АВТОР: Д. М. Демичев

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №5,2000


В работах отечественных и зарубежных исследователей термин “государственно-правовой механизм” употребляется чаще в контексте внешнеполитической деятельности1 или социальной политики государства. В обобщенном же виде он требует более детального рассмотрения. Его можно представить как два крупных субинститута: государственный механизм и механизм правового регулирования.

“Механизм правового регулирования” (МПР) — это единство взаимодействующих правовых средств, с помощью которых обеспечивается эффективное воздействие на общественные отношения. Большинство авторов считают, что МПР объединяет три основных правовых элемента: юридические нормы; субъективные права и обязанности; акты применения права2. Но многие ученые дополняют их и другими элементами. Так, С. С. Алексеев добавляет еще властные акты органов государственного управления (индивидуальные веления, направленные на каузальное регламентирование общественных отношений), акты юрисдикционных органов (акты органов государства, направленные на властную принудительную реализацию юридических обязанностей)3, а В. Б. Исаков — юридические факты4. Несмотря на обособленность структурных элементов МПР, они последовательно и закономерно связаны между собой, образуя слаженную систему юридических средств воздействия на общественные отношения, посредством которых законодатель стремится достичь определенных результатов.

Государственный механизм и механизм правового регулирования, сливаясь, образуют государственно-правовой механизм, все звенья которого юридически связаны между собой. Находясь в определенных правовых отношениях, они взаимодополняют друг друга, тесно взаимодействуют между собой, имеют точное назначение и конкретную цель. Это совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов государственного контроля и надзора, а также единая с ними система взаимодействующих правовых средств для реализации государством своих функций. Такая конструкция государственно-правового механизма является наиболее общей и не исключает классификации по другим основаниям.

Государственно-правовой механизм и катастрофа на Чернобыльской АЭС

Государственно-правовой механизм преодоления последствий чернобыльской катастрофы — существенная составная часть государственно-правового механизма Республики Беларусь, обеспечивающая последовательное осуществление мер по локализации и минимизации долгосрочных последствий аварии на Чернобыльской АЭС; это и комплекс организационных, нормативно-правовых и иных средств по реализации ее последствий*. Теоретическая и методологическая нагрузка данного понятия — это прежде всего признание организационной оформленности (к 1991—1992 гг.) и упорядоченности функционирования системы управления процессом преодоления последствий аварии.

Основные параметры исследуемого механизма — организационная структура и система правовых средств, направленная на нормативно-правовое регулирование общественных отношений в данной области. Естественно, выделение этих параметров в качестве основных вовсе не означает, что недопустимы иные аспекты: политические, психологические, коммуникативные — распад СССР; влияние экономического спада в бывших союзных республиках; социально-психологические особенности преодоления последствий катастрофы; влияние научных теорий, средств массовой информации и др.

Структура государственно-правового механизма преодоления последствий чернобыльской аварии

Характерная особенность государственно-правового механизма преодоления последствий чернобыльской катастрофы — его специфическая направленность прежде всего в осуществлении внутренних функций государства. Структуру этого механизма можно, на наш взгляд, представить следующим образом:

1) Президент Республики Беларусь.

2) Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь (Верховный Совет, Президиум Верховного Совета, постоянные и временные комиссии Верховного Совета до вступления в силу Конституции Республики Беларусь 1994 г. с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г.).

3) Правительство — Совет Министров, министерства, государственные комитеты и иные республиканские органы государственного управления, в деятельности которых данные проблемы приоритетны; местные органы управления и самоуправления.

4) Общие суды и хозяйственные суды — при решении хозяйственных споров, возникающих в рамках преодоления последствий чернобыльской катастрофы.

5) Прокуратура и ее органы на местах, Комитет государственного контроля.

6) Система правовых средств, регулирующая общественные отношения, связанные с минимизацией и преодолением последствий катастрофы.

Центральное звено механизма

Это, безусловно, Президент Республики Беларусь. Как глава государства он — в соответствии со ст. 79—89 Конституции Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями республиканского референдума 24 ноября 1996 г.) — обладает большими властными полномочиями во внешней и внутренней политике: обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, располагая огромными возможностями для реализации законов Республики Беларусь, издания обязательных на всей ее территории декретов, указов и распоряжений, призванных смягчить и минимизировать долгосрочные последствия чернобыльской катастрофы.

Кроме того, как глава государства он имеет реальные возможности для реализации комплекса чернобыльских проблем через Правительство — Совет Министров, которое — в соответствии со ст. 106 Конституции Республики Беларусь — подотчетно в своей деятельности Президенту и ответственно перед Парламентом.

Функция Парламента и его органов

Исключительно важная роль в государственно-правовом механизме преодоления последствий чернобыльской катастрофы принадлежала до 24 ноября 1996 г. Верховному Совету Республики Беларусь, а в настоящее время принадлежит Парламенту — Национальному собранию. Ст. 97 Конституции БССР 1978 г. закрепляла за Верховным Советом исключительные полномочия — принять к рассмотрению и решить любой вопрос республиканского ведения. Это был высший представительный, постоянно действующий и единственный законодательный орган государственной власти, который мог принять и изменить Конституцию и законы, осуществляя контроль за их исполнением, определяя основные направления внутренней и внешней политики белорусского государства (ст. 79 и 83 Конституции Республики Беларусь 1994 г.).

