администрации в целях охраны
жизни и здоровья граждан, по производственным и иным соображениям устанавливают
места, где запрещены купание, катание на лодках, забор воды для питьевых и
бытовых нужд, водопой скота, а также определяют другие условия общего водопользования
на водных объектах, расположенных на территории соответственно сельского населенного
пункта, поселка, города, района.
Водные объекты для массового отдыха населения, именуемые в дальнейшем
"водные объекты", используются для массового отдыха и спорта в местах, установленных
администрациями по согласованию с органами, осуществляющими государственный
санитарный надзор, охрану рыбных запасов, государственной инспекцией по маломерным
судам (ГИМС) РСФСР, а на судоходных и лесосплавных путях - по согласованию
с органами, регулирующими судоходство и лесосплав.
Предупредительный и текущий государственный контроль за санитарным состоянием
пляжей, плавательных бассейнов, мест массового купания, отдыха и спорта в
прибрежной полосе осуществляет санитарно-эпидемиологическая служба.
При проведении экскурсий, коллективных выездов на отдых и других массовых
мероприятий на водоемах, предприятия, учреждения или организации выделяют
лиц, ответственных за безопасность людей на воде и охрану окружающей среды.
Контроль за соблюдением настоящих Правил населением, предприятиями, учреждениями
и организациями осуществляет Государственная инспекция по маломерным судам
РФ.
В местах, запрещенных для купания, устанавливаются знаки безопасности
на воде "Купаться запрещено" .
Водные объекты, как правило, должны быть радиофицированы, иметь телефонную
связь и обеспечиваться городским транспортом.
Продажа спиртных напитков в местах массового отдыха у воды запрещается.
Меры обеспечения безопасности населения при пользовании водными объектами,
необходимые при общем водопользовании, сводятся к следующему:
- купание в необорудованных, незнакомых, а также запрещенных местах опасно
для жизни;
- граждане обязаны оказывать посильную помощь терпящему бедствие на воде.
Запрещается:
- купаться в местах, где выставлены щиты (аншлаги) с предупреждающими
и запрещающими надписями;
- заплывать за буйки, обозначающие границы плавания;
- подплывать к моторным, парусным судам, весельным лодкам и другим плавсредствам;
прыгать в воду с причалов и сооружений, не приспособленных для этих целей;
заходить на маломерных моторных и парусных судах, гребных, резиновых лодках
и байдарках в зону купания пляжей; загрязнять и засорять водоемы; оставлять
на берегу, в гардеробах и раздевалках бумагу, банки, стекло и другой мусор;
подавать крики ложной тревоги.
Меры обеспечения безопасности детей на воде заслуживают особого внимания:
- взрослые обязаны не допускать купания детей в неустановленных местах,
шалостей на воде, плавания на неприспособленных для этого средствах (предметах)
и других нарушений правил поведения на воде;
- безопасность детей на воде обеспечивается правильным выбором и оборудованием
места купания, систематической разъяснительной работой с детьми о правилах
поведения на воде и соблюдении мер предосторожности.
Меры безопасности при пользовании паромными переправами и наплавными
мостами должны включаться в правила и требования охраны жизни людей на воде:
- плавсредства переправ должны отвечать техническим требованиям, иметь
документацию, регистрироваться, проходить освидетельствование на годность
к плаванию, эксплуатироваться в соответствии с требованиями нормативно-технических
документов Минречфлота РСФСР, Речного Регистра РСФСР и ГИМС РФ по поднадзорности
плавсредств;
- на внутренних судоходных путях переправы должны быть обозначены навигационными
знаками и огнями в соответствии с требования ГОСТ 26600-85 "Знаки и огни навигационные
внутренних водных путей";
- плавсредства должны нести огни (знаки) и подавать звуковые сигналы
в соответствии с Правилами плавания по внутренним водным путям РСФСР; в темное
время суток переправы должны быть освещены;
- переправы должны быть снабжены спасательными и противопожарными средствами
в соответствии с установленными нормами. Наплавные мосты должны быть обеспечены
спасательными кругами и т.д.
Меры безопасности на льду также являются необходимой частью требований
охраны жизни людей на воде:
- они должны регламентировать меры безопасности при пользовании ледовыми
переправами, режим работы которых должен определяться эксплуатирующими организациями
по согласованию с местными администрациями, органами милиции, ГИМС и гидрометеослужб.
Сроки организации переправ по льду на судоходных путях согласовываются с органами
судоходства.
Организации, занимающиеся перевозкой людей и грузов через реки и водоемы,
с наступлением ледостава оборудуют пешие и автогужевые переправы по льду,
организуют спасательные посты с необходимым спасательным оборудованием.
У подъезда к переправе устанавливается специальный щит, на котором помещается
информация какому виду транспорта и с каким максимальным грузом разрешается
проезд по данной переправе и какой интервал движения необходимо соблюдать,
а также извлечения из Правил;
- ежедневно утром и вечером, а в оттепель и днем, производится замер
толщины льда и определяется его структура. Замер льда производится по всей
трассе, и особенно в местах, где больше скорость течения и глубина водоема;
- на обоих берегах водоема у спуска на переправу выставляются щиты с
вывешенными на них спасательными кругами, спасательными досками и лестницами.
На щите делается надпись "Подать утопающему" . Рядом со щитом находятся бревна
длиной 5-6 метров и диаметром 10-12 см, используемые для оказания помощи при
проломе льда;
- в опасных для движения местах выставляются предупреждающие знаки.
Таковы требования лишь к некоторым формам общего водопользования, предусмотренным
в статье 88 настоящего Кодекса (см. также комментарий к ст. 133, 142, 143
ВК).

Статья 89. Ограничение, приостановление или запрещение использования
водных объектов
Использование отдельных водных объектов или их частей может быть ограничено,
приостановлено или запрещено в целях обеспечения защиты основ конституционного
строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения,
окружающей природной среды и историко-культурного наследия, прав и законных
интересов других лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов
устанавливаются Правительством Российской Федерации или органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченного
государственного органа управления использованием и охраной водного фонда,
согласованному с государственным органом управления использованием и охраной
недр, специально уполномоченными государственными органами в области охраны
окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического
надзора и органом управления использованием и охраной рыбных ресурсов.

Комментарий к статье 89

Содержание статьи 89 корреспондируется со статьями 60 и 61 настоящего
Кодекса: в них раскрываются случаи и порядок, предусмотренные законодательством
РФ, в соответствии с которым использование отдельных водных объектов или их
частей может быть ограничено, приостановлено или запрещено.
Иные возможности ограничения, приостановления или запрещения пользования
водных объектов предусматриваются в статьях 88, 105, 106, 113, 133, 137, 139,
142, 143, 144 и др. настоящего Кодекса. Разъяснения используемых в комментируемой
статье терминов и наименований органов приводятся в статьях 71-74 настоящего
Кодекса и комментариях к ним.
Правомочия по ограничению, приостановлению или запрещению использования
природных ресурсов предусматриваются в законе РФ "Об охране окружающей природной
среды". Согласно его ст. 45 нарушение установленных нормативов выбросов и
сбросов, захоронения вредных веществ и других условий и требований охраны
окружающей природной среды, предусмотренных разрешением на выброс, сброс,
захоронение вредных веществ, а также возникновения угрозы здоровью населения,
влечет за собой ограничение, приостановление, прекращение выбросов и сбросов,
захоронения вредных веществ и иной деятельности, причиняющей вред окружающей
природной среде и здоровью населения, вплоть до приостановления, прекращения
деятельности предприятий, учреждений, организаций или их филиалов, отделов,
цехов, установок по предписанию специально уполномоченных на то государственных
органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического
надзора, а также профессиональных союзов Российской Федерации с одновременным
прекращением финансирования указанной деятельности учреждениями банка (см.
примечание к предисловию).

Статья 90. Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения)
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) представляют
собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных
вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный
срок.
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) субъектам Российской
Федерации на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей
в водных ресурсах по поверхностным водным объектам устанавливаются специально
уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной
водного фонда по согласованию со специально уполномоченными государственными
органами в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водным
объектам - и с государственным органом управления использованием и охраной
недр.
По водным объектам, находящимся в собственности субъектов Российской
Федерации, лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) устанавливаются
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению
специально уполномоченного государственного органа управления использованием
и охраной водного фонда, осуществляющего свои полномочия на территории соответствующего
субъекта Российской Федерации.
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) могут пересматриваться
в связи с изменением состояния водных объектов. Изменение лимитов требует
внесения в установленном порядке изменений в лицензию на водопользование.
Порядок пересмотра лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения)
устанавливается Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 90

Понятия устанавливающих лимиты водопользования государственных органов
приводятся в комментариях к статьям 72-74 настоящего Кодекса. О разграничении
собственности на водные объекты и полномочиях по ее управлению рассматривается
в статьях 35-38, 65-67 настоящего Кодекса.
Лимиты водопользования устанавливаются для обеспечения потребностей в
воде населения и отраслей экономики, поддержания оптимальных условий водопользования,
с учетом соблюдения требований рационального использования водных ресурсов
и улучшения качества водных объектов и их ресурсов.
Лимиты водопользования устанавливаются водопользователям на основании
заявленных ими потребностей, научно-обоснованного расчетного объема водопотребления,
с учетом состояния водного объекта, в пределах, установленных в специальных
разрешениях на пользование водными объектами.
Лимиты водопользования заинтересованным гражданам и юридическим лицам
устанавливаются в лицензии на водопользование в соответствии со ст. 49 настоящего
Кодекса; субъектам РФ устанавливаются Роскомводом на основании водохозяйственных
балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах (ст. 65 ВК).
По водным объектам, отнесенным к собственности Российской Федерации,
Теркомводами по согласованию с территориальными специально уполномоченными
органами в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водам
- с территориальными органами Роскомнедра, ежегодно по ходатайству водопользователя
устанавливаются лимиты водопользования на последующий год, с фиксированием
в специальной картотеке территориальным органом Роскомвода, выдавшим лицензию
в пределах лимита, установленного субъекту Федерации (см. примечание к предисловию).
По водным объектам, отнесенным к собственности субъектов РФ, лимиты водопользования
устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ, в установленном
ими порядке по представлению соответствующих Теркомводов.
Органами, установившими лимиты водопользования в течение года, на который
установлен лимит водопользования, по инициативе Теркомвода, органа исполнительной
власти субъекта РФ или водопользователя, этот лимит может быть пересмотрен
в случаях:
изменения водохозяйственной обстановки;
изменения условий хозяйственной деятельности водопользователя;
возникновения чрезвычайных ситуаций.
Лимиты водопользования устанавливаются Теркомводами с учетом потребности
всех потребителей, водообеспечиваемых данным водопользователем, на основании
планов водопользования, составленных с использованием укрупненных отраслевых
норм водопотребления, отчетных данных о водопотреблении, планируемых показателей
по выпуску продукции, а также требований лицензии.
Лимит водопользования рассчитывается на основе индивидуальных и укрупненных
норм водопотребления и водоотведения, которые разрабатываются с применением
нормативных и методических документов, утвержденных Роскомводом в установленном
порядке.
Соблюдение лимитов водопользования обеспечивается государственным контролем
за использованием и охраной водных объектов (см. примечание к предисловию).

Статья 91. Порядок предоставления водных объектов в пользование
Водные объекты предоставляются в пользование на основании:
лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора
пользования водным объектом;
решения Правительства Российской Федерации или органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации о предоставлении водного объекта в особое
пользование, выданной на его основе лицензии на водопользование и заключенного
в соответствии с ней договора пользования водным объектом.
Водные объекты предоставляются в пользование путем выделения участков
акватории, мест забора и сброса воды, а также другими определенными водным
законодательством Российской Федерации способами.
Предоставление в пользование трансграничных (пограничных) водных объектов
осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации
и законодательством Российской Федерации.
Предоставление в пользование внутренних морских вод и территориального
моря Российской Федерации осуществляется в соответствии с водным законодательством
Российской Федерации, иными федеральными законами.
Предоставление в пользование водных объектов, находящихся на территориях
двух и более субъектов Российской Федерации, осуществляется с учетом бассейновых
соглашений.
Предоставление в пользование подземных водных объектов осуществляется
в соответствии с водным законодательством Российской Федерации и законодательством
Российской Федерации о недрах.

Комментарий к статье 91

Водные объекты предоставляются в пользование на основании:
- лицензии на водопользование и договора пользования водным объектом,
зарегистрированных в установленном порядке;
- решения Правительства Российской Федерации или органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации о предоставлении водного объекта в особое
пользование, выданной на его основе лицензии на водопользование и заключенного
в соответствии с ней договора пользования водным объектом. Само собой разумеется,
что лицензия и договор должны быть зарегистрированы в установленном порядке.
Водные объекты предоставляются в пользование путем выделения участков
акватории, мест забора и сброса воды, а также другими, определенными водным
законодательством способами.
Предоставление в пользование трансграничных (пограничных) водных объектов
осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации
и законодательством Российской Федерации.
В статье 83 Водного кодекса РФ установлено, что лицензия на пользование
трансграничными (пограничными) водными объектами выдается специально уполномоченными
государственными органом управления использованием и охраной водного фонда
с разрешения Пограничных войск Российской Федерации. Видимо далее, как общее
правило, должно следовать заключение договора пользования водным объектом.
Предоставление в пользование водных объектов, находящихся на территории
двух и более субъектов Российской Федерации, осуществляется с учетом бассейновых
соглашений (см. комментарий к ст. 120 ВК). В этих случаях договор пользования
водным объектом заключается со всеми органами исполнительной власти соответствующих
субъектов Российской Федерации либо с их согласия с одним их этих органов.
Предоставление в пользование подземных водных объектов осуществляется
в соответствии с двумя отраслями законодательства: как полезное ископаемое
с законодательством о недрах и как часть водного фонда с водным законодательством.
Положение о порядке лицензирования водных объектов еще не утверждено.
Положение о порядке лицензирования пользования недрами утверждено постановлением
Верховного Совета Российской Федерации N 3314-1 от 15 июля 1992 г. В настоящее
время ведутся работы по подготовке новых нормативных актов по этому вопросу.

Статья 92. Права и обязанности водопользователей при использовании водных
объектов
Водопользователи при использовании водных объектов имеют право:
осуществлять водопользование в соответствии с водным законодательством
Российской Федерации;
получать в установленном порядке информацию о состоянии водных объектов,
необходимую для осуществления их деятельности;
осуществлять другие права, предусмотренные водным законодательством Российской
Федерации.
Водопользователи обязаны:
рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования,
установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным
объектом;
не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения
вреда здоровью людей, окружающей природной среде;
не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды
обитания объектов животного и растительного мира, а также нанесения ущерба
хозяйственным и иным объектам;
содержать в исправном состоянии очистные, гидротехнические и другие водохозяйственные
сооружения и технические устройства;
информировать в установленном порядке соответствующие органы государственной
власти об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние
водных объектов;
своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению
аварийных и других чрезвычайных ситуаций, влияющих на состояние водных объектов;
выполнять правила охраны жизни людей на водных объектах;
вести в установленном порядке учет забираемых, используемых и сбрасываемых
вод, количества загрязняющих веществ в них, а также систематические наблюдения
за водными объектами и их водоохранными зонами и представлять указанную информацию
бесплатно и в установленные сроки в специально уполномоченный государственный
орган управления использованием и охраной водного фонда, а по подземным водным
объектам - также и в государственный орган управления использованием и охраной
недр;
своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами;
соблюдать установленный режим использования водоохранных зон;
осуществлять иные мероприятия по охране водных объектов;
выполнять другие обязанности, предусмотренные водным законодательством
Российской Федерации.

Комментарий к статье 92

Понятие "водопользователей" приводится в статье 1 настоящего Кодекса;
состав водного законодательства РФ - в статьях 2 и 4; права водопользователей
предусматриваются в статьях 20-22, 38-45, 62 и других. Таким образом, часть
1 статьи 92 Водного кодекса представляется в основном отсылочной.
В отличие от нее, часть 2 этой статьи содержит двенадцать обязанностей
водопользователей, причем этот перечень также не является закрытым, а две
последние обязанности - "осуществлять иные мероприятия", "выполнять другие
обязанности" оставляют достаточное поле для определения статуса водопользователя.
В определенном смысле в этой статье устанавливаются достаточно общие правила,
которые конкретизируются в других нормах и статьях Водного кодекса, иных актах
законодательства РФ. Так, соблюдение условий и требований лицензий и договоров
в статьях 49, 57, недопущение нарушения прав других в статьях 62, 89, недопущение
ухудшения качества вод в статьях 44, 114, содержание в исправном состоянии
сооружений - в статье 106, обеспечение и осуществление мероприятий по охране
водных объектов - в статьях 94 и 117 настоящего Кодекса; обязанность платить
законно установленные налоги сборы - в статье 57 Конституции РФ. Понятия специально
уполномоченных органов, учета и наблюдения (мониторинга) водных объектов даются
в статьях 73, 78 и 79 настоящего Кодекса (см. примечание к предисловию).
Значительное число экологических обязанностей в сфере водных отношений
возлагается на водопользователей Законом РФ "Об охране окружающей природной
среды":
- согласно ст. 45 "Общие экологические требования при эксплуатации предприятий,
сооружений и иных объектов" предприятия, учреждения, организации, граждане
обязаны принимать эффективные меры по соблюдению технологического режима и
выполнению требований по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству
природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды. Предприятия,
учреждения, организации, граждане обеспечивают соблюдение установленных нормативов
качества окружающей природной среды на основе соблюдения утвержденных технологий,
внедрения экологически безопасных технологий и производств, надежной и эффективной
работы очистных сооружений, установок и средств контроля, обезвреживания и
утилизации отходов, проводят мероприятия по охране земель, недр, вод, лесов
и иной растительности, животного мира, воспроизводству природных ресурсов;
- согласно ст. 51 "Экологические требования при использовании химических
веществ в народном хозяйстве" предприятия, учреждения, организации, их должностные
лица и граждане обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки
и применения химических веществ, используемых в сельском хозяйстве в качестве
средств защиты растений, стимуляторов роста, минеральных удобрений, в иных
отраслях народного хозяйства, выполнять установленные нормативы их использования
и принимать меры к предупреждению вредных последствий их применения для здоровья
человека, окружающей природной среды.
Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ совместно
с органами Минсельхозпрода периодически утверждает список химических препаратов,
разрешенных для применения в сельском хозяйстве, и предельно допустимые нормы
содержания остаточных химических веществ в продуктах питания.
Применение новых химических веществ, способных оказать прямое или косвенное
влияние на здоровье человека, допускается только с разрешения Государственного
комитета санитарно-эпидемиологического надзора РФ;
- согласно ст. 54 "Охрана окружающей природной среды от производственных
и бытовых отходов" предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны
принимать эффективные меры по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию
или захоронению производственных и бытовых отходов, соблюдать действующие
экологические, санитарно-гигиенические и противоэпидемические нормы и правила.
Складирование и захоронение отходов производится в местах, определяемых
решением органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными
на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей
природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Значительная часть прав и обязанностей водопользователей устанавливается
в праве путем запрещения тех или иных действий и поступков, что осуществлено
в статьях 96, 100, 101, 104, 105, 106, 107, 111, 113 и других настоящего Кодекса.
Аналогичный прием используется в законе РФ "Об охране окружающей природной
среды". Согласно ст. 57 "Разработка и реализация проектов, существенно влияющих
на окружающую природную среду" запрещается разработка и реализация народнохозяйственных
проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных
экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями
климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетических фондов растений
и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека,
окружающей природной среды.
В соответствии со ст. 54 того же Закона запрещается сброс отходов и канализационных
стоков в водоемы общего пользования, подземные водоносные горизонты.

Статья 93. Антимонопольные требования в области использования водных
объектов
Запрещаются действия водопользователей, направленные на монополизацию
и недобросовестную конкуренцию, в результате которых ущемляются или могут
быть ущемлены права и законные интересы других водопользователей, а также
иных граждан и юридических лиц.
Органам государственной власти запрещается принимать решения и (или)
совершать действия, способствующие монополизации водопользования и создающие
дискриминационные или благоприятные условия для деятельности отдельных водопользователей,
если такие действия имеют или могут иметь своим результатом нарушение прав
и законных интересов других водопользователей.
Лицензии на водопользование, договора пользования водным объектом в установленном
порядке аннулируются и признаются недействительными, если могут привести к
монополизации водопользования, влекущей существенное нарушение прав и законных
интересов других водопользователей.

Комментарий к статье 93

Основные антимонопольные требования предусматриваются в Законе РСФСР
от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках" <72>: они являются общими, родовыми для всех видов деятельности,
в том числе в области использования водных отношений. Кроме того, в связи
с запрещением в статье 93 настоящего Кодекса действий и решений, направленных
на монополизацию и недобросовестную конкуренцию в области водных отношений,
уместно привести Постановления Совета Министров РСФСР от 18 июля 1990 г. N
253 об образовании Российского государственного концерна по водному хозяйству
и мелиорации земель", от 13 августа 1990 г. N 300 об образовании Российского
государственного концерна по водохозяйственному строительству, Указ Президента
РФ от 28 декабря 1992 г. N 1661 "Об акционерной водохозяйственной корпорации
"Россельхозводстрой".
К теме комментируемой статьи относятся законы РФ "О защите прав потребителей"
от 7 февраля 1992 г. (новая редакция от 9 января 1996 г.), "О естественных
монополиях" от 17 августа 1995 г., "О рекламе" от 18 июля 1995 г.: в них предусматриваются
меры по предупреждению монополизма и недобросовестной конкуренции, достаточно
распространенных в условиях преодоления исключительной государственной собственности
на природные ресурсы и перехода к рыночной экономике.
Ряд антимонопольных требований изложен в других природоресурсных законах.
Так, в Законе РФ "О недрах" от 3 марта 1995 г. запрещаются или признаются
неправомочными действия, направленные на:
- ограничение вопреки условиям конкурса или аукциона доступа к участию
в них юридических лиц и граждан;
- уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на
аукционе; замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами;
- дискриминацию пользователей, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими
субъектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании;
- дискриминацию пользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта
и инфраструктуры (ст. 17 Закона РФ "О недрах").

Глава 11. Охрана водных объектов

Статья 94. Общие требования к охране водных объектов
Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной
власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской
Федерации принимают совместимые с принципом устойчивого развития меры по сохранению
водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также
по ликвидации последствий указанных явлений.
При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны
осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические,
гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных
объектов.
Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными
негативными последствиями для водных объектов.

Комментарий к статье 94

Значение вод как важнейшего компонента природной среды, обеспечивающего
экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование
животного и растительного мира, определяет необходимость осуществления государственного
управления их охраной.
Осуществляя деятельность по управлению охраной водных объектов, органы
общего государственного управления выполнение определенных функций по охране
вод возлагают на органы государственного управления специальной компетенции
- Государственный Комитет Российской Федерации по охране окружающей среды,
Министерство природных ресурсов РФ, Госкомсанэпиднадзор.
Центральным органом специальной компетенции, осуществляющим управление
в области охраны вод, является Государственный Комитет Российской Федерации
водного хозяйства, обеспечивающий рациональное использование и охрану водных
объектов в интересах Российской Федерации и субъектов Федерации. Возложенные
на него полномочия Комитет осуществляет непосредственно, либо через свои территориальные
органы (см. примечание к предисловию).
Отнесенное к совместной компетенции управление в области охраны водных
объектов требует выработки единства требований и объединения усилий Российской
Федерации и субъектов Федерации. Оно нуждается в федеральном регулировании,
основанном на взаимодействии Федерации и субъектов Федерации.
К полномочиям Российской Федерации в области охраны водных объектов относится
определение единой государственной политики, разработка и реализация общегосударственных
мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов. На основе федерального
закона устанавливаются порядок и условия использования и охраны водных объектов.
К полномочиям органов государственного управления Российской Федерации относится
установление порядка организации и проведения государственного контроля за
использованием и охраной вод, порядка установления и урегулирование режима
водоохранных зон, установление режима особо охраняемых территорий, находящихся
в федеральной собственности.
Федеральными органами государственного управления решаются все важнейшие
вопросы охраны водных объектов. Это разработка и реализация федеральных государственных
программ по восстановлению и охране водных объектов, схем комплексного использования
и охраны водных ресурсов, подготовка, заключение и реализация бассейновых
соглашений о восстановлении и охране водных объектов. Ими координируется деятельность
органов исполнительной власти субъектов Федерации в области охраны вод.
"Основными положениями государственной стратегии Российской Федерации
по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития" предусматриваются
следующие основные направления деятельности в области охраны водных экосистем:
сохранение природного комплекса озера Байкал, осуществление программы "Возрождение
Волги", восстановление нарушенной экологии прибрежной полосы Черного моря,
сохранение природных комплексов Онежского и Ладожского озера и Невской губы.
На федеральном уровне определяются вопросы научно-технической политики
в области охраны вод, организации и финансирования фундаментальных и прикладных
научных исследований, принципы экономического регулирования восстановления
и охраны водных объектов и другие вопросы общегосударственного значения, связанные
с использованием, восстановлением и охраной водных объектов.
Субъекты федерации организуют охрану водных объектов, находящихся в их
собственности. Ими разрабатываются и принимаются законодательные и иные нормативные
акты, регулирующие охрану водных объектов, в пределах территории субъектов
Федерации, осуществляется государственный контроль за использованием и охраной
вод. К их полномочиям относится разработка и реализация территориальных государственных
программ по использованию, восстановлению и охране вод, а также проводятся
другие региональные водоохранные мероприятия в соответствии со ст. 66 Водного
кодекса.
Субъекты Федерации принимают участие в решении общегосударственных вопросов
по восстановлению и охране водных объектов; разработке и реализации федеральных
программ по восстановлению и охране водных объектов; в разработке схем комплексного
использования и охраны водных объектов; в подготовке, заключении и реализации
бассейновых соглашений о "восстановлении и охране водных объектов, находящихся
в федеральной собственности.
Осуществление органами государственного управления Российской Федерации
и субъектов Федерации установленных законодательством полномочий направлено
на обеспечение сбалансированности экономического использования и улучшения
состояния водных объектов.
Для предупреждения загрязнения водных объектов граждане и юридические
лица при использовании вод должны осуществлять: производственно-технические,
мелиоративные, санитарные и другие мероприятия, способствующие охране вод.
К производственно-техническим относятся: разработка и внедрение технологических
процессов, исключающих или сводящих к минимуму сбросы сточных вод, создание
водооборотных и бессточных систем, очистка стоков с целью удаления вредных
веществ.
Мелиоративные работы, способствующие охране водных ресурсов, подразделяются
на лесную, агротехническую, гидротехническую мелиорацию. Это выращивание древесной
и кустарниковой растительности с целью уменьшения поверхностного стока и ослабления
процессов эрозии; правильное ведение сельскохозяйственных работ; регулирование
водно-воздушного режима почв при возделывании различных сельхозкультур. К
мелиоративным мероприятиям относятся работы в целях предотвращения образования
оврагов, оползней, борьба с селями.
Организованное проведение производственно-технических, мелиоративных,
санитарных мероприятий позволяет существенно уменьшить загрязнение водных
объектов.

Статья 95. Охрана водных объектов от загрязнения
В целях предупреждения и устранения загрязнения водных объектов определяются
источники их загрязнения.
Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется
сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество
поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно
влияющих на состояние дна и берегов водных объектов.
Охрана водных объектов от загрязнения осуществляется посредством регулирования
деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации осуществляют охрану водных объектов от всех
видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через поверхность
земли и воздух).

Комментарий к статье 95

Водный объект считается загрязненным, если в результате сброса или поступления
иным образом с суши, деятельности на поверхности или дне водного объекта,
а также в результате образования в нем вредных веществ изменились установленные
нормативы качества вод; ограничилось его использование; проявилось негативное
влияние на состояние дна и берегов водоемов.
Охрана вод осуществляется с помощью нормативов качества вод, которые
представляют собой допустимую норму воздействия, гарантирующую экологическую
безопасность населения, сохранение генетического фонда, обеспечение рационального
использования водных объектов. Установленные нормативы качества вод (предельно
допустимые концентрации водных веществ) носят обязательный характер и используются
в практике проектирования и контроля за состоянием водных объектов. Нормативы
качества воды для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового
водопользования, нормативы качества воды водных объектов, используемых для
рыбохозяйственных целей, установлены действующими Правилами охраны поверхностных
вод от загрязнения сточными водами.
Источниками загрязнения являются объекты, осуществляющие сброс или поступление
иным образом вредных веществ в водные объекты. Это - промышленные предприятия,
сбрасывающие производственные сточные воды; коммунально-бытовое хозяйство
с хозяйственно-фекальными стоками; предприятия сельского хозяйства, применяющие
ядохимикаты и другие химические вещества, стоки животноводческих комплексов
и ферм; суда и иные передвижные средства и установки на воде; сплав леса;
проведение строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ на водных
объектах.
Охрана водных объектов от загрязнения осуществляется путем регулирования
деятельности источников загрязнения. Юридические лица и граждане, осуществляющие
их эксплуатацию, должны принимать установленные законодательством меры по
пред отвращению загрязнения и восстановлению водных объектов.
Основополагающие водоохранные, экологические и санитарно-гигиенические
требования к источникам загрязнения установлены Водным кодексом Российской
Федерации, Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды"
<73>, Законом Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения" <74>.
Выполнение водоохранных требований обязательно со стадии выбора места
расположения источника загрязнений, при его проектировании и строительстве.
Запрещено вводить в эксплуатацию источники загрязнения, не обеспеченные современными
технологиями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации сбросов
до уровня предельно допустимых. Все источники загрязнения должны быть оснащены
средствами контроля за сточными водами. Запроектированные работы по охране
окружающей природной среды должны быть выполнены к стадии ввода в эксплуатацию
источника загрязнений.
Для источников загрязнений определяется предельно допустимый норматив
воздействия на водный объект, который он обязан соблюдать. Не допускается
сброс в водные объекты неочищенных и необезвреженных в соответствии с установленными
нормативами сточных вод, а также сброс сточных вод, содержащих вещества, для
которых не установлены предельно допустимые концентрации или содержащих возбудителей
инфекционных заболеваний.
При эксплуатации источников загрязнения должны проводиться технические
мероприятия, направленные на предотвращение загрязнения водных объектов; очистка
сточных вод и повторное их использование; устройство оборотных систем водоснабжения;
сокращение или прекращение поступления примесей в сточные воды путем упорядочения
и изменения технологических процессов производства; переход на безводные технологические
процессы; ликвидация отвалов производственных и бытовых отходов, из которых
загрязнения вымываются поверхностным и дренажным стоком.
Каждый источник загрязнений обязан вести учет сбрасываемых вод, производить
их анализы, информировать органы государственной власти об аварийных и чрезвычайных
ситуациях, влияющих на состояние вод.
Специальные требования охраны вод установлены к таким видам деятельности,
как ведение работ на дне водных объектов и их поверхности; передвижение судов
на воде, эксплуатация на поверхности воды различных установок: применение
ядохимикатов и других химических веществ в сельском хозяйстве; применение
радиоактивных, токсичных веществ (материалов); взрывные, строительные, дноуглубительные
и другие работы на водоемах. Они определены статьями 99, 100, 103, 104, 108,
142 Водного кодекса, а также устанавливаются в процессе согласования проведения
этих работ со специально уполномоченными государственными органами управления
и охраны водного фонда.
В Российской Федерации охрана водных объектов осуществляется от всех
видов загрязнения: химического, бактериального, теплового (отклонение температуры
воды от установившегося в данном водном объекте температурного уровня), естественными
радиоактивными элементами, и радиоактивными элементами и веществами, попадающими
при испытании атомного оружия и выбросах разнообразных радиоактивных отходов,
включая диффузное (загрязнение через поверхность земли и воздух).

Статья 96. Охрана водных объектов от засорения
Запрещаются сброс в водные объекты и захоронение в них производственных,
бытовых и других отходов.
Поступление взвешенных частиц в водный объект допускается только в соответствии
с требованиями водного законодательства Российской Федерации.

Комментарий к статье 96

Под засорением водных объектов понимается сброс или поступление иным
способом в водные объекты предметов и взвешенных частиц, ухудшающих состояние
или затрудняющих их использование.
Помимо стоков водоемы засоряются при сваливании в них производственных
отходов, бытового мусора; сбрасывании мусора и пищевых отходов с судов и иных
установок на водной поверхности; проведении на водоемах строительных, дноуглубительных,
взрывных и других работ; при сплаве и обработке леса; попадании мусора и отходов
с ледяного покрова водоемов и других действиях.
Водный кодекс запрещает сбрасывать в водные объекты и захоранивать в
них производственные и бытовые отходы.
Образующиеся на хозяйственных и других объектах отходы согласно действующему
экологическому законодательству должны ими обезвреживаться, перерабатываться
и утилизироваться. Их складирование и захоронение может производиться в местах,
определяемых решениями органов местного самоуправления по согласованию со
специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны
окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического надзора.
Производственные и бытовые отходы вывозятся на специальные полигоны по
обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов и накопители (свалки)
для нетоксичных отходов.
Захоронение потенциально опасных и особо токсичных отходов производится
на основании разрешения специально уполномоченного государственного органа
в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического
надзора.
Запрещается размещение токсичных отходов, в том числе отходов атомной
промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов,
в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и
иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния
окружающей природной среды.
Согласно ст. 54 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной
среды" нарушение установленных правил складирования и захоронения отходов
влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение деятельности
хозяйственных и других объектов по предписанию специально уполномоченных на
то государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического
надзора.
Поступление взвешенных частиц в водный объект допускается только в соответствии
с требованиями водного законодательства.
Согласно с "Общими требованиями к составу и свойствам воды водных объектов
у пунктов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования" для
централизованного и нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения,
а также для водоснабжения пищевых предприятий содержание взвешенных веществ
не должно увеличиваться более 0,25 миллиграмм на литр. Для купания, спорта,
отдыха населения, а также для водоемов в черте населенных мест оно не должно
увеличиваться более 0,75 миллиграмм на литр.

Статья 97. Аварийное загрязнение водных объектов
Аварийное загрязнение водных объектов возникает при залповом сбросе вредных
веществ в поверхностные или подземные водные объекты, который причиняет вред
или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению
хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей природной среды, а
также биологическому разнообразию.
Меры предупреждения и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов
определяются водным законодательством Российской Федерации и законодательством
Российской Федерации о недрах.

