Рейтинг
Порталус

Страны Балтии: трудные становления института гражданства (1989-1999 гг.)

Дата публикации: 23 сентября 2004
Публикатор: maskaev
Рубрика: МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Вопросы межд.права →
Номер публикации: №1095960159


АВТОР: Е. С. Смирнова

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №7,2001


Распад государств, происходивший на протяжении ХХ века, приводил к событиям, оказывающим влияние на статус национальных образований в целом и отдельной личности в частности. Исчезновение с географической карты мира Союза ССР привело к образованию на его территории пятнадцати суверенных государств. В процессе перестройки, обретая независимость, республики стремились самостоятельно определить институт своего гражданства. Принятие каждым независимым государством законов о гражданстве представляет для политиков и юристов значительный интерес как с практической стороны, так и с точки зрения развития института гражданства.

По поводу ситуации, сходной с положением на территории бывшего Союза ССР, известный английский юрист-международник Я.Броунли писал: “Мобильность населения, экономические лишения, неравенство и политические разногласия — все эти факторы, которые оказывают свое влияние, не считаясь с существованием границ между государствами, порождали начиная с ХIХ в. немало случаев, когда индивид оказывался в положении, не отвечающем классической правовой модели”1.

Разработка и принятие законов о гражданстве стран Балтии — Латвии, Литвы и Эстонии — происходили по-разному. Страны региона первыми из 15 бывших республик Союза ССР были приняты в Совет Европы, что должно было свидетельствовать о приверженности этих государств идее права и демократии. В Литовской Республике проблема предоставления гражданства была решена в короткие сроки. Эстония и Латвия разрабатывали законы о гражданстве достаточно длительное время, и в настоящее время процесс этот не завершен. Эти республики совершенствуют национальное законодательство при участии ОБСЕ и Совета Европы.

Мнения по поводу соответствия законов о гражданстве стран Балтии международно-правовым нормам диаметрально разделяются. Российские ученые и эксперты отмечают недемократичность их положений, лишающих права на гражданство значительную часть населения названных стран2.

Противоположной точки зрения придерживаются западноевропейские ученые. Полномочный министр Посольства Швеции в Российской Федерации г-н Ларс Фреден признает, что в Эстонии и Латвии имеется большая часть населения, “которое загнано в историческую ловушку и чье нынешнее недовольство оправдано”. Вместе с тем г-н Фреден подчеркивает: “Вызывает удовлетворение тот факт, что прибалтийские законы о гражданстве оказались на деле гуманнее, чем предусмотрено по европейским законодательным нормам”3.

Попытаемся разобраться в этом вопросе с сугубо правовой точки зрения, взяв за основу Европейскую конвенцию о гражданстве, принятую Советом Европы в 1997 г.

Латвийская Республика

Путь, пройденный законодательством о гражданстве Латвийской Республики после провозглашения независимости, можно назвать самым сложным и драматичным. Первый проект закона о гражданстве Латвии был обнародован для последующего обсуждения в июле 1989 г., после провозглашения Верховным Советом Латвии перехода к полной независимости. По причине разногласий в Верховном Совете предложенный закон принят не был, но 15 октября 1991 г. Верховный Совет принял резолюцию “О восстановлении прав граждан Республики и основных условиях натурализации”. В ней были изложены принципы, вошедшие в Закон о гражданстве. Резолюция восстанавливала латвийское гражданство лиц, имевших его до 17 июня 1940 г., а также для их потомков. Был введен в действие довоенный закон о гражданстве Латвии4.

11 декабря 1991 г. в Латвии был принят Закон о регистрации проживающих в стране лиц, послуживший основой определения статуса населения с целью отбора людей, получающих право голосования на политических выборах 5—6 июня 1993 г. Латвийские паспорта получили бывшие граждане Латвии, проживавшие в республике до 1940 г. Также им была предоставлена возможность участия в избрании нового парламента.

По данным УВКБ ООН, на начало 1992 г. в Национальном Регистре зарегистрировалось около 88% постоянных жителей Латвии, из них только 75% являлись латвийскими гражданами. Остальные лица должны были пройти процедуру натурализации после принятия Закона о гражданстве.

В перечень лиц, которые не могли получить латвийское гражданство, входили участвующие в антиконституционной деятельности, состоящие на военной службе в Вооруженных Силах СССР, в органах государственной безопасности, лица, направленные в Латвию после 17 июля 1940 г. “в качестве функционеров советской Коммунистической партии или комсомола, наркоманы, хронические алкоголики, лица, не имеющие законного источника дохода”5 .