Согласно ст. 90—105 (с изменениями и дополнениями от 24 ноября 1996 г.) представительным и законодательным органом является Парламент — Национальное собрание. Он состоит из двух палат, принимает законы, может делегировать Президенту законодательные полномочия (кроме изменений и дополнений Конституции и ее толкования). Теоретико-правовое обобщение и политический анализ функционирования Парламента — Национального собрания после 24 ноября 1996 г. свидетельствует о том, что он действует преимущественно как орган законодательный. Конституция 1994 г. закрепила новое государственное устройство страны, уравновесила все ветви власти, устранила их дисбаланс и перекос в сторону представительных органов, ограничила всевластие Парламента, упразднив не свойственные ему исполнительно-распорядительные функции, заложенные в ранее действовавших конституциях. Кроме того, Конституция 1994 г. заметно расширила полномочия Парламента — Национального собрания именно как законодательного органа, переложив контрольные и некоторые иные функции на другие государственные институты.

Значительные властные полномочия по Конституции БССР 1978 г. имел Президиум Верховного Совета республики как постоянно действующий орган Верховного Совета и — в тот период — важнейший элемент государственно-правового механизма преодоления чернобыльских последствий. Согласно ст. 109 Конституции БССР 1978 г. в его компетенцию входило изменение в случае необходимости действующих законодательных актов с последующим представлением на утверждение очередной сессией высшего органа государственной власти.

Конституция 1994 г. значительно ограничила правомочия Президиума Верховного Совета, сведя их только к организации работы высшего представительного и законодательного органа государственной власти (ст. 89). Это, однако, вовсе не означало, что он перестал быть составным элементом государственно-правового механизма преодоления чернобыльских последствий. В соответствии со ст. 83 Закона Республики Беларусь от 21 декабря 1994 г. “О Верховном Совете Республики Беларусь”5 в функцию его Президиума входила подготовка проектов законов для рассмотрения в законодательном органе и координирование деятельности его постоянных комиссий. Следовательно, в законодательном процессе роль Президиума Верховного Совета Республики Беларусь по-прежнему оставалась весомой, хотя и несколько ограниченной в сравнении с Конституцией БССР 1978 г.

Важнейшим инструментом исследуемого механизма была Постоянная комиссия Верховного Совета одиннадцатого—тринадцатого созывов по проблемам чернобыльской катастрофы, и прежде всего в законотворческой деятельности, в настоящее время — Комиссия Палаты представителей Национального собрания по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию. Постоянные комиссии обеспечивали и обеспечивают непрерывность деятельности и наиболее полное осуществление законодательным органом своих функций. Они избираются для ведения законодательной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Парламента.

Гарантией их участия в этом процессе было право законодательной инициативы, предоставленное им Конституцией БССР 1978 г. и Конституцией Республики Беларусь 1994 г.6, а также Законом “О Верховном Совете Республики Беларусь”. Постоянная Комиссия Верховного Совета Республики Беларусь двенадцатого созыва по проблемам чернобыльской катастрофы участвовала в разработке и внесла на рассмотрение высшего законодательного органа проекты законов и постановлений: о социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС; о правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению; о радиационной безопасности и деятельности по использованию атомной энергии; о Национальной программе профилактики генетических последствий; о Комплексной целевой программе Белорусской ССР “Охрана материнства и детства в условиях воздействия последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 1991—1995 годы”. Все эти нормативные акты, за исключением Закона “О радиационной безопасности и деятельности по использованию атомной энергии”, были приняты в течение легислатуры Верховного Совета Республики Беларусь двенадцатого созыва.

Правительство Республики Беларусь

Высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти (ст. 115 Конституции БССР 1978 г.), центральный орган исполнительной власти при Президенте для реализации полномочий исполнительной власти в различных сферах государственного управления (ст. 106 Конституции Республики Беларусь 1994 г.), центральный орган государственного управления (ст. 106 Конституции Республики Беларусь 1994 г. с изменениями и дополнениями от 24 ноября 1996 г.), Правительство страны — это одно из ключевых звеньев государственно-правового механизма преодоления последствий чернобыльской катастрофы. В соответствии со ст. 3 Закона Республики Беларусь от 30 января 1995 г. “О Кабинете Министров Республики Беларусь”7 Правительство организовывало исполнение законодательных актов Республики Беларусь, указов и распоряжений Пезидента, обеспечивало систематический контроль за их исполнением министерствами и ведомствами, местными исполнительными и распорядительными органами, а также предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. Кроме того, Правительство наладило работу по ликвидации последствий аварии; проводило государственную политику по управлению территориями радиационного загрязнения и реализовывало меры по обеспечению безопасных условий проживания на них граждан; разработало и осуществляло государственную программу по преодолению последствий чернобыльской катастрофы в области медицины.

Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями от 24 ноября 1996 г.) значительно расширила полномочия Правительства — Совета Министров: именно оно осуществляет теперь всю полноту исполнительной власти в государстве (ст. 106), в частности руководит системой подчиненных ему органов государственного управления, обеспечивает проведение единой экономической и государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии и т. д. Коллегиальный центральный орган государственного управления, осуществляющий исполнительную власть в стране, Совет Министров обеспечивает на всей ее территории исполнение Конституции, законов Республики Беларусь, декретов, указов и распоряжений Президента. Он также организует работы по ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, других значительных аварий и стихийных бедствий (ст. 6 Закона Республики Беларусь от 7 июля 1998 г. “О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах”)8.

Таким образом, предоставленные Правительству полномочия охватывают важнейшие области жизнедеятельности государства, которые могут и должны эффективно использоваться для минимизации последствий чернобыльской катастрофы.