Комментарий к статье 97

Ряд международных норм предусматривает меры предупреждения залповых сбросов
вредных веществ, возмущение ущерба от воздействия промышленных аварий (например,
принятые в Хельсинки, 17 марта 1992 г.); осуществляется при этом основной
принцип, согласно которому ответственность за загрязнение возлагается на его
виновника.
Взаимоотношения сторон, регулирующие поведение при аварийной ситуации
на одной из сопредельных территорий, осуществляются с целью:
- обеспечить охрану трансграничных вод от загрязнения, возникающего в
результате опасной деятельности, при авариях и стихийных бедствиях, и уменьшить
их последствия для водной среды;
- повысить готовность к эффективному реагированию на возможные чрезвычайные
происшествия и ограничить наносимый ими ущерб.
Аварии на водных объектах, связанные с наводнениями, стихийными бедствиями
или чрезвычайными ситуациями, вызванными радиоактивным заражением, разрушением
плотин, авариями на промышленных объектах в ходе производства, использования,
хранения, перемещения опасных веществ, случайных выбросов генетически модифицированных
организмов, разливами нефти и других вредных веществ, ликвидируются в соответствии
с разработанными на этот случай стратегией и планами действий, которые включают:
- разработку перечня аварий и стихийных бедствий, имевших отношение К
рассматриваемому бассейну, определение степени опасности при осуществлении
той или иной деятельности;
- выявление возможных источников аварийных ситуаций и занесение их в
"Кадастр аварийных ситуаций";
- разработку процедуры выдачи разрешения на проведение деятельности,
которая в связи со своим опасным характером или в связи с использованием опасных
веществ может привести к аварийному загрязнению пограничных вод;
- разработку планов действий в чрезвычайных ситуациях на местах;
- разработку программ по локализации аварийного загрязнения и восстановлению
качества воды;
- установление ответственности и возмещение ущерба от аварийного загрязнения;
- предоставление компетентным административным органам сопредельных территорий
соответствующих полномочий, включая мониторинг до и после аварии, беспрепятственный
доступ к местам проведения опасной деятельности, а также их инспектирование
и наблюдение за ними;
- введение надлежащих санкций за несоблюдение установленных правил; применение
экономических стимулов и ограничений;
- оказание взаимной помощи при аварийном загрязнении.
При поступлении сигнала об аварии в бассейне информация в первую очередь
доводится до территориальных органов по управлению использованием и охраной
вод и комитетов по охране природы. Если возникновение аварийной ситуации может
нанести значительный хозяйственный ущерб или угрожает жизни населения, то
информация передается в комиссию по чрезвычайным ситуациям территории, администрацию
территории, санэпидемстанцию, органы МВД, органы здравоохранения, комитеты
по охране природы, теркомводы.
При возможном влиянии последствий аварии на бассейн реки в целом оповещается
бассейновая комиссия и комитет по чрезвычайным ситуациям нижележащей территории.
Кроме того, разрабатываемые планы действий должны предусматривать следующие
мероприятия:
- организацию комиссии по устранению причин аварии (либо назначение органа,
выполняющего эту работу в пределах своей компетенции);
- установление органами по управлению использованием и охраной вод и
комитетами по охране природы оперативного мониторинга изменения качества окружающей
среды, при этом регламент контроля определяется комиссией по конкретной аварии
или другим компетентным органом;
- принятие технических мер для локализации утечки опасных веществ, тушения
пожаров, безопасного удаления и захоронения загрязняющих веществ и загрязненных
материалов;
- привлечение спасательного и медицинского персонала к ликвидации аварии;
- выяснение характера и количества опасных веществ в случае аварийной
утечки;
- определение численности и распределения населения в зоне аварии;
- оценку серьезности ущерба для людей и хозяйственных объектов в зависимости
от характера и обстоятельств аварии;
- обеспечение непрерывного поступления в комиссию по ЧС полной и подробной
информации о характере аварийной ситуации, принятых мерах, необходимых дальнейших
действиях;
- выявление переноса опасных веществ в различных средах (в воздушном
бассейне, поверхностных, грунтовых водах, почвах, а также в канализационных
системах) с уточнением участков отбора проб, параметров, подлежащих измерению,
и аналитических методов, которые должны служить основой для принятия решения
относительно экстремальных и последующих мер, а также для оценки ущерба;
- надзор за опасной деятельностью в период чрезвычайной ситуации;
- постоянно обновляемый список лиц, которых следует оповещать об опасности
и снабжать информацией об изменениях степени риска, с указанием средств для
установления с ними оперативной связи;
- организацию восстановительных работ, включая их материально-техническое
обеспечение.
С целью осуществления профилактических работ, а также для поддержки управленческих
решений, принимаемых комиссией по чрезвычайным ситуациям, предлагается иметь
кадастр аварийных ситуаций, возникновение которых возможно на данной территории
и провести ряд мероприятий:
- в соответствии с различными категориями аварийных ситуаций определить
меры, направленные на предотвращение и уменьшение аварийного загрязнения и
борьбу с ним;
- в стратегически расположенных центрах, выбираемых с учетом местоположения
объектов, на которых осуществляется опасная деятельность, иметь обученный
персонал, оборудование и материалы, необходимые для борьбы с аварийным загрязнением
и его уменьшением;
- представить для оперативного реагирования перечень методов и средств
оповещения общественности о чрезвычайных обстоятельствах и чрезвычайных мерах;
указать экологическую уязвимость и фактическое использование водных ресурсов
в районах, которые могут пострадать от аварийного загрязнения;
- оценить вероятность, характер и последствия возможных чрезвычайных
происшествий, включая размер ущерба, опасность взрыва или попадания вредных
веществ в трансграничные внутренние воды, а также влияние загрязнителей через
водную среду на пищевую цепочку или циклы переноса;
- определить характеристики опасных веществ, их токсичность, стойкость
или биоаккумулятивные свойства;
- установить вероятную продолжительность чрезвычайного положения <75>.
Существенную опасность представляют техногенные аварии и катастрофы:
в России ежедневно происходит одна-две крупные аварии на трубопроводах, еженедельно
- на транспорте, ежемесячно - в промышленности, раз в полгода - крупномасштабные
аварии типа взрыва в Томске-7 или пожаров на КАМАЗе и московском шинном заводе.
Наряду с промышленно опасными производствами потенциальную угрозу для
экологической безопасности России представляет космическая деятельность, уничтожение
химического оружия и демонтаж боевых головок ракет с плутонием. Глобальное
изменение климата нарушает естественные условия биологического развития, негативно
воздействуя на жизненно важные системы человека, и увеличивает вероятность
возникновения бедствий геофизического характера. Опасностью для России и всей
планеты является разрушение озонового слоя.
Большое значение для предупреждения аварийного загрязнения водных объектов,
ликвидации чрезвычайных ситуаций и бедствий имеет режим гласности, участия
общественности и населения в преодолении вредного воздействия вод. Законом
РФ о государственной тайне запрещается закрытие прогнозов и сведений о стихийных
бедствиях, катастрофах, экологической информации (ст. 8).
Определенные обязанности в этом направлении возлагаются на МЧС РФ, которое:
- осуществляет связь с общественностью, гражданами и средствами массовой
информации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций,
преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, защиты жизни и здоровья
людей;
- организует оповещение и информирование населения о чрезвычайных ситуациях,
контролирует создание и работу соответствующих территориальных и локальных
систем оповещения;
- организует совместно с заинтересованными организациями и координирует
работу по прогнозированию вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, их моделированию, разработке и внедрению
нормативных показателей степени риска на объектах народного хозяйства и территориях
(см. также комментарий к ст. 104, 116 настоящего Кодекса) .
Системы уведомления об угрозе аварийного загрязнения вод должны обеспечивать
максимально быструю передачу данных и прогнозов и включать в себя информацию
о:
- времени, месте, характере и количественных параметрах происшествия;
- событии, которое является наиболее вероятной причиной аварийного загрязнения;
- подвергшейся загрязнению среде, с указанием ее местоположения и характеристик;
- виде и масштабах аварии, связанных с ней опасных веществах (если они
известны) и серьезности ее возможного воздействия;
- текущих и прогнозируемых метеорологических, гидрологических и гидрогеологических
условиях.
Физическая оценка ущерба, причиняем ого аварийным загрязнением вод, включает
следующие элементы:
- обзор справочных данных по сброшенным загрязнителям;
- анализ почв, гидрологических и экологических условий, оказывающих влияние
на возникновение и распространение загрязнения;
- изучение подвергшихся загрязнению вод и связанных с ними экосистем,
а также прилегающих охранных зон забора питьевой воды, зон подпитки водоносных
горизонтов и других уязвимых водных объектов, которым может быть нанесен ущерб;
- оценку последствий для использования вод в бытовом секторе, сельском
хозяйстве, промышленности, рекреации;
- анализ возможного взаимодействия загрязнителей;
- оценку расходов на мониторинг и восстановительные работы, а также на
мероприятия по предупреждению распространения аварийного загрязнения, сведению
ущерба к минимуму, охране населения и окружающей среды от пагубных последствий.
Является полезным использование кадастра аварийных ситуаций для эффективных
действий органов управления в случае аварий. Кроме собственно кадастра возможных
аварийных ситуаций и их последствий данная система включает схему и список
лиц по оповещению состава различных комиссий (в зависимости от ситуации),
с указанием адресов и телефонов, перечень привлекаемой техники и механизмов
на период аварии, с указанием места расположения, вида выполняемых работ и
владельца и т.п.
Значительными полномочиями по предупреждению и ликвидации аварийного
загрязнения водных объектов обладает Министерство РФ по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
(МЧС). Согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства
РФ от 6 мая 1994 г. N 457, МЧС разрабатывает предложения по государственной
политике в области чрезвычайных ситуаций, в том числе преодоления последствий
радиационных аварий и катастроф, проведения подводных работ особого назначения;
руководит по поручению Правительства РФ работами по ликвидации крупных аварий,
катастроф и других чрезвычайных ситуаций; координирует деятельность исполнительных
органов РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений,
организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф; координирует
деятельность федеральных органов исполнительной власти по проведению поиска
и спасания людей, аварийно-спасательных работ, ликвидации разливов нефти,
нефтепродуктов, вредных химических и радиоактивных веществ на море и внутренних
водоемах страны; организует создание, подготовку и использование аварийно-спасательных
подразделений постоянной готовности для проведения работ по оперативной локализации
и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Для выполнения указанных функций МЧС может привлекать общественные объединения
и отдельных граждан, в том числе иностранных, имеющих соответствующие знания
и опыт, к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных
ситуаций; организовывать разработку методик определения материального ущерба
от возникающих чрезвычайных ситуаций; запрашивать и получать от органов исполнительной
власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений
и организаций информацию и сведения, необходимые для выполнения указанных
задач (см. также комментарий к ст. 116 настоящего Кодекса).

Статья 98. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения из источников
загрязнения, находящихся на суше
Источники загрязнения, находящиеся на суше, не должны вызывать загрязнения
и засорения водных объектов сверх установленных нормативов воздействия на
водные объекты.
Соблюдение требований части первой настоящей статьи обеспечивается приоритетным
применением технологий, не оказывающих негативного воздействия на окружающую
природную среду, ограничением использования токсичных веществ и тяжелых металлов,
введением научно обоснованных методов измерения и расчетов сбросов сточных
вод в водные объекты и выбросов в атмосферу.

Комментарий к статье 98

Источники загрязнения, находящиеся на суше, должны обеспечивать установленные
требования и условия воздействия на водные объекты, не допуская ухудшения
их состояния и качества. Основным критерием качества вод является содержание
предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах. Санитарно-гигиенические
и рыбохозяйственные требования к качеству вод установлены действующими Правилами
охраны поверхностных вод от загрязнения.
Поддержание водных объектов в состоянии соответствующим установленным
требованиям для канализованных источников загрязнений обеспечивается путем
определения нормативов предельно допустимых воздействий. Они устанавливаются
каждому источнику загрязнений с учетом его мощности, данных о наличии мутагенного
эффекта и иных вредных последствий, вызываемых сбросом, исходя из недопустимости
превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах.
Загрязнение и засорение водных объектов с суши производится при поступлении
химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве, производстве работ,
влияющих на состояние вод на берегах водоемов, смывом загрязнений и засорением
мусором, скапливающимся в населенных пунктах.
Способы и пути борьбы с загрязнениями разнообразны: создание безопасных
и малоотходных технологий; замкнутых циклов водоснабжения; устройство очистных
сооружений; замена химических способов борьбы с сельскохозяйственными вредителями
биологическими; использование отходов производства для получения полезной
продукции; проведение организационных, санитарных, технических мероприятий
по собиранию, удалению и обезвреживанию мусора и отбросов, уборке территории
населенных пунктов и городов.
Для обеспечения безопасного состояния водоемов большое значение имеет
ограничение использования токсичных веществ и тяжелых металлов. Загрязнение
ими делает водные объекты опасными для питьевого водоснабжения, непригодными
для орошения и даже использования в технических целях.
Решение проблемы загрязнения вод должно основываться на базе разработки
и внедрения научно обоснованных методов расчетов и измерения сбросов сточных
вод в водные объекты.

Статья 99. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения, вызываемых
деятельностью на дне водных объектов
Добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов
или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами,
которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега
водных объектов и водные биоресурсы.
При осуществлении на дне водных объектов работ, которые направлены на
использование недр, но не связаны с добычей Полезных ископаемых, недропользователи
обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения водных объектов.

Комментарий к статье 99

Требование статьи о том, чтобы добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля
со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться
такими способами, которые не оказывали вредного воздействия на поверхностные
воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы совпадает с законодательством
о недрах, которое вменяет пользователю недр в обязанность обеспечить соблюдение
утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих
условия сохранения земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного
влияния работ, связанных с пользованием недрами (см. п. 7 ст. 22 Закона Российской
Федерации "О недрах" - в редакции от 8 февраля 1995 г.).

Статья 100. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения с судов
и иных средств и сооружений, используемых на поверхности водных объектов
Не разрешается эксплуатация самоходных и несамоходных судов, а также
иных объектов, находящихся на поверхности водных объектов, без устройств по
сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах и объектах.

Комментарий к статье 100

Предотвращение загрязнения водных объектов с судов и иных средств и сооружений,
используемых на поверхности водных объектов, осуществляется путем оборудования
их специальными емкостями для сбора загрязнений и сдачи на береговые очистные
сооружения; сбора загрязнений с судов и иных средств и сооружений специальными
судами; применения автономных судовых установок для полной биологической очистки
сточных вод.
Мусор, пищевые отходы и отбросы собираются на судах и иных средствах
и сооружениях в бочках и контейнерах и доставляются на береговые сооружения
по сбору отходов. Специальными судами собирается плавающий мусор.
Пролитая нефть и масла локализуются, собираются и обезвреживаются.
Собственники и владельцы судов и иных плавучих средств и сооружений,
используемых на поверхности водных объектов, согласуют со специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда:
размещение береговых устройств для приема сточных, балластных, лояльных и
подсланевых вод с судов водного транспорта; головные типы судов, намеченные
к использованию для сбора сточных вод от объектов водного транспорта; устройства
для предотвращения утечки продуктов из продуктопроводов, а также головные
виды водного транспорта.
Не допускается эксплуатация судов и иных средств и сооружений, используемых
на водных объектах, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов.
15 апреля 1996 г. Правительство Российской Федерации приняло постановление
"О Федеральной целевой Программе "Внутренние водные пути России" на 1996 -
2000 годы" <76>. Ее реализация предусматривает осуществление мероприятий по
обеспечению охраны водной среды от загрязнений. Будут построены 29 плавсредств
экологического назначения, в том числе 7 единиц самоходных очистительных станций
комплексного назначения для приема и переработки загрязнений в местах отстоя
флота, 22 единицы самоходных очистительных станций для сбора с судов загрязнений
и передачи их на специальные причалы.
Особый порядок установлен для охраны внутренних морских вод, территориальных
вод, открытого моря от загрязнения веществами вредными для здоровья людей
и живых ресурсов моря. Охрана морей в Российской Федерации является важной
частью программы охраны водных объектов от загрязнения.
Российская Федерация присоединилась к Конвенции о защите Черного моря
от загрязнения от 21 апреля 1992 г., Конвенции об охране морской среды Балтийского
моря от 9 апреля 1992 г., Конвенции по охране и использованию водотоков и
международных озер, подписанной в Хельсинки 17 марта 1992 г. Как правопреемник
бывшего Союза ССР Российская Федерация выполняет положения Конвенции по пред
отвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г.
Морские суда, судоремонтные базы, порты оборудуются устройствами, пред
отвращающими загрязнение моря.
Действующим законодательством капитаны судов и других плавучих средств
обязываются: соблюдать допустимые концентрации вредных для здоровья людей
и живых ресурсов моря веществ в сбрасываемых смесях; вести в судовых документах
регистрацию операций с нефтью, нефтепродуктами и другими вредными для здоровья
людей и живых ресурсов моря веществами; руководствоваться утвержденными перечнями
отходов и других материалов, сброс которых запрещается и сброс которых допускается
по специальному разрешению, а также осуществлять другие установленные законодательством
меры, направленные на предупреждение загрязнения морей.

Статья 101. Охрана ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников
от загрязнения и засорения
Запрещаются засорение ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников
производственными, бытовыми и иными отходами и отбросами, а также загрязнение
их нефтяными продуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами.
Забор льда не должен влиять на состояние водных объектов и приводить
к истощению запасов поверхностных и подземных вод.

Комментарий к статье 101

Ледники представляют собой движущиеся естественные скопления льда атмосферного
происхождения на земной поверхности (см. ст. 13 ВК).
Снежники - неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся
на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части (см.
ст. 13 ВК).
Ледники и снежники являются источниками пополнения ресурсов чистой пресной
воды. В ледниках заключено около 24 тыс. куб. км. пресной воды, в то время
как во всех реках Земли одновременно ее содержится 1,2 тыс. куб. км. Запасы
влаги содержащиеся в них обеспечивают питание рек. Причем в отличие от снега
на равнинах ледники и снежники, находящиеся в горах, тают долго и интенсивно,
они питают водой реки летом, когда ощущается особенно большая потребность
в воде.
Порядок использования и охраны ледников и снежников определяется водным
законодательством Российской Федерации.
Как резерв чистой пресной воды, ледники и снежники охраняются от загрязнения
и засорения. Забор льда из них может производиться в количествах, не оказывающих
влияние на состояние поверхностных и подземных вод.
Ледяной покров рек запрещается загрязнять нефтяными продуктами, ядохимикатами
и другими вредными веществами, а также засорять бытовыми и иными отходами
и отбросами.

Статья 102. Охрана водосборных площадей водных объектов
Водосборные площади водных объектов подлежат охране от загрязнения и
засорения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 102

Понятие водосборных площадей приводится в статье 1 настоящего Кодекса.
Восстановление водосборных территорий должно быть основано на системном выполнении
комплекса мероприятий, учитывающих географическую зональность, и на соблюдении
следующих принципов.
Стокорегулирование. Водосбор - единственный природный компонент, который
регулирует и перераспределяет сток, формирующийся за счет снеготаяния и жидких
атмосферных осадков. Под действием различных факторов на водосборе происходит
трансформация атмосферных осадков и образование поверхностного, внутрипочвенного
и подземного стока, формирующего водные ресурсы рек, озер, болот, подземных
горизонтов. При этом возрождение водосбора предполагает воссоздание его первоначального
или близкого к нему стокорегулирующего значения.
Чистота. Водосбор - природный компонент, формирующий первоначальный качественный
состав водных ресурсов. Хозяйственная деятельность превратила водосбор в мощный
источник загрязнения поверхностных и подземных вод. Сегодня в промышленных
регионах до 50% загрязняющих веществ, попадающих в реки, поступает с водосбора.
Восстановление водосбора подразумевает воссоздание его чистоты.
Экологичность. Водосбор - динамически равновесная, подчиняющаяся географической
зональности геоэкосистема. Ее устойчивость определяется саморегулированием
на основе системного взаимодействия всех образующих ее компонентов: геоморфологии,
растительности, почвы, воды. Таким образом, восстановление водосбора подразумевает
воссоздание и поддержание пропорций и устойчивых соотношений между подсистемами
единой геоэкосистемы.
Доступность. Соблюдение трех первых принципов восстановления водосборов
не должно препятствовать их доступности для осуществления хозяйственной деятельности
в рамках, не противоречащих этим принципам.
Возможность использования. Соблюдение трех первых принципов не должно
препятствовать рациональному использованию природных ресурсов водосборов в
рамках, не противоречащих этим принципам.
Мероприятия по охране водосборных площадей водных объектов от загрязнения
и засорения включают восстановление лесов, сохранение болот, закрепление оврагов,
мелиорацию малых рек, рекультивацию техногенных образований, компенсационные
меры по дорожно-транспортным сетям, защиту от загрязнения диоксинами и т.д.
<77>
Охрана водосборных площадей водных объектов предполагает их восстановление
восстановление экологического режима и объема стока, водохранилищ, пойм, водоохранных
зон, берегоукрепление, компенсационные меры при мостовых и на воднозащитных
сооружениях.

Статья 103. Охрана водных объектов от загрязнения ядохимикатами и другими
химическими средствами
Применение ядохимикатов и других химических средств допускается только
в случае, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов.

Комментарий к статье 103

Опасным источником загрязнения водных объектов могут быть химические
средства борьбы с вредителями, сорняками и болезнями растений. Они распыляются
на больших пространствах, а затем смываются дождями в реки, просачиваются
в подземные водоносные слои, питающие колодцы. Многие современные ядохимикаты
одинаково действуют на вредную и полезную растительность и фауну. Поступление
их в водные объекты может угрожать и здоровью человека.
Согласно Водному кодексу не допускается применение ядохимикатов и других
химических средств, если это окажет вредное воздействие на состояние водных
объектов и водных биоресурсов.
Законом Российской федерации "Об охране окружающей природной среды" <78>
устанавливается, что использование ядохимикатов и других химических средств
в сельском хозяйстве может осуществляться при соблюдении специальных требований,
направленных на предупреждение вредных последствий их применения для здоровья
человека, окружающей природной среды.
Использоваться в качестве средств защиты растений и регуляторов роста
могут лишь разрешенные в установленном порядке химические препараты. Их список
утверждает Государственный Комитет санитарно-эпидемиологического надзора совместно
с Министерством сельского хозяйства и продовольствия.
Перечень разрешенных для применения химических средств содержится в "Списке
химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений,
сорняками и регуляторами роста, разрешенных для применения в сельском хозяйстве"
и "Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями
растений, сорняками, паразитами домашних животных и пчел, а также средств
по уходу за растениями, разрешенных для розничной продажи населению" .
Применение новых химических веществ, способных оказать прямое или косвенное
влияние на здоровье человека, допускается только с разрешения Государственного
Комитета санитарно-эпидемиологического надзора.
Запрещено применение токсичных химических препаратов, неподвергающихся
распаду, активно воздействующих на организм человека и окружающую природную
среду.
При применении средств защиты растений, регуляторов роста и других химикатов
следует соблюдать установленные в Списках для каждого препарата нормы их расхода,
способы и время обработки, кратность обработок.
При внесении удобрений их нормы должны определяться специалистами сельского
хозяйства с учетом оптимальных сроков, способов и доз их внесения, климатических
факторов, типов и разновидностей почв. Рекомендуется применять удобрения в
виде гранул и вносить только по площади растений, что обеспечивает их оптимальную
дозировку и снижает вымывание. Складировать удобрения рекомендуется на специальных
полевых площадках, которые должны быть горизонтальными во избежание смыва
удобрений при дождях. Не допускается оставление на полях неиспользованных
удобрений.
Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" установлена
обязательность соблюдения действующих правил хранения, транспортировки и перемещения
химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве. Эти правила содержатся
в государственных стандартах, инструкциях органов сельского хозяйства, санитарных
нормах и правилах.
Так, государственными стандартами устанавливаются требования к упаковке,
маркировке, транспортированию и хранению токсичных веществ, в том числе пестицидов,
предотвращение их потери и проникновение в водоемы. ГОСТом 17.1.3.04-82 установлены
"Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами",
а ГОСТом 17.1.3.11-84 "Общие требования охраны поверхностных и подземных вод
от загрязнения минеральными удобрениями".
Принятыми правилами устанавливается обязательность хранения пестицидов
в специальных помещениях, построенных по типовым проектам или приспособленных
для этого складах. Запрещается использование для хранения пестицидов землянок,
погребов, подвалов, откуда они могут проникнуть в почву, а также складов горючего.
Не допускается хранение пестицидов на необорудованных площадках под открытым
небом.
Неиспользованные ядохимикаты и другие химические средства должны направляться
на специальные полигоны и оборудованные для них накопители.
28 февраля 1996 г. Правительство Российской Федерации приняло постановление
"О первоочередных мероприятиях на 1996-1998 годы по решению проблемы отходов
в Российской Федерации" <79>.
Согласно постановлению в ближайшее время должно быть построено или реконструировано
около 40 предприятий по переработке и утилизации отходов. Первостепенное внимание
уделено веществам, содержащим опасные компоненты, в том числе пистициды.
Нарушение правил использования химических веществ, создающее угрозу здоровью
человека, химическим загрязнением окружающей природной среде, влечет за собой
запрещение использования соответствующих химических препаратов по решению
органов санэпиднадзора (см. ст. 51 Закона Российской федерации "Об охране
окружающей природной среды").

Статья 104. Охрана водных объектов от загрязнения радиоактивными и токсичными
веществами (материалами)
Содержание радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в водных объектах
должно поддерживаться на уровне, который не приведет к причинению вреда здоровью
населения, а также окружающей природной среде.
Захоронение и сброс радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в
водные объекты запрещаются.
Сброс сточных вод, содержащих токсичные вещества (материалы), в водные
объекты допускается только после их очистки в установленном порядке.
Проведение на водных объектах взрывных работ, при которых используются
ядерная и иные виды технологий, сопровождающихся выделением радиоактивных
и токсичных веществ, запрещается.
Государственный контроль за уровнем загрязнения водных объектов радиоактивными
и токсичными веществами (материалами) осуществляется специально уполномоченными
на то государственными органами Российской Федерации.

Комментарий к статье 104

Радиационное загрязнение признается в настоящее время наиболее опасным
для здоровья и жизни человека. На его предупреждение и ликвидацию направлены
положения федеральных законов от 5 декабря 1995 г. "О радиационной безопасности
населения", от 19 апреля 1991 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения" (в редакции от 2 июня 1993 г. и от 19 июня 1995 г.), от 21 декабря
1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера", от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной
энергии".
Согласно ст. 29 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" нормативы
предельно допустимого уровня безопасного содержания радиоактивных веществ
в окружающей природной среде и продуктах питания предельно допустимого уровня
радиационного облучения населения устанавливаются в величинах, не представляющих
опасности для здоровья и генетического фонда человека. Указанные нормативы
утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской
Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического
надзора.
Для постоянного контроля за уровнем радиации население обеспечивается
радиометрическими приборами. Порядок обеспечения и перечень указанных приборов
определяется Правительством Российской Федерации.
При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и
эксплуатации атомных электростанций принимаются меры по обеспечению полной
радиационной безопасности окружающей природной среды и населения в соответствии
с международными правилами. Запрещается размещение, проектирование, строительство
атомных электростанций на территориях с большой концентрацией населения, курортных,
рекреационных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охраны, в
сейсмически опасных зонах, вблизи крупных водоемов республиканского значения,
традиционных мест массового отдыха и лечения населения.
При проектировании и строительстве тепловых электростанций необходимо
предусматривать оснащение их высокоэффективными фильтрами и другими средствами
для очистки вредных отходов, сбросов и выбросов, использование экологических
безопасных видов топлива.
Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление проектирования,
строительства, работы энергетических объектов до устранения отмеченных недостатков
либо прекращение их работы по предписанию специально уполномоченных на то
государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной
среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
В соответствии со ст. 50 "Экологические требования при использовании
радиоактивных материалов" того же Закона предприятия, учреждения, организации,
граждане обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки,
использования, утилизации, удаления и захоронения радиоактивных веществ (источников
ионизирующих излучений, ядерных материалов), не допускать превышения установленных
предельно допустимых норм радиации, а в случаях их превышения немедленно информировать
органы, осуществляющие обеспечение радиационной безопасности, о повышенных
уровнях радиации, опасных для здоровья человека и окружающей природной среды,
принимать меры к ликвидации очагов заражения.
Предприятия, учреждения, организации, граждане, не обеспечивающие соблюдения
правил обращения с радиоактивными материалами, по решению специально уполномоченных
на то органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды,
санитарно-эпидемиологического надзора лишаются права пользования ими, либо
их деятельность по использованию таких материалов приостанавливается до устранения
недостатков.
Ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов
из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое
пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются.
В стране установлены нормы годовой радиационной нагрузки, то есть годового
облучения: для профессионалов, работающих с радиоактивными веществами, - 5
рентген (5 бэр); для населения, проживающего вблизи АЭС и другого подобного
производства, - 0,5 рентген (500 мбэр). Вопрос о радиационной безопасности
при низких дозах облучения продолжает быть спорным: многие специалисты считают,
что мутогенным эффектом обладает даже природный радиационный фон. Создается
специальная сеть наблюдений за интенсивностью радиации <80>.
Согласно ст. 51 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" запрещается
применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, активно
воздействующих на организм человека и окружающую природную среду. Правила
охраны окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека от
экологически вредного воздействия химических веществ, применяемых в народном
хозяйстве, утверждаются специально уполномоченными на то государственными
органами РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического
надзора.
В соответствии со ст. 51 того же Закона захоронение потенциально опасных
и особо токсичных отходов производится с разрешения специально уполномоченных
на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды
по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора РФ.
Запрещается размещение токсичных отходов, в том числе отходов атомной
промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов,
в лесопарковых, курортных лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных
местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния
окружающей природной среды.
Разрешения на захоронение и иное размещение радиоактивных отходов выдаются
специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны
окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно- эпидемиологического
надзора РФ.
Нарушение указанных правил влечет за собой ограничение, приостановление
либо прекращение деятельности предприятий и иных объектов по предписанию специально
уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей
природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
В 1995 г. Правительство РФ утвердило федеральную целевую Программу "Обращение
с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация
и захоронение на 1996-2005 г.г." <81>, федеральную целевую Программу "Создание
Единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки
на территории Российской Федерации" <82>, федеральную целевую Программу "Защита
окружающей природной среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов
на 1996-1997 г.г." <83>.
На охрану природных ресурсов от загрязнения радиоактивными веществами
направлены Указ Президента РФ от 20 апреля 1995 г. "О дополнительных мерах
по усилению контроля за выполнением требований экологической безопасности
при переработке отработавшего ядерного топлива" <84>, Распоряжение Президента
РФ от 9.04.93 г. "О мероприятиях в связи с нарушением правил и условий безопасной
эксплуатации объектов атомной энергетики", постановление Правительства РФ
от 22.07.92 г. N 505 "Об утверждении порядка инвентаризации мест и объектов
добычи, транспортировки, переработки, использования, сбора, хранения и захоронения
радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения на территории Российской
Федерации" и ряд других подзаконных актов:
Положение Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности
о порядке выдачи временных специальных разрешений и организации надзора за
конструированием и изготовлением оборудования для ядерно- и радиационоопасных
объектов и производств, утвержденное приказом Госатомнадзора от 11.02.94 г.
N 24; Приказ Госатомнадзора от 14.04.94 г. N 48 об утверждении Положения о
порядке выдачи временных разрешений Госатомнадзора России на виды деятельности
предприятий при ремонте атомных подводных лодок, надводных кораблей и судов
с ядерными энергетическими установками; "Предельное количество накопления
токсичных промышленных отходов на территории предприятия (организации)", утверждено
Мингеологии СССР 1.02.85 г., Минводхозом СССР N 13-3-5/178, Минздравом СССР
N 3209-85; "Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах,
обуславливающее отнесение этих отходов к категории по токсичности", утверждено
АН СССР и Минздравом СССР N 3170-84; "Правила безопасного транспортирования
радиоактивных веществ" (ПБ ТРВ-73).
Производство и использование токсичных и иных химических материалов влияет
на состояние озонового слоя Земли. Охрана окружающей природной среды от экологически
опасных изменений озонового слоя Земли обеспечивается организацией наблюдения,
учета и контроля изменения состояния климата, озонового слоя под влиянием
хозяйственной деятельности и иных процессов; установлением и соблюдением нормативов
предельно допустимых выбросов вредных веществ, воздействующих на состояние
климата и озонового слоя; регулированием производства и использования в быту
химических веществ, разрушающих озоновый слой; применением мер ответственности
за нарушение указанных требований.
В соответствии с международным соглашением министерства и ведомства,
предприятия, учреждения, организации обязаны сократить и в последующем полностью
прекратить производство и использование химических веществ, вредно воздействующих
на озоновый слой.
Согласно Закону РФ "Об охране окружающей природной среды" список химических
веществ и отходов производства, вредно воздействующих на состояние озонового
слоя Земли, утверждается специально уполномоченными на то государственными
органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и сообщается
всем министерствам и ведомствам, предприятиям, учреждениям, организациям.
Контроль за соблюдением указанных требований осуществляется специально
уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области
охраны окружающей природной среды.
Нарушение установленного порядка производства или использования химических
веществ, вредно воздействующих на состояние озонового слоя, влечет за собой
приостановление либо прекращение деятельности предприятий, учреждений, организаций
или отдельных цехов, агрегатов, технологических процессов, оборудования по
предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской
Федерации в области охраны окружающей природной среды (см. комментарий к ст.
71 настоящего Кодекса и примечание к предисловию).

Статья 105. Размещение, проектирование, строительство, реконструкция
и ввод в эксплуатацию хозяйственных м других объектов, влияющих на состояние
водных объектов
При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в
эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых
технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных
объектов и окружающую природную среду.
Места строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих
на состояние водных объектов, определяются по согласованию со специально уполномоченным
органом управления использованием и охраной водного фонда специально уполномоченными
государственными органами в области охраны окружающей природной среды, другими
государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов,
государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии
с законодательством Российской Федерации.
При проектировании и строительстве вновь создаваемых и реконструируемых
хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических
процессов, влияющих на состояние водных объектов, необходимо предусматривать
создание замкнутых систем технического водоснабжения.
Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения,
как правило, не допускаются. Проектирование и строительство таких систем разрешаются
в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы
на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической
экспертизы.
Запрещается ввод в эксплуатацию:
хозяйственных и других объектов, в том числе фильтрующих накопителей,
захоронений отходов, городских и других свалок, не оборудованных устройствами,
очистными сооружениями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение
водных объектов и вредное воздействие вод;
водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств,
обеспечивающих учет забираемых и сбрасываемых вод;
животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих
очистных сооружений и санитарно-защитных зон;
оросительных, обводнительных и осушительных систем, водохранилищ, плотин,
каналов и других гидротехнических сооружений до проведения мероприятий, предотвращающих
вредное воздействие вод;
гидротехнических сооружений без рыбозащитных устройств, а также устройств
для пропуска паводковых вод и рыбы;
водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных вод, без
оборудования их водорегулирующими устройствами, водоучитывающими приборами;
водозаборных и иных гидротехнических сооружений без установления зон
санитарной охраны и создания пунктов наблюдения за показателями состояния
водных объектов;
сооружений и устройств для транспортирования и хранения нефтяных, химических
и других продуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения
водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки
указанных продуктов.
Не допускается ввод в эксплуатацию объектов орошения сточными водами
без создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов.
До ввода в эксплуатацию водохранилищ осуществляются мероприятия по подготовке
их ложа к затоплению.
Решение о запрещении ввода в эксплуатацию хозяйственных и других объектов,
влияющих на состояние водных объектов, принимают Правительство Российской
Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 105

Размещение, проектирование, строительство, реконструкция и ввод в эксплуатацию
хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, производится в
соответствии с Водным кодексом (ст. 80, 105), экологическими требованиями,
установленными ст. 40-44 Закона "Об охране окружающей природной среды" <85>,
Законом Российской Федерации "Об экологической экспертизе", принятым Государственной
Думой 19 июля 1995 г. <86>
При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, в воде
в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также внедрении новых технологических
процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую
природную среду.
Определение мест строительства хозяйственных и других объектов, влияющих
на состояние водных объектов, производится в соответствии со ст. 28 Земельного
кодекса Российской Федерации, ст. 11 Закона Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения". Их месторасположение согласуется со специально уполномоченным
органом государственного управления использованием и охраной водного фонда,
специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной
среды, другими государственными органами управления использованием и охраной
природных ресурсов, государственным органом санитарно-эпидемиологического
надзора и решению органов местного самоуправления. В необходимых случаях при
размещении хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, решение
о месте их расположения принимается по результатам обсуждения или референдума.
При технико-экономическом обосновании проекта (ТЭО), проектировании хозяйственных
и других объектов, влияющих на состояние вод должен учитываться уровень научно-технического
прогресса, предельно допустимые нагрузки на водные объекты, предусматриваться
надежные и эффективные меры предупреждения и устранения загрязнения вод вредными
отходами, их обеззараживание и утилизация, внедрение ресурсосберегающих, малоотходных
и безотходных технологий и производств, рациональное использование водных
ресурсов.
ТЭО и проекты на строительство и реконструкцию хозяйственных и других
объектов, влияющих на состояние водных объектов, проходят государственную
экспертизу на предпроектную и проектную документацию, государственную экологическую
экспертизу, а при необходимости общественную экологическую экспертизу.
Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на
строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на
состояние вод, представляет собой проверку ее соответствия исходным данным,
техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию
и строительству. Ее проведение осуществляют специально уполномоченные государственные
органы управления использованием и охраной водного фонда.
При государственной экологической экспертизе устанавливается соответствие
намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение
допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения
возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную
среду и связанных с ними социальных, экономических, иных последствий реализации
объекта экологической экспертизы.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально
уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы
в порядке, установленном Законом Российской Федерации "Об экологической экспертизе",
нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными актами
субъектов Федерации. Проведение ее осуществляется на федеральном уровне и
уровне субъектов Федерации.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе
граждан и общественных организаций, а также по инициативе органов местного
самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением
деятельности которых согласно их уставам является охрана окружающей природной
среды.
Развивая общие экологические нормы, Водный кодекс установил, что при
проектировании и строительстве вновь создаваемых и реконструируемых хозяйственных
и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, а также внедрении
новых технологических процессов, влияющих на состояние водных объектов, необходимо
предусматривать создание замкнутых систем водоснабжения. Проектирование и
строительство прямоточных систем технического водоснабжения допускается только
в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы
на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической
экспертизы.
Строительство, реконструкция хозяйственных и других объектов может производиться
по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной
предпроектной и проектной и государственной экологической экспертизы, в строгом
соответствии с действующими санитарными, строительными нормами и правилами.
Строительство, реконструкция хозяйственных и других объектов не разрешается
до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре.
Утвержденный проект или стоимость проектных работ не может быть изменена
в ущерб требованиям экологической безопасности. Меры по охране водных объектов
и окружающей природной среды должны приниматься в ходе строительных работ.
Ввод в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние
водных объектов, производится при условии выполнения в полном объеме всех
экологических требований, предусмотренных проектом. Запрещен ввод в эксплуатацию
объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками
по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, сбросов до уровня
предельно допустимых нормативов, средствами контроля за загрязнением, без
завершения запроектированных работ по охране природы. В рассматриваемой статье
определяются конкретные водоохранные и природоохранные меры, которые должны
быть осуществлены на вводимых объектах, влияющих на состояние вод.
В случае невыполнения установленных водоохранных требований ввод в эксплуатацию
хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, может быть запрещен
Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов
Федерации.

Статья 106. Эксплуатация хозяйственных и других объектов, влияющих на
состояние водных объектов
Граждане и юридические лица при эксплуатации хозяйственных и других объектов,
влияющих на состояние водных объектов, обязаны принимать меры, предотвращающие
загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод.
При эксплуатации хозяйственных и других объектов запрещается:
осуществлять сброс в водные объекты не очищенных и не обезвреженных в
соответствии с установленными нормативами сточных вод;
производить забор воды из водных объектов, существенно влияющий на их
состояние;
осуществлять сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не установлены
предельно допустимые концентрации, или содержащих возбудителей инфекционных
заболеваний.
Нарушение требований по охране и рациональному использованию водных объектов
влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных
и других объектов, влияющих на состояние водных объектов.
Ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных
и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, осуществляются Правительством
Российской Федерации и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по представлению специально уполномоченного государственного органа
управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченных
государственных органов в области охраны окружающей природной среды, государственного
органа санитарно-эпидемиологического надзора.

Комментарий к статье 106

Хозяйственная и производственная деятельность по мере своего развития
и совершенствования привела к усилению антропогенного воздействия на водные
объекты. Поступление производственных и коммунально-бытовых отходов, попадание
нефтяных продуктов, химикатов приводит к изменению качества и состояния вод,
оказывает вредное воздействие на здоровье человека, флору и фауну водоемов.
Способы и пути борьбы с загрязнением водных объектов при эксплуатации
хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, разнообразны:
устройство очистных сооружений; создание безотходных и малоотходных технологий,
замкнутых циклов водопользования, замена химических способов борьбы с вредителями
и болезнями сельскохозяйственных культур биологическими и другие.
Водным кодексом установлено, что граждане и юридические лица при эксплуатации
хозяйственных и других объектов обязаны принимать меры, предотвращающие загрязнение,
засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод.
Основные обязанности граждан и юридических лиц по охране вод определены
в статье 92 Водного кодекса. Эти основные обязанности по предотвращению загрязнения,
засорения и истощения водных объектов и вредного воздействия вод развиваются
и определяются законодательством Российской Федерации, а также инструкциями,
правилами и нормами министерств и ведомств.
Граждане и юридические лица при сбросе сточных вод должны руководствоваться
разрешениями на сброс, где устанавливаются нормативы предельно допустимого
сброса (лимита) и условия, обеспечивающие при сбросе охрану окружающей среды
и здоровья человека.
Гражданами и юридическими лицами не должны производиться сброс сточных
вод в водные объекты и на территориях, запрещенных для сброса, определенные
в статье 144 Водного кодекса "Использование водных объектов для сброса сточных
и дренажных вод".
При осуществлении деятельности, влияющей на состояние вод, граждане и
юридические лица должны соблюдать водоохранные требования к таким видам деятельности,
установленные статьями 98, 99, 100, 101, 103, 104, 108 Водного кодекса.
В случае нарушения требований по охране и рациональному использованию
водных объектов эксплуатация хозяйственных и других объектов, влияющих на
состояние вод, ограничивается, приостанавливается или запрещается. Решение
об этом принимает Правительство Российской Федерации и (или) органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченного
государственного органа управления использованием и охраной водного фонда,
специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей
природной среды, государственного органа санитарно-эпидемиологического надзора.