Верховным Советом эта резолюция также не была принята. К концу 1993 г. в парламент Латвии было внесено 5 законопроектов о гражданстве6. Проекты отличались своей противоположностью: одни выдвигали требования не принимать Закон о гражданстве до вывода Вооруженных сил России, другие — автоматически принять в гражданство Латвии всех лиц, проживающих на ее территории, на момент принятия Закона.

Необходимо заметить, что до принятия действующего в настоящее время Закона о гражданстве Латвии было принято множество других нормативных актов, предшествовавших Закону 1994 г. Были приняты постановление Верховного Совета Латвийской Республики от 28 октября 1998 г. “ Об условиях признания прав граждан Латвийской Республики за лицами, которые до 1 августа 1914 г. проживали в границах Латвии, и их потомками”, постановление Верховного Совета Латвийской Республики от 2 февраля 1993 г. “О временном положении порядка утраты гражданства Латвийской Республики гражданами Латвийской Республики, выходящими из гражданства Латвийской Республики” и ряд других документов7.

Принятие “Закона Латвийской Республики о гражданстве” (далее — Закон) состоялось 22 июля 1994 г. Закон являлся существенным шагом вперед по пути демократии, но, тем не менее, вследствие его применения лицами без гражданства оставалась значительная часть населения. На необходимость изменения Закона в отношении названной категории лиц неоднократно указывали в своих заключениях международные комиссии, направляемые ОБСЕ и Советом Европы в Латвию. В заявлении Министерства иностранных дел России от 7 марта 1998 г. отмечалось: “Массовое безгражданство возведено в ранг государственной политики”8.

Под влиянием мировой общественности 22 июня 1998 г. в Сейме Латвии были приняты поправки к Закону о гражданстве Латвии, которые отменяли общий порядок натурализации (так называемые “окна натурализации”)9 и предоставляли гражданство детям, родившимся в Латвии после 21 августа 1991 г.10

Совокупность изначальных граждан, согласно Закону, составляют лица, которые были гражданами Латвии до 17 июня 1940 г., а также их потомки, прошедшие регистрацию (п. 1 ст. 2). В докладе Верховного Комиссара ООН по делам беженцев указывается: “Латвийское гражданство, приостановленное почти на пять десятилетий, было возрождено действиями закона в момент восстановления латвийской государственности”11.

Вопрос о том, существовало ли гражданство Латвии в период с 1940 по 1990 г., является дискуссионным как с точки зрения международных организаций, так и с точки зрения латвийских юристов и политиков. Однако население этой республики весь советский период государственности решало трудовые, социальные и культурные задачи на ее территории, тем самым вносило свою лепту в приумножение экономического потенциала Латвии, в связи с чем представляется неправомерным не учитывать эту значительную массу людей как граждан республики.

Гражданами Латвии, согласно Закону, считаются латыши и ливы, постоянно проживающие в Латвии, зарегистрировавшиеся до 21 марта 1996 г., не имеющие гражданства другого государства (п. 1.1 ст. 2); женщины, постоянно проживающие в Латвии, которые в соответствии с “Законом о подданстве” Латвийской республики от 23 августа 1919 г. утратили подданство Латвии, и их потомки, при условии их регистрации в установленном порядке (п. 1.2 ст. 2); лица, постоянно проживающие в Латвии, зарегистрированные в установленном порядке, получившие образование на латышском языке (п. 1.3 ст. 2); натурализованные лица.

В отношении детей, найденных в Латвии, детей неизвестных родителей, детей, воспитывающихся в детских домах, Закон следует общепринятым нормам международного права. То же относится к детям, имеющим родителей латышских граждан. Принцип jus sanguinis применен в отношении детей, у которых один из родителей иностранец. При рождении в Латвии ребенок получает латвийское гражданство.

Дополнительно внесенная в Закон в июне 1998 г. ст. 3.1 посвящена проблеме гражданства ребенка, родившегося после 21 августа 1991 г. Предоставление латвийского гражданства в данном случае полагается осуществлять в несколько этапов. Тесно связывая гражданство несовершеннолетнего с гражданством родителей, Закон выдвигает для последних ряд условий: проживание в Латвии в течение пяти последних лет; отсутствие в отношении их приговора, предусматривающего более пяти лет заключения; отсутствие у них гражданства какого бы то ни было другого государства (п.1 ст. 3.1).