Первые результаты

Предпринимаемые Президентом и Правительством усилия по реализации национальных программ несколько улучшили ситуацию по переселению граждан из пострадавших регионов, созданию необходимых условий для нормальной жизнедеятельности, обеспечению радиационной безопасности населения на случай аварийных ситуаций на атомных станциях других государств, примыкающих к территории Беларуси. Так, за 1986—1999 гг. для переселенных граждан построено более 64 тыс. квартир общей площадью около 4,5 млн. кв. метров и объектов здравоохранения почти на 4,2 тыс. коек и более 21 тыс. посещений в смену, а также общеобразовательных школ на 44 тыс. мест и дошкольных учреждений на 18 тыс. мест.

Тем не менее социально-психологическая обстановка в районах радиоактивного загрязнения остается напряженной. По состоянию на 1 января 2000 г. здесь продолжают проживать более 1,6 млн. человек, в том числе в зоне обязательного отселения — около 24 тыс. человек. А физическое и моральное здоровье чернобыльцев тем временем стремительно ухудшается. За 14 лет после катастрофы показатели заболеваемости онкологическими формами увеличились у мужчин на 24%, у женщин — на 23%. Темпы роста заболеваемости злокачественными образованиями щитовидной железы возросли в Могилевской области у мужчин в 5,3 раза, у женщин — в 11,3 раза; в Гомельской — соответственно в 6 раз и 73 раза. К середине 90-х годов среднегодовая заболеваемость раком щитовидной железы у детей в республике в целом возросла в 50 раз — этот показатель (на 100 тыс.) оказался самым высоким среди европейских стран, где детский тиреоидный рак — большая редкость9.

От неуверенности в завтрашнем дне, ощущения собственной ненужности, неудач в личной жизни среди чернобыльцев по-прежнему высок процент злоупотребляющих спиртными напитками, заболевающих алкоголизмом. Растет смертность среди чернобыльцев-ликвидаторов: для тех, кто участвовал в ликвидации последствий аварии в 1986—1987 гг., риск смертности в 1,4—1,6 раза выше, чем у работавших в 1988—1989 гг., и в 1,3 раза выше, чем у трудоспособного населения республики в целом; среди причин смертности все больше становится процент самоубийств.

От Госкомчернобыля к МЧС

В структуре правительства центральное место по вопросам минимизации последствий аварии занимал (с 11 июля 1990 г. по 23 сентября 1994 г.)10 Государственный комитет Республики Беларусь по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (Госкомчернобыль). Ему — в соответствии с Положением, утвержденным Советом Министров БССР от 7 марта 1991 г. №7511, — был придан правовой статус республиканского органа государственного управления по координации и контролю за работой министерств, ведомств, исполкомов местных советов, объединений, предприятий и организаций, связанной с преодолением последствий катастрофы и выполнением государственных программ по организации защиты населения и среды его обитания от последствий радиоактивного загрязнения. В 1990—1994 гг. Госкомчернобыль руководил комплексом работ, направленных на сохранение здоровья людей из наиболее загрязненных районов, улучшение их медицинского обслуживания, организацию защитных мероприятий по снижению дозовых нагрузок в населенных пунктах, жители которых не подлежали отселению.

Фактическим преемником Госкомчернобыля стало Министерство по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (МЧС), образованное по Указу Президента от 23 сентября 1994 г. № 122 “Об изменении структуры центральных органов управления Республики Беларусь”12 и преобразованное в Министерство по чрезвычайным ситуациям по его же Указу от 11 января 1997 г. № 3013. Согласно Положению о МЧС, одна из основных его задач и подчиненных ему органов — это реализация государственной политики по защите населения от последствий катастрофы, обеспечение госнадзора за охраной и использованием загрязненных территорий, подготовка соответствующих законодательных актов, обобщение практики действующего законодательства и подготовка предложений по его совершенствованию, а также разработка и утверждение требований, норм и правил радиационной безопасности. К важнейшим задачам МЧС относится также согласование существующих законодательных и иных нормативных актов по всем аспектам гражданского, экологического, хозяйственного и иного законодательства, а также уточнение и внесение предложений, устраняющих противоречия и несогласованности с нормами и законами, связанными с преодолением последствий катастрофы14.

Анализ деятельности МЧС показывает, что оно не обладает — по сравнению с Госкомчернобылем — статусом межотраслевого управления и, следовательно, не решает в полном объеме вопросы взаимодействия с другими министерствами, государственными комитетами и т.п., не контролирует их деятельность по выполнению госпрограмм преодоления последствий катастрофы. Определенную часть данных функций до 1995 г. осуществлял Госкомчернобыль. Однако постановлением Правительства от 13 февраля 1995 г. № 8615 он был ликвидирован, и это оказалось ошибкой. Поэтому по Указу Президента от 11 сентября 1998 г. № 44216 под непосредственным управлением МЧС был вновь образован Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (Комчернобыль) с его прежними функциями.

Роль МИД

В решении задач по минимизации последствий аварии одно из ведущих мест занимает Министерство иностранных дел (МИД) — оно координирует работу органов государственного управления, обеспечивая единую политическую линию республики и помогая ее органам управления, общественным объединениям налаживать связь с зарубежными партнерами. МИД создает условия для международного сотрудничества в преодолении последствий чернобыльской катастрофы, координирует международную помощь, максимально используя возможности мирового сообщества.

Учитывая чрезвычайный масштаб долгосрочных последствий чернобыльской катастрофы, этот спектр деятельности стал одним из приоритетов внешнеполитической деятельности по разъяснению материальных потребностей в решении постчернобыльских проблем. Это способствовало успешному осуществлению масштабной международной акции под эгидой ЮНЕСКО по организации отдыха детей из радиоактивно загрязненных регионов за рубежом. Для координации усилий мирового сообщества в рамках ООН был создан Комитет по оказанию помощи России, Беларуси и Украине. На чернобыльское направление были дополнительно привлечены экономические, научные, интеллектуальные, медицинские потенциалы других стран, организаций, частных доноров, в том числе и в долгосрочном плане. На дву- и многосторонней основе подписан и реализуется ряд международных соглашений по минимизации последствий аварии. На ежегодных сессиях Генеральной Ассамблеи ООН (начиная с 45-й) принимаются политические резолюции о глобальном характере чернобыльской катастрофы. Именно в этом плане обсуждался на 48-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (ноябрь 1993) вопрос “Укрепление международного сотрудничества и координация усилий в деле изучения, смягчения и минимизации последствий аварии на ЧАЭС”.

