АВТОР: Виталий Павловский

ИСТОЧНИК: "БЕЛОРУССКИЙ ЖУРНАЛ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ" №3 2002 ГОД


Павловский Виталий Дмитриевич — аспирант кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Историю Совета Европы (СЕ) можно разделить на два периода. Первый начался с момента образования организации в 1949 г. и продолжался до момента падения Берлинской стены в 1989 г. — фактического начала расширения на Восток, принятия новых членов из числа стран бывшего социалистического блока. Реализация новой "восточной политики"1 предопределила изменение роли Совета Европы в процессе европейского строительства, послужила началом второго периода в истории организации.

Совет Европы еще в недалеком прошлом являлся бастионом "холодной войны". Отстаивая идеи плюралистической демократии, прав человека, он воплощал систему ценностей, отличную от советской и конфронтирующую с ней. Политические и идеологические разногласия не позволяли Совету Европы установить эффективные рабочие отношения со странами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). Послевоенную политику Совета Европы в отношении стран советского блока можно назвать "идеологически-декларативной". Такая ситуация продолжалась до середины 1960-х гг. Процесс разрядки, развитие двусторонних отношений, "Карибский" кризис 1962 г. определили новый "активно-прагматический" период2. Контакты на высоком уровне по-прежнему были затруднительны, однако устанавливалось техническое сотрудничество, все больше просоветских государств принимало участие в мероприятиях Совета Европы. В 1960—1970-е гг. темами подобных контактов были образование, культура, спорт, экология.

Канцлер Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) Бруно Хеллер выделяет знаковые события "восточной политики" организации3. В 1964 г. Комитет министров СЕ заявил, что организация не представляет собой блок и является открытой для стран-нечленов, Совещательная Ассамблея, в свою очередь, подчеркнула, что СЕ должен содействовать становлению свободной и демократической Европы, процессу "разрядки" между Востоком и Западом. В 1966 г. тогдашний Генеральный секретарь ООН У Тан поддержал в своем выступлении в Страсбурге повышение контактов Совета Европы со странами социалистического блока и назвал СЕ "региональной организацией в понимании Устава ООН"4.

Реформы второй половины 1980-х гг. в Советском Союзе, связанные с именем Михаила Горбачева, оживление политики демократизации в странах ЦВЕ качественно изменили не только отношения Совета Европы со странами советского блока, но и роль этой международной организации.

Результатом рассмотрения отношений Востока и Запада на внеочередной сессии Комитета министров Совета Европы, посвященной развитию отношений со странами социалистического блока, явилась идея говорить о европейской культурной самобытности, что стало основной темой резолюции в апреле 1985 г. В ней отмечается, что общие традиции и европейская самобытность не останавливаются на границах между различными политическими системами, выражается заинтересованность в укреплении сотрудничества в области культуры, с тем чтобы обеспечить взаимопонимание между народами и государствами5.

Михаил Горбачев выдвинул идею "глобального консенсуса", т. е. преодоления антагонизма социалистической и капиталистической систем. Было официально заявлено, что СССР считает себя частью мирового сообщества и намерен политически и экономически интегрироваться в него. В своей речи перед ПАСЕ 16 июля 1989 г. М. Горбачев выдвинул предложение о разоружении (одностороннее сокращение ядерных ракет ближней дальности), высказал идею создания "общего европейского дома", выразил готовность советского правительства отказаться от использования силы, от доктрины Брежнева, обсуждать проблемы прав человека, говорил о перспективах сотрудничества социалистических государств с Советом Европы. Примечательно, что первое выступление советского лидера перед западноевропейскими парламентариями состоялось именно в Совете Европы.

Начиная с 1989 г. страны восточного блока начинают искать в Совете Европы поддержку для своего демократического развития не в смысле диалога Восток—Запад, а в контексте своих национальных интересов, рассматривая страсбургскую организацию как первую ступень своего "возвращения в Европу". Зависимость западных вспомогательных мероприятий от результатов демократизации в ЦВЕ стала в том же году основной чертой развития отношений западных международных организаций с "молодыми демократиями". С началом вступления социалистических стран в Совет Европы начался принципиально новый период его "восточной политики".

Постсоциалистические страны имели различные мотивы вступления в Совет Европы. Для Польши, Венгрии, Чехии это прежде всего духовное, культурное возвращение в Европу. Для России, Украины, Беларуси — это использование знаний и опыта организации для проведения внутренних демократических преобразований.

