Федеративное устройство страны - своеобразное минное поле, готовое в любой момент взорвать единство и незыблемость структуры

Гаврилов Виктор Петрович - кандидат экономических наук Института экономики РАН.

В ПРЕДЫДУЩЕЙ статье ("НГ" от 05.05.98) мы отмечали, что после распада СССР неореформаторы уверяли нас, что на базе РСФСР будет создано не формальное, как было прежде, а реальное федеративное государство. Однако действительность не внушает оптимизма и, скорее, убеждает в обратном.

ЧАСТЬ И ЦЕЛОЕ. ЧТО БОЛЬШЕ?

В самом деле, построение реального федерализма в оставшейся части от государства Российского, именуемого ныне как Российская Федерация, изобилует множеством противоречий и все более отдаляет ее от провозглашенной цели.

Начнем со структуры. Считается, что в РФ 89 субъектов. В это число входят и 9 национальных округов, которые являются частью других субъектов Федерации - одного края и семи областей.

Невольно возникает вопрос: а как же может быть так, чтобы часть субъекта Федерации была равной этому и другим субъектам Федерации в политических, экономических и юридических взаимоотношениях с федеральными органами власти? Разве может быть часть целого равной целому? Обыкновенный здравый смысл подсказывает, что один субъект федерации не может входить в состав другого и быть одновременно равным ему по статусу. Такое нигде не встречается в мировой практике, ни в одном федеративном государстве. И вовсе не потому, что никто в мире до такой схемы построения Федерации не додумался, а прежде всего потому, что это совершенно нелогичная структура Федерации. Следовательно, на самом деле в РФ не 89, а 80 субъектов федерации, так как национальные автономные округа не могут считаться самостоятельными субъектами государства. Если же следовать "логике" авторов существующей структуры, то необходимо признать субъектами федерации районы и сельские округа, которые также входят в состав субъектов Федерации и являются их частью. Но ведь так можно додуматься до создания своей республики в каждой деревне!

Существенным дефектом структуры РФ является наличие национальных регионов-республик. Справедливости ради следует отметить, что республики и автономные округа созданы не нынешними реформаторами, а их предшественниками, но роль национального фактора в последние годы усиливается. Не этим ли объясняется выделение, вопреки логике, национальных автономных округов в самостоятельные субъекты Федерации? Не исключено, что следующим шагом неореформаторов станет выделение национальных округов из других субъектов федерации и наделения их правами республик. Наличие же в составе государства национальных образований всегда таит в себе угрозу сепаратизма, и эта угроза усиливается в период ослабления федеральной власти. А именно в этих условиях находится современная Россия. Поэтому такой путь бесперспективен, если рассматривать его в контексте становления Федерации.

Разумеется, я не призываю к ликвидации республик в составе РФ и замене их губерниями. Это возможно, но только, если это будет осуществляться без принуждения и при наличии доброй воли населения республик.

НЕПОПУЛЯРНОСТЬ РАДИ НЕЗЫБЛЕМОСТИ

Недостатки структуры РФ можно сгладить, если республики и автономные округа будут иметь одинаковые права с другими субъектами Федерации - краями и областями. Для этого у республик в составе РФ необходимо ограничить ряд неправомерно переданных им прав и привилегий. Этот непопулярный шаг обуславливается жизненной необходимостью, если мы действительно хотим сохранить федерацию в нынешнем ее составе. В частности, необходимо отменить право двойного гражданства - республики и РФ; право заниматься внешнеэкономической деятельностью со странами, находящимися за пределами Федерации; право распоряжения землей и другими природными ресурсами, сохраняя право владения и пользования ими.

Искусственно завышенное число субъектов Федерации отражается и на количестве регионов, с которыми федеральной властью заключены договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий. К настоящему времени такие договоры и соглашения заключены с 37 реальными субъектами Федерации. Но если учитывать четыре автомноных округа, входящих в их число, то количество таких субъектов Федерации возрастает до 41.

Кстати, договорная система взаимоотношений федеральных органов власти с субъектами Федерации также относится к числу абсурдных новаций авторов российского федерализма, так как в мировой практике она не применяется. В развитых государствах с федеративным устройством основу взаимоотношений федеральных властей с регионами определяют федеральная Конституция и федеральное законодательство.

В связи с этим необходимо пересмотреть условия Федеративного договора и двусторонних договоров и соглашений, заключенных между РФ и республиками. А правильнее было бы вообще отказаться от практики заключения РФ договоров и соглашений с регионами, так как они способствуют созданию асимметричной Федерации, которая не может быть прочной.

Взаимоотношения федеральных органов власти с регионами необходимо строить на основе федеральной Конституции и специально принимаемых Федеральным собранием законов.

ПРАВИТЕЛЬСТВО - КАК КАРТЕЖНИК

По свидетельству Сергея Шахрая, инициаторами заключения договоров и соглашений являются регионы. Однако эта инициатива возникла из-за непоследовательности и непредсказуемости поведения федерального Центра в политической и социально-экономической сферах деятельности. Иначе говоря, договоры и соглашения с регионами возникли как результат нестабильности, провальности многих акций (если не всех), предпринимавшихся федеральной исполнительной властью прежде всего во внутренней политике, финансировании экономики страны, социальной сфере, взаимодействии с регионами.