Составная часть государственно-правового механизма преодоления чернобыльских последствий, МИД систематизирует и анализирует поступающую от дипломатических и консульских представительств за рубежом, а также от представительств в международных организациях информацию по данной проблеме и вносит соответствующие предложения Президенту, Правительству и Национальному собранию. Однако его усилия оказались недостаточными при решении — в соответствии с международно-правовыми нормами — комплекса проблем, связанных с возмещением экономического ущерба, нанесенного чернобыльской катастрофой. Конкретные положения этой международно-правовой нормы не нашли отражения в Соглашении о создании СНГ, в документах, принятых главами государств и правительств Содружества.

Усилия Минздрава

С первых дней аварии на Чернобыльской АЭС комплекс санитарно-гигиенических, медико-биологических и организационных мероприятий, направленных на снижение дозовых нагрузок на население, осуществлялся под руководством Министерства здравоохранения — одного из центральных звеньев в государственно-правовом механизме преодоления последствий катастрофы. Его подразделения взялись за медицинское обеспечение самого процесса эвакуации, проведение фармакологических и радиационных мероприятий (йодная профилактика), выявление лиц, нуждающихся в специализированной медицинской помощи, а также обеспечение радиационной безопасности персонала, военных и гражданских лиц, участвующих в ликвидации аварии.

В последующие годы Минздрав решал вопросы долгосрочной программы наблюдения за состоянием здоровья облученного населения и детей, родившихся после аварии; разрабатывал концепции безопасности населения и вел специальное медицинское наблюдение за всеми его категориями, прежде всего детей; перепрофилировал ряд структурных подразделений лечебно-профилактических учреждений и обеспечил функционирование новых специализированных отделений, кабинетов для генетического обследования беременных женщин, ультразвуковой диагностики и эндоскопии, иммунологических лабораторий; оздоравливал население и снабжал его лекарственными средствами.

Однако в целом деятельность Минздрава не в полной мере отвечала и отвечает требованиям законов Республики Беларусь о социальной защите пострадавших и о правовом режиме загрязненных территорий. Существенные недостатки имеются в организации оздоровления пострадавшего населения. Медленно решаются вопросы снабжения медицинских учреждений препаратами, повышающими адаптационные и защитные силы организма, а также специальным оборудованием для обследования и лечения больных. Увеличение эффективности работы органов здравоохранения по минимизации последствий настоятельно требует разработки правового акта о санитарно-радиационном надзоре и координации в едином государственном акте правил и порядка соблюдения санитарно-эпидемиологических и радиационно-гигиенических норм.

Деятельность Минсельхозпрода

В результате чернобыльской аварии практически вся площадь землепользования республики оказалась загрязненной радионуклидами. За исключением трех районов Витебской области, на территории Беларуси не осталось участков сельхозугодий с доаварийным уровнем содержания радиоцезия. В сложившихся условиях Госагропром, а с августа 1991 г. Минсельхозпрод — как неотъемлемые составные части государственно-правового механизма преодоления последствий катастрофы — принимали меры по обеспечению производства чистой в радиационном отношении сельскохозяйственной продукции: изучение и картографическое отражение радиационной обстановки на сельхозугодьях; выявление характера поведения выпавших радионуклидов в звене “почва-растение-животное-продукты питания”; разработка технологии и способов сельскохозяйственного производства на пораженных радиацией угодьях для получения продукции, отвечающей принятым в республике требованиям радиационной безопасности, которая одновременно соответствовала бы стандартам стран ЕС.

Комплекс защитных мер позволил снизить производство сельхозпродукции, загрязненной радионуклидами выше установленных уровней. Количество загрязненного молока (общественный сектор республики) уменьшилось с 524 тыс. тонн в 1986 г. до 14,5 тыс. тонн в 1993 г. и практически находится на уровне 0,3—0,6% в последующие годы; мяса — соответственно с 21 тыс. тонн до 4—5 тонн. Однако неслаженность в подразделениях Минсельхозпрода привела к тому, что сельскохозяйственное производство ведется на 1351 тыс. га, загрязненных цезием-137 с плотностью более 1 Кюри/кв. км, в том числе с 1—5 Кюри/кв. км на 933 тыс. га. Положение усугубляется тем, что 721 тыс. га этих угодий одновременно загрязнены и стронцием-90 с плотностью более 0,15 Кюри/кв. км.

Несмотря на то что начиная с 1993 г. все произведенное в крупнотоварном хозяйстве Беларуси зерно, картофель и корнеплоды соответствует требованиям республиканских нормативов, содержание в них радионуклидов многократно превышает доаварийный уровень17. Около 10% молока в частном (фермерском) секторе не соответствует допустимым уровням. По-прежнему высок удельный вес проб дикорастущих ягод, грибов, а также рыбы и мяса диких животных, загрязненных выше допустимых уровней. Требуется новый комплекс защитных мер, направленных на получение качественной сельхозпродукции (на 113 тыс. га с наиболее высоким уровнем загрязнения цезием-137 и стронцием-90, где долгое время не удается получать нормативно чистое мясо, необходимо еще и внедрение технологически сложного откорма скота).