Статья 107. Особенности охраны подземных водных объектов
Граждане и юридические лица, деятельность которых оказывает или может
оказывать вредное влияние на состояние подземных водных объектов, обязаны
принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных
объектов и вредное воздействие вод.
На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются
или могут быть использованы для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения,
не допускается размещение захоронений отходов, свалок, кладбищ, скотомогильников
и других объектов, влияющих на состояние подземных вод.
Орошение земель сточными водами, если это влияет или может повлиять на
состояние подземных водных объектов, запрещается.
Устройство и эксплуатация скважин, а также использование отработанных
месторождений полезных ископаемых для сброса сточных и дренажных вод допускаются
с соблюдением требований, предусмотренных настоящим Кодексом и законодательством
Российской Федерации о недрах.
Буровые скважины, в том числе самоизливающие и разведочные, а также скважины,
не пригодные к эксплуатации или использование которых прекращено, подлежат
оборудованию регулирующими устройствами, консервации или ликвидации в установленном
порядке.
Если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо
принять в установленном порядке меры по охране подземных водных объектов и
сообщить об этом в органы местного самоуправления, специально уполномоченные
государственные органы в области охраны окружающей природной среды, государственный
орган управления использованием и охраной недр и специально уполномоченный
государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.
Извлечение подземных вод при добыче полезных ископаемых, проведении работ
по водопонижению, при строительстве сооружений или при защите от вредного
воздействия вод, а также при строительстве и эксплуатации дренажных систем
на мелиорированных землях допускается при наличии лицензии на водопользование.
При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и
эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных
водных объектов, должны быть предусмотрены меры, предотвращающие их вредное
влияние на поверхностные водные объекты и окружающую природную среду.

Комментарий к статье 107

Подземные водные объекты, в основном, охраняются от загрязнения, засорения
и истощения двумя отраслями законодательства - законодательством о недрах
и водным законодательством.
Законодательство о недрах охраняет подземные воды, как один из видов
полезных ископаемых, а водное законодательство - как часть водного фонда.
Отдельные нормы об охране подземных вод включены в законодательство о
здравоохранении. Оно охраняет эти воды в интересах здоровья населения.
В Законе Российской Федерации "О недрах" (в редакции от 8 февраля 1995
года) в числе основных требований по рациональному использованию и охране
недр (ст. 23) включено предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов
на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для
питьевого или промышленного водоснабжения.
Эта норма охраняет подземные воды от загрязнения. Загрязнение подземных
вод в значительной степени связано с загрязнением окружающей природной среды
- поверхностного слоя земли, поверхностных вод, атмосферных осадков.
Далее Закон "О недрах" требует предотвращения загрязнения недр при проведении
работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти,
газа или иных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод. Эта норма
касается также подземных вод.
Следующее требование - охрана месторождений полезных ископаемых от факторов,
снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений
или осложняющих их разработку. Одним из этих факторов может быть возможное
смешение пресных и соленых вод, смешение вод различных горизонтов с более
низким напором, если это не предусмотрено проектом. Это требование направлено
на сохранение запасов подземных вод.
В случае нарушения этих требований право пользования недрами может быть
ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными
государственными органами.
Подробно регулируется охрана подземных вод Водным кодексом Российской
федерации и подзаконными актами - постановлениями Правительства СССР и РСФСР,
например постановлениями ЦИК и СНК СССР от 17 мая 1937 г. N 96/834 "О санитарной
охране водопроводов и источников водоснабжения" <87> (это постановление связано
с охраной открытых и подземных источников водоснабжения), постановлением Совета
Министров РСФСР от 13 сентября 1965 г. N 1036 "О мерах по улучшению использования
и усилению охраны подземных вод на территории РСФСР" <88> и другими.
В первой части статьи 101 Водного кодекса РФ сформулировано общее требование
к гражданам и юридическим лицам, деятельность которых оказывает или может
оказывать вредное влияние на состояние подземных водных объектов, принимать
меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и
вредное воздействие вод. Следовательно, эта статья нацелена не только на охрану
водных объектов, но и на предотвращение вредного влияния подземных водных
объектов на поверхностные водные объекты и окружающую природную среду.
Это подтверждается содержанием последней части статьи, в которой установлено,
что при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию водозаборных
сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть
предусмотрены меры, предотвращающие их вредное влияние на поверхностные водные
объекты и окружающую природную среду.
Далее приводится перечень основных запретительных действий, которые повлекли
или могут повлечь загрязнение, засорение или истощение водных объектов и вредное
воздействие вод.
1. Не допускается размещение захоронений отходов, свалок, кладбищ, скотомогильников
и других объектов, влияющих на состояние подземных вод, поскольку загрязнение
внешней среды может повлечь загрязнение подземных вод на водосборных площадях
водных объектов <89>, которые используются для питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения,
Кроме того, согласно статье 102 Водного кодекса РФ водосборные площади
водных объектов подлежат охране от загрязнения и засорения в порядке, определяемом
Правительством Российской Федерации. Такой порядок еще не утвержден.
2. Запрещается орошение земель сточными водами, если это влияет или может
повлиять на состояние подземных водных объектов <90>. Это требование также
направлено против загрязнения подземных вод.
3. Устройство и эксплуатация скважин, а также использование отработанных
месторождений полезных ископаемых для сброса сточных и дренажных вод <91>
допускается с соблюдением требований, предусмотренных Водным кодексом и законодательством
Российской Федерации о недрах.
Статья 107 Водного кодекса не содержит отсылок к конкретным статьям,
которыми следует руководствоваться в этих случаях. Но прежде всего это должна
быть статья 114 об охране водных объектов при использовании недр. Согласно
этой статье при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнение, засорение
и истощение водных объектов.
Закон Российской Федерации "О недрах" (в редакции от 8 февраля 1995 года)
предусматривает, что при полной или частичной ликвидации или консервации предприятий
по добыче полезных ископаемых буровые скважины должны быть приведены в состояние,
обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей
природной среды, зданий и сооружений, а при консервации - также сохранность
месторождения горных выработок и буровых скважин на все время консервации.
Инструкция о порядке ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных
ископаемых (в части обеспечения безопасности, рационального использования
и охраны недр), утвержденная бывшим Госгортехнадзором СССР 11 июля 1985 г.
<92>, содержала требование, что при ликвидации предприятия по добыче полезных
ископаемых должен быть рассмотрен и решен вопрос о возможности использования
горных выработок и буровых скважин для иных народнохозяйственных целей.
Следующая часть статьи ВК обращена ко всем недропользователям, которые
случайно при использовании недр вскрыли водоносные горизонты. Эти требования
направлены на предотвращение потерь подземных вод.
Особое внимание в законодательстве обращено на охрану подземных источников
водоснабжения и лечебных вод (см. комментарии к ст. 115 и 136 ВК).
По постановлению ЦИК и СНК СССР от 17 мая 1937 г. "О санитарной охране
водопроводов и источников водоснабжения" обязательно должны устанавливаться
зоны санитарной охраны открытых и подземных источников водоснабжения, питающих
водопровод.
Зона санитарной охраны источников водоснабжения делится на три пояса,
в каждом из которых установлен особый режим пользования.
Согласно Федеральному закону от 27 января 1995 г. "О природных лечебных
ресурсах лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <93> особо охраняются
минеральные воды.

Статья 108. Порядок ведения работ на водных объектах и в их водоохранных
зонах
Ведение строительных, дноуглубительных, взрывных и иных работ на водных
объектах и в их водоохранных зонах осуществляется по согласованию со специально
уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной
водного фонда.
Порядок использования полезных ископаемых и других ресурсов, извлекаемых
при ведении работ на водных объектах, определяется органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 108

Ведение строительных, дноуглубительных, взрывных и иных работ на водных
объектах не разрешается без ведома специально уполномоченных государственных
органов управления использованием и охраной водного фонда. В процессе согласования
определяются водоохранные требования к их производству (см. ст. 73 и 74 ВК).
Со специально уполномоченными государственными органами управления использованием
и охраной водного фонда согласуется проведение строительных, взрывных и иных
работ в водоохранных зонах. На территориях водоохранных зон для поддержания
водных объектов в состоянии соответствующем экологическим требованиям установлен
специальный режим использования и охраны природных ресурсов и особый порядок
осуществления хозяйственной деятельности. Осуществление государственного контроля
за соблюдением режима использования водоохранных зон возложено на специально
уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной
водного фонда.

Статья 109. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные
объекты
Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем
экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов
предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты
устанавливаются законодательством Российской Федерации об охране окружающей
природной среды и водным законодательством Российской Федерации.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты
устанавливаются исходя из:
предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие
которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;
предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в
водный объект и на его водосборную площадь.
Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты
устанавливаются исходя из условия недопустимости превышения предельно допустимых
концентраций вредных веществ в водных объектах.
Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных
объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования
водного объекта.
Порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных
воздействий на водные объекты устанавливается Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 109

Согласно ст. 26 "Нормативы предельно допустимых концентраций вредных
веществ" Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" нормативы предельно
допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и
других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы,
устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах
охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного
и животного мира.
С учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной
ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков,
курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы
предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.
В соответствии со ст. 27 "Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов
вредных веществ" того же Закона нормативы предельно допустимых выбросов и
сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических
веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом
производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и
иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим
нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей
природной среде.
Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов утверждаются специально
уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области
охраны окружающей природной среды (по химическим веществам), санитарно-эпидемиологического
надзора (по микроорганизмам и биологическим веществам). Перечень этих органов
дается в комментарии к статье 71 настоящего Кодекса. Согласно ст. 45 Закона
РФ "Об охране окружающей природной среды" выброс и сброс вредных веществ,
захоронение отходов допускается на основе разрешения, выдаваемого специально
уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области
охраны окружающей природной среды: в разрешении устанавливаются нормативы
предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия,
обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека.
Для перехода на нормативы предельно допустимых выбросов, сбросов вредных
веществ могут устанавливаться временно согласованные нормативы (лимиты) выбросов,
сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения объемов
выбросов, сбросов до предусмотренных предельных величин (см. примечание к
предисловию).
При нарушении нормативов качества окружающей среды могут быть ограничены,
приостановлены, прекращены выбросы, сбросы и иные вредные воздействия. Предписание
об этом дают государственные органы в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического
надзора.
Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) устанавливаются для
химических веществ, микроорганизмов и других биологических веществ. Показатели
их нормируются в атмосферном воздухе, воде, почве.
Предельно допустимые концентрации вредных веществ устанавливались как
критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания
и требования к обеспечению благоприятных условий его жизни и фиксировались
в санитарных правилах и нормах. Они выражают санитарно-гигиенические требования,
наряду с ними развивается и экологическое нормирование.
Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. "О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения" <94>, установил, что санитарные правила и нормы обязательны
для соблюдения всеми государственными органами, общественными объединениями,
хозяйствующими субъектами, должностными лицами и гражданами. На всей территории
России действуют федеральные санитарные правила, республиканские и местные
правила могут быть только временными и вводиться при отсутствии федеральных:
в случае необходимости уточнения федеральных правил, в том числе их ужесточения,
с учетом особенностей гигиенической, эпидемической обстановки и состояния
здоровья населения. В переходный период до принятия нового российского законодательства
и нормативов, действуют нормативы, утвержденные бывшим Минздравом СССР. По
мере разработки и уточнения их заменят новые российские нормативы ПДК.
По атмосферному воздуху нормативы ПДК вредных веществ установлены для
479 загрязнителей. Из двух нормативных величин, устанавливаемых для атмосферных
загрязнений, максимально разовая ПДК направлена на предупреждение рефлекторных
реакций человека, которые могут возникнуть при кратковременном воздействии;
среднесуточная ПДК - на предупреждение влияния возникающего при длительном
поступлении вредных веществ в организм.
Предельно допустимые концентрации вредных веществ в воде объектов хозяйственно-
питьевого, культурно-бытового водопользования, а также в водах контрольных
створов, используемых для рыбохозяйственных целей, являются частью Правил
охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами. Они установлены для
1925 вредных веществ: требования к качеству воды в водоемах, используемых
для рыбохозяйственных целей более жесткие, чем для водных объектов хозяйственно-питьевого
и культурно-бытового назначения.
Нормативы ПДК вредных веществ в почве утверждены для 109 веществ.
Органами санитарно-эпидемической службы обоснованы и утверждены для территории
жилой застройки допустимые уровни вибрации и электромагнитных воздействий.
К иным нормируемым физическим воздействиям относится тепловое. Основными
источниками его являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое
хозяйство. В принятых Правилах охраны поверхностных вод от загрязнения сточными
водами установлены нормативы теплового воздействия на водные объекты подогретых
вод. В источнике хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения
летняя температура воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца
более чем на 3 градуса Цельсия. В рыбохозяйственных водоемах быть не более
5 градусов Цельсия выше естественной температуры воды.
Нормирование в сфере обеспечения радиационной безопасности установлено
Федеральным Законом "О радиационной безопасности", принятым Государственной
Думой 5 декабря 1995 г. <95> Оно осуществляется путем установления санитарных
норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных
стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда и др. документов.
Все эти нормативы не должны противоречить положениям Закона "О радиационной
безопасности". Санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы в области
обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно-эпидемиологического
надзора.
Для населения средняя годовая эффективная доза ровна 0,001 зиверта или
эффективная доза на период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта. В отдельные годы
допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая
эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет не превысит 0,001
зиверта.
Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не включают
в себя дозы, создаваемые естественным радиационным и техногенно измененным
радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами (пациентами) при проведении
медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные значения
пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней
облучения организма человека и отдельных его органов.
Установленные основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз)
облучения населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством
РФ в сторону их уменьшения с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической
обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других
факторов окружающей среды.
Установленные нормы вводятся в действие с 1 января 2000 года. До этого
будут проведены работы для реального обеспечения новых нормативов. Это потребует
значительных экономических затрат, включая пересмотр нормативной документации
и внедрение конкретных технических решений (см. комментарий к ст. 104 настоящего
Кодекса).
Одной из серьезных экологических проблем сегодня является защита окружающей
среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов. Диоксины относятся
к высокотоксичным веществам, оказывающим вредное воздействие на здоровье людей
и экологические системы.
Правительством РФ 5 ноября 1995 г. утверждена Федеральная целевая программа
"Защита окружающей природной среды и населения от диоксинов и диоксиноподбных
токсикантов на 1996-1997 годы" <96>. Ею предусмотрена разработка экологических
и гигиенических нормативов содержания диоксинов и фурантов в различных объектах
окружающей природной среды, промышленной продукции, отходах производства и
потребления, питьевой воде, продуктах питания и кормах.

Статья 110. Требования к экологическим попускам и нормированию предельно
допустимого безвозвратного изъятия поверхностных вод
Для поддержания состояния водных объектов, соответствующего экологическим
требованиям, осуществляются сбросы воды из водохранилищ (экологические попуски)
и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод.
Экологические попуски и объемы безвозвратного изъятия поверхностных вод
для каждого водного объекта определяются специально уполномоченным органом
управления использованием и охраной водного фонда совместно со специально
уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной
среды в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Удовлетворение потребностей водопользователей в водных ресурсах за счет
экологического попуска не допускается.

Комментарий к статье 110

Для достижения нормативов качества окружающей среды законом установлено
требование об определении для каждого источника загрязнений норматива предельно
допустимых воздействий. Выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую
природную среду устанавливаются в виде допустимых выбросов (ПДВ и ПДС), а
также лимитов - временно согласованных выбросов (ВСВ).
Норматив ПДВ и ПДС - величина, выражающая предельное количество загрязняющего
вещества, которое разрешается выбрасывать в единицу времени из данного источника
выброса или сброса. Для тех источников загрязнений, которые без совершенствования
технологий не могут выполнить норматив ПДВ и ПДС устанавливаются лимиты выбросов,
сбросов. С учетом возможностей производства они поэтапно должны доводиться
до уровня предельно допустимых выбросов и сбросов. Контроль за этим осуществляют
органы охраны окружающей природной среды.
Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. определен порядок
разработки и утверждения нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ
и размещения отходов <97>.
Разработку указанных нормативов организует Минприроды РФ совместно с
государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора и другими
специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной
среды, а также с органами исполнительной власти.
Проекты указанных нормативов разрабатываются самими предприятиями, учреждениями
и организациями с учетом предложений органов местного самоуправления, научных
учреждений, общественных организаций и мнения населения.
В развитие Водного кодекса Правительством РФ будет установлен порядок
разработки предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.
Отраслевые предельно допустимые нагрузки применительно к отдельным природным
ресурсам - лесам, особо охраняемым природным территориям, охотничьему хозяйству,
особо ценным регионам, например, по озеру Байкал - в ведомственных положениях
и инструкциях разрабатывались органами лесного хозяйства, охотничьего хозяйства,
охраны природы.
Закон об охране окружающей природной среды установил обязательность учета
предельно допустимых нагрузок на природную среду при формировании территориально-производственных
комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, реконструкции городов
(см. также комментарий к ст. 82 и 109 настоящего Кодекса).
Под попусками воды понимается искусственный эпизодический или периодический
сброс воды из водохранилища, кратковременно увеличивающий расход воды в русле.
Попуски производят для нужд энергетики, повышения расходов, уровней и глубин
воды на ниже лежащих участках реки по запросам судоходства, орошения, рыболовства,
водопользования и др. водопользователей. Отличают санитарные попуски для очищения
русла реки и улучшения качества воды в ней (напр., весенний попуск в Москве-реке).
Неожиданный и несвоевременный для отдельных отраслей народного хозяйства попуск
может принести серьезный экономический ущерб, например, спровоцировать икрометание
у рыбы (с последующим иссушением икры после перекрытия створов плотины <98>.
Экологические требования к эксплуатации водохранилищ и других сооружений
гидроэнергетики определяются в ст. 48 и других Закона РФ "Об охране окружающей
природной среды".
В Типовых правилах эксплуатации водохранилищ предусматриваются режимы
и назначение попусков, графики диспетчерского регулирования попусков, величины
или пределы колебания величин забора воды, размеры судоходных и иных попусков
воды среднесуточных и базовых, допустимый диапазон суточного и недельного
регулирования и т.д. Правила включают:
- пропуск высоких вод (создание паводковой комиссии), наблюдение за уровнями
воды, пропуск паводка;
- гарантированную отдачу воды в маловодье (корректировка отдачи, ограничение
или прекращение подачи, экономические расчеты);
- наполнение и сработку водохранилища (экологические требования).
Правилами предусматриваются специализированные попуски:
- рыбохозяйственные - на период нерестилищ в поймах и дельтах рек;
- сельскохозяйственные - в весенне-летний период в ирригационные системы;
- энергетические - в связи с маневрированием мощности ГЭС в суточном
и недельном разрезе;
- водно-транспортные - для обеспечения навигационного уровня;
- ливневые - при выпадении сильного интенсивного дождя;
- чрезвычайные - при штормовом ветре, буре и т.п.;
- зимние - в период замерзания, ледостава, уменьшение попусков.
Указанные в настоящей статье уполномоченные органы управления перечислены
в комментариях к ст. 71, 73 и 74 настоящего Кодекса (см. также комментарий
к ст. 139 ВК и примечание к предисловию).

Статья 111. Водоохранные зоны водных объектов

Для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим
требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных
вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного
мира устанавливаются водоохранные зоны.
Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории водного
объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны
природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности.
В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы.
В прибрежных защитных полосах запрещается распашка земель, рубка и корчевка
леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также другая деятельность,
за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
В прибрежных защитных полосах водоохранных зон допускается размещение
объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, а также
водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии
на водопользование.
Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных
защитных полос, а также режима их использования устанавливается Правительством
Российской Федерации.
Водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения
или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемыми территориями
в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 111

Водоохранные зоны являются одним из видов экологических зон, создаваемых
для предупреждения вредного воздействия хозяйственной деятельности. В пределах
водоохранной зоны запрещается деятельность, оказывающая воздействие на состояние
водных объектов, рыбные запасы, животных и растения водоемов. Особый режим
устанавливается для прибрежных защитных полос. Размеры водоохранных зон определяются
в зависимости от величины и протяженности водного объекта, для рек они колеблются
от 100 до 500 метров.
Порядок образования и режим водоохранных зон установлен Положением о
водоохранных зонах (полосах) рек, озер, водохранилищ, утвержденным Советом
Министров РСФСР 17 марта 1989 г. <99> В настоящее время это Положение применяется
только в части, не противоречащей действующему российскому законодательству.
Согласно статье 65 Водного кодекса порядок установления водоохранных
зон определяется органами государственного управления Российской федерации.
В развитие Водного кодекса Правительством Российской федерации будет разработан
порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных
полос, а также режим их использования.
Водным кодексом установлена обязательность согласования со специально
уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной
водного фонда предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам
в водоохранных зонах; ведение на их территории строительных, взрывных и иных
работ, влияющих на состояние вод.
В лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос запрещаются рубки
главного пользования, в них разрешается проведение рубок промежуточного пользования
и других лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов
(см. ст. 113 ВК).
В прибрежных защитных полосах запрещена распашка земель, рубка и корчевка
леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также другая деятельность,
за исключением случаев, предусмотренных Водным кодексом. К ним относятся размещение
в прибрежных защитных полосах объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и
охотничьего хозяйства, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений
при наличии лицензии на водопользование.
Водоохранные зоны водных объектов, являющиеся источниками питьевого водоснабжения
или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемые территории.
Порядок их образования и охраны определяется в порядке, устанавливаемом Правительством
Российской Федерации.
Осуществление государственного контроля за соблюдением режима использования
водоохранных зон возложено на специально уполномоченный государственный орган
управления использованием и охраной водного фонда.

Статья 112. Особенности предоставления земельных участков в водоохранных
зонах и контроль за их использованием
Земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются
гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством
Российской Федерации, по согласованию со специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда.
Государственный контроль за соблюдением режима использования и охраны
природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности граждан и юридических
лиц в водоохранной зоне осуществляется органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными
органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом
управления использованием и охраной земель, специально уполномоченным государственным
органом управления лесным хозяйством в пределах их полномочий.

Комментарий к статье 112

Как упоминалось выше (комментарий к ст. 6 ВК), приватизация сельскохозяйственных
и некоторых других земель осуществлялась земельными органами нередко в узко-ведомственном
ключе. Поскольку землеустроительная служба недостаточно связана с органами
по охране памятников истории и культуры, такие памятники попадали в руки новых
собственников без надлежащего предупреждения о мерах по их охране и даже без
уведомления об их наличии на отводимой земле. Иногда это касалось также памятников
природы. Новые собственники обязаны сохранять проходящие по их землям дороги
общего пользования, но что касается тропиночной сети и права прохода по ним
посторонних (а также даров природы в местах традиционного их сбора) - на этот
счет никаких ограничений на собственника очага не налагалось. Неопределенным
во многих местах оказалось и право прохода по фермерским землям рыбаков и
охотников к водным и болотным угодьям.
Что касается водоохранных зон, то в тех регионах, где раньше проводилась
работа по их выделению, новые собственники были уведомлены о наличии таких
зон и о необходимости соблюдения в них водоохранного режима. Однако работа
по выделению этих зон на местности обычно не выполнялась (этому способствует
и тот недостаток, что границы фермерских владений не всегда отбиты в натуре).
Не всегда они отмечались и на земельных планах.
Статья 112 ВК нацелена на то, чтобы свести указанные промахи к минимуму.
Для этого устанавливается порядок, согласно которому само выделение земель
в водоохранных зонах поставлено под контроль органов Роскомвода. Содержание
статьи 112 касается не только сельскохозяйственных и не только земель, передаваемых
в частную собственность. Она "покрывает" любые отводы земель, если в их составе
имеются водоохранные зоны (см. примечание к предисловию).
Слово "предоставляется" означает реальное выделение земель. Оно не относится
к земельно-планировочным прогнозам, когда отвод земель, содержащих в себе
водоохранные зоны, только намечается. Между тем, контроль водных органов за
планами использования прибрежных земель (до их фактического отвода) был бы
также вполне уместен.
Комментируемая статья умалчивает о том, как быть с теми отведенными землями,
прилежащими к водным объектам, на которых вовремя не были "наведены" водоохранные
зоны. Косвенно ответ на этот вопрос содержится в статье 6 ВК, которая опускает
появление новых прав и обязанностей (у водопользователя) уже после того, как
первоначальный комплекс прав и обязанностей был определен предыдущим законодательством.
Тем не менее, в развитие этого правила полезным является прямое указание закона,
что передача земли в частную собственность или иную форму владения не лишает
государства права устанавливать ограничения в ее использовании в интересах
охраны природы, памятников культуры, с целью соблюдения прав и законных интересов
третьих лиц, а также в экстремальных ситуациях (см. ст. 63 и 89 и другие настоящего
Кодекса; ст. 1 ГК РФ).

Статья 113. Использование и охрана лесов водоохранных зон водных объектов
Использование и охрана лесов водоохранных зон водных объектов направлены
на предотвращение загрязнения, засорения и истощения водных объектов.
В лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос осуществление рубок
главного пользования запрещается. Разрешается проведение рубок промежуточного
пользования и других лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих охрану
водных объектов.
Предоставление в пользование лесов водоохранных зон осуществляется по
согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водною фонда в соответствии с лесным и водным законодательством
Российской Федерации.
Специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда осуществляет контроль за использованием лесов водоохранных
зон и вправе приостановить либо запретить работы, оказывающие вредное влияние
на состояние водных объектов.

Комментарий к статье 113

В целях поддержания гидрологического режима и улучшения состояния рек,
озер и водохранилищ в Водный кодекс Российской Федерации включена статья об
использовании и охране лесов водоохранных зон водных объектов. Эти леса имеют
большое водоохранное значение и являются частью водоохранной зоны водных объектов
(см. комментарий к ст. 111 ВК).
В пределах водоохранной зоны выделяются прибрежные полосы.
Поскольку от состояния лесов во многом зависит состояние рек, озер и
водохранилищ во второй и третьей частях этой статьи сформулирован режим пользования
в лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос.
В этих лесах запрещены рубки главного пользования, которые осуществляются
только в спелых и перестройных насаждениях. Они проводятся главным образом
для заготовки древесины.
В лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос разрешается проведение
рубок промежуточного пользования и других лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих
охрану водных объектов.
Рубки промежуточного пользования, в отличие от рубок главного пользования,
проводятся в древостоях различных возрастов. Это рубки ухода за лесом, санитарные
рубки и рубки реконструкции, связанные с рубкой малоценных лесных насаждений,
а также теряющих защитные, водоохранные и другие природоохранные функции.
Не все лесные пользования могут нанести ущерб лесам. Например, такие
разновидности побочных лесных пользований, как сенокошение, размещение ульев
и пасек, заготовка и сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод, лекарственных
растений, ущерба лесам не приносят. Поэтому вряд ли следует требовать согласования
предоставления в пользование лесов в подобных случаях (см. ст. 88 ВК об общем
водопользовании).

Статья 114. Охрана водных объектов при использовании недр
При геологическом изучении недр, разведке и добыче полезных ископаемых,
строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнение, засорение
и истощение водных объектов.

Комментарий к статье 114

Эта статья в общем виде устанавливает обязанности недропользователей
по охране водных объектов; указанные обязанности должны быть детализированы
в законодательстве об охране природы и других отраслях права.
Охране подлежат как наземные, так и подземные водные объекты. При этом
подземные водные объекты должны быть изолированы вдвойне: от попадания в них
загрязнений с поверхности земли (через пробуренные скважины, например) и от
перетоков загрязненной воды с верхних горизонтов в нижние. Одним из оправдавших
себя методов служит тампонирование устий недействующих и заброшенных скважин.
Вокруг действующих скважин должна быть организована зона санитарной охраны.
Разведчики недр должны быть готовы к тому, что пробуренная ими скважина
наткнется на напорные воды, которые начнут самоизливаться на поверхность.
В этом случае они должны принять меры к тому, чтобы сохранить в недрах имеющиеся
там запасы воды.
Статья 114 не указывает, что охранять подземные воды должны только геологические
и горнодобывающие организации. Аналогичная обязанность лежит на владельцах
земной поверхности, если они занимаются добычей полезных ископаемых, извлечением
подземной воды. Владельцы земли обычно не являются профессионалами в области
разработки недр и добычи воды. Поэтому закон устанавливает разрешительный
порядок для этих работ. Лишь в отношении наименее ценных вод, прилегающих
верховодки), их добыча допускается без к земной поверхности (так называемые
специального разрешения.
Нередко владельцы земель приглашают специализированные организации для
бурения на воду. Если при этом нарушается водное законодательство, то встает
вопрос, кто должен нести ответственность: подрядчик или заказчик работ. Для
некоторых случаев такого рода было бы целесообразно установить солидарную
ответственность сторон за допущенное нарушение. В подобных ситуациях желательно
использовать типовые договоры, в которых стороны оговаривали бы, кто из них
и за что несет ответственность.
Бурение производится не только на суше, но и в море. В этом случае охранять
от загрязнения надо морские воды. Как показывает отечественный и зарубежный
опыт, это направление правовой охраны морской среды достаточно сложно и требует
специальной разработки.
Сходным образом обстоит дело с процессами добычи со дна рек песка и гравия.
Но здесь надо заботиться не только о соблюдении чистоты вод. Такие процессы
изменяют формы речного русла и берегов; они могут вызвать оползни и размывы.
Расширение поперечного сечения реки влечет за собой замедление скорости течения
и осаждение так называемых влекомых наносов. Не исключены побочные явления
(как благоприятного, так и неблагоприятного свойства) в области судоходства,
рыбного хозяйства, рекреации на воде. Поэтому все такие работы должны производиться
только с разрешения водных органов. По своим технологическим характеристикам
и экологическим последствиям они близки к землечерпанию работе, которая нередко
выполняется на судовых ходах ради обеспечения необходимых глубин (ст. 108
ВК).
Законодательство о недрах не упоминает в качестве полезного ископаемого
озерный ил (сапропель), который используется в качестве удобрения, а также
в некоторых химических производствах. Добыча такого ила в ряде случаев улучшает
качество вод. Но поскольку одновременно происходит снижение уровня озера (которое
может вызвать эрозию его берегов и переосушение прилегающих к нему площадей),
такие работы требуют всестороннего прогнозирования их результатов. Проведение
этих работ требует согласования не только с водными, но и другими надзорными
органами.
Существенные преобразования речных ландшафтов происходят при добыче так
называемого россыпного золота (и некоторых других металлов) с помощью драг.
Эти работы требуют целого комплекса мер по охране природы. Проекты таких работ
подлежат обязательному согласованию с водными органами.

Статья 115. Зоны и округа санитарной охраны
В целях охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственнобытового
водоснабжения, а также содержащих природные лечебные ресурсы, устанавливаются
зоны и округа санитарной охраны в соответствии с законодательством Российской
Федерации.

Комментарий к статье 115

Зона (округ) санитарной охраны представляет собой территорию, на которой
установлен специальный режим и проводятся мероприятия, направленные на охрану
водных объектов.
Порядок образования и режим зон (округов) санитарной охраны определен
законодательством.
Для источников водоснабжения и водопроводов он установлен постановлением
ЦИК и СНК от 17 мая 1937 г., которое продолжает действовать до издания соответствующего
российского правового акта <100>.
Зона санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов делится
на три пояса, в каждом из которых устанавливается особый режим.
Первый пояс (зона строгого режима) организуется для охраны мест забора
воды из источника и прилегающих к нему участков, а также головных сооружений
водопроводов. Эта территория ограждается, благоустраивается, охраняется. Здесь
запрещено проживание и временное нахождение лиц непосредственно не связанных
с работой на водопроводных сооружениях, а также строительство, не связанное
с техническими нуждами самого водопровода.
Второй пояс (зона ограничений) включает территорию непосредственно окружающую
источники водоснабжения и их притоки. Во втором поясе запрещается такое использование
территории или источников водоснабжения, которое может вызвать качественное
или количественное их ухудшение. В пределах второго пояса строительство, уничтожение
насаждений, проведение железнодорожных и автотранспортных путей, использование
земельных участков и водоемов для сельскохозяйственных нужд, мероприятия по
физкультуре, купание и т.п. допускается только с особого разрешения органов
санитарного надзора.
Третий пояс (зона наблюдений) охватывает смежную со вторым поясом территорию,
неблагополучное состояние которой может вызвать распространение инфекционных
заболеваний через водопровод. В третьем поясе органы санитарного надзора производят
специальный учет инфекционных заболеваний, которые могут распространяться
через водопровод и проводят эпидемиологическое обследование каждого отдельного
случая таких заболеваний.
Водоохранная зона источника питьевого водоснабжения является особо охраняемой
территорией. Ее границы определяются на карте, а границы первого пояса отмечаются
в натуре соответствующими знаками (столбы с надписями). Местная администрация
обязана оповестить население о границах зоны санитарной охраны и ее режиме.
Для обеспечения охраны водных объектов, признанных лечебными, в соответствии
с Законом Российской Федерации от 27 января 1995 г. "О природных лечебных
ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" устанавливаются округа
санитарной (горно-санитарной) охраны <101>.
Округ санитарной (горно-санитарной) охраны - особо охраняемая территория,
на которой устанавливается особый режим хозяйствования, проживания и природопользования,
обеспечивающий защиту и сохранение природных лечебных ресурсов от загрязнения
и преждевременного истощения. Для природных лечебных ресурсов, относящихся
к недрам, устанавливаются округа горно-санитарной охраны, в остальных случаях
округа санитарной охраны.
В составе округа выделяется до трех зон.
В первой зоне устанавливается строгий охранительный режим. Здесь запрещается
проживание и все виды хозяйственной деятельности за исключением работ, связанных
с исследованием и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и
оздоровительных целях, при условии применения экологически чистых и рациональных
технологий.
На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений,
не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения
и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду,
природные ресурсы и приводящих к их истощению.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных
и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление
хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной
среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
Обеспечение установленного режима охраны осуществляется в первой зоне
- юридическими и физическими лицами, разрабатывающими и использующими природные
лечебные ресурсы на основании лицензии; во второй и третьей зонах пользователями,
землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.
Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения
в округах санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются за счет пользователей,
землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной охраны.
Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны утверждаются
Правительством Российской Федерации для лечебно- оздоровительных местностей
и курортов федерального значения и органами исполнительной государственной
власти субъектов Федерации для регионального и местного значения.

Статья 116. Зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического
бедствия на водных объектах
Зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия
могут объявляться водные объекты, их части и их водосборные площади, где в
результате хозяйственной деятельности или природных процессов происходят изменения,
угрожающие здоровью людей, животному и растительному миру, состоянию окружающей
природной среды.
Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического
бедствия определяется законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 116

Согласно Закону РФ от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной
среды" зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории
Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят
устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие
здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических
фондов растений и животных.
Зоны чрезвычайной экологической ситуации объявляются указами Президента
Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных
органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды на
основании заключения государственной экологической экспертизы (см. примечание
к предисловию).
В зоне чрезвычайной экологической ситуации прекращается деятельность,
отрицательно влияющая на окружающую природную среду, приостанавливается работа
предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих
неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую
природную среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся
оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
Финансирование мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической
ситуации производится, в первую очередь, за счет средств министерств и ведомств,
предприятий, учреждений, организаций - непосредственных виновников деградации
природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального
и республиканских бюджетов.
Зонами экологического бедствия объявляются участки территории Российской
Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли
глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой
существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия,
разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.
Зоны экологического бедствия объявляются в том же порядке, что и зоны
чрезвычайной экологической ситуации. В зоне экологического бедствия прекращается
деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего
на территории зоны населения, запрещается строительство, реконструкция новых
хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования,
принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных
ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды (ст. 58 и 59 Закона РФ
"Об охране окружающей природной среды").
В случае возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные
действия и другие) право пользования недрами, например, может быть досрочно
прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию
на их пользование (ст. 20 Закона РФ "О недрах").
Обеспечение функционирования и дальнейшего развития Российской системы
предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, организация и осуществление
государственного надзора за готовностью к действиям при возникновении чрезвычайных
ситуаций и выполнением мероприятий по их предупреждению, создание и обеспечение
готовности сил и средств, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций,
возложены на Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям
и ликвидации последствий стихийных бедствий: Положение о нем утверждено постановлением
Правительства РФ от 6 мая 1994 г. N 457 (см. комментарий к ст. 97 и 104 настоящего
Кодекса).

Статья 117. Предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия
вод
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и водопользователи обязаны принимать меры для
предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод:
наводнения, затопления и подтопления;
разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений;
заболачивания и засоления земель;
эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других
явлений.
В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, для
предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством
Российской Федерации и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые
в пределах их полномочий, являются обязательными для всех граждан и юридических
лиц.
Водопользователи в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах
обязаны принимать участие в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации
последствий вредного воздействия вод. Указанные мероприятия проводятся по
согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда и с органами местного самоуправления.