Весьма существенное влияние на провальность этих акций оказывает также внешнеполитическая и особенно внешнеэкономическая деятельность федерального руководства. Разрушив экономику страны, оно вынуждено идти на все большие уступки ведущим странам мира в области безопасности РФ во всех ее аспектах: продовольственной, военной, экономической, экологической и т.д. Заимствуя кредиты у МВФ, Россия наращивает свой внешний долг, расходы на обслуживание которого увеличиваются с каждым годом. Уже теперь они (вместе с внутренним долгом) достигают одной трети всей расходной части федерального бюджета. Поэтому регионам все меньше выделяется финансовых ресурсов, растут долги по заработной плате бюджетным организациям и предприятиям.

Вообще, политика нынешней российской администрации напоминает поведение проигравшегося в пух и прах картежника, который в страстном желании отыграться готов занять деньги у любого, кто их может дать и на любых условиях. Его не заботит будущее, он живет только сегодняшним днем. В это представление вполне укладывается заимствование средств как у западных, так и отечественных банков, расточительная торговля природными ресурсами, продажа за бесценок промышленных предприятий под фиговым листком приватизации.

БАНКИ КАК ФАКТОР НЕСТАБИЛЬНОСТИ

Мощным насосом, откачивающим финансовые ресурсы страны из сферы производства, являются коммерческие банки. В настоящее время их в РФ 1700. Они "прокручивают" бюджетные деньги, задерживают перечисление денежных средств за отгруженную продукцию, не выполняя обязательств перед клиентами, и зарабатывают при этом немалые средства. По оценкам, прибыль коммерческих банков за "прокручивание" государственных денежных средств в 1998 г. составит около 190 млрд. руб. И чем больше они задерживают бюджетные средства, тем выше их доходы. Это довольно легкий заработок, и моральная сторона дела совершенно игнорируется.

Таким образом, задержка заработной платы работникам не только бюджетной, но и внебюджетной сферы экономики в регионах напрямую связана с деятельностью коммерческих банков.

Удивительно, что правоохранительные органы до сих пор не обнаружили криминала в этой деятельности коммерческих банков, ведущей к дестабилизации экономики страны и всплеску социальных конфликтов. Довольно странно выглядит здесь молчаливая позиция президента и правительства. И только тогда, когда шахтеры в порыве отчаяния из-за систематических невыплат заработной платы и намерений правительства закрыть шахты перекрыли железнодорожное движение, президент РФ приглашает к себе генерального прокурора и дает ему задание разобраться с посредниками.

В КАЖДОМ ДВОРЕ - СВОИ ЗАКОНЫ

Суверенизация регионов, получившая начало в Федеративном договоре, породила и другое негативное явление - множество законодательных актов субъектов Федерации, которые противоречат и федеральным законам, и Конституции.

Так, в правовых актах субъектов Федерации по предметам ведения содержатся положения, нарушающие статьи 71, 72 и 76 Конституции РФ. Нередко местные законодатели при переписывании федеральных законов допускают их искажения и вносят поправки в свою пользу. И прежде всего в уставах ряда субъектов Федерации нарушается конституционный принцип разделения властей.

В едином государстве верховенство федеральных законов и Конституции должно быть незыблемым. Для его обеспечения имеется широкое поле деятельности Конституционному суду РФ. Субъекты Федерации во избежание развала страны просто обязаны привести свое законодательство в соответствие с федеральным.

Между тем исполнительные органы власти РФ сами нарушают федеральную Конституцию и федеральные законы, не выполняют своих обязательств перед регионами. Это прежде всего относится к уже упоминавшимся невыплатам заработной платы и пенсий, что является грубейшим нарушением прав человека, неисполнением федерального бюджета, постоянным урезанием выделяемых средств по трансфертам субъектам Федерации и т.д.

При этом Центр не устраняет причину явления, а лишь борется с ее следствием. Так возникает ощущение, что федеральная исполнительная власть сама причастна к ограблению подавляющей части населения страны, и поэтому эта тема для обсуждения является в правительстве запретной.

КАТАСТРОФА НАЧНЕТСЯ ИЛИ УЖЕ НАЧАЛАСЬ

Такая позиция и действия федерального Центра никогда не найдут понимания и поддержки регионов, а продолжение курса на обнищание большей части многонационального российского народа ведет к еще большему обострению социально-экономической обстановки в стране. При этом необходимо отметить, что наибольшим лишениям подвержена коренная нация - русские, становой хребет российской государственности. Удельный вес русских в общей численности населения РФ достигает 85%, и поэтому нетрудно понять, что с исчезновением русской нации перестанет существовать и Россия ("НГ-регионы" N 13, 02.06.98).

"Реформы" в России, проводимые под руководством Бориса Ельцина, привели к невиданным катастрофическим результатам. И несмотря на это, российский президент всячески цепляется за власть.

Он не доверяет демократически выбранным губернаторам, и поэтому, чтобы удержаться у власти, в президентской администрации создано специальное подразделение, которое через головы губернаторов работает с мэрами городов, т.е. используется известный принцип - "разделяй и властвуй". Но и в этом стремлении он непоследователен. Зациклившись на идее купли-продажи земли и стремясь преодолеть сопротивление Государственной Думы на пути ее реализации, президент поощряет инициативу губернатора Саратовской области Дмитрия Аяцкова по принятию регионального закона, разрешающего продажу земли в частную собственность. Иными словами президент добровольно отказывается от федеральной собственности на землю и передает регионам право ею распоряжаться. Но отдавая землю, он урезает и свои полномочия, так как кому принадлежит земля, тому принадлежит и власть.