Задачи Минлесхоза

Комплекс мер по снижению ущерба для здоровья населения, экономики, окружающей среды от радиоактивного загрязнения лесов проводит Министерство лесного хозяйства, еще одно важнейшее звено государственно-правового механизма преодоления последствий чернобыльской катастрофы. Это контроль за уровнем радиоактивного загрязнения лесов, разработка и создание техногенных барьеров на путях миграции и переноса радионуклидов, лесохозяйственные и природоохранные мероприятия, связанные с риском получения дополнительной дозы облучения. Кроме того, Минлесхоз разрабатывает перспективные технологии использования загрязненных лесов с минимальным техногенным и антропогенным вмешательством, постепенной реабилитацией загрязненных лесов.

Действия МВД

Одно из центральных мест в государственно-правовом механизме преодоления последствий чернобыльской катастрофы принадлежит Министерству внутренних дел. С момента аварии его подразделения несли охрану общественного порядка в радиоактивных районах и местах временного отселения, эваконаселения, вели контроль на автомагистралях во время эвакуации населения и перевозки скота. В соответствии с Законом Республики Беларусь от 12 ноября 1991 г. “О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС”18 (ст. 17) на специализированные органы МВД возложена охрана общественного порядка, государственной собственности, тушение пожаров и пожарно-профилактический надзор в зонах первоочередного и последующего отселения, контрольно-пропускной режим при въезде и выезде из них. Ст. 15 Закона Республики Беларусь от 26 февраля 1991 г. “О милиции”19 вменяет в обязанности органов внутренних дел охранно-режимные мероприятия в отселенных зонах радиоактивного загрязнения.

Однако органы внутренних дел на первоначальном послеаварийном этапе и в последующем не всегда действовали с должной оперативностью, допускали просчеты в расстановке, использовании сил и средств, организации связи и взаимной информации. С их стороны не был налажен должный контроль по обеспечению правопорядка на отселенных территориях. Ежегодно отмечаются многочисленные факты несанкционированного появления здесь людей, стремящихся разобрать строения, разукомплектовать технику, демонтировать оборудование и т.д. В зоне обитают бродяги, скрывающиеся от следствия лица, преступники в бегах, они выращивают мак, коноплю, другие наркосодержащие растения. Ежегодно здесь происходит около 4 тыс. пожаров, в том числе 2 тыс. — в лесах и на торфяниках.

Во многом такому положению способствуют весьма мягкие санкции к нарушителям. Скажем, самовольное поселение в специально отграниченной зоне радиоактивно загрязненной местности черевато штрафом в размере от одной до трех минимальных зарплат (ст. 46' Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях). Необходимо также ужесточить санкции за нарушение правил пожарной безопасности и непринятие мер по локализации очагов возгорания на первоначальных стадиях. В нормативном регулировании нуждается обеспечение средствами пожаротушения, радиационной защиты, следует увеличить оплату труда и компенсации за ущерб, причиненный здоровью граждан, участвующих в противопожарных мероприятиях. Задачам, поставленным перед сотрудниками органов внутренних дел, проходящими службу в загрязненных регионах, должен быть адекватен и уровень их социально-правовой защиты.

Участие местных советов

В структуре государственно-правового механизма преодоления последствий чернобыльской катастрофы важнейшее место принадлежит и органам местного управления и самоуправления. Местные советы депутатов как основное звено самоуправления, а областные, городские и районные исполнительные комитеты как органы управления выступали и выступают основными гарантами прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Деятельность местных советов, местных исполнительных и распорядительных органов оказалась в экстремальных условиях, вызванных аварией, и широкой, и многогранной. Они несли на первых порах ликвидации аварии — и продолжают нести по сей день — наибольшую нагрузку и ответственность за организационные, технические и специальные мероприятия по радиационной безопасности населения, реализацию нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в преодолении последствий чернобыльской катастрофы.

Вместе с тем потенциал местных органов управления и самоуправления используется в этом направлении явно недостаточно. Повышение его эффективности — на путях более тесного взаимодействия разноуровневых советов, органов управления и самоуправления соответствующих территорий.

Государственно-правовой механизм преодоления последствий чернобыльской катастрофы включает также управления, отделы, секторы и другие специальные подразделения законодательных и исполнительных органов, министерств, государственных комитетов, в деятельности которых проблемы минимизации последствий катастрофы занимают приоритетное направление. Такие подразделения были созданы в посткатастрофный период практически во всех республиканских органах. В Секретариате бывшего Верховного Совета сектор по проблемам катастрофы был образован в 1991 г.20 Постановление Совета Министров БССР от 22 марта 1989 г. № 111 “О разработке республиканской комплексной программы на 1990—1995 годы по ликвидации на территории республики последствий аварии на Чернобыльской АЭС”21 признала необходимым образовать в правительственном аппарате соответствующее подразделение, чтобы улучшить координацию и контроль за ходом работ22. Этим же постановлением признано целесообразным иметь аналогичный отдел и в аппарате Госплана БССР. В 1991 г. специальный отдел был создан в МИДе23 — он координировал деятельность министерств, ведомств, различных общественных фондов в данном направлении, а также осуществлял контроль за реализацией международных конвенций по чернобыльским проблемам24. В Министерстве сельского хозяйства и продовольствия в марте 1991г. образовано специальное управление25.

Все эти подразделения — в соответствии с нормативно-правовыми актами, регулирующими общественные отношения по минимизации последствий катастрофы, а также положениями о министерствах и иных государственных органах — в установленном порядке осуществляют контроль за тем, как реализуются соответствующие разделы государственных программ, участвуют в разработке перспективных проектов реабилитации загрязненных территорий, налаживают экономические, научно-технические связи республиканских органов государственного управления с зарубежными странами, международными организациями и частными фондами.