Комментарий к статье 117

Статья 117 несколько выпадает из общей темы главы 11 "Охрана водных объектов",
поскольку в статье идет речь не об охране вод, а об охране от вод - о предупреждении
и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Можно условно считать это
охраной вод от их вредного воздействия.
Оно весьма обширно и разнообразно: количество нормативных правовых актов,
направленных на предупреждение и ликвидацию вредного воздействия вод, как
на федеральном, так и региональном уровнях, составляет целый сборник.
Только в 1995 г. Правительством РФ утвержден План взаимодействия федеральных
органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и спасанию людей
на море и в водных бассейнах Российской Федерации <102>; ежегодно утверждается
план основных мероприятий Российской Федерации по вопросам гражданской обороны,
предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций <103>; утверждена федеральная
целевая Программа "Создание и развитие Российской системы предупреждения и
действий в чрезвычайных ситуациях" <104>; федеральная целевая Программа "Защита
от наводнений населенных пунктов, народнохозяйственных объектов, сельскохозяйственных
и других ценных земель в Приморском крае на 1995-2000 г.г." <105>
Значительную угрозу представляет подтопление.
В целях защиты городов, населенных пунктов, хозяйственных и других объектов
от подтопления подземными водами, предотвращения аварийных ситуаций и улучшения
санитарно-эпидемиологической и экологической обстановки принято Постановлением
Правительства РФ от 21 марта 1996 г. N 306, одобрены меры по защите от подтопления
территорий Российской Федерации.
Среди них:
- разработка концепции защиты освоенных территорий России от подтопления
и его неблагоприятных последствий;
- организация и введение с 1 января 1997 г. учета наличия и состояния
подтопленных земель на территориях РФ;
- обеспечение контроля за соблюдением нормативных требований при использовании
подверженных подтоплению земель включая их застройку и эксплуатацию зданий
и сооружений;
- разработка и осуществление неотложных организационных и инженерных
мероприятий по защите территорий от подтопления;
- изучение процессов подтопления территорий промышленных районов и сельскохозяйственных
земель. <106>
Эту тему продолжают Постановления Правительства РФ от 21 марта 1996 г.
N 306 "О мерах по защите от подтопления территорий Российской Федерации" <107>,
от 23 марта 1996 г. N 328 "О первоочередных мероприятиях на 1996 - 1997 годы
по защите населения и предотвращению затопления хозяйственных и других объектов,
расположенных на побережье Каспийского моря" <108> и другие.
Одним из распространенных в России видов стихийных бедствий и подтоплений
являются ежегодные паводки в апреле - мае. Постановлением Правительства РФ
от 8 апреля 1996 г. N 409 "Об организации безаварийного пропуска паводка 1996
года" предусматривались:
- обеспечение безопасности и информирование населения, подготовка его
возможной эвакуации, организация медицинской помощи и жизнеобеспечения;
- комплекс первоочередных противопаводковых работ по защите городов,
населенных пунктов и хозяйственных объектов, расположенных на паводкоопасных
территориях.
Постановление адресовано:
Комитету РФ по водному хозяйству; Министерству РФ по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
(см. примечание к предисловию);
Министерству топлива и энергетики РФ; органам исполнительной власти субъектов
РФ <109>.
Таков перечень организаций заинтересованных в предупреждении высокого
весеннего паводка.
Паводковые комиссии, создаваемые Правительством РФ и (или) органами исполнительной
власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления, предусмотренные
в ч. 2 ст. 117 ВК, являются наиболее распространенными из специальных комиссий
для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Эта
функция предусматривается в статьях 65 и 66 настоящего Кодекса о полномочиях
РФ и ее субъектов. Комиссиям предоставляются широкие права, в частности, по
приостановлению водопользования в соответствии с Водным кодексом; внесению
предложений и принятию решений, за неисполнение которых устанавливается и
применяется административная ответственность в соответствии с Кодексом РСФСР
об административных правонарушениях; ограничению прав собственности на водные
объекты в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

Статья 118. Особо охраняемые водные объекты
Особо охраняемые водные объекты - природные водные экосистемы, имеющие
особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и
оздоровительное значение. Особо охраняемые водные объекты полностью или частично,
постоянно или временно изымаются из хозяйственной деятельности на основании
решений соответствующих органов исполнительной власти по представлению специально
уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной
водного фонда и специально уполномоченных государственных органов в области
охраны окружающей природной среды.
Особо охраняемые водные объекты могут быть отнесены к особо охраняемым
водным объектам федерального, территориального (регионального) и местного
значения.
Особо охраняемый водный объект может являться отдельной особо охраняемой
природной территорией либо быть частью особо охраняемой природной территории,
определенной законодательством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации могут быть установлены следующие категории
особо охраняемых водных объектов:
участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;
водно-болотные угодья;
водотоки и водоемы, отнесенные к уникальным природным ландшафтам;
зоны охраны истока или устья водных объектов;
места нереста ценных видов рыб;
иные категории водных объектов, рассматриваемых в неразрывной связи с
лесами, животным миром и другими природными ресурсами, подлежащими особой
охране.
Законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены иные
категории особо охраняемых водных объектов.
Особо охраняемые водные объекты, находящиеся в федеральной собственности
и являющиеся частью уникального природного комплекса, могут использоваться
и охраняться в соответствии с федеральным законом.
Охрана и использование особо охраняемых водных объектов осуществляются
в соответствии с законодательством Российской Федерации об особо охраняемых
территориях.

Комментарий к статье 118

Установление особой охраны означает, что водный объект полностью или
частично, постоянно или временно изымается из хозяйственной деятельности.
Решение об установлении статуса особой охраны принимает орган исполнительной
власти по представлению специально уполномоченного государственного органа
управления использованием и охраной водного фонда и специально уполномоченных
органов в области охраны окружающей природной среды.
Особо охраняемые водные объекты могут представлять отдельную акваторию
(территорию): памятник природы, государственный природный заказник, либо входить
в особо охраняемую территорию, установленную законодательством Российской
Федерации: государственный природный заповедник, национальный или природный
парк, дендрологический парк или ботанический сад, курорт, лечебно-оздоровительную
местность.
На территории государственных природных заповедников, национальных парков
и на других особо охраняемых природных территориях охрана водных объектов
осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который
устанавливается Законом Российской Федерации "Об особо охраняемых природных
территориях" <110> и принятым в его развитие законодательством Российской
Федерации и нормативными актами субъектов федерации.
Принятым Законом в отношении водных объектов государственных природных
заповедников не допускается любая деятельность, нарушающая их неприкосновенность
и необходимость сохранения для науки и проведения исследований. Запрещается
изъятие или прекращение установленных прав в отношении водных объектов, расположенных
на территории государственных природных заповедников.
В национальных и природных парках, где установлен дифференцированный
режим охраны природы для различных их зон, режим использования и охраны водных
объектов различен в каждой зоне. Так, в заповедной зоне запрещена любая деятельность
и рекреационное использование водных объектов. В зонах, отведенных для рекреации
и отдыха, допускается использование водоемов для купания, любительской и спортивной
рыбной ловли, прогулки на весельных лодках и т.п.
Законом Российской Федерации "Об особо охраняемых природных территориях"
предусматривается организация специальных гидрологических заказников: болотных,
озерных, речных, морских. Они предназначаются для сохранения и восстановления
ценных водных экологических систем.
Водные объекты охраняются в ландшафтных, биологических, создаваемых для
охраны редких и ценных растений и животных, и других видах заказников.
На территории государственных природных заказников ограничивается постоянно
или временно деятельность, причиняющая вред их природным комплексам. Для специальных
гидрологических заказников это - мелиоративные работы, осушение болот, использование
вод для орошения, изыскательские работы.
Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом,
научном, культурном, эстетическом отношениях водные объекты. К ним относятся
участки живописных или исторически ценных местностей, эталоны нетронутой природы;
заброшенные каналы, водоемы, являющиеся местом произрастания и обитания ценных
реликтовых растений, животных; болота, являющиеся местами произрастания ягодных,
лекарственных и технических культур, либо играющие важную роль в поддержании
режима малых рек и уровня грунтовых вод; отдельные водные объекты или их части
(реки, озера, участки акватории морей и океанов, бухты, лагуны), водопады
и другие.
На территориях, где находятся водные объекты-памятники природы, запрещается
всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.
В ботанических садах и дендрологических парках водные объекты охраняются,
как места, где расположены коллекции водных растений и как часть их декоративного
оформления. В отношении их запрещается деятельность, связанная с нарушением
задач садов и парков по сохранению разнообразия и обогащения растительного
мира, ухудшению эстетической ценности территории.
Что касается охраны водных объектов, отнесенных к категории природных
лечебных ресурсов, порядок их использования и охраны изложен в комментарии
к ст. 136 Водного кодекса.
Применительно к условиям каждой отдельной особо охраняемой территории
режим охраны ее природных комплексов, в том числе водных объектов, определяется
в Положении о конкретном природном государственном заповеднике, национальном
парке, памятнике природы и других.
В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных
антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках охранных зонах и округах
может быть введен особый режим хозяйственной деятельности, который может касаться
и водных объектов.

Статья 119. Особо охраняемые водные объекты международного значения
Особо охраняемые водные объекты международного значения (трансграничные
(пограничные) водные объекты, участки внутренних морских вод и территориального
моря Российской Федерации, водно-болотные угодья) определяются в порядке,
устанавливаемом Правительством Российской Федерации в соответствии с международными
договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.
Режим использования и охраны особо охраняемых водных объектов международного
значения определяется международными договорами Российской Федерации и законодательством
Российской Федерации.

Комментарий к статье 119

О внутренних морских водах, территориальном море, их береговой линии
и прибрежной полосе см. статьи 14-16 настоящего Кодекса и комментарии к ним.
На сохранение особо охраняемых водных объектов международного значения направлены
Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября
1995 г. <111>, постановление Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. "О порядке
осуществления деятельности российских физических и юридических лиц по освоению
минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа", <112>
постановление Правительства РФ от 27 января 1996 г. N 69 "О принятии Российской
Федерацией поправки к Конвенции о рыболовстве и сохранении живых ресурсов
в Балтийском море и Бельтах" <113> и другие.
Особым звеном в управлении водными ресурсами является управление трансграничными
водными или международными речными бассейнами. Данный вопрос особенно актуален
в последнее время для России и стран Восточной Европы, где статус международных
речных бассейнов получили многие реки, имевшие ранее федеральное, а теперь
приобретшие международное значение.
За последние 30 лет, благодаря деятельности международных организаций,
приняты основные акты в области регулирования трансграничных вод. В 1972 г.
на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды была
принята Декларация, в которой зафиксированы принципы сотрудничества при использовании
водных ресурсов, расположенных на территории двух и более стран. Конференция
ООН по водным ресурсам в Мар-дель-Плата (1977 г.) провозгласила принцип "международной
кооперации" в международном законодательстве по использованию водных ресурсов
и объявила 1981 год началом Международного десятилетия обеспечения населения
питьевой водой, отвечающей санитарно-гигиеническим требованиям. Впервые был
поднят вопрос о финансовой стороне управления международными речными бассейнами.
Венская встреча представителей государств-членов СБСЕ в июле 1989 г.
завершила полуторадесятилетний период развития Хельсинского процесса принятием
итогового документа, провозгласившего, что обеспечение экологической безопасности
населения Европы главная цель международного сотрудничества. Были определены
приоритетные и долговременные цели сотрудничества по защите и улучшению водных
ресурсов. На Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро,
1992 г.) была отмечена необходимость включения управления водными ресурсами
в качестве составной части в общегосударственную экономическую и социальную
политику и намечены приоритетные задачи в области охраны и рационального использования
пресной воды до 2000 года.
Эти руководящие документы используют в своей деятельности Международные
бассейновые комиссии, созданные на основе соглашений для регулирования использования
и охраны трансграничных вод. Примером таких комиссий могут служить Международная
комиссия по защите Рейна от загрязнений и Европейская комиссия по р. Дунай,
Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных
вод.
Анализ функций подобных комиссий показывает, что к традиционным проблемам
управления водохозяйственными системами бассейна добавляется согласование
нормативов и стандартов, принятых в водохозяйственной деятельности сопредельных
государств, согласование мониторинга на водных объектах бассейна; создание
дополнительных организационных структур, выполняющих функции регулирования
международных водных отношений либо признание этих функций за существующим
территориальным агентством, комитетом; решение проблемы юридической и финансовой
самостоятельности организаций' международного характера, их материальной независимости.
Принятые концепции рационального водопользования не стабильны, они отвечают
современному уровню развития экономики, науки и т.д. Комиссия должна проводить
гибкую политику при выборе водоохранных и водохозяйственных приоритетов, отвечающих
современному этапу развития (о бассейновых соглашениях см. комментарий к следующей
статье).
Базовым документом для заключения межправительственных соглашений между
Россией и сопредельными государствами по вопросам особо охраняемых водных
объектов международного значения стала Конвенция по охране и использованию
трансграничных вод. В этих соглашениях декларирована необходимость сотрудничества
в области использования и охраны трансграничных вод на основе принципов равноправия
и взаимопонимания сторон.
Россия сегодня, имея огромную протяженность государственных границ, которые
пересекают трансграничные воды Амура, Оби, Волги, Иртыша, Урала, стоит перед
необходимостью организации межгосударственного сотрудничества по вопросам
управления водными ресурсами этих бассейнов.
На примере сотрудничества России с Казахстаном можно рассмотреть деятельность
в области использования и охраны трансграничных водных бассейнов.
По инициативе государственных органов управления водными ресурсами двух
государств в 1992 г. для урегулирования взаимоотношений по различным водохозяйственным
аспектам была создана Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию
и охране трансграничных водных объектов. Данная комиссия в 1992 г. подготовила
соответствующее Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Казахстан, на основании которого ныне осуществляются взаимоотношения
государств по трансграничным водам.
Интересы территорий, расположенных в трансграничном бассейне, обсуждаются
на заседаниях рабочих групп комиссии и самой комиссии и определяют круг задач,
которые необходимо решить.
В число главных задач обе стороны включили подготовку бассейновых двусторонних
или многосторонних соглашений по совместной деятельности для выполнения программ
устойчивого экономического развития бассейна.
Обязательными пунктами Соглашения стороны считают поддержание и совершенствование
сети государственного мониторинга, оценку адекватности применения стандартов
и других средств в целях обеспечения совместимости данных.
Традиционно на встречах рабочих групп обсуждается вопрос о прогнозе прохождения
паводков в бассейнах, режимах работы водохранилищ в этот период с целью предотвращения
и уменьшения возможных ущербов. Координация действий сторон в экстремальных
ситуациях также является предметом Соглашения.
Активно обсуждается механизм анализа и обмена теми данными и информацией
о водных ресурсах, которые требуются для планирования и социально-экономического
развития, для разработки конкретных проектов, связанных с эксплуатацией ресурсов
бассейна. Сегодня даже в богатой международной практике сложно найти механизм,
позволяющий удовлетворить довольно противоречивые интересы сторон, хотя границы
большинства стран стабильны; преодолеть проблему граничного вододеления между
Россией и Казахстаном возможно путем переговоров, широкого обсуждения, взаимных
компромиссов.
Договаривающиеся стороны осознают, что хозяйственная деятельность в пределах
водосборного бассейна должна строиться на основе принципа обеспечения сохранения
целостности водных экосистем от любых видов деградации. Осуществление этого
принципа в рамках Соглашения должно предусматривать мониторинг и контроль
за качеством трансграничных вод, контроль за случайными сбросами в трансграничные
водоемы, проведение совместных экологических экспертиз.
Сложная экономическая ситуация в обоих государствах делает проблематичным
обсуждение общебассейновых проблем, требующих срочных крупных инвестиций,
однако стороны понимают, что для будущих поколений цена сегодняшнего бездействия
может перевесить финансовые затраты на реализацию общебассейновых программ.

Статья 120. Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов
Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов (далее
- бассейновые соглашения) предназначаются для координации и объединения деятельности,
направленной на восстановление и охрану водных объектов.
Бассейновое соглашение заключается между специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, расположенными в пределах бассейна
водного объекта.
В рамках бассейнового соглашения может создаваться координационный орган
(бассейновый совет). Положение о бассейновом совете утверждается Правительством
Российской Федерации.
Участие в бассейновом совете представителей органов государственной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей
определяется Положением о бассейновом совете.
Для реализации целей и задач бассейнового соглашения гражданами и юридическими
лицами в соответствии с гражданским законодательством может быть создан фонд,
средства которого предназначены для осуществления мероприятий по восстановлению
и охране водных объектов.
Подготовка бассейнового соглашения осуществляется на основе водохозяйственных
балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственных
программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов и иных
научных и проектных разработок, а также предложений органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 120

Новая система управления водными ресурсами должна быть гибкой, динамичной,
открытой для постоянного совершенствования, базироваться на территориально-бассейновом
принципе (ст. 69 настоящего Кодекса).
Средством и правовой основой реализации управления должно стать бассейновое
соглашение между органами власти субъектов Федерации, расположенных в бассейне
одной реки, и федеральным органом.
Цель соглашения состоит в юридически закрепленном добровольном объединении
усилий договаривающихся сторон для взаимодействия и координации по восстановлению
состояния водных ресурсов бассейна общей реки, их рациональному использованию,
гарантирующему надежное обеспечение населения и производственно-хозяйственного
комплекса качественной водой.
Бассейновое соглашение соответствует Конституции Российской Федерации,
опирается на основные положения Хельсинских конвенций по охране и использованию
трансграничных водотоков и международных озер и трансграничному воздействию
промышленных аварий. Бассейновое соглашение - государственный акт, реализуемый
в соответствии с актами экологического законодательства.
Необходимость бассейнового соглашения обусловлена, с одной стороны, тем,
что воды наряду с другими компонентами природной среды представляют собой
ресурсную основу социально-экономического развития территорий и суверенное
право распоряжения ими закреплено за территориями. С другой стороны, водные
ресурсы формируются по бассейнам рек, причем каждый бассейн является уникальной
геоэкологической системой, границы которой охватывают территории нескольких
субъектов Федерации. Местническое, несогласованное в целом по бассейну использование
водных ресурсов может нанести, а в ряде мест уже наносит, непоправимый ущерб
бассейновой экосистеме, в сохранении и защите которой заинтересовано все население
бассейна.
В основу соглашения положены следующие принципы:
- суверенное равенство субъектов Федерации и территориальная целостность
России;
- получение взаимной выгоды при использовании водных ресурсов;
- запрет на нанесение ущерба, защита и сохранение речной экосистемы;
- сотрудничество, консультации, обмен информацией;
- юридическая и экономическая ответственность сторон.
Совместные действия по использованию и охране водных объектов осуществляются
на основе приоритета прав человека на благоприятную водную среду при сохранении
устойчивости водных экосистем (см. ст. 3 настоящего Кодекса).
Предметом соглашения является программа действий по поэтапному достижению
в бассейне целевых показателей качества воды и необходимого объема водных
ресурсов при устойчивом экологически безопасном развитии водохозяйственной
системы бассейна.
Форму, состав и содержание бассейнового соглашения избирают для себя
сами договаривающиеся стороны: оно может быть разным для каждого конкретного
бассейна и зависит от эколого-экономической обстановки в регионе и от целевых
параметров, предусмотренных программой.
Бассейновое соглашение состоит из основного документа, где зафиксированы
главные позиции, по которым заключается соглашение, и перечня приложений,
где раскрыты частные вопросы и механизм реализации соглашения. В процессе
достижения целевых параметров приложения могут корректироваться в соответствии
с целями следующего этапа.
Рекомендуется такой состав приложений.
Документация, отражающая состояние водоисточников бассейна и требования
участников бассейнового соглашения:
1.1. Оценка водохозяйственной обстановки в бассейне реки. Экологические
проблемы.
1.2. Карта-схема бассейна реки.
1.3. Список граничных и расчетных створов по бассейну.
1.4. Паспорт граничного створа совместного контроля за состоянием трансграничных
вод.
1.5. Распределение водных ресурсов бассейна реки в граничных створах.
1.6. Соглашение об экологическом расходе в граничном створе.
1.7. Соглашение о режиме эксплуатации бассейновых водохранилищ.
1.8. Карта, взаимосвязи поверхностных и подземных вод (ущерба поверхностному
стоку).
1.9. Целевая бассейновая водохозяйственная программа.
1.10. План инженерно-технических водоохранных и водохозяйственных мероприятий
текущего этапа.
2. Методическая документация, обеспечивающая единство контроля, стандартов,
действий при чрезвычайной ситуации:
2.1. Методика разработки и определения очередности реализации целевой
бассейновой водохозяйственной программы.
2.2. Методика расчета фоновых концентраций ингредиентов.
2.3. Перечень стандартов по контролю за окружающей средой.
2.4. Методика по расчету экологических попусков.
2.5. Соглашение о поведении при аварийной ситуации.
2.6. Положение О Бассейновой согласительной комиссии.
2.7. Положение о взаимопроверках участников бассейнов ого соглашения.
2.8. Рекомендации об обмене информацией между участниками бассейнов ого
соглашения.
2.9. Положение о безаварийном пропуске паводка.
2.10. Положение по распределению транзитного стока при его дефиците.
2.11. Методика определения и компенсации ущерба при трансграничном переносе
загрязнений.
2.12. Положение об экономической ответственности сторон.
3. Документация, отражающая организационно-экономический механизм реализации
соглашения:
3.1. Порядок определения и внесения платежей за трансграничное загрязнение
водных объектов.
3.2. Порядок определения и внесения штрафных санкций за нарушение квот
водопотребления и водоотведения, установленных бассейновым соглашением.
3.3. Порядок решения спорных вопросов.
3.4. Принципы квотирования средств, выделяемых территориями-субъектами
Федерации в бассейновый фонд для совместной деятельности по восстановлению
и охране водных ресурсов бассейна реки.
Бассейновое соглашение, водохозяйственная программа, планируемые и осуществляемые
общебассейновые мероприятия должны получать своевременную огласку, доводиться
до сведения всего заинтересованного населения. Население бассейна должно осознать,
что от успешного выполнения целей бассейнового соглашения зависит благополучие
и здоровье каждой семьи, каждого гражданина региона.
Целевая бассейновая водохозяйственная программа, разрабатываемая на основе
экономико-математической модели оптимального развития, имеет цель удовлетворить
потребности всех водопользователей и достичь экологически безопасного качества
природных вод. Для всех участников бассейнового соглашения программой устанавливаются
оптимальные лимиты забора воды из водоисточника, предельно допустимые сбросы
сточных вод, граничные условия по речному стоку и массопереносу загрязнений,
которые уточняются при заключении соглашения. Предполагается, что в случае
выполнения всех оптимальных водохозяйственных мероприятий будет реализована
основная цель бассейнового соглашения.
На основе целевой бассейновой водохозяйственной программы для каждого
участника соглашения составляется поэтапный план инженерно-технических мероприятий
по достижению заданных параметров. Планируемые водоохранные мероприятия по
согласию территорий выделяются в четыре группы: финансируемые из федерального
бюджета, из общебассейновых средств, из бюджета субъекта соглашения, из бюджета
собственно водопользователя.
Неотъемлемой частью подготовки бассейнового соглашения является разработка
обосновывающих и сопровождающих материалов. Практика показывает, что подход
к их составу, объему информации, порядку включения в соглашение различен и
зависит от особенностей бассейна, характера соглашения (двустороннее, многостороннее,
международное).
Механизм реализации цели бассейнов ого соглашения рассматривается в четырех
аспектах: административном, экономическом, социальном и экологическом.
Текущая деятельность по реализации соглашения осуществляется бассейновым
советом, членами бассейновой согласительной комиссии через бассейновые водохозяйственные
управления (БВУ), по территории которых протекает река, и их рабочими группами,
действующими на территории договаривающихся сторон.
В случае возникновения конфликтных ситуаций договаривающиеся стороны
в соответствии со статьей бассейнов ого соглашения решают вопросы через бассейновые
советы, согласительную комиссию и арбитраж. Бассейновый совет определяет и
конкретизирует использование средств на восстановление и охрану водных объектов,
поступающих не только по линии платного водопользования, но и по другим направлениям.
Работа по заключению бассейновых соглашений развертывается широко: в 1995
г. на реализацию связанных с ней мероприятий израсходовано 120 млрд. рублей,
в дальнейшем их требуется гораздо больше.<114>
Названный в части 5 комментируемой статьи фонд предусматривается в ст.
118 ГК РФ. Это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная
гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов,
преследующая социальные, благотворительные или иные общественно полезные цели.
Учредительные документы фонда, как и других юридических лиц, предусматриваются
в ст. 52 ГК РФ.
Наряду с настоящей статьей Водного кодекса РФ бассейновые соглашения
предусматриваются в ст. 65 (полномочия РФ), ст. 66 (полномочия субъектов РФ),
ст. 74 (функции Роскомвода) и другие настоящего Кодекса; в ст. 75-77 настоящего
Кодекса рассматриваются слагаемые и основы для подготовки бассейновых соглашений
(см. примечание к предисловию).

Глава 12. Экономическое регулирование использования,
восстановления и охраны водных объектов

Статья 121. Принципы экономического регулирования использования, восстановления
и охраны водных объектов
Основным принципом экономического регулирования использования, восстановления
и охраны водных объектов является платность водопользования.
Экономическое регулирование использования, восстановления и охраны водных
объектов предусматривает создание систем:
платежей, связанных с пользованием водными объектами;
финансирования восстановления и охраны водных объектов;
экономического стимулирования рационального использования, восстановления
и охраны водных объектов.

Комментарий к статье 121

Принципы - это основные исходные начала, определяющие ту или иную деятельность
или отношения. Закон называет основным принципом экономического регулирования
использования, восстановления и охраны водных объектов платность водопользования,
причем единственным, хотя практика выработала их несколько комплексность использования
природных ресурсов, научная обоснованность, экономическая ответственность,
хозяйственный расчет.
Платность означает использование водных объектов за плату. Уже сформировалась
система платежей, связанных с пользованием.
Как известно, в 1917 году Декретом о земле была отменена частная собственность
на землю и некоторые другие природные ресурсы. Законодательно был закреплен
принцип бесплатности. Он означал, что колхозам, государственным, кооперативным,
общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земля предоставлялась
в бесплатное и бессрочное пользование. Получая в пользование земельный участок,
на котором расположен водоем, предприятие или граждане становились первичными
водопользователями.
С 1 сентября 1971 года были введены в действие Основы водного законодательства
СССР, которые регулировали порядок использования и охраны вод. В соответствии
с ними все водные объекты входили в состав единого государственного водного
фонда и находились в исключительной собственности государства. О платности
водопользования Основы водного законодательства СССР и Водный кодекс РСФСР,
принятый 30 июня 1972 г., не упоминали.
Бесплатность пользования природными ресурсами способствовала развитию
отношения к ним, как к даровым благам, не воспитывала должного бережного отношения
к природе, задержала проведение глубоких экономических исследований по определению
их стоимостной оценки. Бесплатность пользования водными ресурсами не только
не привела к улучшению экологической ситуации в стране, но в ряде случаев
явилась одной из причин экологических кризисов. Катастрофой 20 века считается
трагедия Аральского моря. Бесплатность использования вод питающих его рек
для орошения сельскохозяйственных угодий привела к полному истощению ресурсов
и наступлению необратимых последствий.
Установление платы за пользование природными ресурсами, т.е. утверждение
принципа платности, совпадает с отменой исключительной государственной собственности
на землю, приравниванием ее к особого рода имуществу и превращением в объект
купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. Порядок определения и внесения
платы за природные ресурсы разрабатывался Гокомприродой СССР, а затем был
утвержден Правительством РСФСР 9 января 1991 года для предприятий независимо
от ведомственной подчиненности и форм собственности.
Из документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной
в Рио-де-Жанейро в 1992 году, видно, что мировое сообщество идет к введению
системы цен на все виды ресурсов с учетом ущерба, наносимого природной среде
и будущим поколениям. Установление принципа платности природных ресурсов направлено
на решение и экономических, и экологических задач: формировать дополнительные
финансовые источники для воспроизводства ресурсов, повысить материальную заинтересованность
в их эффективном использовании и охране.
Использование природных ресурсов рассматривается в двух формах: изъятие
их из природной среды и загрязнение. Поэтому ст. 20 Закона "Об охране окружающей
природной среды" от 19 декабря 1991 г. в платность природопользования включает
плату за природные ресурсы, за загрязнение природной среды и другие виды воздействия.
Плата за ресурсы, в том числе и за воду, взимается: за право пользования в
пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное пользование;
на воспроизводство и охрану. Благодаря разработке базовых нормативов платы
в 1992 году за сброс в водные источники загрязняющих веществ в пределах установленных
лимитов и кратности платы за сверхлимитное загрязнение предприятия с 1 января
1993 года производят платежи в бесспорном порядке.
Сложилось мнение, что охрана природной среды является не отдельным видом
деятельности, а представляет собой составную часть природопользования. Поэтому
меры экономического воздействия на природопользователей предусматриваются
в отношении использования, воспроизводства и собственно охраны: без использования
ресурсов охрана не имеет смысла, поэтому в Водном кодексе на первое место
ставится использование, а не охрана, что было характерно для множества нормативных
актов и других источников.
Создание систем платежей, финансирования и экономического стимулирования
в комментируемой статье охватывается единым понятием экономического регулирования.
В Законе РФ об охране окружающей природной среды эти же элементы объединяются
в понятии "экономический механизм". В широком смысле слова можно употреблять
понятие "экономическое регулирование", но в узком смысле экономическое регулирование,
включающее платежи, финансирование и другие рычаги, а также экономическое
стимулирование являются отдельными элементами экономического механизма природопользования
и соответствуют самостоятельным функциям управления экономикой.
Понятие регулирования происходит от латинского слова regula - норма,
правило и от немецкого слова - regulieren регулировать, поддерживать постоянство,
стабилизировать некоторую величину либо ее изменение по заданному правилу.
При переходе к рыночным отношениям регулирование природопользования и охраны
природной среды должно сохранять ведущее место. Оно должно обеспечивать выполнение
государственных природоохранных программ, политику в области налогообложения,
финансирования, кредитования, формирования бюджетов.
Регулирование осуществляется органами государственного управления путем
установления для природопользователей экономических различий регуляторов.
Это налогово-кредитные рычаги, финансирование из различных источников, ценообразование.
К ним относятся платежи за пользование водными ресурсами, за загрязнение водной
среды.
Налоги и финансирование тесно связаны между собой. Налогообложение устанавливается
органами власти различных уровней управления. Налоги и другие платежи перечисляются
на бюджетные счета, а доходы бюджетов используются для финансирования природоохранных
мероприятий.
Финансирование понимается как обеспечение денежными средствами из различных
источников рационального использования, воспроизводства и охраны водных объектов.
Из общего объема инвестиций на природоохранные мероприятия в 1994 г.
на использование и охрану водных ресурсов затрачено 56%, т.е. больше, чем
на все остальные ресурсы и охраняемые объекты вместе взятые. Это объясняется
неудовлетворительным состоянием водоемов Российской Федерации в результате
загрязнения их отходами и сточными водами промышленности, транспорта, коммунальных
предприятий, животноводческих комплексов и сельхозугодий. Около 45% средств,
израсходованных на охрану водных объектов, направлено на строительство станций
очистки сточных вод, в том числе 35% на действующих предприятиях и 57% для
очистки коммунальных сточных вод, т.е. на восстановление водных объектов,
снабжения населения и хозяйственной сферы качественной водой. Однако финансовый
дефицит в стране является основным сдерживающим фактором осуществления средозащитной
деятельности в той мере, какая требуется в связи с резким ухудшением экологической
обстановки в большинстве регионов России. В 1994 г. Минфином России выделено
Роскомводу на операционные расходы всего 28,4 млрд. руб., в то время как только
на основные виды работ по эксплуатации и восстановлению водных объектов без
учета фонда зарплаты, затрат на содержание зданий, транспорта и т.д. требовалось
40 - 47 млрд. руб.
Сущностью экономического стимулирования ресурсосберегающего природопользования,
в том числе использования, восстановления и охраны водных объектов является
создание у природопользователей непосредственной заинтересованности осуществления
мер природоохранного характера на всех стадиях производственного процесса.
Из документов, определяющих порядок расчета и применения платежей за
загрязнение природной среды и использования собранных средств наиболее детально
и обоснованно разработаны методы, содержащиеся в приложении к постановлению
Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. "Об утверждении на 1991 год нормативов
платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения".
Хотя срок действия этого постановления и ограничен 1991 годом, его можно пролонгировать
и после корректировки отдельных частных вопросов применять в хозяйственной
практике (см. примечание к предисловию).
Методы, содержащиеся в постановлении Совета Министров РСФСР от 9 января
1991 г., в целом соответствуют изложенным выше положениям. Однако, как и во
многих других документах, в этом постановлении не указывается на необходимость
направления большей части средств, собранных в виде названных платежей, на
предприятия для осуществления природоохранных мероприятий. А без этого введение
системы платежей не окажет заметного воздействия на улучшение состояния окружающей
среды. Принимая во внимание напряженное экономическое положение многих предприятий,
не следует допускать, чтобы платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ
и хранение твердых отходов приводили к снижению их экономических возможностей
по выполнению природоохранных мероприятий. Эта система платежей должна во-первых,
не допускать использования средств, предназначенных на природоохранные мероприятия,
для решения других хозяйственных задач (это условие обеспечивается взиманием
платежей и перечислением их на специальные счета или в фонды охраны природы),
а во-вторых, способствовать перераспределению собранных средств таким образом,
чтобы они осваивались в кратчайшие сроки и с наибольшим экологическим эффектом.
Если средства, собранные в виде платежей за загрязнение окружающей среды,
следует в основной массе направлять на предприятия для финансирования природоохранных
мероприятий, то средства от платежей за использование природных ресурсов целесообразно
оставлять в региональных органах для финансирования тех природоохранных мероприятий,
выполнение которых отдельными предприятиями невозможно или экономически нецелесообразно.
К таким мероприятиям относится внедрение технологий по комплексному использованию
минеральных ресурсов, строительству рыбохозяйственных предприятий, рекультивации
и другие.
Указанные платежи взыскиваются за использование природных ресурсов в
пределах установленных нормативов. За сверхнормативное потребление природных
ресурсов плата взимается в кратном размере.
В настоящее время в качестве нормативов платежей за природные ресурсы
с 1 января 1990 г. применяются "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных
систем".

Статья 122. Платность водопользования
Пользование водными объектами является платным, кроме случаев, предусмотренных
настоящим Кодексом.
Плата за пользование водными объектами не взимается со специально уполномоченного
государственного органа управления использованием и охраной водного фонда
и с подведомственных ему организаций (управления эксплуатации водохранилищ
и водохозяйственных систем, дирекции строящихся водохранилищ и водохозяйственных
систем, организаций, осуществляющих ведение государственного мониторинга водных
объектов).
Плата за забор воды из водных объектов для орошения мелиорированных земель
и плата за обособленные водные объекты взимаются в порядке, предусматриваемом
федеральным законом о плате за землю.

См. Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4966-1

Комментарий к статье 122

Статья устанавливает общее правило платности пользования водными объектами
за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Тем самым подчеркивается,
что исключение из правил могут содержаться не только в этой, но и других статьях
Кодекса.
Освобождается от платы за пользование Комитет Российской федерации по
водному хозяйству. Роскомвод и его региональные органы ведут учет, регистрацию,
паспортизацию водных объектов, выступают заказчиками при строительстве водохозяйственных
систем, организуют эксплуатацию водохранилищ и других водохозяйственных объектов
комплексного назначения и т.д. Положение о Роскомводе утверждено Правительством
12 августа 1994 года, (см. комментарий к статьям 73 и 74 настоящего Кодекса)
.
Освобождение от платы является одним из видов налоговых льгот, предусмотренных
ст. 10 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от
27 декабря 1991 г. (с изменениями и дополнениями).
В Законе о плате за землю не содержится прямых указаний о плате за забор
воды из водных объектов для орошения мелиорированных земель и плате за обособленные
водные объекты. Однако в ранее действовавшем законодательстве России использование
земельных и водных ресурсов в орошаемом и осушаемом земледелии регулировалось
нормами земельного права; в республиках Средней Азии существовали земельно-водные
кодексы, а в Белоруссии водно-мелиоративный кодекс.
Статья 52 Земельного кодекса (ЗК) РСФСР предоставляет право собственникам
земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам в пределах
своих земельных участков без специального разрешения использовать пресные
подземные воды. А они могут быть использованы и для орошения мелиорированных
земель.
Статьей 10 Закона "О плате за землю" от 11 октября 1991 г. требуется
взимать налог за земли водного фонда (как покрытые, так и непокрытые водой)
вне населенных пунктов и предоставленные для хозяйственной деятельности или
в рекреационных целях, по средним ставкам земель сельскохозяйственного назначения
административного района.
Понятие обособленного водного объекта дается в статье 1 настоящего Кодекса
(см. ст. 1). Обособленные водные объекты могут находиться в государственной,
муниципальной и частной собственности (ст. 34, 35 ВК) как граждан, так и юридических
лиц.
Основанием для установления и взимания налога и арендной платы за землю
является документ, удостоверяющий право собственности, владения и пользования
(аренды) земельным участком. Если собственник, пользователь и т.д. имеет право
на какие-либо льготы, предусмотренные Законом о плате за землю, то они должны,
по-видимому, распространяться и на обособленные водные объекты. Так, согласно
Инструкции Госналогслужбы России N 29 (по применению Закона РФ "О плате за
землю" от 17.04.95 (в ред. Изменений и дополнений N 1 от 17.07.95) от уплаты
земельного налога полностью освобождаются земли общего пользования населенных
пунктов (см. п. 5/21). А в соответствии со ст. 76 ЗК РСФСР к землям общего
пользования населенных пунктов относятся и водоемы (см. также ст. 20 настоящего
Кодекса).
Плательщиками платы, связанной с пользованием водными объектами, являются
граждане, в том числе иностранные, и юридические лица независимо от их организационно-правовой
формы, осуществляющие на территории Российской Федерации любые виды деятельности,
связанные с пользованием водными объектами с применением сооружений, технических
средств и устройств (специальное водопользование).
Не являются плательщиками:
а) организации и граждане, осуществляющие пользование водными объектами
в целях:
- забора воды для обеспечения пожарной безопасности и ликвидации стихийных
бедствий;
- наблюдения за водным объектом в рамках государственного мониторинга;
б) специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда и подведомственные ему организации:
- бассейновые водохозяйственные управления; комитеты по водному хозяйству
и их отделения;
- управления эксплуатации водохранилищ и водохозяйственных систем и их
участки; дирекции строящихся водохранилищ и водохозяйственных систем;
в) организации и граждане, имеющие права ограниченного пользования водным
объектом в формах публичного и частного сервитутов для забора воды без применения
сооружений, технических средств и устройств, водопоя и прогона скота, использования
водных объектов в качестве водных путей для маломерных плавательных средств
(паромов, лодок и других) и осуществления других водных сервитутов;
г) граждане и организации, осуществляющие общее водопользование, а также
специальное водопользование для плавания на маломерных плавательных средствах
и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов.
Основанием для взимания платы, связанной с пользованием водными объектами,
является установленный специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда факт пользования водным объектом. В
случаях, когда водопользователь забирает воду не только для удовлетворения
собственных нужд, но и для передачи водопотребителям, он вносит плату за весь
объем, включая воду, переданную своим абонентам (см. примечание к предисловию).
Согласно ст. 40 Закона "О недрах" освобождаются от платежей: собственники,
владельцы земельных участков, осуществляющие в установленном порядке добычу
подземных вод на принадлежащем им или арендуемом ими земельном участке непосредственно
для своих нужд; пользователи недр, ведущие контроль за режимом подземных вод.
Согласно ст. 47 того же Закона платежи за пользование акваторией и участками
морского дна взимаются с пользователей недр дна территориального моря, осуществляющих
поиски, разведку, добычу полезных ископаемых и пользование недрами в иных
целях; размеры платежей зависят от арендуемой площади и ее конфигурации, мощности
водной толщи.

Статья 123. Система платежей, связанных с пользованием водными объектами
Система платежей, связанных с пользованием водными объектами, включает:
плату за пользование водными объектами (водный налог);
плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов.
Платежи, связанные с пользованием водными объектами, осуществляют граждане
и юридические лица, имеющие лицензию на водопользование.
Платежи, связанные с пользованием водными объектами, поступают в виде
регулярных взносов.
Порядок установления и взимания платы, связанной с пользованием водными
объектами, и ее предельные размеры определяются законодательством Российской
Федерации.
Дифференцированные размеры платы, связанной с пользованием водными объектами,
устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Льготы по платежам, связанным с пользованием водными объектами, устанавливаются
федеральным законом. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации могут устанавливаться льготы по платежам, связанным с
пользованием водными объектами и направляемым в бюджеты субъектов Российской
Федерации.