При соблюдении вышеперечисленных условий представляется возможным подавать заявление о гражданстве ребенка (п. 2 ст. 3.1). Заявление подается родителями, являющимися лицами без гражданства, зарегистрированными в Национальном Регистре, постоянно проживающими в течение пяти лет в Латвии. В категорию лиц, чьи дети могут быть натурализованы в Латвии, входят также: 1) матери-одиночки; 2) один из родителей при условии, что второй умер; 3) усыновители ребенка.

Необходимо документальное подтверждение знания латвийского языка (п.3 ст. 3.1), что является третьим этапом при натурализации несовершеннолетнего. Последний этап включает процедуру подачи заявления в Кабинет Министров, свидетельствующего об обязательстве родителей воспитать будущего гражданина Латвии в духе преданности государству при соответствующей изученности национального языка (п.4 ст. 3.1).

Анализ правил натурализации несовершеннолетних, родившихся в Латвии после 1991 г., свидетельствует о желании государства придать воспитанию подрастающего населения Латвии национально-патриотический характер. Эксперты Совета Европы отмечают требования знания национального языка как позитивный фактор: “Обычным примером справедливых оснований для дифференциации или преференциального режима является требование знания национального языка для того, чтобы приобрести гражданство”12. Ими же указывается на желательность предоставления гражданства по упрощенной процедуре (см. Второй протокол о поправках к Конвенции 1963 г.) для мигрантов (если можно таковыми считать “русскоязычное население”. — Е.С.) второго и третьего поколения, в большей степени “способных интегрироваться в жизнь общества принимающего государства в силу того, что они провели часть или все свое детство на территории этого государства”13.

Право на сохранение латвийского гражданства в случае заключения брака с иностранцем или лицом без гражданства не влечет за собой изменения гражданства, что позволяет отметить соответствие данного положения ст. 1 Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., а также п. “d” ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве 1997 г.14

Своеобразным является расположение статей в разделе 14 “Правила и порядок натурализации”. Так, ст. 11 “Ограничение натурализации” насчитывает 9 ограничений и предшествует ст. 12 “Общие правила натурализации”, состоящей из 6 пунктов. Это является дополнительным свидетельством усложненной процедуры приобретения гражданства.

Лицами, не могущими получить латвийское гражданство, являются следующие категории населения: лица, действующие антиконституционными методами против независимости Латвии, если это установлено судом; лица, находящиеся на государственной службе в правоохранительных органах иностранных государств; лица, служащие в полиции, вооруженных силах, службе безопасности иностранных государств; лица, распространяющие идеи фашизма, шовинизма, коммунизма, разжигающие национальную или расовую рознь после 4 мая 1990 г.; лица, осужденные к лишению свободы за совершение умышленного преступления, признаваемого таковым в Латвии.

Перечисленные в ст. 11 правила натурализации имплицитно можно сравнить с нормами, соответствующими ст. 7 Европейской конвенции и затрагивающими вопросы утраты гражданства ex lege. Получение гражданства в обход перечисленным в ст. 11 ограничениям будет иметь следствием утрату гражданства по основаниям, указанным в Европейской конвенции.

В то же время нельзя назвать демократичным и гуманным отказ в получении гражданства по следующим причинам: избрание на жительство Латвии после 17 июня 1940 г. лицами, не имеющими местом рождения данную республику, после демобилизации из Вооруженных Сил СССР или внутренних войск СССР; работа в органах КГБ СССР или других службах безопасности иностранных государств, если этот факт подтвердит законодательство; участие в ряде политических партий (таких, как КПСС, Интерфронт, Организация ветеранов войны и труда и т.д.) после 13 января 1991 г. (ст.11).

Ограничения в натурализации для перечисленных категорий лиц не соответствуют Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. и тем самым создают в республике обстановку нестабильности.

Общие правила натурализации предусматривают: 1) постоянное место жительства в Латвии не менее 5 лет; 2) знание латышского языка, конституции, истории, текста гимна; 3) наличие легального источника дохода; 4) принесение присяги верности государству; 5) отказ от предыдущего гражданства (ст. 12). Позитивной новацией является включение в Закон в 1998 г. дополнения о возможности принятия в латвийское гражданство граждан бывшего СССР, постоянно проживавших в Латвии до 1991 г. и не имевших другого гражданства (при выполнении определенных условий).