Система правовых средств

В основе комплексных мер по минимизации последствий аварии лежит система правовых средств. Составная часть государственно-правового механизма, она регулирует отношения как между государственными органами, так и с общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Нормы, составляющие правовую основу, призваны обеспечить надежное функционирование государственных органов в процессе локализации и минимизации последствий аварии как внутри государства, так и во взаимосвязи со странами—членами СНГ и дальним зарубежьем.

Система норм охватывает Конституцию Республики Беларусь, Конституцию Российской Федерации, Конституцию Украины, законы государств, регулирующие деятельность государственных органов в преодолении последствий чернобыльской катастрофы, постановления законодательных органов, декреты, указы и распоряжения президентов, постановления, распоряжения, декреты правительств, совместные акты, принимаемые органами законодательной, исполнительной власти, профсоюзными органами, и т.д.

Центральное место среди них, безусловно, занимают конституции и законы. Это фундамент правовой системы государства вообще и государственно-правового механизма преодоления чернобыльских последствий в частности. К числу законодательных актов правового регулирования чернобыльских последствий следует отнести:

• законы Республики Беларусь от 22 февраля 1991 г. “О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС”26 и от 12 ноября 1991 г. “О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС”27;

• Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”28;

• законы Украины от 28 февраля 1991 г. “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы”29 и от 27 февраля 1991 г. “О правовом режиме территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы”30;

• постановления Верховного Совета Республики Беларусь: от 26 октября 1989 г. “О Государственной программе по ликвидации в Белорусской ССР последствий аварии на Чернобыльской АЭС на 1990—1995 годы”31; от 1 февраля 1991 г. “О Национальной программе профилактики генетических последствий, обусловленных катастрофой на Чернобыльской АЭС”32; от 21 февраля 1991 г. “О Комплексной целевой программе Белорусской ССР “Охрана материнства и детства в условиях воздействия последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС” на 1991—1995 годы”33 и некоторые другие нормативные акты. Все они определяют основные направления деятельности государственно-правового механизма преодоления чернобыльских последствий.

На современном этапе

Современный этап межгосударственных отношений в рамках СНГ и рост сотрудничества между ними по минимизации последствий катастрофы объективно нуждаются в дальнейшем совершенствовании соответствующего государственно-правового механизма. Не являясь государством и не обладая наднациональными полномочиями, СНГ — в соответствии с Уставом34 — осуществляет сотрудничество между государствами-членами в политической, экономической, экологической и иных областях. Ст. 4 и 19 Устава СНГ к сферам совместной деятельности государств — на равноправной основе и через общие координирующие институты – относят охрану здоровья и окружающей среды, совместные природоохранные мероприятия, помощь в ликвидации последствий экологических катастроф и в других чрезвычайных ситуациях.

20 марта 1992 г. главы государств Беларуси, Российской Федерации и Украины обратились в ООН за помощью в преодолении последствий чернобыльской катастрофы: “Большая ответственность перед нашими народами за тяжелые последствия аварии, которые еще длительный период будут оказывать крайне негативное воздействие на жизнь и деятельность человека на пораженных территориях, побуждает нас от имени наших народов обратиться к мировому сообществу с призывом — придать новый импульс международной программе преодоления последствий аварии на ЧАЭС”35.

Затем на заседании Совета глав правительств СНГ в Бишкеке 9 октября 1992 г. был подписан документ о совместных мероприятиях по Аралу, Приаралью, ликвидации последствий Спитакского землетрясения и чернобыльской катастрофы, который признал целесообразным решать эти проблемы на основе двусторонних соглашений между государствами СНГ36.

Поэтому между правительствами Беларуси и России ежегодно подписываются протоколы или соглашения о совместных действиях по Чернобылю, которые определяют источники финансирования госпрограмм, создают специальные фонды, образуют структурные подразделения, обеспечивающие функционирование в этих государствах всех звеньев соответствующего государственно-правового механизма.

Затем при решении чернобыльских проблем пострадавшие государства вышли на трехсторонний уровень: 26 ноября 1993 г. между правительствами России, Украины и Беларуси было подписано Соглашение о порядке взаимных расчетов за обустройство граждан, переселившихся из загрязненных районов Беларуси, Украины, России на территорию одного из этих государств37, поскольку они вправе по своему выбору определять себе постоянное место жительства (в том числе и за пределами своих республик). При этом жители на территориях с загрязнением выше 15 Кюри/кв. км и с эффективной эквивалентной дозой 0,5 бэр в год (начиная с 1991 г.) имели право на финансовую помощь из расчета 840 тыс. российских рублей на каждого переселенца (по курсу 1993 г.) Таким образом, в соответствии с этим Соглашением семьям, получившим статус переселенцев, были гарантированы гражданские права и денежная компенсация на государственном уровне.

Чернобыль и СНГ

Исходя из необходимости защитить права и здоровье граждан, подвергшихся радиации (в том числе их права на возмещение ущерба, материальных и моральных потерь), главы правительств десяти государств—участников СНГ (кроме Туркменистана и Республики Узбекистан) подписали 9 сентября 1994 г. Соглашение о социальной защите и охране здоровья данной категории граждан38. Обладая полной самостоятельностью в этих вопросах, стороны тем не менее сошлись во мнении, что нужно согласовывать свои действия по обеспечению необходимого базового уровня охраны здоровья и социальной защиты пострадавших граждан. В рамках Соглашения стороны разрабатывают также принципы и критерии по определению их статуса и предпринимают меры по унификации законодательства, регулирующего их права, компенсации и льготы. Для координации усилий по реализации данного Соглашения было решено создать межгосударственный орган, функции которого возложили на аппарат Межгосударственного экономического комитета Экономического союза СНГ39.

Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. № 940 утвержден “Стратегический курс России с государствами—участниками Содружества Независимых Государств”40. Развитие СНГ отвечает жизненным интересам России, а отношения с его участниками — важнейший фактор включения России в мировые политические и экономические структуры. Цели и основные задачи — объединение усилий по решению проблем экологии и охраны окружающей среды.

Дальнейшим совершенствованием внутрироссийского механизма должно заниматься Правительство Российской Федерации. Оно уточняет компетенцию министерств и ведомств, сотрудничающих с государствами—участниками СНГ, систематически укрепляет правовую основу этого сотрудничества. Органом реализации государственной политики России в данной области определена специальная правительственная комиссия по вопросам СНГ. В перспективе возможно создание региональной международной организации, способной обеспечить политическую и социально-экономическую стабильность на территории СНГ.

Структуры государственно-правового механизма преодоления последствий чернобыльской катастрофы России, Беларуси и Украины, принципы его деятельности, несмотря на определенную специфику, характерную для каждой из них, приобретают все больше общих черт в масштабах СНГ. Хотя сама природа СНГ в той форме, в которой Содружество существует после 1991 г., в принципе исключает эффективное взаимодействие между государствами. Чтобы любые общие — межгосударственные или надгосударственные — системы (организационные, правовые, информационно-справочные, экологические и т. п.) формировались и действовали успешно, надо наделить их вполне определенными функциями управления, а многие члены СНГ воспринимают это как возврат к тоталитарному диктату и имперскому центру.

В результате бывшее общее экономическое пространство продолжает стремительно разрушаться, давно рухнуло единое правовое пространство, а новый инструмент, который цивилизованно регулировал бы межгосударственные отношения в рамках СНГ, так и не был создан. Исполнительный Секретариат, а затем Исполнительный Комитет СНГ все эти годы функционировал крайне неэффективно. Мировой же опыт свидетельствует, что любая экономическая интеграция объективно не может существовать и эффективно функционировать, если нет соответствующих политических институтов, системы коллективной безопасности, согласованной внешней политики, унификации законодательства. Ясно, что для СНГ необходим разумный баланс между юридической самостоятельностью его государств и полномочиями, которыми они наделили бы общие институты.

Союз Беларуси и России

Тем не менее чернобыльские проблемы занимают одно из центральных мест в деятельности СНГ, а затем Союза Беларуси и России. Уже на одном из первых заседаний его Исполнительного Комитета (18 июня 1996 г., Москва) обсуждался вопрос “О совместных действиях по минимизации и преодолению последствий чернобыльской катастрофы”41. Подписанный протокол предусматривал скоординированные действия, обмен опытом и специалистами, участие в международных мероприятиях, проведение научно-технических работ по 11 приоритетным направлениям.

Парламентское Собрание Союза Беларуси и России 4 ноября 1997 г. одобрило совместное решение его Комиссии по вопросам экологии, природопользования и ликвидации последствий аварий и Комиссии по социальной политике, науке, культуре и гуманитарным вопросам “О мерах по усилению взаимодействия Республики Беларусь и Российской Федерации в решении вопросов ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС” (от 30 сентября 1997 г.). Высшему Совету Союза Беларуси и России предлагалось рассмотреть программу совместной деятельности в этой области на 1998 — 2000 гг. (с проектом бюджета по совместному финансированию приоритетных мероприятий). Предусматривалось также сформировать рабочую группу, которая должна представить проект сближения нормативно-правовой базы по льготам и гарантиям гражданам Союза Беларуси и России, пострадавшим от аварии42.

Вопрос этот давно назрел. В соответствии со ст. 45 Закона Республики Беларусь “О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС” участникам ликвидации последствий аварии в пределах 30-километровой зоны (исключая 10-километровую зону), занятых на работах в 1986 г. не менее трех суток или в 1987 г. не менее одних суток, пенсии по возрасту назначаются на 5 лет раньше. Аналогичная статья законов Украины и России сокращает возраст данной категории граждан на 10 лет независимо от продолжительности работы в зоне отчуждения. Таким образом, при выходе на пенсию люди имеют далеко не равные условия, даже если они находились в зоне в одно время и получили одинаковую дозовую нагрузку.

***

Итак, государственно-правовой механизм преодоления чернобыльских последствий функционирует. Но эффективность его элементов была бы выше, обладай он стабильной правовой основой. Так, незащищенность гражданина перед атомной стихией с точки зрения права выявила необходимость создания комплексной нормативно-правовой базы, направленной на социальную и правовую защиту пострадавших от катастрофы граждан, решение других, вызванных ею, государственно-правовых проблем. В ходе совершенствования законодательства Республики Беларусь, России и Украины надо унифицировать нормы, регулирующие права, компенсации и льготы пострадавшим в результате чернобыльской катастрофы, других радиационных аварий и ядерных испытаний, а также трансформировать международно-правовые нормы гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб.

В постчернобыльский период возникла необходимость создать международный договор о принципах компенсации ядерного ущерба, чтобы с его помощью регулировать глобальные международно-правовые отношения, обусловленные использованием атомной энергии. Это привело бы к созданию принципиально новой системы межгосударственного регулирования безопасного использования атомной энергии.

Проблемы минимизации медицинских последствий чернобыльской катастрофы настоятельно диктуют необходимость выработать надежный правовой механизм, который обеспечивал бы радиационно-экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения в условиях перманентного ионизирующего воздействия. Нужна нормативно-правовая база, которая обеспечивала бы единое методологическое руководство системой радиационного контроля и единую стратегию оснащения измерительными приборами и средствами радиационного контроля — как параметров жизнеобеспечения и среды жизнедеятельности людей, так и народнохозяйственных объектов.