Комментарий к статье 123

Платежи, связанные с пользованием водными объектами, понимаются как плата
за извлечение полезных свойств из водных объектов, их воспроизводство и охрану.
Пользование может осуществляться путем изъятия (забора) воды из природной
среды, так и без изъятия.
Плата за воду является одним из видов системы платежей, связанных с пользованием
водными объектами и направляемых на восстановление и охрану водных объектов
(см. ст. 125 ВК). Порядок взимания платы за воду, ее предельные размеры предусмотрены
Прейскурантом 03-03 "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных систем
(поверхностные и подземные источники)", утвержденным постановлением Госкомцен
СССР от 14.10.1988 г. N 551 и введенным в действие с 1 января 1990 года.
Согласно общим указаниям Прейскуранта 03-03 плата за воду вносится в
доход государственного бюджета. Тарифы, т.е. размеры платы, распространены
на воду, забираемую промышленными предприятиями (объединениями) всех отраслей
народного хозяйства (в том числе входящие в систему агропромышленных комбинатов,
агрофирм Госагропрома) из водохозяйственных систем поверхностных и подземных
источников. Промышленные предприятия обязывались вносить плату за воду, забираемую
из водохозяйственных систем для собственных нужд, в бюджет независимо от того,
поступает она непосредственно из источников, от других промышленных предприятий
или предприятий коммунального хозяйства. Тариф установлен за 1 куб. м. потребляемой
воды.
Прейскурант установил единые предельные тарифы, т.е. размеры платы за
воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем.
Плата за воду из поверхностных источников первоначально была установлена в
размере 1,15 коп./куб. м, а за воду из подземных источников - 2 коп./куб.
м. Кроме того, дифференцированные размеры платы вводились для различных конкретных
водохозяйственных систем.
Одновременно промышленные предприятия в дополнение платы за воду обязывались
уплачивать в бюджет за безвозвратное водопотребление. Размер платы за 1 куб.
м безвозвратного водопотребления определялся исходя из средневзвешенного тарифа
за воду, забираемую из водохозяйственных систем поверхностных и подземных
источников, рассчитанной для данного предприятия, с коэффициентом 1.2.
Инструкцией Министерства финансов РСФСР N 16/111 от 27 мая 1991 г. "Об
исчислении и внесении в бюджет платы за воду" конкретизирован и уточнен порядок
взимания платы, дано толкование понятия "водохозяйственная система" . Согласно
Инструкции плательщиками в бюджет платы за воду являются предприятия, включая
предприятия Теплоэнергетики, независимо от формы собственности, состоящие
на хозяйственном расчете, имеющие самостоятельный баланс и являющиеся юридическими
лицами. Плата за воду включается в себестоимость продукции. Под водохозяйственной
системой понимается комплекс взаимосвязанных водных объектов (реки, водохранилища,
озера, подземные воды и другие водные объекты) и гидротехнических сооружений,
предназначенных для использования и охраны вод.
В этой же Инструкции устанавливались льготы по платежам за воду (см.
ст. 128). Законодательно плата за воду промышленными предприятиями была установлена
Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря
1991 г., т.е. позже введения инструкции.
Закон РФ "О недрах" N 2395-1 от 21 февраля 1992 г. установил отчисления
на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Это новый вид платы, связанный
с пользованием водными объектами. На основании Закона о недрах Госналогслужбой
РФ разработана Инструкция о порядке исчисления и уплаты в бюджет отчислений
на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Если учесть, что большая часть ресурсов невозобновима, то платежи любого
размера с таким названием, вряд ли способны их воспроизвести. Закон РФ "О
ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы" от 30 декабря
1995 г. N 224-ФЗ вступил в силу с 1 января 1996 г. В соответствии с ним ставка
отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы определяется в процентах
от стоимости первого товарного продукта, полученного и реализованного из фактически
добытых полезных ископаемых и составляет для подземных вод 5%.
Использование этого Закона порождает вопросы как у плательщиков налога,
так и у работников налоговых служб, т.к. не конкретизировано, что понимается
под первым товарным продуктом. Кроме того, полученный и реализованный объем
воды постоянно не совпадают из-за утечек. Практика пошла по пути исчисления
5% от стоимости реализованного сырья, а распределение в бюджеты РФ и субъектов
Федерации осуществляется с учетом характера водопользователей.
Третий вид платежей, связанных с пользованием водными объектами, предусмотрен
Законом "О недрах" и постановлением Правительства от 28 октября 1992 г. N
828. Определено, что платежи в бюджет за право добычи подземной пресной воды
установлены для всех недропользователей, юридических и физических лиц при
наличии лицензии (разрешения). Лицензии выдаются представительной властью
и государственным органом управления фондом недр и его территориальными подразделениями.
Лицензии вступают в силу после их регистрации. Вопрос о порядке взимания и
размерах платежей за право пользования недрами при добыче подземных пресных
вод решается при выдаче лицензии.
Законом РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
"О недрах" от 3 марта 1995 г. указано, что размеры платежей за добычу полезных
ископаемых определяются с учетом вида полезного ископаемого, качества и количества
его запасов, горно-технических и экономических условий освоения и разработки
месторождений, степени риска. Размеры платежей включаются в себестоимость
добычи полезных ископаемых и определяются как доля от стоимости добытых полезных
ископаемых и потерь при добыче, превышающих нормативы, устанавливаемые ежегодными
планами горных работ. При этом платежи за добычу полезных ископаемых с объемов
сверхнормативных потерь взимаются в двойном размере.
Эти положения о платежах относятся и к добыче подземных вод. Окончательные
размеры этих платежей устанавливаются в лицензиях за пользование недрами (за
право добычи подземных вод).
Практика установления условий платежей в лицензиях не приводит к их упрощению
для плательщиков. В качестве примера можно привести часть приложения к лицензии,
выданной в мае 1996 г. муниципальному предприятию "Водоканал" Балашихинского
района Московской области "Об условиях платежей за право на добычу полезного
ископаемого, на воспроизводство минерально-сырьевой базы и за пользование
земельным участком".
Лицензия обязывает "недропользователя" регулярно осуществлять платежи
за право на добычу подземных вод в размере, установленном Администрацией Московской
области и Центральным региональным геологическим центром:
- 2% отпускной цены на объем воды, передаваемой на хозяйственно-питьевые
нужды населения и госбюджетным организациям;
- 4% от отпускной цены на объем воды, передаваемой на нужды коммунально-бытовых
предприятий;
- 1% от отпускной цены на объем воды, передаваемой на производственные
нужды предприятий;
- 4% от отпускной цены на объем воды, передаваемой на хозяйственно-бытовые
нужды предприятий;
- 2% от стоимости добытой воды, расходуемой на собственные нужды "Недропользователем",
включая объем утечек воды при ее транспортировке до водопотребителя. В случае
превышения утечек над нормативными значениями (7% от величины водоотбора)
размер платежей увеличить в 2 раза на объем превышения.
Платежи распределяются в размерах: в бюджет Балашихинского района - 50%,
в бюджет Московской области - 25%, в федеральный бюджет - 25%.
Работа по практическому исполнению требований лицензии по расчетам платежей
является достаточно трудоемкой, осложняется наличием нескольких сотен предприятий
и организаций в районе, кому отпускается вода МП "Водоканал", и требует специального
штата работников. Включение норматива платы за превышение утечек в абзац лицензии
о плате за добытую воду на собственные нужды является не вполне логичным,
т.к. превышенная плата за утечки должна относиться ко всей величине водоотбора.
Порядок установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами,
ее предельные размеры будут подвергаться в дальнейшем усовершенствованию.
Комментируемая статья содержит новую формулировку платежа за пользование
водными объектами (водный налог), отличающуюся от названия, предусмотренного
ст. 39 новой редакции Закона о недрах (хотя это не оговаривается). Поэтому
в лицензиях на право добычи подземных вод в настоящее время употребляется
терминология Закона о недрах. Система платежей, указанная в статье 123 Водного
кодекса, связывается с пользованием водными объектами, поэтому выделение платы
за пользование водными объектами (водный налог подлежит дальнейшему анализу
и изучению).
В отличие от земельного налога платежи, связанные с пользованием водными
объектами, перечисляются в виде регулярных взносов, ежемесячно.
Четвертым видом платежей, связанных с использованием водными объектами,
являются платежи за загрязнение водной среды (см. ст. 125 настоящего Кодекса).
Льготы по платежам указаны и в нормах Закона о недрах (см. ст. 128).
Дифференцированные ставки платы устанавливаются путем повышения базовых
ставок, представляющих собою минимальные нормативы платы, с учетом региональных
особенностей водного хозяйства (качество воды в водных объектах, напряженность
водохозяйственного баланса, необходимость проведения неотложных водохозяйственных
и водоохранных мероприятий).
Базовые нормативы платы устанавливаются для видов водопользования:
- изъятие воды из поверхностных, подземных водных объектов суши в пределах
установленного лимита, внутренних морских вод и территориального моря;
- использование водных объектов суши, внутренних морских вод и территориального
моря без изъятия воды в соответствии с условиями лицензий на водопользование
для целей водного транспорта, гидроэнергетики, сплава древесины, организованного
отдыха на воде, проведения на водных объектах работ с использованием средств
механизации (добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля, строительство
мостов и других сооружений, прокладка коммуникаций и т.д.), осушения болот,
создания искусственных островов и других видов использования акваторий;
- сброс сточных вод нормативного качества в водные объекты в пределах
установленных лимитов;
- другие виды специального водопользования, включенные в утверждаемый
специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда перечень (см. примечание к предисловию).

Статья 124. Плата за пользование водными объектами (водный налог)
Плата за пользование водными объектами (водный налог) поступает в федеральный
бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, на территориях которых осуществляется
использование водных объектов, и распределяется в следующем соотношении:
федеральный бюджет - 40 процентов;
бюджет субъекта Российской Федерации - 60 процентов.

Комментарий к статье 124

Налоги являются "кровеносными сосудами" бюджетно-финансовой системы.
Они формируют финансовые ресурсы государства и сосредотачиваются в России
в бюджетах и внебюджетных фондах. Экономическое содержание налогов проявляется
в отношениях юридических и физических лиц, с одной стороны, и государства
с другой, по поводу формирования государственных финансов. Аккумулирование
средств от платежей за пользование природными ресурсами направлено на обеспечение
природоохранной функции государства.
Сущность налога состоит в изъятии органами государства и местного самоуправления
безвозмездно в свою пользу части валового внутреннего продукта в виде обязательного
взноса.
Налоги подразделяются на прямые и косвенные. Плательщиком прямых налогов
становится тот, кто получает доход, владеет имуществом. Окончательным плательщиком
косвенных налогов является потребитель товара, на которого налог перекладывается
путем надбавки к цене. Возможность переложения налогов на потребителя и выступает
критерием для подразделения их на прямые и косвенные.
Настоящая статья озаглавлена "Плата за пользование водными объектами
("водный налог)", однако в тексте идет речь о том, в какие бюджеты и в каких
размерах эта плата должна распределяться.
Комментируемая статья называет водным налогом плату за пользование водными
объектами, но не плату за водные ресурсы. Эти платежи, на наш взгляд, следует
понимать как платежи не за все ресурсы, сосредоточенные в водных объектах,
а только за те, которые используются конкретным водопользователем. Платежи
за право на добычу подземных вод можно считать разновидностью прямого водного
налога.
К водному налогу в статье отнесены только суммы платы за пользование
водными объектами, но не указано, какие составляющие, т.е. какие виды платежей
лежат в основе водного налога. Это требует разработки дополнительных инструкций.
Статья 42 новой редакции Закона РФ о недрах от 3 марта 1995 г. содержит
норму о распределении платежей за добычу подземных вод в порядке, устанавливаемом
водным законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем, практика идет пока по пути установления требований перечисления
платежей не только в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации. Это
видно из приведенного текста лицензии МП "Водоканал" (см. комментарий к ст.
123 ВК), которая обязывает распределять платежи за право на добычу подземных
вод в районный, областной и федеральные бюджеты.
Плата, связанная с пользованием подземными водными объектами, взимается
с учетом следующих особенностей.
1. Плата за пользование подземными водными объектами (водный налог) не
взимается. Размер платы за добычу подземных вод (кроме шахтных и карьерных
вод, высокоминерализованных вод (рассолов), используемых в качестве сырья
для извлечения из них веществ, минеральных вод, используемых в лечебных целях,
термальных вод) устанавливается в соответствии со статьей 41 Закона Российской
Федерации "О недрах".
2. В базовые нормативы платы, направляемой на восстановление и охрану
водных объектов, затраты на воспроизводство подземных вод не включаются. Размеры
отчислений на воспроизводство подземных вод определяются в соответствии со
статьей 1 Федерального закона Российской Федерации "О ставках отчислений на
воспроизводство минерально-сырьевой базы" и включаются органами исполнительной
власти субъектов в дифференцированные ставки платы, направляемой на восстановление
и охрану водных объектов. Распределение сумм отчислений на воспроизводство
подземных вод между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской
федерации устанавливается в соответствии со статьей 44 закона Российской Федерации
"О недрах". Суммы отчислений на воспроизводство подземных вод, направляемые
в федеральный бюджет и зачисляемые в федеральный целевой бюджетный фонд восстановления
и охраны водных объектов, учитываются отдельной строкой и используются для
целевого финансирования работ, предусмотренных федеральными программами геологического
изучения недр, по предложению Роскомнедра.
Базовые нормативы платы, связанной с пользованием водными объектами,
утверждаются на 1 мз забираемой воды, на 1 мз сбрасываемых сточных вод, на
единицу продукции (услуг, работ) по бассейнам рек, крупным водохозяйственным
участкам или экономическим районам, морям.
Плата, связанная с пользованием водными объектами в пределах установленных
лимитов, определяется путем умножения соответствующих дифференцированных ставок
платы на показатели, характеризующие объемы водопользования (в соответствующих
физических единицах измерения), и суммированием полученных произведений по
видам водопользования.
Плата, связанная с пользованием водными объектами сверх установленных
лимитов, определяется путем умножения соответствующих дифференцированных ставок
платы на разность между фактическими объемами водопользования и установленными
лимитами, суммирования полученных произведений по видам водопользования и
умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.
За сверхлимитный сброс в водные объекты сточных вод (стоков), содержание
вредных веществ в которых превышает установленные нормативы, вносится плата
по дифференцированным ставкам, увеличенным в 25 раз.
В случае отсутствия у водопользователя оформленной в установленном порядке
лицензии (разрешения) на специальное водопользование весь фактический объем
водопользования считается сверхлимитным.
Действуют утвержденные постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995
года N 661 "Изменения и дополнения, вносимые в положение о составе затрат
по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость
продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов,
учитываемых при налогообложении прибыли". С учетом Водного кодекса РФ затраты
на оплату сверхлимитного изъятия воды из водных объектов, сброса в водные
объекты сточных вод сверх установленных лимитов и сброса сточных вод, содержание
вредных веществ в которых превышает установленные нормативы, в себестоимость
продукции (работ, услуг) не включаются и производятся за счет прибыли, остающейся
в распоряжении водопользователей. Затраты на оплату пользования водными объектами
(водный налог) учитываются в статье 10 "Прочие затраты" в составе налогов.
Основным актом в комментируемой области является постановление Совета Министров
РСФСР от 20.12.90 N 623 "О переходе на новую систему оптовых цен и тарифов
в РСФСР" (см. примечание к предисловию).

Статья 125. Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов
Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, поступает
в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, на территориях
которых осуществляется использование водных объектов.
Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, вносимая
за:
изъятие воды из водных объектов в пределах установленного лимита;
сверхлимитное изъятие воды;
использование водных объектов без изъятия воды в соответствии с условиями
лицензии на водопользование;
сброс сточных вод нормативного качества водные объекты в пределах установленных
лимитов, -
поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации
в следующем соотношении:
федеральный бюджет 40 процентов;
бюджет субъекта Российской Федерации - 60 процентов.
За сверхлимитное изъятие воды устанавливается повышенная плата.
Плата, указанная в части второй настоящей статьи, поступающая в федеральный
бюджет, направляется на формирование федерального целевого бюджетного фонда
восстановления и охраны водных объектов.
Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, поступающая
в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для финансирования
мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных
объектов.
Средства федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны
водных объектов, а также средства, поступающие в бюджеты субъектов Российской
Федерации, используются для реализации федеральных и территориальных государственных
программ использования, восстановления и охраны водных объектов; финансирования
мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных
объектов; защиты от вредного воздействия вод; осуществления научно-исследовательских
и проектных работ, а также для иных целей, связанных с рациональным использованием,
восстановлением и охраной водных объектов.
Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, вносимая
за:
сброс в водные объекты сточных вод, содержание вредных веществ в которых
превышает установленные нормативы;
сброс в водные объекты сточных вод нормативного качества сверх установленных
лимитов,поступает в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской
Федерации и в местные бюджеты в следующем соотношении:
федеральный бюджет 10 процентов;
бюджет субъекта Российской Федерации - 30 процентов;
местный бюджет - 60 процентов.
За сброс в водные объекты сточных вод, содержание вредных веществ в которых
превышает установленные нормативы, и сточных вод нормативного качества сверх
установленных лимитов предусматривается повышенная плата.
Плата, указанная в части пятой настоящей статьи, поступающая в федеральный
бюджет, направляется на формирование федерального целевого бюджетного экологического
фонда.

По-видимому, в тексте статьи 125 настоящего Кодекса, опубликованного в "Российской
газете" от 23, 25 ноября 1995 г., допущена опечатка. Вместо слов "части пятой"
следует читать "части седьмой"

Плата, указанная в части пятой настоящей статьи, поступающая в федеральный
целевой бюджетный экологический фонд, бюджеты субъектов Российской Федерации
и в местные бюджеты, используется не менее чем на 80 процентов для финансирования
мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.
Порядок расходования средств федерального целевого бюджетного фонда восстановления
и охраны водных объектов и федерального целевого бюджетного экологического
фонда определяется Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 125

Статья указывает конкретные виды платы, направленной на восстановление
и охрану водных объектов и ее распределение.
Согласно Прейскуранту N 03-03 (см. ст. 123) оплате подлежит весь объем
забираемой предприятием воды из водохозяйственных систем поверхностных и подземных
источников. При потреблении воды в пределах лимита, установленного органами
по регулированию использования и охране вод, плата за воду взимается по тарифу
для конкретной водохозяйственной системы, т.е. по дифференцированным размерам
платы.
Лимит выражается в установлении предельных размеров объема добычи и забора
из водоемов на определенный период. За сверхлимитный забор воды плата за нее
производится в пятикратном размере.
Согласно Инструкции Минфина РСФСР от 27 мая 1991 г. N 16/111 "Об исчислении
и внесении в бюджет платы за воду" при получении воды от поставщиков промышленные
предприятия кроме платы за воду в бюджет оплачивают поставщикам за услуги
по подаче воды. Лимиты забора воды отражаются в разрешениях (лицензиях) на
водопользование.
За прошедшие годы тарифы платы за воду в связи с ростом инфляции менялись
в сторону увеличения. Законом РФ "О федеральном бюджете на 1996 год" от 31.12.95
г. N 228-ФЗ рекомендовано органам государственной власти субъектов Федерации
с 1 января 1996 года применять тарифы на воду, забираемую промышленными предприятиями
из водохозяйственных систем, действовавшие до 31.12.95 г. с коэффициентом
2. Соответственно увеличится и плата за сверхлимитные объемы изымаем ой воды.
Нормы о плате за загрязнение водной среды содержатся в ст. 20 Закона
об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г.
Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 утвержден
Порядок определения платы и ее предельны размеров за загрязнение окружающей
природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Порядок
предложено ввести с 1 января 1993 года, для чего органам исполнительной власти
субъектов Федерации и Минэкологии (позже получивший наименование Минприроды)
утвердить базовые нормативы платы, в том числе и за сброс загрязняющих веществ
в поверхностные и подземные водные объекты, коэффициенты к ним, учитывающие
экологические факторы.
Порядок установил два вида базовых нормативов платы:
а) за сбросы загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов;
б) за сбросы загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов (временно
согласованных нормативов).
Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего
вещества (отхода), ввиду вредного воздействия с учетом степени опасности их
для природной среды и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов
рек устанавливаются коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие природно-климатические
особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов.
Дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых нормативов
платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
Плата за загрязнение природной среды в размерах, не превышающих установленные
допустимые нормативы сбросов загрязняющих веществ, определяются путем умножения
соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования
полученных произведений по видам загрязнения.
Плата за загрязнение природной среды в пределах установленных лимитов
определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между
лимитными и предельно допустимыми сбросами загрязняющих веществ и суммирования
полученных произведений по видам загрязнения.
Плата за сверхлимитное загрязнение природной среды определяется и путем
умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных
лимитов на величину превышения фактической массы сбросов загрязняющих веществ
над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам
загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.
В случае отсутствия у природопользователя разрешения на сброс загрязняющих
веществ вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная.
Платежи за предельно допустимые сбросы загрязняющих веществ в водную
среду осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи
за их превышение за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.
Предельные размеры платы за загрязнение природной среды сверх предельно допустимых
нормативов устанавливаются в процентах от прибыли, остающейся в распоряжении
природопользователя, дифференцировано по отдельным отраслям с учетом их экономических
особенностей.
Если указанные платежи, определенные расчеты равны или превышают размер
прибыли, остающейся у природопользователя, то органами Минприроды, органами
санитарно-эпидемиологического надзора и органами исполнительной власти рассматривается
вопрос о приостановке или прекращении деятельности соответствующего предприятия,
учреждения, организации. Внесение платы за загрязнение природной среды не
освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей
среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от возмещения
в полном объеме вреда, причиненного природной среде, здоровью и имуществу
граждан, другим предприятиям в соответствии с действующим законодательством.
На основании Постановления Правительства от 28.08.92 г. N 632 Минприроды
были разработаны Инструктивно-методические документы по определению базовых
нормативов платы за выбросы/сбросы загрязняющих веществ, которые введены в
действие с 1 января 1993 года. Согласно п. 5. 1 Инструктивно-методических
документов превышение нормативных или временно согласованных (лимитных) сбросов
считается сверхлимитными сбросами.
С учетом Инструктивно-методических документов утверждались нормативы
платы в регионах РФ. Так, в Московской области базовые нормативы платы за
сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты разработаны
для 198 загрязняющих веществ, в т.ч. азот, ацетон, бензол, бор, висмут, ванадий
и т.д. Нормативы платы за сброс 1 т загрязняющих веществ в рублях установлены
отдельно в пределах допустимых нормативов сбросов и в пределах установленных
лимитов (временно согласованных нормативных сбросов). Например, норматив платы
за сброс в водную среду 1 т нефти и нефтепродуктов в пределах допустимых нормативов
сбросов составляет 44350 руб., а за сброс в пределах установленных лимитов
этого же количества составляет 221750 руб. Аналогично нормативы платы за сброс
1 т кадмия составляют 443500 и 2217500 руб. Для всех без исключения водных
объектов Московской области коэффициент экологической ситуации и экологической
значимости составляет величину в 1,24.
С 1 января 1996 г. Минприроды РФ по согласованию с Минэкономики РФ и
Минфином РФ ввело на территории Российской Федерации коэффициент индексации
платы за загрязнение природной среды в размере 35. Этот коэффициент применяется
к базовым нормативам платы, утвержденным 27 ноября 1992 г., в том числе за
сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты в пределах
допустимых нормативов сбросов, в пределах установленных лимитов (временно
согласованных нормативных сбросов) и за превышение лимитов.
Распределение платы, направляемой на восстановление и охрану водных объектов,
указанное в части первой комментируемой статьи, не согласуется с частью пятой.
В первой части называется только два вида бюджетов федеральный и бюджеты субъектов
Федерации, на территории которых осуществляется использование водных объектов.
В пятой же части статьи упоминаются и местные бюджеты.
Статья предусматривает создание федерального целевого бюджетного фонда
восстановления и охраны водных объектов. Одним из видов платы, направляемых
на его формирование, указана плата за сброс сточных вод нормативного качества
в пределах установленных лимитов. Это не согласуется с п. 4 ст. 20 Закона
об охране окружающей природной среды, в соответствии с которым плата как за
нормативные сбросы, так и за сверхнормативные направляются в экологические
фонды.
Целью формирования федерального целевого бюджетного фонда является финансирование
мероприятий, направленных исключительно на восстановление и охрану водных
объектов. В 1994 году из общего объема инвестиций, направленных на рациональное
использование и охрану водных ресурсов, за сет экологических фондов затрачено
28,5 млрд. руб., что составило всего 2,1%. Дефицит средств сдерживает строительство
водоохранных сооружений, внедрение безотходных технологий. Только этим можно
объяснить законодательное установление федерального целевого бюджетного фонда
восстановления и охраны водных объектов путем частичного изъятия средств из
экологических фондов, а также определение 80-ти процентной доли региональных
и местных бюджетов от указанных видов платы на финансирование охраны водных
объектов. Это повлечет за собой сокращение средств, поступающих в экологические
фонды, и противопоставление федерального целевого бюджетного фонда восстановления
и охраны водных объектов и федерального целевого бюджетного экологического
фонда.
Часть пятая настоящей статьи поступление платы за сброс в водные объекты
вредных веществ сверх нормативов и сверх установленных лимитов в размере 10%
связывает с поступлением в федеральный экологический фонд. Остальные платежи
поступают в региональные и местные бюджеты, что также не согласуется с законом
об охране окружающей природной среды.
Плата за пользование водными объектами (водный налог), а также плата,
направляемая на восстановление и охрану водных объектов, осуществляется водопользователями
за счет себестоимости продукции (работ, услуг).
Платежи, связанные с пользованием водными объектами, осуществляются водопользователями
в сроки, устанавливаемые органами Государственной налоговой службы Российской
федерации. По истечении установленных сроков, суммы платежей взыскиваются
с водопользователя в безакцептном порядке.
Внесение платы, связанной с пользованием водными объектами, не освобождает
водопользователей от выполнения мероприятий по охране водных объектов и рациональному
использованию их ресурсов и предупреждению вредного воздействия вод, связанных
со спецификой водопользования, а также от возмещения в полном объеме вреда,
наносимого в результате нарушения водного законодательства.

Статья 126. Сбор за выдачу лицензий на водопользование
Сбор за выдачу лицензий на водопользование взимается специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
Размер сбора за выдачу лицензий на водопользование определяется исходя
из расходов на экспертизу заявок на пользование водными объектами, организационных
и иных расходов, связанных с выдачей лицензий, и утверждается органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченного
государственного органа управления использованием и охраной водного фонда.

Комментарий к статье 126

Сбор - это платеж, установленный законодательством, вносимый юридическими
и физическими лицами за услуги, оказываемые государственными органами и органами
местного самоуправления.
Лицензирование, т.е. выдача разрешений на водопользование, является платным,
за что взимается сбор. Цель лицензионного сбора - возмещение расходов на выдачу
этого документа.
Размер сбора за выдачу лицензии определяется рядом слагаемых. Он включает
расходы на экспертное заключение материалов, представленных потенциальными
водопользователями, стоимости бланков лицензии, других организационных расходов.
Оплата за лицензии производится в равных долях на расчетные счета органов,
выдающих документ.
Лицензии на водопользование из поверхностных источников выдаются органами
Роскомвода, по подземным источникам - органами Роскомнедра. Указания о размерах
сбора за лицензию включены в Положение о порядке лицензирования пользования
недрами на территории Московской области, утвержденное решением Московской
областной Думы от 28.09.94 г. Аналогичный или сходный порядок существует и
в других субъектах Федерации.
В связи с введением в действие с 1 января 1995 г. первой части Гражданского
кодекса РФ и принятием новой редакции закона "О недрах" Комитет РФ по геологии
и использованию недр издал Приказ N 65 от 18.05.95 г. об утверждении Инструкции
о порядке переоформления лицензий на пользование недрами. Пункт 21 Инструкции
предусматривает взимание лицензионного сбора в размерах, обеспечивающих возмещение
затрат на экспертизу и переоформление документов.
Для получения лицензии необходимы согласования условий водопользования
с органами охраны окружающей природной среды и другими. Потенциальные водопользователи
пользуются услугами специалистов этих органов и оплачивают их помимо оплаты
за лицензию.

Статья 127. Принципы экономического стимулирования рационального использования,
восстановления и охраны водных объектов
Экономическое стимулирование рационального использования, восстановления
и охраны водных объектов предусматривает:
установление налоговых и иных льгот, предоставляемых гражданам и юридическим
лицам, выполняющим работы по восстановлению и охране водных объектов, предупреждению
и ликвидации вредного воздействия вод;
предоставление льготных кредитов на выполнение работ по восстановлению
и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия
вод;
установление налоговых, кредитных и иных льгот, предоставленных водопользователям.
Порядок предоставления налоговых, кредитных и иных льгот за рациональное
использование, восстановление и охрану водных объектов устанавливается законодательством
Российской Федерации.

Комментарий к статье 127

Статья имеет название "Принципы экономического стимулирования рационального
использования, восстановления и охраны водных объектов". Однако в ее тексте
сказано не о принципах, а о видах стимулирования. Для физических и юридических
лиц, выполняющих работы по восстановлению и охране водных объектов в статье
указаны всего два вида стимулирования - налоговые, кредитные и иные льготы.
Это является лишь малой частью видов экономического стимулирования, предусмотренных
Законом об охране окружающей природной среды применительно к охране всех природных
ресурсов в целом.
Предоставление налоговых, кредитных льгот водопользователям может иметь
место после их нормативного, безадресного установления, но не наоборот.
Принципы экономического стимулирования вырабатываются практикой. Термин
"стимул" - (от латинского слова stimulus) буквально означает остроконечную
палку, которой погоняют животных. Стимулирование - это побуждение к действию.
Стимул, другими словами, - это то, что вызывает заинтересованность в совершении
чего-либо.
В последние годы стимулированию придается большое значение. Усиливается
понимание того, что только санкциями наладить дело охраны природы невозможно.
В национальном плане России действий по окружающей среде поставлена задача
разработать научные основы экономического стимулирования рационального использования
природных ресурсов. Разработка общих принципов стимулирования природоохранной
деятельности имеет международное значение, т.к. вытекает из многостороннего
Соглашения от 8 февраля 1992 года государств-участников СНГ.
К общим исходным началам побуждения природоохранной деятельности, т.е.
стимулирования можно отнести следующие:
1. Комплексность стимулирования, означающая обязательность стимулирования
операций технологических процессов, если они проводятся экологически приемлемыми
методами, обеспечивают ресурсосбережение, а также и собственно природоохранных
мероприятий (строительство очистных сооружений и др.).
2. Соблюдение баланса между экономическим стимулированием и экономическими
санкциями, т.е. между позитивными и негативными мерами воздействия на природопользователей.
3. Сочетание стимулирования на различных уровнях экономического механизма.
Недостаточно поощрять работников за природоохранную деятельность только в
рамках предприятия путем премирования. Необходимо побуждать к этой деятельности
предприятие и как юридическое лицо на федеральном, региональном и местном
уровнях.
4. Увязка стимулирования с другими элементами экономического механизма
природопользования - планированием, регулированием, санкциями. Экономическое
стимулирование играет важную роль, но оно не панацея, и применяемое отдельно,
в отрыве от других элементов не даст того эффекта и не оправдает тех надежд,
которые с ним связываются.
5. Сочетание материального и морального стимулирования, как отдельных
работников, так и предприятий. Человек как биологическое существо должен для
своего существования удовлетворять материальные интересы, а как существо социальное
- интересы духовные. Одним из методов удовлетворения духовных потребностей
является гласность о результатах природоохранного труда и характере стимулирования.

Статья 128. Льготы по платежам, связанным с пользованием водными объектами
Государственным организациям, осуществляющим свою деятельность в социальной
сфере, а также водопользователям, использующим водные объекты для сельского
хозяйства, устанавливаются льготные предельные размеры платы, направляемой
на восстановление и охрану водных объектов, в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Льготы водопользователям, указанным в части первой настоящей статьи,
а также льготы другим категориям водопользователей по платежам, связанным
с пользованием водными объектами и направляемым в бюджеты субъектов Российской
Федерации, могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации в пределах сумм, поступающих в их бюджеты.

Комментарий к статье 128

Регулирующая функция государства проявляется через систему налоговых
льгот, направленных на побуждение или сдерживание какой-либо деятельности.
Инструкция Министерства финансов РСФСР N 16/111 "Об исчислении и внесении
в бюджет платы за воду" от 27 мая 1991 г. установила льготы по платежам. В
соответствии с ней плата в бюджет не вносится за воду:
- отпускаемую плательщиками другим потребителям;
- забираемую рыбоводными заводами;
- забираемую не из систем водоснабжения промышленного предприятия, состоящими
на его балансе службами;
- за подземные лечебные минеральные воды;
- за морскую воду.
Ст. 10 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"
предусмотрела виды льгот по налогам, применяемых во всех сферах деятельности.
К ним относятся:
- необлагаемый минимум объекта налога;
- изъятие из обложения определенных элементов объекта налога;
- освобождение от уплаты налога отдельных лиц и категорий плательщиков;
- понижение налоговых ставок;
- вычет из налогового оклада (налогового платежа за расчетный период);
- целевые налоговые льготы, включая налоговые кредиты (отсрочку взимания
налогов);
- прочие налоговые льготы.
Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
"О недрах" от 3 марта 1995 г. (см. ст. 40) освобождает от платежей собственников,
владельцев земельных участков, осуществляющих добычу подземных вод на принадлежащем
им или арендуемом ими земельном участке непосредственно для своих нужд. Решение
об освобождении пользователей недр от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой
базы (в том числе и водопользователей) принимается органами, представляющими
лицензии на пользование недрами (см. ст. 44).
В комментируемой статье указаны только две категории водопользователей,
на которых распространяются льготы по платежам, третья категория указана в
статье 122 Водного кодекса.
В другой отрасли природо-ресурсного права - земельном льготы плательщиков
указываются более обстоятельно.

Раздел V. Разрешение споров по вопросам использования
и охраны водных объектов и ответственность за нарушение
водного законодательства Российской Федерации

Глава 13. Разрешение споров по вопросам использования
и охраны водных объектов

Статья 129. Порядок разрешения споров по вопросам использования и охраны
водных объектов
Споры по вопросам использования и охраны водных объектов разрешаются
в суде, арбитражном суде или третейском суде в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации.
Защита прав пользования водными объектами в административном порядке
осуществляется лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Решения,
принятые в административном порядке, могут быть обжалованы в суд.