Совет Европы активизировал в конце 1980-х гг. деятельность по анализу событий в ЦВЕ и СССР. Так, в 1987 г. резолюцией 872 "О положении балтийских народов" ПАСЕ обращает внимание на нарушение права балтийских народов на самоопределение и на факт, что включение трех балтийских республик в состав СССР остается непризнанным большинством европейских государств. Отмечаются серьезные нарушения прав человека со стороны советского правительства, особенно свободы религии; подчеркиваются проблемы, связанные с принудительной ассимиляцией балтийских народов и угрозой потери ими национальной идентичности. ПАСЕ призвала СССР решить данную проблему на основе уважения права народов на самоопределение и в соответствии с международными обязательствами, принятыми Советским Союзом: Международным пактом о гражданских и политических правах, Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, Заключительным актом СБСЕ.

Декларация Комитета министров СЕ "О будущей роли Совета Европы в европейском строительстве", принятая и подписанная на 84-й сессии Комитета министров 5 мая 1989 г. по случаю 40-й годовщины организации, стала первым документом, отражающим изменения "восточной политики" организации. Она оказалась результатом обмена делегациями стран ЦВЕ и СЕ. В Декларации приветствуется проведение демократических реформ в постсоциалистических государствах Восточной Европы. Их успех напрямую связывается с углублением контактов с Советом Европы. Выражается готовность организации вести практический диалог с государствами-нечленами по вопросам выполнения на национальном и международном уровне принципов прав человека и плюралистической демократии, зафиксированных в Уставе Совета Европы, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейской социальной хартии. Сотрудничество с восточноевропейскими странами должно вести к совершенствованию системы защиты прав человека, установлению и разрешению проблем общественного развития, пониманию европейской культурной идентичности6.

11 мая 1989 г. ПАСЕ единогласно приняла резолюцию 917 о введении статуса "специально приглашенного гостя" для потенциальных членов организации7. Это объяснялось изменением ситуации в Европе, необходимостью установления контактов с парламентами государств Центральной и Восточной Европы. Они, согласно данному решению ПАСЕ, были приглашены принять участие в сессиях ПАСЕ при выполнении следующих условий: желание участия в сессиях ПАСЕ, применение Заключительного акта ОБСЕ, Международного пакта о гражданских политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах Организации Объединенных Наций 1966 г. Число мест, отведенных каждому "специальному гостю" должно было быть установлено Парламентской Ассамблеей и не могло превышать восемнадцати. В качестве первых этот статус был предоставлен 8 июля 1989 г. делегациям Венгрии, Польши, Югославии и СССР. С помощью этого инструмента Совет Европы значительно облегчил путь в Европу "молодым демократиям". Получение статуса "специально приглашенного гостя" рассматривалось как путь к полноправному членству в организации.

25 сентября 1989 г. ПАСЕ приняла текст рекомендации 1112 "О сотрудничестве между Востоком и Западом в конце XX столетия". Документ представляет видение будущего европейского строительства как единой Европы от Атлантики до Урала. Принцип солидарности на основе общих европейских ценностей должен лечь в основу политики на континенте. Эта важнейшая позиция продемонстрировала необходимость обновления политической роли Совета Европы.

В рекомендации ПАСЕ выражает удовлетворение проведенными выборами в СССР, Польше и Венгрии, отмечает рост на них конкурентной борьбы, расширение открытых политических дебатов. Приветствуется стремление, высказанное М. Горбачевым и представителями делегаций стран Восточной Европы, о необходимости преобразований в системах государственного управления этих стран на основе разделения полномочий между ветвями власти, уважения и защиты фундаментальных прав и свобод человека, признания норм международного права. Была дана положительная оценка предложению М. Горбачева о создании единого европейского правового пространства, которое должно постепенно унифицировать внутреннее законодательство стран Европы. Отмечается, что принципы фундаментальных свобод — свободы передвижения людей, товаров и капитала являются основой европейского строительства, и развитие рыночной экономики в странах советского блока сделает их вовлечение в западноевропейские экономические процессы более эффективным. В документе делается акцент на развитие более широкого экономического сотрудничества с ЦВЕ. ПАСЕ высказала мнение, что сотрудничество всех стран Европы в области экологии, выработка экологической программы для всего континента, развитие правового, экономического и иного сотрудничества встретят широкую поддержку среди народов Европы. Рекомендация 1112 определила основные области сотрудничества Совета Европы со странами ЦВЕ: контакты в области борьбы с нелегальным обращением наркотиков, совместная борьба с терроризмом, ее правовое регулирование на основе принципов Европейской конвенции по борьбе с терроризмом, использование опыта межправительственного сотрудничества СЕ в Западной Европе в научных, образовательных, спортивных и культурных областях, так же как и в сохранении природных ландшафтов, архитектурного наследия8.