Чтобы получать чистые продукты питания, требуется долговременная государственная программа повышения плодородия почв и радиационно-защитных технологий в зонах загрязнения. А долговременный характер радиоактивного загрязнения лесных массивов требует таких правовых норм и регламентов, которые способствовали бы безопасной производственной деятельности в лесничествах и на предприятиях лесного хозяйства.

И, конечно, очень важно усилить потенциал каждого звена государственного управления, особенно местных советов, местных исполнительных и распорядительных органов, минимизирующих последствия чернобыльской катастрофы. Этого можно было бы достичь, изменив и дополнив действующее законодательство, которое закрепило бы особую компетенцию тех органов управления и самоуправления, чья деятельность осуществляется на радиоактивно загрязненных территориях.


--------------------------------------------------------------------------------

1 См., например: Государственно-правовой механизм осуществления внешней политики в СССР и зарубежных странах / Под ред. И. П. Ильинского, В. В. Кравченко, Л. М. Энтина. — М.: МГИМО 1981; Топорнин Н. Б. Государственно-правовой механизм внешних сношений стран содружества. Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1991. Политико-государственный механизм современной Канады. Сравнительное историческое исследование. — М.: Наука, 1991.

2 Cм., например: Шарце М.Г. Mеxанизм правового регулирования. —М.: Изд-во Ун-та дружбы народов, 1988. С. 10.

3 См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. — М.: Юрид. лит., 1966. С.38.

4 См.: Исаков В.Б. Механизм правового регулирования // Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С.Алексеева. — М.: Юрид.лит., 1987. С.246.

* Преодоление последствий чернобыльской катастрофы — специфическое направление в деятельности государства по ее локализации и минимизации, в котором проявляются и контролируются содержание и формы функционирования государственно-правового механизма, а также обязанность и способность государства в достижении этой цели.

5 Ведомости Bерховн. Совета Pecп. Беларусь. 1995. № 7. Ст.95.

6 См. ст. 101 Конституции БССР 1978 г.; ст.90 Конституции Республики Беларусь 1994 г.

7 Ведомости Верховн. Совета Респ. Беларусь. 1995. № 3. Ст. 128.

8 Ведомости Национ. собрания Респ. Беларусь. 1998. № 29—30. Ст. 466.

9 См.: Стожаров А.Н., Ролевич И.В. Состояние здоровья населения Беларуси через десять лет после катастрофы на ЧАЭС // Чернобыль: Человеческое измерение. — Минск: НЦСП “Восток-Запад”, 1996. С.73-80.

10 СЗ БССР. 1990. № 21. Ст. 366, 369; № 22. Ст.409.

11 CП БССР. 1991. № 9. Ст.67.

12 Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Респ. Беларусь. 1994. №6. Ст.144.

13 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Респ. Беларусь. 1997. № 1. Cт. 28.

14 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Респ. Беларусь. 1999. № 2. Ст.28.

15 Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Респ. Беларусь. 1995. № 5. Ст.117.

16 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Респ. Беларусь. 1998. № 26. Ст. 666.

17 Последствия чернобыльской катастрофы в Республике Беларусь. Национ. доклад. Минск, 1996. C.71 — 72.

18 Ведомости Верховн. Совета Pecп. Беларусь.1991. № 35. Ст.622.

19 Ведомости Верховн. Совета БССР. 1991. № 13. Ст. 150.

20 См.: Постановление Президиума Верховн. Совета БССР от 30 августа 1991 г. № 1062//Текущий архив Верховн. Совета БССР за 1991 г.

21 Национ. архив Респ. Беларусь. Фонд №4. Опись № 160. Дело № 931. Л.л.2,29—30.

22 Отдел по вопросам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС Совета Министров БССР был создан постановлением Совета Министров БССР от 21 апреля 1989 г. № 139, который в 1993 г. был реорганизован в управление по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, экологическим проблемам и чрезвычайным ситуациям.

23 СП БССР. 1991. № 9. Ст.73.

24 В 1993 г. данный отдел преобразован в отдел международного научно-технического сотрудничества и проблем минимизации последствий чернобыльской катастрофы // СП Республики Беларусь. 1993. № 10. Ст.186.

25 СП БССР. 1991. № 9. Ст.73.

26 Ведомости Верховн. Совета БССР. 1991. № 10. Ст. 111.

27 Ведомости Верховн. Совета Респ. Беларусь. 1992. № 4. Ст.73; 1992. № 33. Ст.525.

28 Ведомости Съезда народн. депутатов РСФСР и Верховн. Совета РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.

29 Ведомости Верховн. Совета УССР. 1991. № 16. Ст.200.

30 Там же. Cт.198.

31 СЗ БССР. 1989. № 31. Ст.313.

32 Ведомости Верховн. Совета БССР. 1991. № 9. Ст. 105.

33 Там же. 1991. № 10. Ст.113.

34 Содружество: Информац. вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1993. № 1. С. 17—29.

35 Содружество: Информац. вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1992. № 7. С.88.

36 Там же. 1992. №7. C.88.

37 Coглашение, которое давно ждали // Советская Белоруссия. 1993. 1 дек. С. 1.

38 Содружество: Информац. вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1994. № 2. С.85—87.

39 Содружество: Информац. вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1995. № 2. С. 143.

40 Стратегический курс России с государствами—участниками Содружества Независимых Государств // Советская Белоруссия. 1995. 19 окт. С. 1,3.

41 Информац. бюллетень Администрации Президента Республики Беларусь. 1996. № 2. С.70—72.

42 Информац. бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. 1998. № 1. С. 84.