Комментарий к статье 129

Нормы Общей части настоящего Кодекса имеют общее значение для всех последующих
его положений, сосредоточенных в Особенной части, в том числе по вопросам
законных прав водопользования, разрешения споров, ответственности.
В самом деле, разрешение споров по вопросам использования и охраны водных
объектов, ответственность за нарушение водного законодательства Российской
Федерации имеют прямое отношение по существу ко всем последующим статьям Особенной
части Водного Кодекса. Но они, конечно, также прямо относятся и к статьям
Общей части Кодекса.
По существу все статьи Кодекса имеют регулирующее значение, они регулируют
те вопросы водных отношений, которым они посвящены. И в тех статьях, конечно,
сформулированы механизмы их действия, механизмы регулирования, решения вопросов.
Но защита водных прав, разрешение споров и ответственность - наиболее
существенные юридические механизмы осуществления Кодекса, правильного использования
применения его гражданами, юридическими лицами, органами исполнительной власти
(администрацией) и др., а также особенно судебными, судебно-арбитражными и
третейскими судами.
Правильное разрешение споров - это защита прав одних лиц (физических
и юридических) и отказ в такой защите другим, т.е. виновным в тех или иных
нарушениях или не имеющим права на защиту, неосновательно требующих защиты
этих своих прав.
Кроме того, разрешение споров, особенно имущественных, как правило, связано
с ответственностью виновных лиц - нарушителей закона. Удовлетворяя иск, суд
защищает права истца, а отказывая в иске, защищает права ответчика. Вот почему
указанный механизм является действенным и справедливым механизмом. Конечно,
возможны ошибочные решения, но они исправляются вышестоящими судами. Судебными
и судебно-арбитражными органами в исковом порядке даже могут признаваться
противоправными решения или действия органов государственной или муниципальной
властей.
Конечно, разрешение споров зачастую связано и с привлечением виновных
к уголовной ответственности - например, с виновного по приговору суда взыскиваются
суммы в погашение имущественного ущерба.
Практика по этому вопросу существует во всех законах. В некоторых законах
разрешение споров и ответственность помещаются в разных разделах (например,
Закон "Об охране окружающей природной среды"), а в некоторых, например, в
Водном Кодексе, - соединяются в одном разделе. Принципиального значения это
не имеет - главное, чтобы соответствующие вопросы были урегулированы в данном
Законе.
Глава 13 Раздела V Кодекса посвящена разрешению споров по вопросам использования
и охраны водных объектов и состоит из одной (129) статьи. Статья 129 посвящена
порядку разрешения этих споров. Самого перечисления споров в главе и статье
нет, но споры должны разрешаться. В целях правильного понимания и применения
главы и статьи их надо брать в контексте со всеми статьями и разделами Кодекса,
потому что именно там можно встретить конкретные ситуации (водные споры),
которые надо разрешать. Спорам о возмещении ущерба посвящена ст. 131 ВК.
Изучение Водного Кодекса показывает, что во многих его статьях имеются
нормы, предусматривающие административный порядок предоставления водного объекта
в пользование, передачи в аренду, установление условий и порядка пользования
и т.д. И по всем этим вопросам могут иметь место нарушения прав пользования,
которые разрешаются административным путем.
В статье 129 ВК специально оговаривается, что защита прав пользования
водными объектами в административном порядке осуществляется лишь в случаях,
предусмотренных Федеральным законом. Главным образом это Конституция РФ, сам
Водный кодекс и Кодекс об административных нарушениях. Это говорит прежде
всего о сокращении применения административного метода и о расширении порядка
судебного и судебно-арбитражного разрешения водных споров, что свидетельствует
о дальнейшем расширении практики широкого демократизма в решении этих вопросов.
Сами администрации и другие государственные органы принимают меры к отмене
незаконных решений, исправлению своих ошибок.
В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются
важнейшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина
- обязанность государства (ст. 2).
В главе 2 Конституции РФ сформулированы все права и свободы гражданина.
Они определяют смысл, содержание деятельности законодательной и исполнительной
власти. Конституция определяет порядок пользования ими, защиты и охраны не
только в административном порядке, но и путем правосудия (ст. 18).
В Водном кодексе сформулирована специальная статья о правах водопользователей
(ст. 92 ВК). Их очень много и в одной статье все перечислить невозможно. Статья
получилась не излишней, хотя и оказалась формально перечневой. Права же водопользователей
сформулированы во многих статьях Кодекса и при решении вопросов охраны и защиты
прав водопользователей, разрешения споров и ответственности за нарушение водного
законодательства статью 129 надо применять в контексте с другими статьями
Кодекса.
Сказанное можно подтвердить рядом примеров. Так, в ст. 20 Кодекса говорится
о водных объектах общего пользования. Они находятся в общедоступном, открытом
пользовании. Поэтому никто не вправе гражданам запретить пользоваться ими
- такие запреты не имеют юридической силы, кроме установленных запретов (для
купания, питья, бытовых нужд и др.). Водные объекты особого пользования вправе
использовать определенный круг лиц, указанный в лицензии (ст. 21). Поэтому
пользование объектом другими лицами нарушает права водопользователей, имеющих
лицензии (ст. 21). Статья 21 устанавливает правоспособность и дееспособность
физических и юридических лиц на получение лицензий на право пользования водным
объектом. Необоснованные ограничения этих прав недействительны. Недействительны
ограничительные действия должностных административных лиц в отношении водопользователей,
имеющих лицензии и не нарушающих права владения, пользования и распоряжения
водами - ст. 38. Права лиц, участвующих в конкурсе на получение лицензии на
водопользование, могут быть нарушены монополистическими действиями других
водопользователей (препятствие участия в конкурсе, волокита с выдачей лицензии
и др. - ст. 93). Нарушаются права водопользования производственно-хозяйственной
деятельностью на водных объектах (ст. 99, 100, 105, 106).
Перечень подобных примеров можно было бы продолжить. Таким образом, правоохранительная
направленность Водного кодекса в отношении добросовестных водопользователей
и собственников водных объектов вполне очевидна. Это - важное достоинство
современного Водного кодекса, что соответствует новой принятой в 1993 г. Конституции
РФ.
Административный порядок охраны прав водопользователей связан и с административным
принуждением в пользу этой охраны прав на водопользование. Это вытекает из
ч. 2 ст. 129 Кодекса, в которой говорится о судебном обжаловании таких решений.
Но это не препятствует жалобщику обратиться в вышестоящий административный
орган, а не в суд. Если решения, о которых говорилось выше, восприняты обеими
сторонами как правильные, значит законные права считаются восстановленными
в административном порядке. Если же решение считается водопользователем неправильным
- вправе ли он обратиться в вышестоящую администрацию, или к вышестоящему
должностному лицу администрации или вышестоящему специально-уполномоченному
органу по охране вод?
Здесь можно обратиться к ряду административно-правовых актов. По положению
о дисциплинарной ответственности глав администраций, утвержденному Указом
Президента РФ от 7 августа 1992 г. N 829 <115>, если права администрации нарушили
права того или иного водопользователя, руководитель вышестоящей администрации
отменяет решение нижестоящего руководителя администрации и налагает на него
взыскание, и тем самым нарушенное право восстанавливается в административном
порядке.
То же самое можно сказать и об Указе Президента РФ от 22 марта 1993 г.
"Об ответственности должностных лиц исполнительной власти в Российской Федерации"
<116>.
Если нижестоящие должностные лица, не выполняющие или плохо выполняющие
законодательство, допускают нарушения прав граждан и юридических лиц, в том
числе водопользователей, на них налагается дисциплинарное взыскание, а нарушенные
права таким образом восстанавливаются.
Можно также сослаться на Указ Президента РФ от 7 апреля 1993 г. "О борьбе
с коррупцией в системе государственной службы". Из него также вытекает, что
служащие госаппарата, оказывая льготы и предпочтения одним предпринимателям
(водопользователям) и нарушая права других, совершают должностное нарушение,
за которое привлекаются к ответственности, а нарушенное право таким образом
восстанавливается <117>.
В части 1 статьи 129 ВК говорится, что решения, принятые в административном
порядке, могут быть обжалованы в суд. Это еще более демократичная мера в охране
прав, в т.ч. в области водопользования.
В этом отношении значение имеет Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина" <118>.
В соответствии с этим Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой
в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных
органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений,
общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы
(ст. 1).
К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления,
учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных
лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные
действия (решения), в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно
привлечен к какой-либо ответственности (ст. 2).
Гражданин, в т.ч. водопользователь, вправе обратиться с жалобой на действия
(решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо
к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного
самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению,
должностному лицу (ст. 4).
Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо
обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении
жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи,
он вправе обратиться с жалобой в суд.
Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его
представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем
общественной организации, трудового коллектива.
Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства,
либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица.
Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:
- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его
права;
- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об
отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении
жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином
не был получен на нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен
судом. (ст. 5)
Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов
местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных
объединений, должностных лиц рассматривается судом по правилам гражданского
судопроизводства.
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение (ст. 7).
Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение)
незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные
к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные
права и свободы.
Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим
прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы (ст. 8).
Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных
органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений,
должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской
Федерации.
Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному
лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в
законную силу.
Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее
чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения
суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Выше говорилось об охране прав водопользования, которые защищаются и
охраняются в административном порядке. Это может осуществляться также рассмотрением
водных споров. Но это происходит под знаком охраны права на водопользования.
В соответствии с п. 2 ст. 129 ВК споры по вопросам использования и охраны
водных объектов разрешаются также в суде, арбитражном суде или третейском
суде, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Необходимо отметить, что споры, как правило, перемежаются с нарушениями
прав землепользования, поэтому с указанными и др. нарушениями связаны также
и вопросы ответственности за эти нарушения (см. ст. 131 ВК).
В ВК обоснованно отсутствует статья о перечне споров. Невозможно заранее
их сформулировать. Они практически возникают чуть ли не ежедневно между различными
субъектами
органами, должностными лицами, гражданами. "Искать" то или иное нарушение
необходимо чуть ли не по всему ВК, т.е. по существу это дело истцов, а задача
правоохранительных и правоприменительных органов - правильно разобраться в
каждом споре и вынести правильное решение.
Споры о водопользовании - это, как правило, разногласия между сторонами,
субъектами водных правоотношений, где одна сторона нарушает права другой стороны
и тем самым нарушает водное законодательство.
Так, например, в ст. 3 Кодекса сформулированы цели водного законодательства.
Именно в связи с указанными целями могут возникать десятки и более водных
споров. Водные споры могут возникнуть в связи с соотношением и применением
водного, гражданского, земельного и др. законодательства (ст. 2).
Предметом споров могут быть отношения, вытекающие из прав и обязанностей
субъектов прав на землю, использование объектов общего и обособленного пользования
(ст. 12, р. IV, ст. 20-21 и др.); из фактов несоблюдения или нарушений лицензий,
из отношений, касающихся водных сервитутов, загрязнений, засорений, загрязнений
вод; осуществлением и защитой прав пользования водными объектами (гл. 6);
ограничения и прекращения прав пользования водными объектами (ст. 89); охраной
водных объектов (гл. 11) и др. Подобные примеры можно было бы продолжать дальше.
Но ясно одно, что виды и суть различных споров "сосредоточены" в самом Водном
кодексе. И все эти споры правоприменительные органы должны в совокупности
учитывать и применять указанные нормы о водных спорах. О рассмотрении этих
споров говорится в ст. 64 ВК (о спорах имущественного характера - в ст. 131).
Подведомственность водных споров, рассматриваемых судами, определена
ГК и ГПК РФ. В общем принципе суды рассматривают водные споры между гражданами
или хотя бы если одной из сторон является гражданин.
Арбитражные суды рассматривают споры между юридическими лицами, а также
гражданами - предпринимателями без права юридического лица.
Речь здесь идет о водных спорах, кроме споров о причинении и возмещении
ущерба, причиненного водным объектам (о последних говорится в комментарии
к ст. 131 ВК).
Третейский суд рассматривает водные споры (как экономические) между сторонами
- по их соглашению.
Новый Федеральный Конституционный Закон об арбитражных судах Российской
Федерации принят 5 апреля 1995 г. вместо отмененного Закона РСФСР ("Об арбитражном
суде" от 4 июля 1991 г.) <119>. Он является Конституционным, т.е. принятым
Госдумой в особом порядке (квалифицированным большинством голосов) и обладает
по отношению других актов как бы конституционной силой. Закон создал окружные
арбитражные суды (10 судов по 10 регионам), которые стали рассматривать дела
в кассационном порядке. Высший Арбитражный Суд сосредоточил свое внимание
на обобщении практики и даче судам соответствующих руководящих разъяснений.
Новый Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации принят Госдумой
5 мая 1995 г. <120>. Прежний Арбитражный процессуальный кодекс РСФСР от 5
марта 1995 г. был отменен. Подведомственность и конкретная подсудность арбитражных
судов определена главой 3 Нового АПК; глава 4 регулирует участников арбитражного
процесса; раздел 11 регулирует производство в арбитражном суде первой инстанции;
другие вопросы.
Правоприменителям и другим читателям весьма полезно ознакомиться с Законом
об арбитражном суде и Арбитражным процессуальным кодексом в схемах и таблицах,
в которых четко и ярко показаны система судов, подведомственности, стороны
в процессе и др. <121>
Временное Положение о третейском суде для разрешения экономических споров
было утверждено постановлением Верховного Совета РСФСР 24 июня 1992 г. <122>
В нем урегулированы вопросы организации, формы и методы деятельности третейских
судов. Водные споры прямо не упоминаются, но они относятся к экономическим
спорам. Следовательно, многие водные споры, как экономические, рассматриваются
третейскими судами. В настоящее время готовится Закон о третейских судах.

Глава 14. Ответственность за нарушение водного законодательства
Российской Федерации

Статья 130. Административная и уголовная ответственность за нарушение
водного законодательства Российской Федерации
Лица, виновные в нарушении водного законодательства Российской Федерации,
несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Штрафы за административные правонарушения налагаются должностными лицами
специально уполномоченного государственного органа управления использованием
и охраной водного фонда в пределах их компетенции, установленной законодательством
Российской Федерации.
Наложение штрафа не освобождает виновных лиц от обязанности устранения
допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба.

Комментарий к статье 130

Административная ответственность наступает за административные правонарушения,
предусмотренные административным и иным законодательством. Водные административные
правонарушения - часть административных правонарушений.
В Законе об охране окружающей природной среды закреплено более 15 экологических
правонарушений. Водные правонарушения - это во многом экологические правонарушения.
Поэтому в необходимых случаях возможно применять и отдельные меры, предусмотренные
в этом Законе.
Далее, в статье 5 Водного Кодекса понятие водного отношения берется довольно
широко. Эта статья решает вопросы регулирования водных отношений в связи с
регулированием отношений по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного
мира, атмосферного воздуха, подчеркивая, что эти отношения регулируются и
водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального
использования и охраны вод. Водное законодательством наряду с горным законодательством
регулирует также отношения в области геологического изучения, разведки и охраны
подземных вод.
Водное законодательство касается вопросов, связанных со строительством
и эксплуатацией водохозяйственных и любых других объектов и сооружений, проведением
работ на дне, влияющих на состояние вод. Дело в том, что во многих таких случаях
может оказываться вредное воздействие на воды (см. комментарии к ст. 98, 99,
100, 105, 106 ВК). Все это и приводит к учету и применению водного законодательства
в указанных случаях. Нарушение его требований должно влечь административную
ответственность как за нарушение водного законодательства в соответствии с
частью 1 статьи 130 Водного кодекса РФ.
Как известно, в ВК нет перечня псих правонарушений и ответственности
за них, поэтому можно применять ст. 84 Закона об охране окружающей природной
среды.

Кодекс об административных правонарушениях
(КоАП) о водных право нарушениях
и административной ответственности
за их совершение

"Статья 55. Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов"
В соответствии с ней самовольная застройка площадей залегания полезных
ископаемых, невыполнение правил охраны недр и требований по охране окружающей
природной среды, зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных
с пользованием недрами, уничтожение или повреждение наблюдательных режимных
скважин на подземные воды, а также маркшейдерских и геодезических знаков влечет
наложение штрафа на граждан в размере до пятидесяти рублей и на должностных
лиц - до ста рублей (размеры штрафов в настоящее время увеличены).
Выборочная отработка богатых участков месторождений, приводящая к необоснованным
потерям балансовых запасов полезных ископаемых, сверхнормативные потери и
сверхнормативное разубоживание полезных ископаемых при добыче, порча месторождений
полезных ископаемых и другие нарушения требований рационального использования
из запасов влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста рублей.
Утрата маркшейдерской документации, невыполнение требований по приведению
ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние,
обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранению месторождений,
горных выработок и буровых скважин на время консервации влечет наложение штрафа
на должностных лиц в размере до ста рублей.
"Статья 57. Нарушение правил охраны водных ресурсов"
Загрязнение и засорение вод, нарушение водоохранного режима на водосборах,
вызывающее их загрязнение, водную эрозии почв и другие вредные явления, влечет
наложение штрафа на граждан в размере до пятидесяти рублей и на должностных
лиц - до ста рублей.
Ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и других объектов без сооружений
и устройств, пред отвращающих загрязнение и засорение вод или их вредное воздействие,
влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста рублей.
"Статья 58. Невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах
операций с вредными веществами и смесями"
Невыполнение капитаном или другими лицами командного состава судна или
другого плавучего средства предусмотренных действующим законодательством обязанностей
по регистрации в судовых документах операций с веществами, вредными для здоровья
людей или для животных ресурсов моря, либо смесями, содержащими такие вещества
свыше установленных норм, в несение указанными лицами в судовые документы
неверных записей об этих операциях или незаконный отказ предъявить такие документы
соответствующим должностным лицам влечет наложение штрафа в размере до ста
рублей.
"Статья 59. Нарушение правил водопользования"
Забор воды с нарушением планов водопользования, самовольное производство
гидротехнических работ, бесхозяйственное использование воды (добытой или отведенной
из водных объектов), нарушение правил ведения первичного учета количества
забираемых из водных объектов и сбрасываемых в них вод и определения качества
сбрасываемых вод влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста
рублей.
"Статья 60. Повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение
правил их эксплуатаций'
Повреждение водохозяйственных сооружений и устройств влечет наложение
штрафа на граждан в размере до пятидесяти рублей и на должностных лиц - до
ста рублей. Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных сооружений и устройств
влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста рублей.
Размеры штрафов, указанные в КоАП, неоднократно повышались, индексировались.
В конечном итоге в соответствии с Законом они в настоящее время установлены
в размерах, применительных к минимальным размерам месячной оплаты труда:
а) граждане - от однократного до десятикратного размера минимальной месячной
оплаты труда в РФ;
б) должностные лица - от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной
месячной оплаты труда в РФ;
в) предприятия, учреждения, организации - от 50 тысяч до 500 тысяч рублей.
<123>
Конкретный размер штрафа определяется органом, налагающим штраф, в зависимости
от характера и вида совершенного правонарушения и степени вины правонарушителя
и причиненного вреда.
Штрафы налагаются должностными лицами специально уполномоченными на то
государственного органа - Роскомводом. Встает вопрос: если Роскомвод не принимает
мер, может ли это сделать Госсанэпиднадзор и Минприроды? Думается могут, нарушение
не должно остаться безнаказанным (см. примечание к предисловию).
Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный
суд. Если постановление отменяется, штраф не взыскивается (или возвращается).
Наложение и взыскание штрафа не освобождает нарушителя от возмещения причиненного
вреда. <124>
Естественно, в соответствии с новым ВК возникает вопрос о необходимости
внесения соответствующих дополнений и изменений в КоАП РФ.
УК РФ принят Госдумой РФ 24 мая 1996 г. и вступает в действие с 1 января
1997 г.
Если раньше в УК экологические преступления были разбросаны по разным
разделам, то в новом УК экологические преступления выделены в самостоятельный
раздел 26.

Уголовный кодекс РФ
об охране водных объектов

"Статья 250. Загрязнение вод"
1. Загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод,
источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств,
если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному
миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, наказываются штрафом
в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух
месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами
на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.
2. Те же деяния, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую
гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника
либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической
ситуации, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных
размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного
за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от
одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до трех лет.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи,
повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы
на срок от двух до пяти лет.
Статья 252. Загрязнение морской среды
1. Загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие
нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных
в море искусственных сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья
человека и живых ресурсов моря либо препятствующих правомерному использованию
морской среды, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных
размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного
за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо
исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до четырех
месяцев.
2. Те же деяния, причинившие существенный вред здоровью человека, животному
или растительному миру, рыбным запасам, окружающей среде, зонам отдыха либо
другим охраняемым законом интересам, наказываются лишением свободы на срок
до трех лет со штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров
оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за
период до одного месяца.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи,
повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы
на срок от двух до пяти лет."
Меры уголовного наказания, предусмотренные указанными статьями, отличаются
большей широтой и разнообразием, чем в предыдущем УК. Указанные меры обеспечат
уголовно-правовую охрану водных объектов в Российской федерации.

Статья 131. Ответственность граждан и юридических лиц за причинение ущерба
водным объектам
Граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают
его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии
с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии
- по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных
убытков, в том числе упущенной выгоды.
Иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения
водного законодательства Российской Федерации, вправе предъявлять специально
уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного
фонда, специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей
природной среды, государственный орган санитарно-эпидемиологического надзора.
Суммы возмещения ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного
суда, перечисляются в федеральный бюджет или бюджеты субъектов Российской
Федерации в установленном порядке и расходуются на восстановление водных объектов.
Условия и порядок возмещения ущерба, причиненного водным объектам в результате
нарушения водного законодательства Российской Федерации, регулируются законодательством
Российской Федерации.

Комментарий к статье 131

В составе многочисленных экологических споров большое место занимают
водные споры в связи с правонарушениями, причиняющими экологический имущественный
ущерб водным объектам.
В статье 82 ВК предусмотрено нормирование в области водопользования в
виде лимитов водопользования и принятия стандартов и нормативов в области
использования и охраны водных объектов. В статьях 94-104 ВК установлены требования
к нормативам охраны водных объектов от загрязнения, засорения, истощения.
Статьями 124 и 125 ВК установлены: водный налог и повышенная плата за превышение
нормативов водопользования или спуска сверхнормативных загрязненных вод и
их распределение по бюджетам (см. комментарий к указанным статьям).
Важно отметить, что в статье 131 ВК установлено, что граждане и юридические
лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его в соответствии с методиками
исчисления ущерба, причиненного водным объектам.
Это безусловно требует скорейшего установления нормативов платы как за
нормативное, так и сверхнормативное использование вод и их загрязнение и засорение
(см. комментарий к ст. 109 ВК).
Эта норма сейчас установлена в самом ВК. Ранее такие указания содержались
лишь в постановлении Пленума Высшего арбитражного суда (применительно ко всем
видам экологического ущерба).
В случае отсутствия такой методики ущерб взыскивается по фактическим
затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, включая
упущенную выгоду.
В соответствии со ст. 20 Закона об охране окружающей природной среды
загрязнение окружающей природной среды рассматривается как причинение ей имущественного
вреда. За такой вред устанавливаются платежи, определяемые на основе базовых
нормативов за нормативное и сверхнормативное загрязнение окружающей природной
среды. Это относится и к водным объектам. Такие нормативы были установлены
утвержденным Правительством РФ 28 августа 1992 г. Положением N 632. Эти платежи
не связываются с экологическим правонарушением, поскольку такое загрязнение
является как бы "разрешенным" (лицензиями), т.е. поэтому не является нарушением
природоохранительного, в т.ч. водного законодательства и здесь не возникает
вопрос о вине причинителя. Платежи взыскиваются поэтому в бесспорном, в безакцептном
порядке, т.е. без решения суда, арбитражного суда.
Указанные платежи не освобождают причинителей от возмещения вреда, возникшего
в результате экологического правонарушения, т.е. уже по вине причинителя этого
вреда.
Это означает, что такой вред уже рассматривается как неправомерный, "неразрешенный",
возникший не в связи с разрешением (лицензией), а сверх или помимо них, виновный
вред (ст. 86 Закона об охране окружающей природной среды, ст. 131 ВК). За
такой виновный вред и предусматривается имущественная, гражданско-правовая
ответственность.
Но трудности возникают на практике в связи с тем, что и в первом и во
втором случаях причиняется по существу одинаковыми с объективной стороны,
если брать без учета субъективной стороны - действиями, а именно: загрязнением
водных объектов путем выбросов, сбросов вредных веществ, размещением отходов
и др. Только в первом случае эти действия не связываются с экологическим (водным)
правонарушением, а во втором случае - прямо увязываются с экологическим (водным)
правонарушением.
Исключение составляют случаи причинения вреда гражданину или юридическому
лицу и их имуществу источником повышенной опасности, т.е. без учета вины,
или неблагоприятным воздействием окружающей природной среды (наводнения, селевые
потоки и др.), ибо здесь вообще не встает вопрос об экологическом правонарушении.
Представляется правильным и целесообразным, что методика расчета размера
вреда при лицензионном (разрешенном) загрязнении вполне применима к расчету
(определению) размера вреда, причиняемого экологическим, в т.ч. водным правонарушением.
Он похож как бы на таксовый порядок, и пока иного "не изобретено", его можно
применять по аналогии и при возмещении вреда, причиненного экологическим,
в т.ч. водным правонарушением.
Указанная специальная методика определена упоминаемым выше постановлением
Правительства РФ N 632 от 28 августа 1992 г. Здесь имеются в виду лицензии
на сброс, выброс, размещение отходов в установленных нормативах и плата за
них также в установленных размерах. Субъекты Федерации вправе дополнять, устанавливать
свои методики. Как правило, субъекты РФ такие свои методики имеют.
Таким образом, указанные методики пока можно применять к возмещению убытков
водным объектам водными правонарушениями. С учетом всех разнообразных методик
вполне возможно и необходимо разработать специальную методику возмещения убытков
водным объектам.
При отсутствии методик вред можно определять пока по фактическим затратам
на восстановление нарушенных водных объектов.
Окружающая природная среда, как известно, включает в себя природные объекты
(ресурсы) землю, леса, недра, воды, атмосферный воздух и др. Поэтому виновное
причинение вреда им рассматривается как причинение вреда окружающей природной
среде.
Как отмечалось в комментарии к предыдущим статьям ВК, в нашей стране
действует система специально уполномоченных органов по охране окружающей природной
среды (Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 943). Координирующим
общим природоохранительным органом является Министерство охраны окружающей
среды и природных ресурсов РФ, такие же органы в субъектах РФ. В области водных
ресурсов таким органом является Госкомитет по водным ресурсам. В их компетенцию,
в частности, входит предъявление исков о возмещении вреда, причиненного экологическим
водным правонарушением (см. примечание к предисловию).
Практически вопрос решается таким образом, что все указанные органы (и
общие и отраслевые) вправе предъявлять названные иски. В Положении о Минприроде
прямо сказано, что оно вправе предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного
экологическим правонарушением.
Но надо эти действия каждый раз согласовывать, чтобы избежать случаев
"двойного" предъявления двух исков по одному и тому же поводу, нарушению,
объекту. Если, например, отраслевой орган не предъявляет иск, то общий природоохранительный
орган это сделать может. Если общий природоохранительный орган этого не сделает,
то специальный отраслевой орган вправе это сделать.
Представляется, что из указанных методологических положений законодательства
и следует исходить при решении вопросов возмещения вреда, причиненного окружающей
природной среде экологическим правонарушением.
Вопрос о возмещении вреда водным объектам, причиненного водным правонарушением,
регулируется гражданским законодательством новым ГК РФ (ст. 15, 307-309, 393,
401). ГК предусматривает полное возмещение вреда, причиненного противоправным
и виновным поведением причинителя вреда.
Противоправное виновное поведение причинителя вреда выражается в правонарушении.
В ст. 81 Закона об охране окружающей природной среды говорится о вреде, причиненном
правонарушением. В отношении водных объектов среды - это загрязнение, засорение,
истощение водных объектов. Содержание этих понятий дано в настоящем ВК и комментарии
к нему, они даны также в учебниках и других научных трудах по экологическому
и водному праву. Здесь еще раз нет необходимости останавливаться на данном
вопросе.
Общее понятие экологического правонарушения применимо к водному правонарушению,
которое является основанием гражданско-правовой, имущественной ответственности
за причиненный вред водным объектам.
Состояние водных объектов неравномерно. Но в целом оно не улучшается.
41% водных объектов отнесено к категории загрязненных. В некоторых регионах
и городах резко не хватает питьевых вод. Основные загрязнители промышленность
(35 %) и коммунальное хозяйство (51 %). В ряде регионов загрязненность вод
увеличилась до 10-100 ПДК. Особенно острое состояние - в Волжском бассейне
(39 % общего объема загрязненных стоков), других водоемов (о. Сахалин, Нева,
Урал, Архангельская, Кемеровская, Курская, Мурманская области, Приморский
край, Дагестан, Якутия, Карелия и др.). Около 90% населения вынуждены использовать
для питья воду, не отвечающую гигиеническим требованиям по ряду показателей.
<125>
Причинителями вреда по закону являются юридические и физические лица.
Причинителем вреда имуществу, здоровью граждан может быть и сама окружающая
природная среда: ее стихийные силы, катастрофы (землетрясения, извержения
вулканов, селевые потоки, оползни, затопления и др.).
Кто же потерпевшие? Те же юридические и физические лица, предприниматели,
сама окружающая природная среда с ее объектами, ресурсами, взятыми как в отдельности,
так и в совокупности.
Соответственно, они выступают и как причинители - ответчики, и как потерпевшие
истцы. От имени "потерпевшей" окружающей природной среды выступают истцами
соответствующие органы власти, экологические (водные) органы. От ее же имени
те же органы как представители государства выступают в качестве ответчиков
при причинении вреда здоровью и имуществу людей, имуществу юридических лиц.
Вред, причиняемый водным объектам, и вред, причиняемый их неблагоприятным
физическим воздействием (стихийные бедствия, селевые потоки, наводнения и
др.), является по своему характеру тоже экологическим вредом. В результате
такого вреда сама эта среда и ее объекты (воды), ресурсы утрачивают в той
или иной мере свои экологические свойства (высокое качество, чистоту и др.).
Экологический вред "самовозмещается" путем восстановления природных свойств
- самоочищения вод. Для этого, как правило, необходимо длительное время и
прекращение вредного воздействия на водную среду. Но поскольку такое вредное
воздействие по существу не уменьшается, на нет сводится действие указанных
выше естественных законов природы и воды постепенно "увядают", деградируют.
Поэтому необходимы огромные предупредительно-профилактические работы, усиление
очистки, обезвреживания вод и др.
В таких случаях необходимо прибегать к крайним мерам: приостанавливать,
закрывать вредные предприятия (производства) либо перепрофилировать их, выводить
в безопасные для населения ограниченные территории (зоны). Это предусмотрено
многими статьями Закона об охране окружающей природной среды (ст. ст. 7-10,
разд. IV-VI, ст. 15-16 и др.), указанными выше статьями Водного кодекса.
Но до принятия таких мер применяется имущественная ответственность.
И только имущественные "вливания" несколько "спасают окружающую природную
среду", водоемы, "отсрочивая" их окончательную деградацию. Эти "вливания"
выражаются в возмещении вреда посредством имущественной гражданско-правовой
ответственности за причинение экологического вреда водоемам.
Гражданско-правовая имущественная ответственность за виновное причинение
экологического вреда осуществляется путем разрешения экологических (водных)
споров в судах и арбитражных судах.
Высший Арбитражный суд РФ разослал арбитражным судам Информационное письмо
от 14 января 1992 г. "В связи с введением в действие закона "Об охране окружающей
природной среды" <126>. В нем обращено внимание на необходимость правильного
определения подведомственности судов по разрешению экологических споров, в
т.ч. и о возмещении экологического вреда. Им подведомственны споры: по искам
специально уполномоченных экологических органов о возмещении вреда, причиненного
нарушением природоохранительного законодательства; по искам экологических
контрольных органов и экологических и иных общественных объединений о возмещении
вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан. Это относится и к вреду,
причиняемому водным объектам.
Пленум Высшего Арбитражного суда РФ 21 октября 1993 г. принял постановление
N 22 "О некоторых вопросах практики применения Закона "Об охране окружающей
природной среды". В нем арбитражным судам дано разъяснение о том, что в случае
отсутствия такс, нормативной платы, методик расчета ущерба следует исходить
из учета затрат на восстановление нарушенного состояния природного объекта.
Сейчас это, как отмечено выше, - норма Водного кодекса РФ.
При разрешении исков необходимо руководствоваться Арбитражно-процессуальным
кодексом РФ (ст. 22-43, 102-139). В Новом Законе об арбитражном суде сказано,
что арбитражные суды рассматривают экономические споры. К ним, безусловно,
относятся и экологические, в том числе водные споры, о подведомственности
которых в своем указанном выше Письме сказал Высший арбитражный суд РФ.
Пленум Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ 18 августа 1992
г. приняли постановление "О некоторых вопросах подведомственности судов и
арбитражных судов в связи с новым законодательством". По общему правилу суды
рассматривают экологические споры, не подведомственные арбитражным судам".
<127>
Необходимо отметить, что в 1994-1995 гг. по сравнению с предыдущими годами
ослабла контрольно-надзорная деятельность специально уполномоченных экологических
органов, уменьшилось число проверок и обследований, взыскания экологического
вреда. В то же время возросло число техногенных и природных катастроф, увеличился
ущерб от них.
В 1994 г. арбитражными судами рассмотрено 3168 экологических споров (из
всего числа 190471 - экономических споров). Водные споры не вычленены, хотя
некоторое количество их было. По ним заявлено экологических исков на 120086173
руб., взыскано 27215138 руб.; разрешено 1560 экологических споров в сфере
управления (из всего 17610 таких споров), заявлено исков на сумму 29078345
руб., взыскано 13107184 руб. Но "взыскано" еще не означает "исполнено", т.к.
в связи с массовой неплатежеспособностью приказы арбитражных судов "лежат"
в картотеке долгов и длительно не исполняются.
По запросу Минприроды РФ природоохранительные органы более 25 субъектов
РФ разных регионов представили более 50 исковых материалов с решениями арбитражных
судов о возмещении экологического ущерба, в т.ч. причиненного водным объектам.
Материалы представляют широкий спектр вопросов: об истцах и ответчиках, сторонах,
о подведомственности споров и исков по ним, о характере и содержании ущерба,
причиненного окружающей природной среде, в частности, водным объектам, о порядке
определения размера ущерба и др. <128>
В качестве истцов по всем спорам выступали Министерства (комитеты) охраны
окружающей природной среды (в ряде мест они называются органами по экологии,
природным ресурсам и др.).
Это - общие, координирующие природоохранные органы в системе таких, в
т.ч. отраслевых органов (земельных, лесных, водных, по охотничьему хозяйству
и рыболовству и др.).
Арбитражный суд Хабаровского края решением от 29 июня 1993 г. прекратил
дело по иску Комитета по охране окружающей среды к Горводоканалу за спуск
загрязненных сточных вод, обосновав это тем, что ответчик (горводоканал) не
брал с пользователей плату за спуск вод ввиду отсутствия нормативов платежей.
Решение обжалованию не было. И зря. Решение не является обоснованным, ибо
в таких случаях необходимо было определять размер ущерба за загрязнение, исходя
из фактических затрат, необходимых для очистки вод.
В то же время решением того же суда взыскано с Вяземского Водоканала
по иску Комитета в экологический фонд за сброс в водоем загрязненных сточных
вод. В решении сказано, что суд руководствовался решением Пленума Высшего
Арбитражного суда РФ N 22 от 21 октября 1993 г. "О некоторых вопросах практики
применения Закона об охране окружающей природной среды", в котором записано,
что в случае отсутствия нормативов, такс и методики расчета ущерба необходимо
руководствоваться фактическими затратами на восстановление нарушенного состояния
объекта. Аналогичное решение этот же суд принял по иску Комитета к Тырминскому
локомотивному депо за загрязнение водоема нефтью.
Вопрос о подведомственности споров на практике иногда решается по-разному.
Некоторые арбитражные суды отказывают в приеме исков либо прекращают дела,
а иногда принимают и рассматривают по существу.
Все зависит от характера и содержания иска.
Когда речь идет об исках в связи с загрязнением природной среды в рамках
лицензий (разрешений) на природопользование и сброс, выброс вредных веществ
или размещение их, то платежи за них взыскиваются в бесспорном, безакцептном
порядке. Поэтому в таких случаях арбитражные суды правильно отказывают во
взыскание ущерба или прекращают дела. Но правильно взыскивают пени (0,3% за
каждый день просрочки, а это часто "выливается" в миллионные суммы). Такие
решения принимались арбитражными судами Кировской, Мурманской, Омской, Псковской
областей, Хабаровского края и других.
Арбитражные суды, как подчеркивалось выше, рассматривают иски о взыскании
ущерба, причиненного окружающей природной среде, в т.ч. водным объектам, когда
это не связано с установленными платежами за разрешенные природопользование,
сброс, выброс вредных веществ, размещение отходов, другие вредные воздействия
на природную среду. Это именно иски о виновном загрязнении природной среды,
водоемов, это чисто гражданско-правовые имущественные иски о возмещении экологического
ущерба, причиненного экологическим, в т.ч. водным правонарушением.
Основаниями ответственности здесь' являются противоправность поведения
причинителя вреда, наличие имущественного экологического ущерба и прямой причинной
связи между поведением причинителя и ущербом, вины причинителя. При причинении
ущерба источником повышенной экологической опасности (природные и техногенные
экологические катастрофы и др.) вина причинителя не является обязательным
условием ответственности.
Таких дел много, они почти аналогичны.
Так, Арбитражный суд Саратовской области по иску Волжской природоохранной
прокуратуры к Богаевскому АООТ "Саратовнефтегаз" о взыскании за разлив нефти
при разрыве нефтепровода (на большой площади, загрязнение плотное, превышение
ПДК - в 1600 раз) иск удовлетворил, взыскал убытки в пользу Комитета по охране
природы.
Арбитражный суд решением от 1 августа 1994 г. Республики Коми по иску
Госкомитета по охране природы к Газпрому "Усть-Печора" о взыскании за выброс
нефти в результате прорыва нефтетрубы (диаметр 700 мм, сплошное загрязнение
на площади 140х150 км, с попаданием нефти в ручей Безымянный) взыскал в пользу
истца. Сумма иска снижена в связи с тем, что ответчик принял частичные меры
по ликвидации загрязнения.
Арбитражный суд Республики Калмыкия по иску Калмприрода к АООТ "Калмнефть"
и АООТ "Астраханьнефть" (второго ответчика по собственной инициативе привлек
суд) - взыскал с ответчика (была установлена смешанная вина обоих ответчиков,
в связи с чем с первого взыскано 83%, со второго - 17%) за загрязнение нефтью
большой местности, почв, водных объектов: ответчики иск признали, жалобы не
подавали.
Подобные примеры можно было бы продолжить.
Характерно, что исковые материалы по рассмотренным делам, как правило,
оформлены убедительно, обоснованно, доказательно; суды тщательно разбирались
в конкретных обстоятельствах дел, свои выводы и решения обосновывали нормами
ГК, Закона об охране окружающей природной среды, других правовых актов, Арбитражного
процессуального кодекса РФ.
Народные суды рассматривают дела о взыскании имущественного экологического
ущерба по спорам между гражданами, а также гражданами и юридическими лицами
(ст. 85-86 Закона "Об охране окружающей природной среды", ст. 15, 307-309,
393, 401 ГК РСФСР). Особенно выделяются дела о причинении вреда здоровью граждан,
причиненного экологическими правонарушениями (ст. 89, 90, 91 Закона "Об охране
окружающей природной среды"; ст. 1084-1094 ГК РФ). Практика рассмотрения указанных
дел в судах, в т.ч. по водным спорам к сожалению пока не обобщалась.
В вопросе о подведомственности указанных споров на практике возникает
разнобой. Известно, что на должностных лиц предприятий за совершение экологических
правонарушений может быть наложен штраф в административном порядке. Взыскание
штрафа производится в безакцептном бесспорном порядке и арбитражным судам
неподведомственны. Но в практике бывает и обратное.
Так, Астраханский комитет по охране природы предъявил в арбитражном суде
иск к инженеру СП "Сарматы" о взыскании штрафа за невыполнение обязанностей
по проведению экологической экспертизы. Суд 8 февраля 1994 г. правильно отказал
в связи с неподведомственностью дела. Жалобщику необходимо было обратиться
в народный суд.
Народный суд Красно-партизанского района Саратовской области отказал
в приеме заявления Саратовского областного Комитета по охране окружающей среды
о взыскании штрафа, наложенного на начальника ЖКО за самовольный забор воды
без специального разрешения, загрязнение отходами артезианских скважин, невыполнение
предписаний инспекции от 3 августа 1994 г. Суд правильно отказал в приеме
заявлений, т.е. указанные штрафы взыскиваются в бесспорном порядке. Жалоб
на определения суда со стороны истцов не поступило.
Прокурор Кемеровской области предъявил иск в Ленинский народный суд г.
Новокузнецка к Горно-металлургическому комбинату о незаконности выводов государственной
экологической экспертизы по проекту перекладки коксовой батареи. Хотя это
не касается водного спора, но о нем следует сказать. Данный проект и выводы
экспертизы не обеспечивали благоприятной окружающей природной среды для населения
города. Народный суд иск удовлетворил, но областной суд решение отменил и
дело прекратил за неподведомственностью. Судебная коллегия Верховного Суда
РФ отклонила протест прокурора и оставила судебные решения в силе. Президиум
Верховного Суда РФ 2 февраля 1994 г, правильно отменил определение Верховного
Суда и оставил в силе решение народного суда. Прокурор правильно предъявил
иск в интересах населения города. <129> Этот пример характерен, он свидетельствует,
что суды рассматривают иски и в интересах населения.
Общий гражданско-правовой механизм возмещения указанного экологического
вреда распространяется и на случаи возмещения вреда имуществу и здоровью граждан.
Бытует, однако, мнение, что трудно доказывать иск. Но это не может быть оправданием.
Общее основание ответственности - ст. 42 Конституции РФ о защите, охране
жизни и здоровья граждан, ст. ст. 88, 89 и 90 Закона об охране окружающей
природной среды, ст. ст. 1084-1094 ГК РФ.
При возмещении вреда, причиненного имуществу, учитываются его стоимость
или стоимость восстановления, а также упущенная выгода. Возмещение ущерба
происходит из экологических фондов, а также (в настоящее время поскольку они
консолидированы в бюджет) из бюджета. Кроме того, практикуется страхование
имущества (в соответствии с Законом РФ о страховании от 27 ноября 1992 г.
и Типовым Положением о добровольном экологическом страховании, утвержденным
Минприроды и Госстрахкомпанией 3 декабря - 20 ноября 1992 г.).
Порядок возмещения ущерба здоровью граждан не вызывает особых трудностей.
При его определении необходимо учитывать больничный лист, расходы по лечению
и уходу, документы лечебного учреждения, установить причинителя ущерба (ответчика),
причинную связь и др. Если причинителей ущерба несколько, они несут солидарную
ответственность.
При стихийных бедствиях, кроме того, за счет государства потерпевшим
в установленных случаях выплачиваются предусмотренные пособия, пенсии, другие
выплаты, а также страховые выплаты из страховых фондов и т.д. <130>
До недавних пор едва ли не единственным средством борьбы за экологическое
благополучие были митинги и пикеты. Достаточно вспомнить, как благодаря организованной
кампании в прессе и многочисленным митингам удалось остановить реализацию
безумного проекта переброски северных рек.
Ныне шествиями и шумными протестами никого не напугаешь, потому и пришло
время юридического отстаивания экологических прав.
Народные суды сначала нехотя занимались этими проблемами из-за их сложности,
правовой неурегулированности, нехватки средств в местных бюджетах. Однако
сейчас ситуация изменилась не без помощи Коллегии по гражданским делам Верховного
суда России. Суды все чаще принимают к рассмотрению экологические иски.
Например, в Санкт-Петербурге, Иркутске, Липецке в судах рассматривались
обращения граждан и их общественных объединений по поводу незаконных, с их
точки зрения, решений государственных органов и предприятий.
Организация и граждане вправе предъявлять исковые требования в арбитражный
суд, а отдельные граждане - в народный суд о прекращении экологически вредной
деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству
и окружающей среде (ст. 91 Закона об охране окружающей природной среды).
Решение суда или арбитражного суда о прекращении такой деятельности должно
служить основанием для прекращения ее финансирования соответствующими банковскими
учреждениями.
Судебные иски, пусть пока и не часто проходимые и удовлетворяемые, заставляют
чиновников обращаться к закону, считаться с возможностью судебного публичного
рассмотрения дела, отмены принятого решения, возмещения ущерба, закрытия предприятия
(производства).
Конечно, экологические "дела" не всегда результативны, порой они длятся
годами. В процесс бывают вовлечены эксперты, специалисты, сопоставляются мнения,
нормы законодательства. Однако, пусть и редкие, победы истцов заканчиваются
серьезным ущербом для злостных загрязнителей природной среды и в т.ч. водоемов
или даже их полным разорением.
Благодаря прессе такие победы становятся достоянием гласности, а осуждение
загрязнителей нередко заканчивается отказом в кредитах, покупке их товаров
населением.
Многие загрязнители среды извлекают серьезный урок, предпочитая вкладывать
средства в защитные мероприятия, а не ввязываться в обременительные тяжбы
с общественностью.
Граждане - индивидуально или особенно коллективно - начинают все активнее
предъявлять иски, направленные на защиту их экологических прав и обеспечение
благополучной окружающей природной среды, в т.ч. водных объектов. <131>

Статья 132. Недействительность сделок, совершенных с нарушением водного
законодательства Российской Федерации
Сделки, совершенные с нарушением водного законодательства Российской
Федерации, являются недействительными.