С 1989 г. начала работать сеть программ сотрудничества для стран Центральной и Восточной Европы. Цели данных программ — стимулирование процесса реформ, гармоничная интеграция молодых демократий в европейские структуры. Основные приоритеты программ сотрудничества:

— обеспечение функционирования системы представительской демократии;
— создание механизма защиты прав человека;
— построение правового государства;
— развитие гражданского общества, неправительственных организаций;
— создание соответствующей европейским стандартам законодательной основы для свободного функционирования СМИ;
— создание образовательной системы, отвечающей требованиям демократического общества.

Программа "Демосфен" предусматривает реформирование системы юстиции, становление ее независимости, реформирование уголовного законодательства, обучение юристов, политиков, лидеров неправительственных организаций, действующих в сферах правового сотрудничества, прав человека, средств массовой информации, образования, культуры, социальных проблем и гражданского общества.

Программа ЛОДЕ имеет целью вовлечение граждан в политические процессы, местное управление. С 1994 г. программа охватила балтийские государства, с 1995 — Украину, и с 1996 г. — Россию.

Программа "Октопус" предполагает работу по темам, касающимся национальных меньшинств, борьбы с организованной преступностью, коррупцией. Программа работает для всех стран ЦВЕ с 1996 г. В 1999 г. стартовал "Oктопус II", совместный проект Европейского союза и Совета Европы, который имеет основной темой борьбу с коррупцией и функционирует для 16 государств.

Программы для Латвии, Литвы и Эстонии находятся в кооперации с программой ФАРЕ — Democracy Program Европейского союза, а программы для России и Украины связаны с проектом ТАСИС — Democracy Program Европейского союза, основной целью которого является создание рыночно ориентированной экономики, демократического общества.

С 1995 г. стартовали программы для СНГ под общим названием "Новая инициатива", которые работают для Молдовы, Украины и России. Основная их задача — усиление демократического процесса в СНГ, содействие выполнению обязательств государств перед Советом Европы.

С целью удовлетворения потребности в информации Совет Европы создал информационные и справочные центры в 14 столицах стран Центральной и Восточной Европы.

Основополагающие решения Совета Европы в области развития отношений со странами Центральной и Восточной Европы в 1990-е гг.

ПАСЕ в рекомендации 1119 от 31 января 1990 г. "О ситуации в Центральной и Восточной Европе" подчеркивает, что целью Комитета министров и Парламентской Ассамблеи является поддержка реформ в Центральной и Восточной Европе, направленная на скорейшее выполнение условий вступления этих стран в СЕ. В рекомендации 1124 (1990) "Об отношениях со странами Центральной и Восточной Европы" ПАСЕ обращает внимание на то, что Совет Европы — "дееспособная структура для привлечения центрально- и восточноевропейских стран к полноправному участию в строительстве Европы". Выделяется проблема защиты меньшинств, которая требует специального внимания в контексте помощи центрально- и восточноевропейским странам. Основная задача — воздерживаться от насилия и искать мирные решения через политический диалог. В этой рекомендации ПАСЕ вновь обращает внимание на проблему восстановления независимости балтийских республик, призывая руководство СССР решить эту проблему в соответствии с принципами международного права9.

19 сентября 1991 г. ПАСЕ приняла текст рекомендации 1161 "О кризисе в Советском Союзе". Собрание выразило удовлетворение по поводу провала путча 1991 г. и сохранения стремления к развитию демократических принципов и верховенства закона в СССР. Особо приветствовалось восстановление независимости балтийских республик, признание ее Советским Союзом и большинством государств Совета Европы. ПАСЕ обратила внимание на то, что декларации о суверенитете приняты большинством республик СССР и указывает в этом контексте на следующие опасности: недостаточный контроль над ядерным арсеналом, необходимость регулирования этого вопроса между центральной и республиканской властью; возможность увеличения этнических конфликтов в регионе, проблема их превенции. ПАСЕ выразила понимание сложности экономического положения в СССР и необходимости оказания технической и гуманитарной помощи. Собрание поддержало усилия властей республик по выбору ориентира на создание демократических государств и рыночной экономики, обещая помощь всеми средствами, находящимися в распоряжении Совета Европы10.