Общая процедура натурализации значительно упрощена изменениями 1998 г. и предусматривает сдачу экзамена на знание латышского языка для лиц, достигших 15-летнего возраста (п.1 ст.14). Наличие возможности получить латвийское гражданство, исключая общие правила для латышей и ливов, а также для лиц, исторически связанных с республикой до 1940 г., является своеобразной формой упрощенного способа получения гражданства. Облегченное предоставление гражданства для лиц, состоящих в браке с гражданином Латвии в течение десяти лет при пятилетнем проживании в республике, является соответствием рекомендации Европейской конвенции (п. 4 ст. 6), которая базируется на принятой в 1977 г. Советом Европы резолюции № 12 о гражданстве супругов, имеющих разное гражданство.

Закон о гражданстве Латвии содержит также весьма необычный раздел — “Порядок проверки знаний латышского языка”. С учетом изменений 1998 г. в ст. 20 содержатся несколько облегченные, по сравнению с предыдущими, требования понимания, чтения и изложения информации бытового характера (п. 1, 2, 3, 4) на латышском языке.

Могут быть освобождены от проверки знаний национального языка: 1) лица, являющиеся недееспособными; 2) лица старше 65 лет; 3) лица, получившие образование на латышском языке.

В Законе отмечается также возможность применения международного договора, утвержденного Сеймом, а не настоящим Законом (ст. 28). Европейская конвенция указывает на желательность заключения договоров по вопросам гражданства между государствами как на позитивный фактор, могущий служить ограничением при возникновении конфликтных ситуаций при решении проблем гражданства (ст.19)15.

Исследование Закона о гражданстве Латвии 1994 г., с учетом внесенных в него в 1998 г. изменений, подтверждает прогрессивное следование Латвии по пути, приближающем государство к демократическому базису Совета Европы, основополагающими критериями которого являются следующие положения: закон должен толковаться таким образом, чтобы защищать права и свободы граждан (а не только государства); закон должен быть предсказуем, и лица должны иметь возможность предвидеть правовые последствия своих действий; как следствие, не должно существовать правового вакуума16.

Вместе с тем наличие в Латвии значительного числа лиц, проживающих постоянно в республике и не имеющих возможности получить латвийское гражданство, свидетельствует о возможностях дальнейшего регулирования проблемы законодательным путем с учетом европейских стандартов. Европейская конвенция требует при решении вопросов натурализации исходить из презумпции того, что гражданство жителей территории изменяется вместе с суверенитетом17. Необходимо учитывать принцип эффективной связи лица с государством. Подтверждением этого принципа являются прецеденты Международного Суда (дело Ноттебом, Каневаро и т.д.), закрепившие данный принцип как общее правило для разрешения аналогичных споров18. В Европейской конвенции о гражданстве также отмечается, что “каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения гражданства лицами, на законном основании постоянно проживающими на ее территории”19.

По мнению европейских экспертов, все большее число стран в качестве определяющего значения при решении проблем гражданства используют в качестве связующего элемента понятие “постоянное проживание”, а не применяемый ранее принцип “домицилия”20.

Можно сделать вывод о том, что лица, проживавшие на законном основании в Латвии до провозглашения суверенитета, являлись гражданами государства-предшественника и были его “законными резидентами”21. Поэтому “неправомерными были бы любые попытки государства-преемника сложить с себя ответственность за правовые условия на этой территории, обращаясь с жителями этой территории как с лицами, фактически не имеющими гражданства”22.

В международном праве содержатся лишь общие принципы, касающиеся проблем гражданства при правопреемстве, придерживаться которых необходимо государствам, но зачастую они имеют рекомендательный, а не императивный характер. Ратификация же Европейской конвенции о гражданстве (где впервые закреплены конкретные принципы гражданства при перемене суверенитета) государствами, образованными после распада СССР, может иметь место в будущем и только теми из них, законодательство которых соответствует нормам Европейской конвенции.

Литовская Республика

Закон о гражданстве Литвы был принят 3 ноября 1989 г., за несколько месяцев до провозглашения независимости. Он явился первым законом о гражданстве, появившимся в бывших советских республиках23.

На 1989 г. 80% населения республики составляли этнические литовцы, 9,4% — русские,

7% — поляки24.