Комментарий к статье 132

В ст. 17 КоАП регулируются только вопросы нарушений права государственной
собственности на воды - самовольный захват водных объектов, самовольное водопользование,
переуступка права водопользования, а также совершение других сделок, в прямой
или скрытой форме нарушающих право государственной собственности на землю,
которые влекут наложение определенного штрафа.
Статья 132 Водного кодекса значительно шире и богаче, хотя, конечно,
она охватывает содержание ст. 17 КоАП.
Во-первых, неправильно сводить вопрос только к сделкам в отношении вод,
являющихся государственной собственностью.
Во-вторых, неправильно сводить вопрос только к штрафам, ничего не говоря
о недействительности сделок.
В то же время ст. 17 КоАП упоминает ряд конкретных незаконных (недействительных)
сделок с водными объектами (самовольный захват водных объектов, самовольное
водопользование, переуступка права водопользования и др.). Данные сделки,
конечно, имеются в виду и в статье 132 ВК.
Здесь речь идет, во-первых, о любых сделках с водными объектами, нарушающими
водное законодательство, и, во-вторых, о любых субъектах водных отношений.
Но перечень таких сделок в статье 132 ВК не дается, поэтому их надо "искать"
в других статьях ВК, т.е. комментируемую статью необходимо применять в контексте
с другими статьями Кодекса.
Естественно, недействительными являются такие сделки с водными объектами,
как самовольный захват, самовольное водопользование, переуступка права. Это
наиболее яркие характерные недействительные сделки. Но могут быть и другие.
Например, к ним можно отнести:
- самовольный захват и использование береговой линии или береговой полосы
(ст. 16 ВК);
- установление общего пользования водным объектом, если это не предусмотрено
Законом, не зарегистрировано в реестре и не предусматриваются выплаты вознаграждения
собственнику (ст. 20);
- использование водного объекта для предпринимательских целей без разрешительной
лицензии и без регистрации в едином реестре (ст. 20, 27);
- введение неустановленной оборотоспособности водных объектов, например,
продажа, залог, взимание неустановленной платы и другие сделки, которые влекут
или могут повлечь отчуждение водного объекта (ст. 22);
- передачу водного объекта от одного пользователя другому с нарушением
ВК, ЗК и ГК РФ (ст. 22);
- передачу водного объекта от одного лица другому в пользование только
на основании распоряжения какого-то органа власти, без лицензии (ст. 18, 27,
28);
- невозможность нахождения одного водного объекта в собственности нескольких
лиц (ст. 33);
- незаконную передачу федерального водного объекта в муниципальную собственность
и в собственность отдельных лиц (ст. 35);
- заключение договоров аренды и предоставление водных сервитутов не в
соответствии с ВК (ст. 43-44, 46);
- нарушения антимонопольного законодательства, препятствующие пользованию
водным объектом (ст. 93);
- самовольное строительство сооружений на водных объектах для забора
и сброса воды (ст. 105 ВК).
Перечень таких сделок можно продолжить. Недействительные сделки предусмотрены
в ГК РФ (см. также комментарии к ст. 62-64 ВК РФ)
Последствия недействительности сделок регулируются гл. 9 ГК РФ (ст. 153-181).
Недействительная сделка считается оспоримой и может быть признана недействительной
судом (ст. 166-181).


Особенная часть

Раздел VI. Целевое использование водных объектов

Глава 15. Цели использования водных объектов

Статья 133. Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения
Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
является приоритетным.
Для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться
защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты.
Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения определяется государственным органом санитарно-эпидемиологического
надзора.
Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения должно
осуществляться с учетом его надежности и возможности организации зон и округов
санитарной охраны в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.
Использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения,
для иных целей не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим
Кодексом.
На территории, где отсутствуют поверхностные водные объекты, которые
могут быть использованы для хозяйственных и других целей, и имеются достаточные
запасы подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда
и с государственным органом управления использованием и охраной недр могут
в исключительных случаях разрешать использование этих вод для целей, не связанных
с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
Порядок использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения регулируется водным законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 133

Понятия "поверхностных" и "подземных" вод приводятся в статье 1 и не
случайно используются в первых статьях раздела V "Целевое использование водных
объектов" настоящего Кодекса, посвященных питьевому водоснабжению. Оно является
важнейшим элементом жизнеобеспечения городов, системы водообеспечения и водоотведения.
Как правило, включает водоисточники, системы водоподготовки природной воды
до норм, обеспечивающих возможность ее использования для питьевых нужд, системы
транспортирования использованных (сточных) вод на городские очистные сооружения,
очистные сооружения городских сточных вод, водохозяйственные системы промышленных
и агропромышленных предприятий.
Бурный рост городов и поселков городского типа, развитие их инфраструктуры
и благоустройства, обеспечение нужд населения и промышленности за счет единой
водохозяйственной системы привели к ее гипертрофированным размерам. В этих
условиях становится крайне сложно обеспечить надежную работу в сей многоступенчатой
технологической линии водообеспечения, удовлетворяя требования водопользователей
к количеству и качеству получаемой из системы воды и поддерживая экологическое
благополучие водоисточников.
Использование единой раз водящей сети для удовлетворения нужд и населения
и промышленности делает необходимым поставлять воду высокого качества, что
в свою очередь ведет к перерасходу реагентов, электроэнергии, трудовых и финансовых
ресурсов. Относительно низкая плата за воду из городской сети не стимулирует
предприятия к экономии этого важнейшего природного ресурса. В то же время
увеличение норм водопотребления на одного человека (400-600 л/сут) и отсутствие
водосчетчиков у водопотребителей создает ситуацию, когда водоснабжающие организации
списывают 30-35% утечек воды.
Совместное отведение хозяйственно-бытовых и промышленных сточных вод
через единую канализационную систему приводит не только к ее гидравлической
перегрузке, но и к напряженности городских очистных сооружений, на которых
к тому же нет возможности обезвредить многие загрязнения, поступающие с промышленными
стоками. Эффективность работы городских очистных сооружений в этом случае
значительно ниже, чем при очистке только хозяйственно-бытовых или близких
к ним по химическому составу сточных вод.
Происходящее в процессе очистки загрязнение осадков ионами тяжелых металлов
осложняет их использование в качестве органических удобрений. Учитывая, что
уже сегодня в стране скопились миллионы тонн органических осадков, обладающих
высокими удобрительными свойствами, но не находящих применения из-за повышенного
содержания в них ионов тяжелых металлов, требуется срочное решение и этой
проблемы.
Совершенствование водохозяйственной системы городов должно вестись по
двум направлениям: совершенствование системы управления и совершенствование
техники и технологии водообеспечения.
В рамках первого направления можно выделить следующие приоритеты: снижение
удельных норм водопотребления до 250-300 л/сут на человека; устойчивую тенденцию
увеличения платы за воду как с физических, так и с юридических лиц, в значительной
мере отражающей фактические затраты на ее транспортировку и подготовку; долгосрочное
планирование развития городов или промузлов с целью удовлетворения потребностей
водопользователей и поддержания экологического благополучия водоисточника:
понимание необходимости нового подхода к решению водохозяйственных проблем
становится достоянием все большего числа проектировщиков, специалистов по
строительству и эксплуатации городских ВХС.
В РосНИИВХ разработаны математическая модель и программный комплекс по
экономической оптимизации параметров промузла. В результате решения задачи
можно рассчитать оптимизированные параметры каждого предприятия города:
- разрешенные забор свежей воды, с указанием места забора (водоисточник
или городской водопровод);
- разрешенный сброс сточных вод, с указанием места сброса (водоисточник
или городская канализация);
- разрешенный предельно допустимый сброс загрязняющих веществ со сточными
водами;
- рекомендуемый водооборот;
- рекомендуемую систему очистки сточных вод, обеспечивающую достижение
заданных параметров (включая и предприятия жилищно-коммунального хозяйства).
Достижение рассчитанных параметров обеспечит выполнение городом или промузлом
директивных входных и выходных параметров, полученных, исходя из решения бассейновой
водохозяйственной программы. При этом следует учесть, что достижение директивных
бассейновых параметров будет обеспечено при минимуме приведенных затрат на
реконструкцию.
Техническое совершенствование городов должно быть направлено на решение-
следующих водохозяйственных проблем:
- совершенствование технологии подготовки воды до питьевых кондиций,
прежде всего внедрение новых высокоэффективных коагулянтов и сорбентов, замена
хлорирования воды на озонирование;
- восстановление качества воды в природных водных объектах, служащих
источниками питьевой воды города;
- замену стальных, чугунных и железобетонных трубопроводов на полиэтиленовый;
- строительство локальных станций кондиционирования питьевой воды для
водообеспечения "спальных" районов крупных городов, что позволит резко снизить
затраты на подготовку высококачественной воды для населения, не вкладывая
дополнительные финансовые ресурсы в подготовку воды для технических нужд промышленных
предприятий;
- прием в городскую канализацию не загрязненных специфическими ингредиентами
сточных вод промышленных предприятий;
- глубокую (третья ступень) очистку сточных вод города от биогенных веществ;
- повторное использование глубоко очищенных городских сточных вод для
подпитки промышленных и агропромышленных предприятий;
- очистку и использование для подпитки предприятий ливневых сточных вод,
образующихся на этих же предприятиях;
- глубокую очистку ливневых стоков с городской территории перед сбросом
в водные объекты.
Все эти мероприятия могут быть достаточно быстро реализованы только при
изменении базиса городской водохозяйственной системы. Переход от бесплатности
водообеспечения к рыночным отношениям между водопользователем и "продавцом"
воды должен стать стимулом для внедрения новых форм; платное водопользование
должно стимулировать экономное расходование вод, использование для технических
и питьевых нужд воды с различной степенью подготовки. В свою очередь, высокие
потери воды из трубопроводов и ущербы, наносимые городу затоплением и подтоплением
подземных коммуникаций и подвальных помещений, должны побуждать водохозяйственников
к борьбе с утечками воды <132> (см. комментарии к ст. 107, 134, 135, 139 настоящего
Кодекса).
Нормативные положения, направленные на обеспечение требований питьевого
и хозяйственно-бытового водоснабжения, содержат Федеральные законы "О защите
прав потребителей", "О санитарно-гигиеническом благополучии населения", комментируемые
статьи настоящего Кодекса, Правила приемки производственных сточных вод в
системы канализации населенных пунктов <133>, Правила пользования системами
коммунального водоснабжения и канализации <134>, Перечень материалов и реагентов,
разрешенных для применения в практике хозяйственно-питьевого водоснабжения
(утвержден Минздравом СССР 25.03.85 N 3235-85), Приказ Министерства строительства
РФ от 11 августа 1995 г. N 17-94 "Об утверждении Правил пользования системами
коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации" и другие
(см. примечание к предисловию).
На обеспечение прав граждан на чистую воду направлено постановление Правительства
РФ от 18 октября 1992 г. N 802 "О неотложных мерах по обеспечению питьевого
водоснабжения в Российской Федерации". <135>
Информационное обеспечение осуществляется на принципах доступности информации
для ее участников, товаропроизводителей, потребителей и общественных организаций
при конфиденциальности той информации, которая составляет государственную
или коммерческую тайны.
В основных положениях системы сертификации питьевой воды, материалов,
технологических процессов и оборудования, применяемых в хозяйственно-питьевом
водоснабжении, содержится порядок выдачи центрами санитарно-эпидемиологического
надзора субъектов РФ гигиенического заключения (гигиенического сертификата),
представляющего собой определение возможного неблагоприятного воздействия
на здоровье человека, установление допустимых областей и условий применения
продукции, а также формирование требований к процессам производства, хранения,
транспортирования, применения и утилизации продукции, обеспечивающим ее безопасность
для человека.
Предусматривается порядок сертификации, который включает:
- подачу заявки на проведение сертификации; рассмотрение заявки и принятие
решения; определение порядка работ и разработка методики по анализу состояния
производства и качества производителя;
- назначение аккредитованной испытательной лаборатории (центра) для исследования
данной продукции;
- отбор и идентификацию образцов (проб), подлежащих испытаниям;
- проведение их испытаний и оценку производства;
- анализ полученных результатов и принятие решения о возможности выдачи
сертификата соответствия;
- проведение инспекционного контроля за сертифицированной продукцией;
- выдачу лицензии на право применения знака соответствия;
- информацию о результатах сертификации и последующего контроля данной
продукции;
- корректирующие мероприятия при обнаруженных нарушениях соответствия
продукции установленным требованиям и (или) неправильном применении знака
соответствия. <136>

Статья 134. Резервирование источников питьевого водоснабжения
Для обеспечения населения водой, пригодной для питьевого водоснабжения,
на случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование
источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения
подземных водных объектов. Для этих источников устанавливается специальный
режим охраны и контроля за их состоянием в соответствии с водным законодательством
Российской Федерации и законодательством Российской Федерации об охране окружающей
природной среды.

Комментарий к статье 134

Меры использования и охраны водных объектов при их аварийном загрязнении,
при чрезвычайных ситуациях и бедствиях предусматриваются в статьях 97 и 116
настоящего Кодекса, 58 и 59 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды".
Наряду с резервированием источников питьевого водоснабжения органы местного
самоуправления, собственники систем питьевого водоснабжения, организации питьевого
водоснабжения должны принимать меры по подаче питьевой воды потребителям,
используя бытовые и групповые технические средства очистки и обеззараживания
воды, поставку питьевой воды в расфасованном виде или ее доставку в емкостях
(цистернах) для группового использования. Перечень мер для ситуаций, связанных
с нарушением функционирования систем питьевого водоснабжения, регламентируется
планом оперативных действий по обеспечению питьевого водоснабжения потребителей
соответствующего населения.
Организация обеспечения населения питьевой водой при чрезвычайных ситуациях
осуществляется также государственными органами РФ и ее субъектов. Прогнозирование
чрезвычайных ситуаций в области питьевого водоснабжения, разработка мер по
нормированному обеспечению потребителей питьевой водой при чрезвычайных ситуациях
и их реализация (определение дополнительных источников водоснабжения и резервных
сооружений и устройств для забора и подачи воды, наличия нормативных заносов
материалов, оборудования и техники для восстановления питьевого водоснабжения)
осуществляется органами местного самоуправления совместно с органами гражданской
обороны. Финансирование расходов по нормированному обеспечению населения питьевой
водой при чрезвычайных ситуациях осуществляется за счет федерального и местного
бюджетов, бюджета субъекта РФ.
Организации питьевого водоснабжения и органы, осуществляющие надзор за
соответствием качества питьевой воды установленным нормативным требованиям,
призваны систематически, не реже одного раза в месяц информировать потребителей
питьевой воды о соответствии ее нормативам качества. В случаях выявления несоответствия
и угрозы состоянию здоровья людей, собственники систем питьевого водоснабжения
и организации водоснабжения немедленно информируют об этом потребителей с
указанием сроков устранения выявленного несоответствия, а также о мерах предосторожности
(способах дополнительной обработки воды, либо о месте и времени отпуска надлежащей
питьевой воды).
Информация о качестве питьевой воды осуществляется бесплатно средствами
массовой информации. Информация о возможных перебоях в поставках питьевой
воды осуществляется организациями питьевого водоснабжения и органами жилищно-коммунального
хозяйства. Организация и контроль обеспечения своевременной информацией и
извещение потребителей о качестве и о перебоях подачи воды возлагается на
органы местного самоуправления (см. примечание к предисловию).

Статья 135. Централизованное и нецентрализованное питьевое и хозяйственно-бытовое
водоснабжение населения
При централизованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения
забор воды из водных объектов осуществляется организациями, предметом и целями
деятельности которых является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение
и которые имеют лицензию на водопользование.
При нецентрализованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении
населения граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно
из поверхностных и подземных водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 135

Централизованные системы водоснабжения являются основными в осуществлении
бесперебойного обеспечения граждан и юридических лиц питьевой водой и относятся
к особо важным объектам жизнеобеспечения. Организации питьевого водоснабжения,
осуществляющие эксплуатацию централизованных систем, обязаны: не реже одного
раза в день осуществлять производственный контроль качества подаваемой потребителям
питьевой воды; обеспечивать режим бесперебойной подачи питьевой воды в первую
очередь для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения и предприятий
пищевой промышленности; не допускать, когда это влечет нарушение режима бесперебойного
обеспечения питьевой водой населения, подачу питьевой воды для производственных
нужд предприятий, технологические процессы которых не требуют использования
питьевой воды.
Пользователи централизованных систем питьевого водоснабжения могут заключать
договора с организациями питьевого водоснабжения, в которых предусматриваются:
- режим подачи питьевой воды (бесперебойный либо почасовой, по графику);
- количество подаваемой воды (в соответствии с нормами водообеспечения
либо лимитированное);
- гарантии качества питьевой воды (постоянное соответствие установленным
нормативным требованиям);
- осуществление пользователем инструментального и документального учета
расхода питьевой воды;
- своевременность оплаты в соответствии с установленным тарифом;
- условия предъявления взаимных претензий и ответственность сторон.
(См. также комментарии к ст. 133 и 134 настоящего Кодекса).
Госстандарт России и Госкомсанэпиднадзор России утвердили в 1995 г. Основные
положения системы сертификации питьевой воды, материалов, технологических
процессов и оборудования, применяемых в хозяйственно-питьевом водоснабжении
(ГОСТ Р). Их основной целью является содействие методами и средствами стандартизации
и сертификации комплексному решению задач улучшения качества питьевой воды
путем достоверной оценки ее соответствия требованиям безопасности, безвредности
и органолептическим показателям, оценки эффективности водоочистных устройств,
оборудования и технологий в отношении обеспечения требуемой полноты очистки
и обеззараживания воды, анализа и оценки производств и систем качества на
предприятиях водоснабжения, а также оценки качества реагентов и материалов,
используемых в системах хозяйственно-питьевого водоснабжения.
В отношении питьевой воды централизованных систем хозяйственно-питьевого
водоснабжения с учетом специфики факторов, влияющих на ее качество, предусматривается
применение заявления-декларации изготовителя (предприятия водоснабжения),
подтверждающего соответствие подаваемой населению питьевой воды установленным
требованиям по безопасности, безвредности и органолептическим характеристикам
(правила оформления заявления-декларации устанавливаются в ГОСТ Р РС 0002-93).
На начальном этапе внедрения указанной схемы должно быть обеспечено систематическое
представление населению достоверной информации о качестве питьевой воды, поставляем
ой предприятиями водоснабжения.
Эффективность очистки и обеззараживанию воды характеризуется степенью
снижения загрязненности исходной воды и достижением требуемых показателей
безопасности и безвредности питьевой воды при определенных уровнях содержания
загрязняющих компонентов в исходной воде.
Объективность и достоверность подтверждения соответствия продукции установленным
в стандартах требованиям обеспечивается соблюдением принципов компетентности
и независимости в системе органов сертификации и испытательных лабораторий
на основе их аккредитации: обязательным условием аккредитации является учет
установленных критериев, в частности наличие прогрессивной, оснащенной современным
оборудованием испытательной базы.
Собственники нецентрализованных и автономных систем питьевого водоснабжения
либо лица, эксплуатирующие их, самостоятельно решают вопросы обеспечения исправности
систем и контроля за качеством воды. Системы питьевого водоснабжения на транспортных
средствах являются неотъемлемой частью этих средств.
Деятельность лиц по обеспечению питьевой водой потребителей из централизованных
и нецентрализованных систем подлежит лицензированию и осуществляется органами
исполнительной власти субъектов РФ. Тарифы на питьевое водоснабжение устанавливаются
органами местного самоуправления по предложению организаций питьевого водоснабжения,
исходя из принципа компенсации затрат на: оплату за пользование водными объектами
- источниками питьевого водоснабжения; получение питьевой воды и подачу ее
до пользователей, потребителей; выполнение необходимого комплекса работ, обеспечивающих
бесперебойность функционирования, защиту и санитарную охрану систем; возмещение
расходов, связанных с развитием и реконструкцией систем питьевого водоснабжения,
обеспечением их рентабельности.
Права потребителей питьевой воды должны гарантироваться государством,
настоящим Кодексом, Законом РФ "О защите прав потребителей", законами субъектов
РФ.
Согласно ст. 19 Закона РФ "О недрах" от 3 марта 1995 г. собственники,
владельцы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, осуществлять
строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров,
а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный
горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке,
устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти РФ.

Статья 136. Использование водных объектов, содержащих природные лечебные
ресурсы
Водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются прежде
всего для целей здравоохранения в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах.
В исключительных случаях органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации могут разрешать использование водных объектов, содержащих природные
лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения населения или иных целей по
согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченным государственным
органом, осуществляющим управление курортами, а по подземным водным объектам,
содержащим природные лечебные ресурсы,- и по согласованию с государственным
органом управления использованием и охраной недр.

Комментарий к статье 136

Специальным правовым актом, урегулировавшим порядок использования водных
объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, является Федеральный закон
"О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах",
принятый Государственной Думой 27 января 1995 г. <137> Закон действует на
в сей территории Российской Федерации. На основе содержащихся в нем положений
развивается правовое регулирование в данной сфере в законах и иных нормативных
актах Российской Федерации; а также законах и иных нормативных актах субъектов
Федерации.
Уникальность, особая ценность природных лечебных ресурсов: лечебных минеральных
вод, лиманов и озер, участков морских вод, используемых для лечения и отдыха,
обусловили признание их Законом особо охраняемым.
Лечебные свойства природных лечебных ресурсов признаются на основании
научных исследований и многолетней практики и утверждаются федеральным органом
исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения.
Природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они
могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная
собственность) либо на праве собственности субъектам Федерации республикам,
краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным
округам (собственность субъектов Федерации). Вопросы владения, пользования
и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Федерации. От имени Российской Федерации
и субъектов Федерации права собственника осуществляют органы государственной
власти в рамках их компетенции, установленной нормативными актами, определяющими
статус этих органов. Содержание права государственной собственности на природные
лечебные ресурсы определяется на основании Гражданского кодекса Российской
Федерации.
Законом устанавливается строго целевое использование природных лечебных
ресурсов: для лечения и профилактики заболеваний, а также целей отдыха. Минеральные
воды могут использоваться для промышленного разлива. Предоставление природных
лечебных ресурсов для целей, не предусмотренных Законом, допускается с соблюдением
установленных законодательством условий.
Как исключение использование водных лечебных ресурсов для питьевого водоснабжения
или иных целей имеют право разрешить органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченным
государственным органом, осуществляющим управление курортами, а по подземным
водным объектам - с органом управления использованием и охраной недр.
Пользователями природных ресурсов могут быть юридические лица и граждане.
Предоставление природных лечебных ресурсов в пользование оформляется специальным
государственным разрешением-лицензией. Порядок их выдачи определяется Правительством
Российской Федерации.
На курортах и в курортных регионах разработка природных лечебных ресурсов
осуществляется специализированными гидрогеологическими предприятиями и организациями,
имеющими лицензии на этот вид деятельности.
Среди обязанностей пользователей следует обратить внимание на выполнение
установленных Законом требований о рациональном использовании и сохранении
полезных свойств природных лечебных ресурсов при их разработке:
- объемы добычи природных лечебных ресурсов лимитируются утвержденными
по промышленным категориям запасами и сроками их эксплуатации;
- применяемые технологии добычи, подготовки и использования природных
лечебных ресурсов должны гарантировать защиту от преждевременного истощения,
загрязнения, защиту полезных ископаемых от утраты их полезных свойств;
- применяемые при эксплуатации технологические методы должны основываться
на технологических схемах разработки.
Качество добываемых природных лечебных ресурсов должно быть подтверждено
специальными медицинскими заключениями. Их использование в лечебных целях
допускается в соответствии с условиями лицензий, предоставляемых на каждый
вид такой деятельности.
В случае нарушения установленных правил использования пользование природными
лечебными ресурсами может быть прекращено, приостановлено или ограничено.
Причем это не освобождает виновных от ответственности, предусмотренной законодательством.
Для обеспечения защиты и сохранения природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительных
местностей с прилегающими участками от загрязнения и преждевременного истощения
устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны, представляющие
собой особо охраняемые территории (см. комментарий к ст. 115 Водного кодекса).
За нарушение установленного Законом порядка использования природных лечебных
ресурсов и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны виновные могут
быть привлечены к дисциплинарной, материальной, административной и уголовной
ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Статья 137. Использование водных объектов для промышленности и энергетики
Водопользователи, использующие водные объекты для промышленности и энергетики,
обязаны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению
загрязнения, засорения и истощения водных объектов, а также обеспечивать сохранение
температурного режима водных объектов.
Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в случаях стихийных бедствий, аварий и других чрезвычайных
ситуаций, а также в случае превышения установленного в лицензии на водопользование
лимита водопотребления вправе ограничивать, приостанавливать или запрещать
использование водных объектов для промышленности и энергетики по представлению
специально уполномоченного государственного органа управления использованием
и охраной водного фонда в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.
Подземные водные объекты могут в установленном порядке использоваться
для промышленности и энергетики с соблюдением требований рационального использования
и охраны подземных вод.
Подземные водные объекты, содержащие воды, пригодные для питьевого водоснабжения,
могут использоваться для промышленности и энергетики в соответствии с требованиями
статьи 133 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 137

Промышленные и энергетические предприятия являются крупными потребителями
воды. Особенно водоемкими являются химическая, металлургическая, целлюлозно-бумажная,
нефтяная и нефтеперерабатывающая промышленность. Большое количество воды расходует
и энергетика. Причем теплые, отработанные воды, используемые для охлаждения
агрегатов и реакторов тепловых и атомных электростанций, накапливаются в водоемах.
Это вызывает изменение экологических условий водоемов. Термальные загрязнения
вызывают уменьшение содержания кислорода в воде, ухудшают условия жизни многих
водных организмов, способствуют развитию сине-зеленых водорослей, значительно
увеличивают токсичность загрязняющих воду примесей, изменяют сроки нереста
рыб и т.п.
Потребляя и используя водные ресурсы промышленные и энергетические предприятия
должны соблюдать установленные для них условия водопользования, не допускать
перерасхода водных ресурсов, их загрязнения и изменения температурного режима.
Их право на использование водных объектов может быть приостановлено или запрещено
в случаях превышения установленного для них лимита водопотребления и при чрезвычайных
ситуациях: стихийных бедствиях и авариях. Решение о приостановлении или запрещении
использования водных объектов принимается Правительством Российской федерации
и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению
специально уполномоченного государственного органа управления использованием
и охраной водного фонда.

Статья 138. Использование водных объектов для сельского хозяйства и лесного
хозяйства
Граждане и юридические лица, использующие водные объекты для сельского
хозяйства и лесного хозяйства, обязаны принимать меры по сокращению потерь
и сбросов воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную
сеть, осуществлять в необходимых случаях мероприятия по предупреждению загрязнения
грунтовых вод и подъема их уровня.
Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества,
осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с
природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту водных объектов и их
водосборных площадей.
Водоснабжение, обеспечивающее нужды сельского хозяйства и лесного хозяйства,
осуществляется в соответствии с водным законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 138

Комментируемая статья направлена на экономное расходование вод в сельском
и лесном хозяйстве, охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения,
а также охрану вод как среды обитания рыбы.
Вода широко используется в сельском хозяйстве. Но сельскохозяйственное
производство представляет собой большую опасность для загрязнения вод. Это
животноводство, применение удобрений и средств защиты растений, которые вместе
с почвой могут стекать с полей в водные объекты и загрязнять воду.
Лесохозяйственное производство также потребляет воду. Много расходуется
воды при тушении лесных пожаров. При лесовосстановлении и лесоразведении также
требуется вода. В целях создания благоприятных условий для прорастания семян
древесных пород проводится обработка (минерализация) почвы.
При защите леса от вредителей и болезней применяются химические и биологические
средства. Химические средства также могут нанести вред водным объектам, как
поверхностным, так и подземным. Применение химических и биологических средств
борьбы с вредителями и болезнями растений в лесном хозяйстве регламентируется
регулярно издаваемым списком этих средств. Перед включением в список все препараты
проходят тщательную токсикологическую оценку соответствующих рыбохозяйственных,
ветеринарных, природоохранных и санитарно-гигиенических служб. Сам список
согласовывается с ведомствами, представляющими эти службы. Ограничение на
применение пестицидов устанавливается на основании изучения их влияния на
флору и фауну, определения скорости разложения токсических остатков в окружающей
среде. Однако и при этих условиях не исключена возможность нанесения природе
экологического ущерба.
Засорение вод возможно при заготовке древесины. 13 августа 1996 г. Правительство
Российской Федерации приняло постановление N 997 "Об утверждении Требований
по пред отвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных
процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов,
линий связи и электропередачи". <138> Эти требования подлежат выполнению при
осуществлении производственных процессов также в сельском и лесном хозяйстве.
Значительная часть этих норм связана с охраной окружающей природной среды,
в том числе вод и водных животных. Включены два специальных раздела: Требования
при осуществлении сельскохозяйственных производственных процессов и Требования
при осуществлении лесопромышленных и лесохозяйственных производственных процессов.
Требования по сельскому хозяйству предусматривают, что производственные
объекты, способные вызвать гибель объектов животного мира, должны иметь санитарно-защитные
зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение окружающей среды.
Запрещается сброс любых сточных вод и отходов в местах нереста, зимовки
и массовых скоплений водных и околоводных животных.
При создании и эксплуатации ирригационных и мелиоративных сооружений
в местах естественного обитания, на путях миграции и в местах сезонной концентрации
объектов животного мира необходимо обеспечивать условия для свободного и безопасного
их передвижения через указанные сооружения и каналы гидромелиоративных систем.
Требования для лесной промышленности и лесного хозяйства предусматривают,
что мероприятия по рубке лесов и их защите от вредных насекомых разрабатываются
территориальными органами управления лесным хозяйством в установленном порядке
и согласовываются со специально уполномоченными государственными органами
по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира
и среды их обитания.
Некоторые требования по охране вод имеются также в Основах лесного законодательства.
Так, водоохранные - запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ
и других водных объектов, запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных
промысловых рыб, отнесены к лесам первой группы с особым режимом пользования.
Воды как среда обитания рыбы охраняются также Положением об охране рыбных
запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденным постановлением
совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. N 1045. <139> В частности, в
этом Положении запрещено сбрасывать в рыбохозяйственные водоемы и оставлять
на льду и затопляемых берегах этих водоемов щепу, кору, опилки и прочие отходы,
образующиеся при разделки древесины; устраивать на реках, имеющих рыбохозяйственное
значение, запани с ограждениями, занимающими более двух третей живого сечения
реки и т.п.

Статья 139. Использование водных объектов для гидроэнергетики
Использование водных объектов для гидроэнергетики осуществляется с учетом
интересов других водопользователей и соблюдением требований рационального
использования и охраны водных объектов.
Организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения
на водохранилищах и других водоемах, обязаны обеспечить режим наполнения и
сработки водохранилищ, соблюдая приоритет питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения, а также потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ,
имеющих важное значение для сохранения и воспроизводства рыбных ресурсов.
Если вследствие изменения естественного уровня водных объектов, возникшего
в результате наполнения и сработки водохранилищ, нанесен ущерб гражданам и
юридическим лицам, виновные должны его возместить в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Порядок эксплуатации водохранилищ устанавливается Правительством Российской
Федерации.
Использование и охрана водохранилищ осуществляются в соответствии с требованиями,
определенными специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда для каждого водохранилища, каскада
или системы водохранилищ, согласованными с заинтересованными органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, со специально уполномоченными государственными
органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом
санитарно-эпидемиологического надзора, государственным органом управления
использованием и охраной рыбных ресурсов и другими заинтересованными государственными
органами управления.
Контроль за соблюдением правил эксплуатации водохранилищ осуществляет
специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда в порядке, устанавливаемом Правительством Российской
Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 139

Решение любой крупной водохозяйственной проблемы сопровождается определенными
изменениями естественных природных условий. Особенно существенное воздействие
на экосистему бассейна как по масштабам, так и по глубине оказывает гидроэнергетическое
строительство. Его влияние заключается в затоплении и подтоплении значительных
территорий, изменении ландшафтов и климата, структуры биоцензов.
Следствием антропизации реки при использовании ее в целях гидроэнергетики
является изменение качества воды, гидрологического, термического и ледового
режимов, режима наносов, что сказывается на способности водотока к самоочищению,
а также на условиях существования гидробионтов и околоводных животных. Большинство
из перечисленных изменений происходит уже в период строительства гидроузла.
Его эксплуатация связана с механическим, химическим и тепловым загрязнением
водотока непосредственно от сооружений гидроузла, а также с изменением гидрологического
режима в периоды наполнения и сработки водохранилища. Последствия данного
вида хозяйственной деятельности проявляются как в верхнем, так и в нижнем
бьефах, а их масштабы и интенсивность зависят от рельефа, топографии, геологии
и гидрологии в створе гидроузла, от климата, параметров водохранилищ, режимов
эксплуатации ГЭС.
При неблагоприятном стечении обстоятельств нарушения, сопутствующие гидроэнергетическому
строительству, могут вызвать деградационные процессы в природных структурах
и экосистемах, резкое изменение природно-ресурсного потенциала, глубокие перемены
в окружающей человека природной среде. Для того чтобы ослабить негативные
последствия гидроэнергетического строительства и способствовать формированию
новой устойчивой экосистемы, необходимо решить ряд достаточно сложных задач.
Основные из них можно сформулировать следующим образом:
- прогноз воздействия строящегося объекта на окружающую среду;
- установление изменений свойств прилегающего к гидроузлу природного
комплекса при соответствующих изменениях режимов эксплуатации гидроузла;
- разработка комплекса инженерно-технических, биологических и социально-экономических
мероприятий, пред отвращающих нежелательные воздействия на экосистемы;
- разработка системы мер управления экологическими объектами при антропогенных
воздействиях, связанных с эксплуатацией гидроузла.
Экологические аспекты должны быть учтены как на предпроектной стадии
- при выборе типа гидроузла и его территориального размещения, так и на стадиях
проектирования, строительства и эксплуатации. Прогноз воздействия на геоэкосистему
водосбора в любом случае будет иметь вероятностный характер, поскольку при
современном уровне научных знаний невозможно предвидеть с большой точностью
изменение водности рек и предсказать характер преобразований, происходящих
в водных экосистемах.
Возможные масштабы воздействия на окружающую среду гидроэнергетического
объекта в основном зависят от типа гидроэнергетической станции, ее размеров
и условий, в которых она сооружается. Существующие в настоящее время типы
гидроузлов: плотинные, деривационные, плотинно-деривационные - по-разному
воздействуют на природную среду в целом и на отдельные природные объекты.
На равнинных реках, уклоны которых малы по сравнению с горными, концентрация
гидроэнергии выполняется главным образом по плотинной схеме. Площади зеркала
водохранилищ плотинных гидроузлов могут составлять десятки и даже сотни тысяч
квадратных километров, т.е. могут быть значительными, что существенно скажется
на природных условиях в районе создания гидроузла.
При энергетическом использовании горных и предгорных рек, с относительно
большими уклонами дна, применяются, как самые экономичные, деривационные схемы
концентрации напора. Ущербы, причиняемые землям и природным объектам от затопления,
по данной схеме значительно меньше. Свои особенности имеет каскадное использование
водотока. Оно может оказаться экономически менее эффективным, чем использование
мощности всего водотока на одной ГЭС. Однако разбивка водотока для энергетических
целей на ступени может быть оправдана, поскольку снижается площадь затопляемых
земель. Вместе с тем, при наличии каскада водохранилищ особое значение приобретает
изменение качества воды в зависимости от гидрологических режимов. Возможно
как положительное, так и отрицательное влияние вышележащего водохранилища
на качество воды в нижележащем.
Таким образом, для снижения негативных антропогенных эффектов должна
быть выработана концепция планирования территориального размещения и выбора
типа новых гидроэнергетических объектов с учетом не только экономических,
но и экологических возможностей.
На этапе проектирования гидроузла также должны быть разработаны мероприятия,
предотвращающие неблагоприятные последствия. К таким мероприятиям можно отнести:
- выбор места (створа) плотины и отметки НПУ, обеспечивающей наименьшие
площади затопления земель;
- санитарную подготовку земель к затоплению, включающую сводку леса,
перенос кладбищ, скотомогильников, обеззараживание земель;
- защиту земель от затопления посредством обвалования;
- уборку территории по окончании строительства;
- создание приемлемой ландшафтной обстановки в районе гидроузла;
- защиту земель от подтопления посредством берегового дренажа и мелиорации;
- разработку режима водохранилищ.
Важным моментом гидроэнергетики является ландшафтное проектирование,
предусматривающее создание эстетически ценных ландшафтов, формирование береговой
линии водохранилищ, привлекательной для водоплавающих птиц и околоводных животных,
а также использование конструкций рыбоходов, приближенных к карповым, естественным.
На стадии проектирования гидроузла должны быть рассмотрены технологии,
применяемые для его строительства. Любая технология влечет за собой изменение
ландшафта, фауны, флоры, качества воды и гидрологического режима. Оценка технологий,
применяемых при строительстве гидроузлов, должна исходить из следующих положений:
- применяемые технологии должны обеспечивать возможность создания сооружений,
надежность и безопасность которых соответствует принятым в проекте положениям;
- технологии должны предусматривать экономное использование местных строительных
материалов и как можно меньшую производственную базу. В этом случае бетонные
плотины имеют преимущества перед грунтовыми, так как объем последних при одной
и той же высоте в 5-10 раз больше;
- желательно, чтобы технология возведения сооружений предусматривала
возможность использования промышленных отходов, загрязняющих природную среду.
Воздействия гидроэнергетических объектов в процессе эксплуатации на экосистемы
бассейна и водотока проявляются в чередовании процессов затопления и освобождения
прилегающих земель от воды, в колебаниях подтопления земель, расходов и уровней
в нижнем бьефе, загрязнении вод непосредственно от сооружений гидроузла. Указанные
воздействия негативно отражаются на рыбопродуктивности и продуктивности пойменных
и богарных земель. Смягчить последствия колебания расходов и уровней можно,
определив экологический гидрограф и расход воды в нижнем бьефе, которые интегрируют
водное благополучие всех компонентов водосбора. <140>
Большинство научных рекомендаций приобрело обязательный характер путем
закрепления их в комментируемой статье Водного кодекса, в подзаконных актах.
Режим водохранилищ в общем случае определяется видом регулирования стока
(суточное, недельное, сезонное, многолетнее), а также требованиями, предъявляемыми
к нему участниками, совместно использующими водные ресурсы. Наиболее просто
организовать эксплуатацию водохранилищ одноцелевого назначения. Они создаются
в том случае, когда пользователь предъявляет жесткие требования к качеству
воды, режиму эксплуатации водохранилищ, охране их прибрежной зоны. Это относится
к водохранилищам питьевого водоснабжения и промышленного рыбоводства.
Однако большинство водохранилищ имеют комплексное значение, и согласование
разнообразных интересов пользователей вызывает трудности. Гидроэнергетика,
ирригация, транспорт, рыбное хозяйство часто предъявляют противоречивые требования
к режиму эксплуатации водохранилищ.
Для организации рационального использования водохранилищ разрабатываются
определенные правила, нацеленные на решение следующих задач:
- рациональное удовлетворение водой и энергией водопотребителей;
- обеспечение безопасности подпорного сооружения;
- обеспечение безопасности населения в верхнем и нижнем бьефах.
Для ситуаций нормальной и экстремальной эксплуатации водохранилищ разрабатываются
диспетчерские графики, регламентирующие порядок пропуска высоких вод и режим
отдач с наступлением половодья.
При разработке режима эксплуатации водохранилищ должны быть учтены требования
экологического благополучия гидробионтов, околоводных животных и птиц как
в нижнем, так и в верхнем бьефах подпорного сооружения.
Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. N 519 "Об обеспечении
безопасной эксплуатации гидротехнических сооружений" <141> предусматривается
соблюдение требований рационального использования и охраны водных объектов.
В качестве ведомственных строительных норм в 1985 г. разработаны Типовые правила
эксплуатации водохранилищ емкостью 10 млн. куб. м и более. Руководящими документами
по охране водных ресурсов водохранилища в нормальных эксплуатационных условиях
должны быть " Основные положения правил использования водных ресурсов конкретного
водохранилища", инструкция по эксплуатации его сооружений и т.п. Примерный
перечень вопросов, который они должны содержать, сводится к следующему:
- краткая характеристика назначения водохранилища;
- основные параметры естественного притока, перечень вышележащих гидросооружений;
- нормативные подпорные уровни;
- характеристики сооружений, оборудования, водопропускных отверстий гидроузла;
- объем водоподачи, гарантированные расходы и уровни воды, водоэнергетические
показатели;
- управление водным режимом;
- порядок использования водных ресурсов в маловодные периоды (диспетчерское
регулирование стока, ограничения на размеры водоподачи, и колебания уровней
верхнего и нижнего бьефов в интересах комплексного использования водных ресурсов,
предельно допустимая интенсивность сработки и наполнения водохранилища, порядок
использования прогнозов);
- мероприятия по борьбе с наносами; по санитарной охране вод, по охране
вод от загрязнения;
- гидрометеорологическое обслуживание, учет, мониторинг водных ресурсов,
информация и оповещение населения и т.п.
Такие Правила по Иваньковскому водохранилищу на реке Волге утверждены
Минводхозом, Минрыбхозом, Минсельхозом, Госкомлесом, Минздравом СССР и Советом
Министров РСФСР. Наряду с указанными положениями они включают разделы об ограничении
и запрещении отдельных видов деятельности в водоохранной зоне водохранилища,
правилах его использования для целей отдыха и туризма, использовании прилегающих
земель, лесов, рыбных запасов, организации и координации действий по благоустройству,
государственном контроле за выполнением Правил.
Основные правила использования водных ресурсов Саратовского водохранилища
рассмотрены, кроме того, в Министерстве энергетики и электрификации и Госкомгидромете
СССР, Минречфлоте и Минжилкомхозе РСФСР, органах исполнительной власти Куйбышевской,
Саратовской и Ульяновской областей. В Правилах, в частности, отражаются колебания
водного баланса гидроузла в среднем за 1914-15; 1939-40 гг., режимы использования
водных ресурсов в период весеннего половодья, летне-осенней межени, зимней
межени, внутрисуточное и внутринедельное использование водных ресурсов водохранилища
и т.п.
Экологические требования к энергетическим объектам предусматриваются
в ст. 40-45, 48 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды", согласно
которым при размещении, проектировании, строительстве гидроэлектростанций
должны быть полностью учтены реальные потребности в электроэнергии данного
региона, рельеф местности для размещения объекта, меры по максимальному сохранению
земель и лесов, населенных пунктов, памятников природы, истории и культуры,
эффективной охране рыбных запасов, своевременной утилизации древесины и плодородного
слоя почвы при расчистке и затоплении ложа водохранилища, по недопущению отрицательных
изменений в окружающей природной среде (см. примечание к предисловию).