9 октября 1993 г. в Венской декларации главы государств и правительств стран — членов Совета Европы на первой в истории Совета Европы встрече на высшем уровне торжественно объявили следующее:

"Окончание разделения Европы предлагает историческую возможность установить мир и стабильность на континенте. Все наши страны верны идеям плюралистической и парламентской демократии, неделимости и универсальности прав человека, верховенства закона и обладают общим культурным наследием. Европа может, таким образом, стать областью демократической безопасности.

Совет Европы — международная организация, способная к полноправному принятию демократических государств Европы, освобожденных от коммунистического притеснения. По этой причине вступление этих стран в Совет Европы — центральный фактор в процессе европейского строительства, основанного на ценностях нашей организации"11.

Идея принципа "демократической безопасности" состоит в признании как можно большим количеством партнеров одинаковых демократических ценностей. Государства — члены СЕ решили ориентировать свою организацию на формирование в Европе широкого пространства демократической безопасности. Система "демократической безопасности", являясь фактором взаимного доверия, обеспечивает стабильность международных отношений.

Венская декларация впервые называет критерии вступления новых стран в Совет Европы: приверженность принципам демократии, верховенства закона и уважения прав человека; проведение свободных и справедливых выборов, основанных на универсальном избирательном праве; гарантия свободы мнений и средств информации; защита национальных меньшинств; соблюдение принципов международного права. Кандидаты должны подписать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и признать контролирующие механизмы Конвенции.

Декларация подтверждает политику открытости и сотрудничества СЕ со всеми странами Центральной и Восточной Европы, которые выбирают путь демократического развития, соблюдают принципы СЕ. В документе говорится о важности программ СЕ по содействию демократической трансформации в ЦВЕ, приветствуются совместные усилия с ЕЭС по развитию общих проектов.

В Хельсинкской декларации (приложение к решению ПАСЕ 1036 "О прогрессе экономических реформ в Центральной и Восточной Европе: уроки и перспективы"), одобренной участниками конференции "Прогресс экономических реформ в Центральной и Восточной Европе: уроки и перспективы", проходившей 2—4 июня 1993 г., отмечаются положительные результаты экономических реформ в некоторых странах ЦВЕ. Декларация указывает направления и задачи экономического развития, рекомендуемые странам Центральной и Восточной Европы на основе рыночной экономики: приватизация принадлежащих государству предприятий, равноправный доступ к собственности; создание частных предприятий во всех секторах экономики; признание прав собственности; эффективный сбор налогов; устойчивые цены, создание рынка товаров и услуг, независимой банковской системы, борьба с инфляцией; функционирующая финансовая инфраструктура. Подчеркивается важность защиты уязвимых групп общества, образования и переквалификации рабочей силы, защиты окружающей среды. Документ говорит о потенциале общего европейского рынка, его выгодности для всех государств континента, призывает страны Западной Европы и международные организации оказать необходимую молодым европейским демократиям помощь в переходном периоде. Особо подчеркивается, что мир и процветание во всех европейских странах во многом зависит от эффективного функционирования структур европейской кооперации.

В решении 1122 "О прогрессе экономических реформ в Центральной и Восточной Европе", принятом Ассамблеей 23 апреля 1997 г., ПАСЕ приветствует результаты экономических реформ в странах Центральной и Восточной Европы, что, по мнению ПАСЕ, усиливает политическую стабильность в Европе. Отмечается недостаток международной поддержки реформ в ЦВЕ, что может осложнить их реализацию. В решении вновь содержится перечень направлений экономического развития, по мнению ПАСЕ, наиболее актуальных для ЦВЕ. Наряду с указанными выше, это: приспособление государственных служб к потребностям функционирующей рыночной экономики; более эффективная реализация законодательства, регламентирующего экономическую жизнь; продолжение программ приватизации, которые гарантируют равноправный доступ к собственности населения и справедливую конкуренцию среди фирм; содействие развитию малого бизнеса; развитие торгового и экономического сотрудничества в Центральной и Восточной Европе с целью реализации экономического потенциала Европейской ассоциации свободной торговой и Центрально-Европейской инициативы. Собрание рекомендует правительствам европейских государств — членов Европейского союза выполнять их обязательства по увеличению доступа на их рынки товаров из Центральной и Восточной Европы, избегать любых протекционистских мер, которые могут вредить панъевропейскому торговому общеэкономическому развитию12.