В настоящее время Законом реализован “нулевой вариант”, т.е. все лица, проживающие на территории Литовской ССР на законном основании, стали гражданами этой республики. Пожалуй, Литва является единственной балтийской республикой, где “правопреемство государств приводит к автоматической смене гражданства. Население имеет “территориальный”, или местный, статус, и суверенитет в этом смысле связан с четкими обязательствами по отношению к этому населению”25.

Несмотря на то что Литва, так же как Латвия и Эстония, считает себя восстановленным после 1940 г. государством, при рассмотрении проблемы изначальной совокупности граждан литовский закон 1989 г. утвердил комбинированное решение. Довоенный принцип гражданства дополнен механизмом права выбора.

Лица, проживавшие в Литве до 1940 г., а также их потомки стали гражданами Литовской ССР ipso facto (п. 1 ст. 1) при соответствии двум условиям: постоянного проживания в республике и отсутствия гражданства другого государства (п. 2 ст. 1).

Право выбора было предоставлено всем остальным лицам, имеющим законный источник дохода и проживающим в Литве постоянно. В течение двух лет они имели возможность определиться в отношении гражданства (п. 3 ст. 1). Литовское гражданство приобреталось ими путем подписания Декларации об уважении литовских законов и Конституции. Право получить гражданство Литвы предоставлялось значительному числу лиц, имеющих иную, не литовскую, национальность. Мнение Я. Броунли о том, что в подобных случаях не должно возникать безгражданства, в ситуации с гражданством в Литовской Республике нашло классическое воплощение при реализации следующей формулы: заключению договора предшествует выбор (оптация), но выбору не должно предшествовать состояние безгражданства26.

Необходимо отметить, что в этот период Законом запрещалась агитация населения Литовской Республики в пользу эмиграции.

В июле 1991 г. Литва и Российская Федерация заключили двусторонний Договор, который предоставлял право литовского гражданства всем этническим русским, постоянно проживающим в Литве. Названный договор свидетельствует о желании сторон избежать безгражданства на территории республики.

Как показал социологический опрос, в сентябре 1991 г. 81% населения высказался за принятие литовского гражданства. Из них 55% русских и 52% поляков твердо высказались за принятие литовского гражданства; 3,5% русских и 3,9% поляков не приняли решения по данному вопросу, и 9% русских и 7% поляков не хотели бы иметь литовское гражданство27. По оценке литовских ученых, эти проценты ни в коем случае не связаны с русскоязычным населением или с какими-либо другими показателями. Как показало документирование граждан паспортами, 5—6% граждан не принимают активного участия в жизни государства28. В 1991 г. 86,9% населения Литвы приобрели литовское гражданство29.

Переходя к анализу Закона о гражданстве Литвы, принятому 5 декабря 1991 г., следует отметить, что сальдо миграции с 1989 по 1992 г. было отрицательным и составило 21 тыс. человек. Опрос этих лиц показал, что 50% выехавших из Литвы были направлены работать в республику по направлению, 19% — оказались в числе жителей по семейным обстоятельствам30.

В Законе о гражданстве Литвы совокупность изначальных граждан последовательно разделена по категориям. При предоставлении литовского гражданства отдается предпочтение лицам, связанным с Литвой в период с 1918 по 1940 г., а также их потомкам, при постоянном проживании в республике и отсутствии другого гражданства (п. 1—4 ст. 1).

Литовские граждане — это лица, приобретшие гражданство Литвы по закону 1989 г. (п. 5 ст. 1). Как отмечают западные исследователи, большое число представителей национальных меньшинств, выбравших литовское гражданство в соответствии с законом 1989 г., смогли его сохранить31.

Одним из способов приобретения литовского гражданства является рождение на территории Литвы. Следуя принципу jus sanguinis (ст. 8), ребенок получает литовское гражданство автоматически, независимо от места рождения, если его родители литовские граждане. При наличии у одного из родителей ребенка гражданства Литвы и при рождении его на территории Литвы ребенок также получает литовское гражданство. При рождении вне Литвы ребенок получает литовское гражданство при условии, что один из родителей имеет в Литве постоянное место жительства (п.1 ст. 9). Это соответствует европейским нормам, в частности ст. 6 Европейской конвенции о гражданстве 1997 г.