Статья 140. Использование водных объектов для рыбного хозяйства
Водные объекты или их участки, имеющие важное значение для сохранения,
воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, предоставляются преимущественно
для этих целей. В этих случаях использование водных объектов или их участков
для иных целей, кроме питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, может
быть ограничено в соответствии с настоящим Кодексом.
Перечень водных объектов, предназначенных для сохранения, воспроизводства
и добычи рыбных ресурсов, определяется Правительством Российской Федерации
и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Граждане и юридические лица, использующие водные объекты для рыбного
хозяйства, обязаны содержать берега водных объектов в местах их использования
в соответствии с санитарными и экологическими требованиями, установленными
законодательством Российской Федерации.
При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации
гидротехнических и других сооружений на водных объектах, используемых для
рыбного хозяйства, должны предусматриваться и своевременно осуществляться
мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов, рыбных ресурсов, водных
и околоводных животных и растений.
Особенности использования водных объектов для сохранения, воспроизводства
и добычи рыбных ресурсов устанавливаются федеральным законом в соответствии
с настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 140

Заголовок статьи сформулирован широко. Рыбное хозяйство в литературе
определяется как одна из отраслей народного хозяйства, занимающееся добычей,
переработкой, воспроизводством и увеличением запасов рыбы и других водных
организмов. <142>
Кроме морской и пресноводной рыбы добываются морские млекопитающие, ракообразные,
моллюски, водная растительность.
Рыбное хозяйство дает ценные пищевые, лекарственные, кормовые и технических
продукты: рыбные пищевые продукты, рыбную муку, используемую в качестве корма
для сельскохозяйственных животных, рыбий жир. Ценные осетровые рыбы и их икра
являются важным предметом экспорта.
В связи с сооружением на реках России мощных гидроузлов изменяются естественные
условия размножения наиболее ценных проходных и полупроходных рыб. Вследствие
этого производятся мероприятия по воспроизводству рыбных запасов и комплексному
рыбохозяйственному устройству водоемов.
Водный кодекс Российской Федерации охраняет также водные объекты от загрязнения
их отходами рыбного хозяйства, обязывает граждан и юридических лиц, использующих
водные объекты для рыбного хозяйства, содержать берега водных объектов в местах
их использования в соответствии с санитарными и экологическими требованиями,
установленными законодательством Российской Федерации.
Сохранение среды обитания объектов животного мира, в том числе водных
животных, регулируется также Федеральным законом "О животном мире" от 24 апреля
1995 г. N 52-ФЗ (ст. 22). Согласно этой статье любая деятельность, влекущая
за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий
их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением
требований, обеспечивающих охрану животного мира.
Независимо от видов особо охраняемых природных территорий в целях охраны
мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном
и научном отношении объектов животного мира выделяются защитные участки территорий
и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления их
жизненных циклов (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции
и других). На защитных участках территорий и акваторий запрещаются отдельные
виды деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения, если
они нарушают жизненные циклы объектов животного мира.
Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю
и регулированию использования объектов животного мира и среды его обитания
вправе вносить предложения об организации видовых заказников на указанных
защитных участках территорий и акваторий.

Статья 141. Использование водных объектов для охотничьего хозяйства
Водные объекты, являющиеся местами обитания диких водоплавающих и околоводных
птиц, ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты, предоставляются в
пользование гражданам и юридическим лицам, имеющим лицензию на пользование
объектами животного мира, органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда.

Комментарий к статье 141

Федеральный закон "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. <143> (ст. 26)
содержит ряд требований по охране среды обитания объектов животного мира,
в том числе диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей,
отнесенных к объектам охоты, а также редких и находящихся под угрозой исчезновения
видов животных.
Любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов
животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей
миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану
животного мира.
Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного
мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию
объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли
вреда водному хозяйству.
При размещении, проектировании и строительстве каналов, плотин и иных
гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия,
обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их
постоянной концентрации, в том числе в период их размножения и зимовки.
Независимо от видов особо охраняемых территорий в целях охраны мест обитания
редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном
отношении объектов животного мира выделяются защитные участки территорий и
акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления их жизненных
циклов (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции других).
На защитных участках территорий и акваторий запрещаются отдельные виды хозяйственной
деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения (см. примечание
к предисловию).

Статья 142. Использование водных объектов для транспорта и лесосплава
Поверхностные водные объекты являются водными путями общего пользования,
за исключением случаев, если их использование в этих целях полностью или частично
запрещено либо они предоставлены в особое пользование.
Перечень водных объектов, используемых для судоходства, лесосплава, взлета
(посадки) воздушных судов, определяется Правительством Российской Федерации
и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Лесосплав на водных объектах, используемых для судоходства, без судовой
тяги запрещается. Молевой лесосплав на водных объектах запрещается. Организации,
осуществляющие лесосплав, обязаны регулярно проводить очистку водных объектов
от затонувшей древесины.
Порядок проведения очистки водных объектов от затонувшей древесины устанавливается
специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда.
Использование водных объектов для плавания на маломерных плавательных
средствах, а также для взлета (посадки) воздушных судов осуществляется в порядке,
устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 142

Несмотря на незначительный удельный вес в общем грузообороте, водный
транспорт играет видную роль в народном хозяйстве Российской Федерации, особенно
в экономике отдаленных регионов, где сеть дорог еще не развита.
Вместе с тем водный транспорт - один из наиболее существенных пользователей,
а также источников загрязнения природных вод: образующиеся при прохождении
судов волны вызывают взмучивание аллювиальных отложений на дне водоемов и
разрушают берега; в результате накопления продуктов разрушения уменьшаются
нагульные и нерестовые площади; за счет утечек либо аварийных разливов нефти
и нефтепродуктов, ветрового сноса пылевидных грузов с барж-площадок, добычи
и перегрузки минерально-строительных материалов, слива подсланевых вод происходит
загрязнение судоходных рек, водохранилищ и озер. Кроме того, на речных судах
накапливается производственный и бытовой мусор, образуются значительные объемы
хозяйственно-бытовых и фекальных вод.
Активное загрязнение акваторий, атмосферного воздуха и прилегающих к
порту территорий происходит при перегрузочных операциях, а также при небрежном
складировании и хранении навалочных грузов на береговых площадках вблизи уреза
воды - это предопределяет необходимость выполнения мероприятий при эксплуатации
речных судов и строгого соблюдения соответствующих норм.
Весьма неблагоприятное воздействие на состояние водных объектов оказывает
лесосплав, получивший особо широкое распространение на реках, где судоходство
лимитируется габаритами водных путей. Под влиянием лесосплава, прежде всего
молевого, нарушается естественное состояние русел, происходит засорение водотоков
и водоемов затопленной древесиной, разрушаются нерестовые участки, образуются
заторы, препятствующие передвижению рыб и способствующие заилению русел и
нерестилищ.
Затапливаемая древесина придает воде токсические свойства и изменяет
ее гидрохимический состав. В результате поступления и последующего распада
легкоокисляемых органических соединений в воде снижается содержание растворим
ого кислорода, изменяется цветность, увеличивается окисляемость, БПК и т.д.
Систематическое многолетнее воздействие лесосплава на водные объекты приводит
к изменению структуры и уменьшению видового разнообразия водных биоценозов;
как правило, ухудшается состав ихтиофауны и выпадают ценные виды рыб.
В целом лесосплав представляет сегодня серьезную угрозу для водных экосистем,
наносит существенный материальный ущерб рыбной промышленности и другим отраслями
экономики. Следовательно, крайне необходимо принимать меры, которые могли
бы свести к минимуму негативные последствия его воздействия, как и водного
транспорта, на геоэкосистемы речных бассейнов.
Учитывая распространенность использования в нашей стране водных транспортных
путей российским законодательством предусматривается комплексная система соответствующего
надлежащего использования и охраны водных объектов.
Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 464 утверждена
федеральная целевая программа "Внутренние водные пути России" на 1996-2000
годы, целями которой являются сохранение и модернизация сети внутренних водных
путей, повышение надежности эксплуатации гидротехнических сооружений и безопасности
судоходства. <144>
В последнее время приобретает значение перемещение по водным объектам
опасных отходов. Такое транспортирование допускается при наличии паспорта
отходов и специально оборудованными транспортными средствами. Порядок транспортирования
отходов на конкретных видах транспорта, требования к выполнению погрузочно-разгрузочных
работ определяются стандартами (нормами и правилами), утверждаемыми государственными
органами по надзору за безопасностью на соответствующем виде транспорта -
N согласованными со специально уполномоченными государственными органами РФ.
С момента погрузки на транспортное средство и приемки груза юридическим или
физическим лицом, осуществляющим транспортирование, и до выгрузки его в установленном
месте из транспортного средства юридическую ответственность за безопасное
обращение с ним несет транспортная организация, которой принадлежит данное
транспортное средство.
Правила использования водных объектов для транспорта устанавливаются
также такими нормативными правовыми актами как Устав речного флота России,
Положение о регистре речного флота России, Кодекс торгового мореплавания СССР,
Правила плавания по внутренним водным путям (ППВВП), Международные правила
предупреждения столкновения судов в море (МППСС), постановления начальников
морских, торговых и рыбных портов и другие правовые акты.
Подзаконными актами, регулирующими использование водных объектов для
транспорта, являются Санитарные правила для речных судов, утвержденные Минздравом
СССР, 1985 г., N 4058-85; Санитарные правила для морских судов, утвержденные
Минздравом СССР, 1982 г., N 2041-82; ГОСТ 24585-81. Дизели судовые, тепловодные
и промышленные. Выбросы вредных веществ с отработавшими газами. Нормы и методы
измерений; Методические указания по расчету выбросов загрязняющих веществ
на предприятиях речного флота. Флот РСФСР, 1987; Наставления по предотвращению
загрязнения водных объектов с судов внутреннего плавания. Минречфлот РСФСР.
1987; Правила отведения с судов в водные объекты отработанных сточных и нефтесодержащих
вод. Минводхоз РСФСР, Минрыбхоз РСФСР. Минздрав РСФСР, Минречфлот РСФСР, 198б
г.; Нормы накопления судовых загрязнений на речном флоте, 1988; Правила устройства
и безопасности эксплуатации трубопроводов для ГСМ, токсичных и сниженных газов
(ПУТ-69), 1970 (хотя в ст. 142 настоящего Кодекса и не упомянут трубопроводный
транспорт, его значение для водных объектов нельзя недооценивать); Методические
рекомендации по расчету параметров выброса газовой смеси и ее рассеивания
при аварийных разрывах газопроводов. Минприроды РФ, Академия нефти и газа,
1992. Постановлениями Правительства РФ от 14 мая 1996 г. N 582 решаются вопросы
Федеральной службы морского Флота России, N 584 - речного флота России. <145>
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП)
содержит ряд норм об ответственности в комментируемой сфере водных отношений.
Согласно его ст. 110 нарушения правил, обеспечивающих безопасность пассажиров
при посадке на суда, в пути следования и при высадке их с судов морского и
речного транспорта, а также маломерных судов, влечет наложение штрафа на граждан
в размере от 25 руб. до 1/10 минимального месячного размера оплаты труда,
на должностных лиц от 1/10 до 1/2 минимального размера оплаты труда. По ст.
111 выбрасывание за борт мусора и иных предметов влечет предупреждение или
наложение штрафа в размере от 25 руб. до 1/10 минимального размера оплаты
труда.
Согласно ст. 111 КоАП РФ выпуск в плавание маломерных судов, не зарегистрированных
в установленном порядке, или не прошедших технического осмотра, или имеющих
неисправности, с которыми запрещена их эксплуатация, или не укомплектованных
снаряжением, или переоборудованных без соответствующего разрешения, а также
допуск к управлению маломерными судами лиц, не имеющих права управления этими
судами, влечет наложение штрафа на должностных лиц, ответственных за эксплуатацию
маломерных судов, в размере от 1/10 до 1/2 минимального размера оплаты труда.
Статьей 111 КоАП РФ предусматривается, что управление судном, в том числе
маломерным, не зарегистрированным в установленном порядке, или не прошедшим
технического осмотра, или не несущим бортовых номеров и обозначений, или переоборудованным
без соответствующего разрешения, или имеющим неисправности, с которыми запрещена
его эксплуатация, или с нарушением правил загрузки, норм пассажировместимости,
ограничений по району и условиям плавания влечет предупреждение или наложение
штрафа от 50 руб. до 1/3 минимального размера оплаты труда; управление судном,
в том числе маломерным, лицом, не имеющим права управления этим судном, или
передача управления таким судном лицу, не имеющему права управления, влечет
наложение штрафа в размере 1/3 минимального размера оплаты труда.
В соответствии со ст. 111 КоАП РФ превышение судоводителями маломерных
судов установленной скорости, несоблюдение требований навигационных знаков,
преднамеренная остановка или стоянка судна в запрещенных местах, повреждение
гидротехнических сооружений или технических средств и знаков судоходной и
навигационной обстановки, нарушение правил маневрирования, подачи звуковых
сигналов, несения бортовых огней и знаков влечет предупреждение или наложение
штрафа в размере от 50 руб. до 1/3 минимального размера оплаты труда или лишение
права управления маломерным судном на срок до 1 года: нарушение судоводителями
маломерных судов иных правил пользования маломерными судами влечет предупреждение
или наложение штрафа в размере от 25 руб. до 1/10 минимального размера оплаты
труда.
По статье 111 КоАП РФ управление судном, в том числе маломерным, судоводителем
в состоянии опьянения, а также передача управления таким судном судоводителю,
находящемуся в состоянии опьянения, влекут наложение штрафа в размере 1/2
минимального размера оплаты труда или лишение судоводителя права управления
судном на срок от одного до 3-х лет; уклонение судоводителей от прохождения
в соответствии с установленным порядком освидетельствования на состояние опьянения
влечет наложение штрафа в размере 1/2 минимального размера оплаты труда или
лишение судоводителя права управления судном на срок от одного года до 3-х
лет; управление судном, в том числе маломерным, на внутренних водных путях
лицом, не имеющим права управления этим судном и находящимся в состоянии опьянения,
или передача управления судном лицу, находящемуся в состоянии опьянения, влечет
наложение штрафа в размере 1/2 минимального месячного размера оплаты труда;
допуск к управлению судном, в том числе маломерным, лиц, находящихся в состоянии
опьянения, влечет наложение штрафа на должностных лиц, ответственных за эксплуатацию
судов, в размере одного минимального размера оплаты труда.
Статьей 112 КоАП РФ устанавливается, что эксплуатация баз (сооружений)
для стоянок маломерных судов без разрешения органов Государственной инспекции
по маломерным судам или нарушение норм базирования маломерных судов, условий
и технических требований для безопасной эксплуатации баз (сооружений), а равно
содержание на указанных базах (сооружениях) не зарегистрированных в установленном
порядке маломерных судов, влечет наложение штрафа на должностных лиц, ответственных
за эксплуатацию баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, в размере от
1/3 до одного минимального размера оплаты труда.
Таким образом, приведенные нормы КоАП РФ предусматривают административную
ответственность за нарушения требований к использованию водных объектов для
транспорта (см. также комментарий к ст. 66, 130, 143 настоящего Кодекса).
Кроме того, в КоАП РСФСР предусматриваются статьи 109. Нарушение правил
движения на морском транспорте; 110. Нарушение правил, обеспечивающих безопасность
пользования средствами морского транспорта; 111. Нарушение правил безопасности
движения на речном транспорте; 112. Нарушение правил погрузки, разгрузки и
складирования грузов в портах; 113. Нарушение правил пожарной безопасности
на железнодорожном, морском, речном и воздушном транспорте. В ст. 206, 207,
218-222 и других статьях КоАП РСФСР определяются органы морского и речного
транспорта, органы охраны водных ресурсов, рыбоохраны, лесного хозяйства и
т.п., полномочные рассматривать эти дела об административных правонарушениях.
Большинство плавательных средств являются маломерными, приводящими к
значительном числу несчастных случаев на воде.
В России на учете в территориальных государственных инспекциях по маломерным
судам (ГИМС) состоит 791050 маломерных судов и 4580 баз (сооружений) для их
стоянок.
В результате аварий с маломерными судами в 1995 г. погибли 421 человек
(в 1993 г. - 497 чел., в 1994 г. - 526 чел.); пресечено 15618 нарушений правил
пользования маломерными судами (в 1993 г. - 12420, в 1994 г. - 12450) и 314
нарушений правил пользования базами (сооружениями) для их стоянок (в 1993
г. - 329, в 1994 г. - 166). Все это (с учетом роста маломерного флота, увеличением
рекреационных потребностей морей и нагрузок на воды) актуализирует необходимость
регулирования порядка использования вод для плавания на маломерных судах.
Надзор за правильным пользованием маломерными судами на реках, водохранилищах,
других водоемах и во внутренних морских и территориальных водах и базами (сооружениями)
для их стоянок в целях обеспечения безопасности плавания этих судов, укрепления
правопорядка на водоемах, охраны жизни людей на воде и окружающей среды осуществляется
Государственной инспекцией по маломерным судам Российской Федерации Министерства
охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ.
Государственная инспекция по маломерным судам (ГИМС) осуществляет свои
обязанности в отношении принадлежащих физическим и юридическим лицам судов
и других водных 80 регистровых тонн, пассажировместимостью 12 транспортных
средств валовой вместимостью менее и менее человек, с главными двигателями
мощностью менее 55 кВт или подвесными моторами независимо от мощности, а также
баз (сооружений) для их стоянок, пляжей и других мест массового отдыха населения
на водоемах.
ГИМС проводит регистрацию, учет и техническое освидетельствование указанных
судов и других водных транспортных средств, кроме военных и спортивных судов,
катеров и лодок, являющихся табельным имуществом морских и речных судов, а
также принадлежащих гражданам гребных лодок грузоподъемностью менее 100 килограммов,
байдарок - менее 150 килограммов и надувных судов - менее 225 килограммов
(Положение о ГИМС утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 13 февраля
1985 г. N 65 (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства
Российской Федерации от 30 декабря 1993 г. N 1354, от 25 мая 1994 г. N 540
и от 18 января 1995 г. N 63).
ГИМС в целях осуществления возложенных на нее обязанностей имеет право:
- устанавливать с учетом местных условий дополнительные ограничения в
режимах пользования поднадзорными судами по мощности и количеству двигателей,
площади парусов, скоростям движения;
- запрещать пользование поднадзорными судами и базами (сооружения) для
их стоянок, состояние которых угрожает безопасности эксплуатации, охране окружающей
среды, безопасности речного судоходства и мореплавания;
- запрещать предприятиям, учреждениям и организациям открытие водных
объектов для массового отдыха, состояние которых не соответствует требованиям
правил охраны жизни людей на воде;
- проверять в необходимых случаях знание судоводителями поднадзорных
судов правил пользования этими судами, а также направлять их на медицинское
освидетельствование для установления годности к управлению судами;
- останавливать при необходимости поднадзорные суда, проверять у судоводителей
удостоверения на право управления и регистрационные документы на судно, требовать
от лиц, нарушивших правила пользования этими судами, прекращения нарушений
указанных правил;
- отстранять от управления судами лиц, находящихся в нетрезвом состоянии,
а также лиц, не имеющих удостоверения на право управления поднадзорными судами
или грубо нарушивших правила пользования этими судами, при необходимости передавать
суда для хранения и технического обслуживания на базы (сооружения) для их
стоянок предприятий, учреждений и организаций за счет судовладельцев.
Рядом нормативных правовых актов регулируются отношения по использованию
водных объектов для плавания на маломерных судах.
Приказом Минприроды России от 12 сентября 1995 г. N 359 утверждены и
зарегистрированы Минюстом России 14 ноября 1995 г. N 975 Правила аттестации
граждан на право управления судами, поднадзорными ГИМС (они согласованы с
Министром транспорта Российской Федерации 25 августа 1995 года).
Приказом Минжилкомхоза РСФСР от 11 марта 1985 г. N 140 с изменениями
и дополнениями, внесенными приказом Минприроды России от 8 ноября 1995 г.
N 456 утверждены Правила регистрации и учета судов, поднадзорных ГИМС. Приказом
Минприроды России от 12 сентября 1995 г. N 359 утверждены и зарегистрированы
Минюстом России 14 ноября 1995 г. N 975 Правила технического надзора за судами,
базами (сооружениями) для их стоянок, пляжами и другими местами массового
отдыха населения на водоемах, поднадзорными ГИМС (согласованы с Министром
транспорта Российской Федерации 25 августа 1995 года).
В статьях 66 и 142 настоящего Кодекса предусматривается принятие субъектами
РФ правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных
средствах. Так, постановлением главы администрации Мурманской области от 24.11.93
г. N 415 (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями администрации
области от 18.05.95 г. N 182, от 29.04.96 г. N 132, от 21.06.96 г. N 228)
утверждены Правила пользования маломерными судами и базами (сооружениями)
для их стоянок на водоемах Мурманской области.
Правила содержат общие обязанности судоводителей и судовладельцев, порядок
регистрации, эксплуатации, оснащения спасательными и противопожарными средствами
маломерных судов и баз (сооружений) для их стоянок, перечень неисправностей,
при наличии которых запрещается плавание маломерных судов.
Обычно Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных
плавательных средствах, утверждаемые в субъектах РФ, включают соответствующие
положения нормативных правовых актов РФ (в том числе, отмеченные выше о правах
ГИМС, о правилах аттестации граждан на право управления маломерным судном,
учета и технического освидетельствования судов и баз их стоянок, об административной
ответственности нарушителей указанных правил и т.д.; кроме того в них предусматриваются
особенности пользования водными объектами, присущие данному региону (например,
в Правилах Мурманской области излагается порядок выхода маломерных судов в
охраняемую пограничными войсками часть Баренцева и Белого Морей, плавания
их в прибрежной полосе этих морей, в Кольском и Кандалакшском заливах, снабжения
маломерных плавательных средств навигационным оборудованием).

Статья 143. Использование водных объектов для рекреации
Водные объекты используются для массового отдыха, туризма и спорта в
местах, устанавливаемых органами местного самоуправления по согласованию со
специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами
в области охраны окружающей природной среды, с государственным органом санитарно-эпидемиологического
надзора, с соблюдением требований охраны жизни людей на воде, определяемых
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Использование водных объектов для любительского и спортивного рыболовства
разрешается органами местного самоуправления по согласованию со специально
уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной
водного фонда, с государственным органом управления использованием и охраной
рыбных ресурсов и со специально уполномоченным государственным органом по
охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды
обитания.

Комментарий к статье 143

Водные объекты создают благоприятные условия для отдыха, спорта и туризма.
Рекреация (активный отдых на воде) осуществляется на живописных и безопасных
для здоровья и жизни людей водоемах.
Открытые водоемы с чистой водой должны в теплое время года быть доступны
для купания населения. Места, выделенные для купания, должны быть удобными,
безопасными для населения, отвечать санитарно-гигиеническим требованиям для
купания и пляжей, располагаться выше по течению реки и вдали от мест загрязнения
водоема: спуска сточных вод, стирки белья, водопоя скота, пристаней.
При определении прохождения туристских маршрутов, мест проведения массовых
мероприятий обращается внимание на соблюдение требований природоохранительного
законодательства. Так, действующее законодательство об особо охраняемых природных
территориях запрещает использование для рекреации водных объектов, признанных
заповедными. Не все формы активного отдыха на водных объектах допускаются
в национальных и природных парках: здесь нельзя проводить массовые спортивные
соревнования и зрелищные мероприятия.
При разработке туристских маршрутов и определении мест массового отдыха
должны обеспечиваться мероприятия по сохранению среды обитания животного мира,
условий их размножения, нагула, отдыха, путей миграции, а также по обеспечению
неприкосновенности защитных для животных участков территорий и акваторий.
В соответствии с законодательством об использовании и охране рыбных ресурсов
любительский и спортивный лов рыбы неистребительными орудиями лова, в определенных
размерах разрешается во всех водоемах с соблюдением правил рыболовства и водопользования
(см. также комментарий к ст. 88 ВК).
Спортивный у любительский лов рыбы не допускается в водоемах и участках
водоемов признанных государственными заповедниками специальными биологическими
заказниками для охраны редких и ценных видов рыб и водных животных, рыбопитомниках,
прудовых и культурных рыбных хозяйствах и др.
Особые условия устанавливаются для водоемов, где спортивный и любительский
лов рыбы организуется обществами рыболовов и охотников и другими добровольными
спортивными обществами, имеющими спортивные секции.

Статья 144. Использование водных объектов для сброса сточных и дренажных
вод
Использование водных объектов для сброса сточных и дренажных вод может
осуществляться в соответствии с требованиями, предусмотренными настоящим Кодексом
и законодательством Российской Федерации об охране окружающей природной среды.
Запрещается сброс сточных и дренажных вод в водные объекты:
содержащие природные лечебные ресурсы;
отнесенные к особо охраняемым, а также:
в зоны и округа санитарной охраны водозаборов;
в первую и вторую зоны округов санитарной (горносанитарной) охраны курортов;
в места туризма, спорта и массового отдыха населения;
в места нереста и зимовки ценных и особо охраняемых видов рыб;
в места обитания ценных и занесенных в Красную книгу видов животных и
растений.
Сброс сточных и дренажных вод может быть ограничен, приостановлен или
запрещен в соответствии со статьей 89 настоящего Кодекса.
При возникновении угрозы здоровью населения или существованию водных
и околоводных животных и растений специально уполномоченные государственные
органы в области охраны окружающей природной среды, государственный орган
санитарно - эпидемиологического надзора, специально уполномоченный государственный
орган управления использованием и охраной водного фонда обязаны приостановить
сброс сточных и дренажных вод вплоть до прекращения эксплуатации хозяйственных
и других объектов и уведомить об этом Правительство Российской Федерации,
органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации
и органа местного самоуправления.

Комментарий к статье 144

Во все водные объекты, кроме перечисленных в данной статье Водного кодекса,
согласно действующему законодательству сброс сточных и дренажных вод может
производиться на основании разрешений в соответствии с установленными предельно
допустимыми нормативами (лимитами водоотведения).
Лимиты водоотведения представляют собой предельно допустимые объемы сброса
сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю
на определенный срок.
Они рассчитываются с учетом производственных мощностей источника загрязнений,
данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий в сбросах,
исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных
веществ в водных объектах.
Порядок разработки и утверждения нормативов сбросов сточных и дренажных
вод определен постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа
1992 г. N 545 "О порядке разработки и утверждения экологических нормативов
выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов
использования природных ресурсов, размещения отходов". <146>
Нормативы предельно допустимых сбросов по химическим веществам утверждаются
специально уполномоченными государственными органами управления использованием
и охраной водного фонда; по микроорганизмам и биологическим веществам органами
санитарно-эпидемиологического надзора.
Предусматриваются два вида нормативов сбросов: предельно допустимые и
временно согласованные.
Величины временно согласованных сбросов устанавливаются для источников
загрязнений, которые не в состоянии обеспечивать нормативы предельно допустимых
сбросов. Для перехода на нормативы предельно допустимых сбросов они должны
выполнять разработанные планы снижения сбросов до предусмотренных предельно
допустимых величин.
Сброс сточных и дренажных вод допускается на основании разрешения-лицензии,
выдаваемой специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда.
В лицензии содержатся сведения о лимитах водоотведения, а также определяются
другие условия пользования водным объектом. В случае отсутствия оформленного
в установленном порядке разрешения на сброс вся масса загрязнений учитывается
как сверхлимитная.
Лимиты водоотведения могут пересматриваться в связи с изменением состояния
водных объектов. Изменение лимитов требует внесения в установленном порядке
изменений в лицензию на водопользование.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992
г. N 632 установлено взимание платы за сброс загрязняющих веществ в поверхностные
и подземные водные объекты. <147> Существуют два вида базовых нормативов платы:
за сбросы в пределах допустимых нормативов и за сбросы в пределах временно
согласованных выбросов. Во втором случае плата за загрязнение определяется
по нормативам платы за превышение допустимых сбросов загрязняющих веществ.
Установленные законодательством требования к условиям сброса сточных
и дренажных вод детализируются в действующих Правилах охраны поверхностных
вод от загрязнения сточными водами
Сброс сточных и дренажных вод может быть приостановлен или запрещен на
основании ст. 89 Водного кодекса, которая допускает приостановление или прекращение,
водопользования в случае защиты основ конституционного строя, обороны страны
и безопасности, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного
наследия.

Статья 145. Использование водных объектов для добычи полезных ископаемых,
строительных нужд и проведения иных работ
Использование водных объектов для добычи полезных ископаемых, торфа и
сапропеля, проведения буровых работ, строительства подземных сооружений осуществляется
в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах и настоящим
Кодексом.
Использование водных объектов для добычи торфа и сапропеля, извлечения
затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопроводов, проведения дноуглубительных,
взрывных и иных работ, связанных с использованием дна водных объектов, строительства
и эксплуатации подводных и надводных сооружений, осуществляется на основании
лицензии на водопользование, выдаваемой в установленном порядке.

Комментарий к статье 145

Поскольку добыча полезных ископаемых и строительство подземных сооружений
являются видами пользования недрами, на производство указанных работ необходимо
получить в установленном порядке лицензию на право пользования недрами.
По Закону Российской Федерации О недрах (в редакции от 8 февраля 1995
года) пользователь недр обязан соблюдать все обязанности, предусмотренные
ст. 22 Закона, в том числе соблюдать утвержденные в установленном порядке
стандарты (нормы и правила), регламентирующие условия охраны недр и вод от
вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, выполнять условия,
установленные лицензией, приводить объекты, нарушенные при пользовании недрами,
в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, своевременно и правильно
вносить платежи за пользование недрами.
Согласно ст. 47 указанного Закона платежи за пользование акваторией и
участками морского дна взимаются с пользователей недр дна территориального
моря, осуществляющих поиски, разведку, добычу полезных ископаемых и пользование
недрами в иных целях. Размеры платежей зависят от арендуемой площади и ее
конфигурации, мощности водной толщи, цели пользования недрами. Порядок и условия
взимания платежей устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Поскольку указанные работы производятся не на поверхности, а на дне водоемов
пользователи недр одновременно являются также водопользователями. Они обязаны
соблюдать требования водного законодательства по охране вод.
Кроме того, работы, связанные с использованием дна водных объектов, представляют
опасность не только для самих водных объектов, но и для водных и охотничьих
животных, а также для водопользователей. Поэтому в части второй комментируемой
статьи содержится требование о том, что использование водных объектов для
добычи торфа и сапропеля, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля
и трубопроводов, проведения дноуглубительных работ, взрывных и иных работ,
связанных с использованием дна водных объектов, строительства и эксплуатации
подводных и надводных сооружений осуществляется на основании лицензии на водопользование,
выдаваемой в установленном порядке.
Нормативный акт о лицензировании пользования водными объектами еще не
утвержден, но в нем необходимо будет учесть не только охрану самих водных
объектов от загрязнения и засорения, но и рекультивацию дна водных объектов
после завершения работ, требования по очистке акватории от временных сооружений,
условия по пропуску судов и других плавательных средств при производстве работ,
но и требования по охране водных животных, например условия по пропуску рыбы
к местам ее нереста и нагула.

Статья 146. Использование водных объектов для обеспечения пожарной безопасности
Забор воды для обеспечения пожарной безопасности допускается из любых
водных объектов и производится без особого на то разрешения, бесплатно и в
количестве, необходимом для ликвидации пожара.
Запрещается использовать для иных целей воду из водных объектов, специально
предназначенных для обеспечения пожарной безопасности.

Комментарий к статье 146

Статья устанавливает порядок использования водных объектов для борьбы
с пожарами.

Заключительная часть

Глава 16. Введение в действие настоящего Кодекса

Статья 147. Введение в действие настоящего Кодекса
Ввести в действие настоящий Кодекс со дня его официального опубликования.
Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской
Федерации привести свои правовые акты в соответствие с настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 147

Водный кодекс был впервые опубликован в "Российской газете" официальном
печатном органе Российской Федерации 23 ноября 1995 г. С этого времени он
и введен в действие. В Собрании законодательства Российской Федерации Кодекс
опубликован в 1995 г. в N 47, ст. 4471.
Распоряжением Правительства РФ от 27 января 1996 г. N 85-р утвержден
план подготовки проектов законодательных и других нормативных правовых актов,
необходимых для реализации Водного кодекса Российской Федерации. <148> В нем
предусматриваются в основном акты, отнесенные Водным кодексом и компетенции
Правительства РФ. Работа началась и ведется заинтересованными организациями
в Роскомводе, поскольку на него в соответствии с п. 4 Положения о Роскомводе,
утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 951,
возложена подготовка проектов законодательных актов по вопросам водного хозяйства
и внесение их на рассмотрение Правительства РФ (СЗ РФ 1994 N 18, ст. 2087).

Статья 148. О признании утратившим силу Водного кодекса РСФСР
Признать утратившим силу Водный кодекс РСФСР (Ведомости Верховного Совета
РСФСР, 1972, N 27, ст. 692; 1980, N 12, ст. 304; 1985, N 4, ст. 117; 1988,
N 1, ст. 1).


Опубликовано 09 февраля 2005 года




Ваше мнение?


© Portalus.ru, возможно немассовое копирование материалов при условии обратной индексируемой гиперссылки на Порталус.

Загрузка...

Прямая трансляция:

Сегодня в тренде top-100


О Порталусе Рейтинг Каталог Авторам Реклама