После принятия 6 февраля 1996 г. в свой состав Российской Федерации Совет Европы стал действительно панъевропейской организацией, население стран-членов которой составляет около 800 млн человек. Различный уровень развития вовлеченных государств вызвал необходимость адаптироваться к более разнообразному, сложному и нестабильному пространству. Основными направлениями деятельности СЕ становятся работа по поддержке демократии и мониторинговая деятельность. Появляются новые приоритетные темы: миграция, коррупция, социальная незащищенность, меньшинства.

Главы государств и правительств стран — членов Совета Европы 10—11 октября 1997 г. в Страсбурге во время второй встречи на высшем уровне Совета Европы в Декларации по итогам встречи подтвердили цель создания свободного, терпимого европейского сообщества, основанного на общих ценностях, и отметили необходимость активизации поддержки демократического развития во всех европейских странах. Одними из основных тем саммита были забота о социальной гармонии в обществе и необходимость наилучшего обеспечения безопасности граждан, развитие прав человека, консолидация демократии.

В Будапештской декларации "О расширенной Европе без разделительных линий", принятой Комитетом министров 7 мая 1999 г. на его 104-й сессии, министры иностранных дел стран — членов Совета Европы подтвердили стремление использовать потенциал СЕ — уникальной организации, способной к объединению на равных правах всех стран Европы с целью становления "расширенной Европы без разделительных линий". Декларация подтвердила основы деятельности, цели Совета Европы, обозначенные в предыдущих документах.

Основным мотивом вступления новых членов в Совет Европы было и остается то обстоятельство, что членство в организации открывает пути к полноправному членству в "тяжелых" организациях европейской и атлантической кооперации, прежде всего в Европейском союзе и НАТО. Уже в первые годы процесса расширения обозначились, пожалуй, основные проблемы "восточной политики" Совета Европы в новых условиях: поиск компромисса между своими высокими стандартами и оценкой реальной ситуации в новых государствах-членах, избежание доминирования политической составляющей в оценке внутреннего развития отдельных государств.

Критерии принятия новых государств-членов в Совет Европы и процедура вступления

Из статьи 4 Устава Совета Европы следует, что "любое европейское государство, которое рассматривается как способное и стремящееся соответствовать положениям статьи 3, может быть приглашено Комитетом министров стать членом Совета Европы"13. В статье 3 и преамбуле говорится о верности принципам парламентской плюралистической демократии, гарантии прав человека и основных свобод, верховенстве закона как об основных критериях вступления в СЕ.

Для регулирования критерия "парламентская и плюралистическая демократия" органы Совета Европы руководствуются статьей 3 Протокола к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти".

В заключительном документе встречи в верхах в Вене в октябре 1993 г., так называемом Венском заявлении, главы государств и правительств стран-членов впервые с начала процесса вступления стран Центральной и Восточной Европы разработали обновленный каталог критериев для вступления в Совет Европы:

"Вступление зависит от того, привело ли государство свои правовые институты и правовой порядок в соответствие с принципами демократического и правового государства, уважения прав человека. Представители народа должны определяться путем свободных, равных, всеобщих выборов. Гарантии свободы волеизъявления, средств массовой информации, защита национальных меньшинств, уважение принципов международного права продолжают оставаться основными критериями вступления в Совет Европы. Обязательство подписания и ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признание ее контрольных механизмов имеет большое значение при рассмотрении заявки на вступление". В своем решении 484 (1993) ПАСЕ требует, чтобы при рассмотрении заявки на вступление обращалось внимание на соблюдение требований Совета Европы относительно национальных меньшинств, тем самым делая особый акцент на этой проблеме14.

Последующие действия ПАСЕ показали, что вышеприведенные критерии вряд ли могут соответствовать реальному состоянию дел. Основная цель процедуры вступления — выявление недостатков национального законодательства, которое не соответствует требованиям Совета Европы, и их устранение в определенный срок. Было вполне оправдано углубление и изменение критериев вступления в ситуации большого количества кандидатов.

Решение о принятии нового члена принимает Комитет министров, он приглашает государство, в соответствии со статьями 4—5 Устава СЕ, стать членом этой организации. Начиная с ноября 1949 г. Комитет министров не принимает решение о принятии новых членов без рекомендации ПАСЕ, которая не имеет юридической силы, но на практике является обязательной. Начиная с 1990 г. ПАСЕ взяла на себя главную роль в принятии новых членов.