Условия приобретения литовского гражданства перечислены в ст. 12 Закона. К ним относится необходимость сдачи экзамена на знание литовского языка. Но, согласно российско-литовскому Договору 1991 г., для русскоязычного населения не требовалась сдача экзамена на знание литовского языка, что согласуется с рекомендаций п. “d” ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

К условиям получения литовского гражданства относится также 10-летнее проживание в республике. Этот срок снижается до трех лет для лиц, заключивших брак с гражданином Литвы. Можно сказать, что льготное предоставление гражданства в этом случае может быть расценено как упрощенный способ получения гражданства, который рекомендует применять в подобных случаях Европейская конвенция о гражданстве ( п. 4 ст.6).

Несколько дискриминационной воспринимается ст. 17, сохраняющая право на гражданство Литовской Республики лицами литовского происхождения и лицами, имевшими литовское гражданство на период до 1940 г., а также их потомками. Названное положение не может соответствовать Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и, безусловно, подвергается критике. Вопрос натурализации новых лиц, по мнению академика РАН О.Е. Кутафина, остается возможным лишь для лиц литовской национальности, для лиц других национальностей получение гражданства связано со значительными сложностями. Следствием такого положения является стремление части населения республики “сохранить правовую связь с Россией, в том числе и посредством двойного гражданства”32.

Эстонская Республика

Декларация независимости Эстонии была принята Верховным Советом Эстонской ССР 16 ноября 1988 г. В ней было провозглашено преимущественное значение эстонских законов по отношению к союзным. С этого времени начинается обсуждение проблемы эстонского гражданства33.

Договор между Эстонской ССР и СССР от 12 января 1991 г. гарантировал всем бывшим советским гражданам, проживающим в Эстонии на законных основаниях, право приобрести эстонское или российское гражданство по выбору, тем самым проблема должна была бы решиться путем оптации. Но по настоянию радикально настроенных политиков 26 февраля 1992 г. Верховным Советом Эстонии был издан Указ, восстанавливающий эстонский закон о гражданстве 1938 г.

Была принята модель восстановленного государства. 18 февраля 1993 г. эстонский парламент принял упрощенные правила в отношении гражданства тех лиц, которые зарегистрировались в Конгрессе до марта 1990 г. Эти лица освобождались от экзамена по эстонскому языку, и период натурализации для них отменялся. С целью закрепления этой нормы 8 июля 1993 г. в Эстонии был принят “Закон Эстонской Республики об иностранцах”, который определил статус иностранца для большей части населения, переехавшего в Эстонию после 1940 г.34

Закон о гражданстве Эстонии 1995 г., напоминающий лучшие западноевропейские традиции, имел дополнительные сложности, которых можно было избежать, если бы при его разработке были учтены принципы, связанные с передачей суверенитета.

Своеобразие закона о гражданстве 1995 г. заключается в: 1) детальной регламентации ст. 7 “Легальный постоянный доход”; 2) наличии ст. 8, подробно освещающей оценку знания языка; 3) обязанности знания истории, конституции, закона о гражданстве Эстонской Республики (ст. 9). Даже принцип недопустимости лишения гражданства имеет свою особенность, не разрешая применение этой процедуры в отношении эстонских граждан по рождению. Давая ограничительное толкование прав граждан, Закон проводит неравенство между натурализованными гражданами и гражданами по рождению (п. 3 ст. 8).

Характерным отличием эстонского Закона о гражданстве является отсутствие общей для мировой практики нормы - “ни заключение, ни расторжение брака, ни изменение гражданства одним из супругов не влияет на состояние в браке другого супруга” (ст. 4. Европейской конвенции о гражданстве). В целом в Законе о гражданстве категория “супруг” не встречается. Исключение составляет предоставление гражданства бывшим военнослужащим, состоящим в браке с лицом, имеющим эстонское гражданство не менее 5 лет, если этот брак не расторгнут (п. 2 ст.21). В Законе об иностранцах от 8 июля 1993 г. предусмотрено предоставление временного вида на жительство иностранцу, вступившему в брак с постоянно проживающим в Эстонии лицом, если брак не будет расторгнут. Далее этой категории предоставляется постоянный вид на жительство (п. 2.3 ст.1, 2). Все перечисленное характеризует эстонский Закон о гражданстве как усложняющий реализацию права человека на гражданство.

Согласно Закону 1995 г., все население Эстонии разбивается на две группы. К первой относятся те лица, которые имели эстонское гражданство до 1940 г., а также их потомки. Во вторую входят лица, которые после принятия Закона об иностранцах квалифицируются как иностранцы, постоянно проживающие на территории Эстонии35. Названная норма не соответствует рекомендациям Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

Право получить гражданство Эстонии имеют все лица. Исключение составляют следующие категории населения: 1) предоставившие заведомо ложные сведения при ходатайстве о гражданстве; 2) нарушившие Конституцию и законы Эстонии; 3) наказанные в уголовном порядке (п. 1, 2, 3, 4 ст. 21).

Предусмотрен отказ в получении гражданства Эстонии лицам, находившимся на разведывательной службе или в службе безопасности иностранного государства (п.5 ст.21), а также кадровым военнослужащим, уволенным в отставку, и их женам, прибывшим в Эстонию в связи с направлением военнослужащего на место службы (п. 6 ст. 21).

Исходя из содержания ст. 21 можно сделать вывод, что только некоторые его положения можно назвать соответствующими международно-правовым стандартам. Так, п. 1-4 ст. 21, п. 5 ст. 21 соответствуют рекомендациям Европейской конвенции о гражданстве, где в ст. 7 следствием перечисленных в эстонском Законе оснований является утрата гражданства ex lege. Указанное в п. 6 ст. 21 Закона основание отказа в приеме в гражданство не имеет международно-правового обоснования и может быть объяснено только субъективным политизированным подходом к проблеме. Права на получение эстонского гражданства лишен ряд лиц, проходивших военную службу в Эстонии и оставшихся в республике на жительство после увольнения в запас. Этот же запрет относится и к членам их семей. Тем самым закон создает возможность появления в республике лиц без гражданства, что противоречит Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г., а также Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., где указывается на необходимость государствам-участникам Совета Европы предусматривать в своем внутреннем законодательстве “возможность приобретения гражданства лицами, на законном основании постоянно проживающими на его территории”36.

Мнение западных ученых относительно эстонского гражданства таково: de jure Эстония пережила весь период советской власти и выкристаллизовалась заново с восстановлением независимости. Этот аргумент звучит вполне убедительно при оправдании состояния безгражданства некоторой части населения республики. “Не будучи преемником СССР, Эстония свободна от обязательства предоставить свое гражданство всем лицам, обыкновенно проживающим на ее территории. Это не исключает того, что по гуманным или иным соображениям она, однако, может предоставить эстонское гражданство лицам, не попадающим под восстановленное гражданство, и что в некоторых ситуациях такие действия могут рассматриваться как моральный долг. Но юридически такой обязанности не существует”37.

Принятие в 1993 г. Государственным Собранием Эстонии Закона о выборах в органы местного самоуправления и Закона об иностранцах явилось свидетельством игнорирования интересов этнических русских, проживающих в Эстонии, — таково мнение Уполномоченного по правам человека при Президенте России О.О. Миронова38. Ограничение прав этой категории населения вызвало появление специального постановления Верховного Совета России, направленного на его защиту39. Со страниц российской прессы прозвучала критика в адрес Совета Европы о поспешном принятии стран Балтии в столь авторитетную организацию. Тем не менее в настоящее время проблема получения эстонского гражданства ветеранами советских “силовых структур” не решена. Эстония не признает двойного гражданства. Названный принцип не имеет какой-либо категорической привязки к нормам международного права. Являясь отсылочной к национальному законодательству, ст.15 Европейской конвенции о гражданстве не дает конкретных в этом вопросе указаний.

Статьей 8 Закона определены требования к знанию эстонского языка. Безусловно, такие требования, как составление документов, протоколов, объяснений, являются достаточно высокими (п.3, 4 ст. 8). Требования такого рода являются политизированными и направлены на недопущение натурализации некоренного населения. Освобождаются от сдачи экзамена лица, получившие образование в эстонских школах или высших учебных заведениях с обучением на эстонском языке.

В отношении преемственности можно также привести пример Европейской конвенции о гражданстве, где говорится: “В вопросах гражданства при правопреемстве государств каждое государство соблюдает принципы верховенства права, нормы, касающиеся прав человека, и принципы, содержащиеся в Конвенции. При принятии решений относительно предоставления гражданства в случаях правопреемства государство учитывает: наличие подлинной и эффективной связи лица с государством; место постоянного проживания лица в момент правопреемства; волю лица; территориальное происхождение лица”40.

При сравнении слов представителя Швеции г-на Ларса Фредена о соответствии законодательства о гражданстве Эстонии принципам исторической правопреемственности и подлинным принципам правопреемства, зафиксированным в Европейской конвенции о гражданстве, очевидно их несовпадение. Тем самым создается большая возможность для совершенствования Закона для законодателей Эстонии в свете рекомендаций Совета Европы.