После того как Комитет министров получает заявку на вступление, в стране проверяется проведение свободных выборов. На место могут посылаться собственные наблюдатели. Только после положительной оценки соответствия выборов стандартам Совета Европы ПАСЕ инициирует процедуру вступления. Бюро ПАСЕ просит свои комитеты (политический комитет, комитет по политическим отношениям и правам человека, комитет по отношениям с европейскими государствами-нечленами) о проведении проверок в стране-кандидате.

Комитеты назначают докладчиков, которые посещают страну и представляют доклады в комитеты. Центральный доклад направляется в политический комитет, он представляет собой комплексное сообщение о ситуации в стране. Доклады в другие комитеты — это лишь мнения по конкретным вопросам заявки. Политический комитет докладывает с учетом мнения других комитетов пленуму ПАСЕ. Миссии докладчиков — единственный в своем роде механизм в современных международных отношениях, который функционирует в СЕ с 1990 г. Ценность миссий — возможность обсудить все вопросы с руководством страны, представителями оппозиции, профсоюзов, СМИ и т. д. Такие встречи способствуют созданию объективного представления о ситуации в стране. Введение статуса "специально приглашенного гостя" обеспечило возможность более эффективной работы докладчиков на месте.

Со вступления Эстонии стала применяться практика юридических экспертиз. Судья Европейского суда по правам человека и представитель Европейской комиссии по правам человека проводят проверку соответствия национального законодательства требованиям Совета Европы. Результаты этой экспертизы влияют на доклады комитетов. Большую роль в процессе вступления играет Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), которая действует как консультативный орган по вопросам конституционного права — представление юридической экспертизы по инициативе заинтересованного государства либо по запросу представителей ПАСЕ.

По мнению Л. Фишер, "ПАСЕ — мотор и катализатор процедуры вступления"15. Ассамблея направляет свое мнение в Комитет министров, который принимает решение о приглашении.

Контрольные механизмы и санкции Совета Европы

В июне 1993 г. так называемым Ордером Халонен введен контрольный механизм ПАСЕ, исполнителями которого стали политический комитет, комитет по правовым вопросам и правам человека ПАСЕ. Все члены Совета Европы обязывались выполнять Устав организации, Европейскую конвенцию по правам человека и другие принятые на себя обязательства. Ордер 508 (1995) заменил Ордер Халонен. Нововведением стала передача докладов в Бюро ПАСЕ, учреждение дебатов Пленума о выполнении обязательств государством. В январе 1997 г. создан и официально приступил к работе мониторинговый комитет ПАСЕ. Этим заменен механизм Ордера 508 и введены новшества в процедуре мониторинга. Порядок проведения контрольных процедур регламентирует резолюция 1115 (1997). Мониторинг начинается через 6 месяцев после вступления государства. В процедуре задействовано два содокладчика — представителя разных политических течений, что создает политический баланс. Комитет ежегодно составляет "прогрессивный доклад". Члены комитета назначаются Бюро ПАСЕ. Открытие процедуры мониторинга — результат совместной работы Бюро и комитета. Бюро ПАСЕ разрабатывает проекты резолюций и рекомендаций. Методами мониторинга являются не угрозы санкциями, а логика убеждений. Цель процедуры — проверка практического применения в государствах положений конвенций Совета Европы, содействие этому. Докладчик не может быть гражданином соседнего государства, иметь особые отношения с контролируемым государством. Докладчики должны быть гражданами разных стран. Поскольку в докладе невозможно охватить все области развития страны, в нем выделяются определенные специфические проблемы, характерные именно для этого государства. Цель мониторинга — выработка объективных представлений о ситуации в стране путем диалога с лидерами власти, политических партий, оппозиции, негосударственных организаций и т. д.16

Функции мониторинга осуществляет и Комитет министров. Можно выделить 5 основных тем для мониторинга: 1) свобода информации; 2) функционирование демократических институтов; 3) функционирование судебной системы; 4) локальная демократия; 5) силы полиции и безопасности. С 1996 г. при Генеральном секретариате СЕ действует специальный отдел, который представляет информацию для мониторинга Комитету министров. Комитет министров выделяет тему исследований. Применяется четырехступенчатая процедура в 2 фазы: подготовительная и оперативная фазы.

На первом этапе выясняется точка зрения национального правительства по проблемам, исследуемым проверкой. Отдел мониторинга Генерального секретариата представляет в Комитет министров доклад по ситуации в стране, проходят дебаты, дается заключение Комитета министров. На втором этапе министры могут принимать специальные меры, в том числе и санкции. Самое важное — реагировать на выполнение обязательств странами17. Системы контроля ПАСЕ и Комитета министров находятся в постоянном взаимодействии, проводятся мероприятия по увеличению эффективности контроля и избежанию дублирования функций.

Статья 8 Устава СЕ предусматривает исключение государства Комитетом министров как исполнительным органом: "Право на представительство любого члена Совета Европы, грубо нарушающего положения статьи 3, может быть приостановлено, и Комитет министров может предложить ему выйти из состава Совета на условиях, предусмотренных в статье 7. Если такой член Совета Европы не выполняет это предложение, то Комитет министров может принять решение о том, что член, о котором идет речь, перестает состоять в Совете с даты, которую определяет сам Комитет"18.

ПАСЕ имеет возможность исключить делегацию страны, которая нарушает обязательства перед СЕ, в процессе заседания. Процедура выглядит так: если минимум две национальные делегации или две политические группы менее чем за две недели до заседания внесут соответствующее представление в постоянный комитет, ПАСЕ проводит дебаты по этому вопросу. При небольших нарушениях предусмотрено лишение права голосовать, но право выступления остается. В случае тяжелых нарушений делегация двумя третями голосов исключается из работы ПАСЕ и ее органов. Комитет министров в этой связи может в форме рекомендации потребовать приостановить членство на неопределенный срок либо вообще его прекратить.

Поддержание значения Совета Европы как "европейского сознания" возможно только при реализации его принципов во всех государствах-членах на основе понимания их сущности и ценности. Выполнение обязательств странами является вопросом политической воли их руководства, уровня развития политической элиты, а не строгости санкций.


--------------------------------------------------------------------------------

1 "Восточная политика" Совета Европы представляет собой развитие отношений организации со странами Центральной и Восточной Европы, ранее входившими в социалистический блок.
2 Bauer H.-J. Der Europarat nach der Zeitwende 1989—1999: Zur Rolle Strasburgs im gesamteuropaeischen Integrationsprozess. Hamburg: Lit, 2001. S. 67.
3 Holtz U. 50 Jahre Europarat / Schriften des Europaesche Integrationsforschung. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2000. S. 24.
4 Ibidem.
5 Lippert B. 1990: Der Europarat und Osteuropa: Bruecken bilden fuer Gesamteuropa / Schmuck O. (Hrsg.) // 40 Jahre Europarat. Renaissance der gesamteuropaische Perspektive. Bonn, 1990. S. 121.
6 Future role of the Council of Europe in the process of European construction. Recommendation 1103 (1989) // http://stars.coe.fr/ta/ta89/erec1103.htm.
7 Special guest status with the Parliamentary Assembly. Resolution 917 (1989) // http://stars.coe.fr/ta/ta89/eres917.htm.
8 East-West co-operation at the close of the twentieth century (General policy of the Council of Europe) // http://stars.coe.fr/ta/ta89/erec1112.htm.
9 Relations with the countries of Central and Eastern Europe (General policy of the Council of Europe). Recommendation 1124 // http://stars.coe.fr/ta/ta90/erec1124.htm.
10 О кризисе в СССР: Рекомендация 1161 // http://stars.coe.fr/ta/ta90/erec1161.htm.
11 Венская декларация 1993 г. // Материалы официального сервера Совета Европы http://www.coe.fr.
12 О прогрессе экономических реформ в Центральной и Восточной Европе: Решение 1122 // Материалы официального сервера Совета Европы http://www.coe.fr.
13 Устав Совета Европы // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн., 1999. С. 752.
14 Gimbal A. Europarat in Bedraengniss. Notwendige Reformen und Konsequenzen // Internationale Politik.1997. N 12. S. 47.
15 Fischer L. Ungenuegend zur Geltung kommender Europarat // FAZ. 1996. 21 Maerz.
16 Progress of the Assembly’s Monitoring Procedure (2000—2001) // http://stars.coe.fr/ta/ta01/eres1260.htm.
17 Bauer H.-J. Op. cit. S. 124.
18 Устав Совета Европы // Права человека: Сборник международно-правовых документов. С. 752.