Российская Федерация, в целях облегчения положения бывших военнослужащих Советской Армии и Российской Федерации, 26 июля 1994 г. заключила с Эстонией Соглашение по вопросам социальных гарантий пенсионерам Вооруженных сил России на территории Эстонии41. Названное Соглашение в некоторой степени облегчает реализацию русскоязычным населением своих социальных прав.

Вместе с тем, как утверждает статистика, эстонское гражданство с 1992 по 1997 г. получили более 64700 человек. Посредством натурализации гражданство получили 19100 человек, 20000 женщин стали эстонскими гражданками в результате браков с эстонцами. Общее количество эстонских граждан среди этнических неэстонцев — около 120 тыс., т.е. 25 — 26%42. Эти цифры позволяют надеяться на скорейшее разрешение проблемы получения эстонского гражданства для заинтересованного круга лиц.

С учетом общеевропейских стандартов в 1998 г. в парламент Эстонии внесен законопроект об изменении Закона о гражданстве Эстонии. Цель законопроекта - дать возможность родителям, не имеющим гражданства, ходатайствовать о предоставлении родившимся в Эстонии детям эстонского гражданства в упрощенном порядке. Законопроект отражает действующий в Европе универсальный принцип предоставления гражданства детям лиц без гражданства без ценза и с применением минимальных процедур.

Анализируя внесенные в Закон о гражданстве Эстонии изменения и дополнения, можно сказать, что они не в полной мере решают проблему гражданства несовершеннолетних. Делая привязку гражданства детей к гражданству родителей, проживших в Эстонии не менее пяти лет, при условии, что “ни одно государство на основании действующих законов не признает их гражданами”, эстонский Закон, по сути, не меняет положения. Он отсылает эту категорию лиц к Закону о гражданстве России 1991 г., который на основании п. “г” ст. 18 разрешает названной категории получить российское гражданство регистрационным путем до 31 декабря 2000 г.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что проблема приобретения гражданства страны проживания русскоязычным населением стран Балтии, безусловно, имеет место. Являясь излишне политизированными, законы не способствуют объективному разрешению вопроса, отодвигая во времени, но не устраняя саму по себе проблему. Срок действия положений ст. 18 Закона о гражданстве России, согласно которому российское гражданство имеют возможность получить граждане бывшего СССР, истекает 31 декабря 2000 г. Что ждет после этой даты “русскоязычных неграждан” Латвии и Эстонии?

Вместе с тем от создавшейся ситуации страдают не только наши соотечественники, но и рядовые, не участвующие в активном решении политических проблем латыши и эстонцы. Их затронули не только кратковременные, но все-таки имевшие место экономические санкции России летом 1998 г., когда порты Вентспилса и Риги простаивали по причине отсутствия российских судов, когда возникла угроза отказа от поставок российского газа в Эстонию из общих резервуаров, находящихся в Ленинградской области. Думается, что народы стран Балтии, на протяжении многих лет праздновавшие и скорбящие вместе со своими соседями, разделяют и в наши дни их проблемы.


--------------------------------------------------------------------------------

1 Броунли Я. Международное право. В 2-х кн. Кн.2. М., 1977. С. 244.

2 Ковлер А.И. Двойное гражданство: панацея или ловушка ?//Актуальные проблемы гражданства. М., 1995.

С. 116.

3 Фреден Л. Страны Балтии и Россия: прошлое в настоящем. Европа на пороге ХХI века: ренессанс или упадок? М., 1998. С. 206.

4 Еропейская комиссия за демократию через право Совета Европы. Страсбург. 1991. 7 ноября. Док. CDL ( 91 ). С. 34.

5 Законы о гражданстве в республиках бывшего СССР. Женева, 1993. С. 51.

6 Там же. С. 52.

7 Там же. С. 201.

8 Дипломатический вестник. 1998. №3. С. 48.

9 Сборник законодательных актов государств СНГ и Балтии по вопросам миграции, гражданства и связанным с ними аспектам. М., 1996. С. 196.

10 Труд. 1998. 7 ноября; Российская газета. 1998. 6 октября.

11 Материалы семинара по вопросам гражданства. Дагомыс. 1993. 27—30 июня. С. 79.

12 Европейская конвенция о гражданстве и пояснительный доклад к ней. Страсбург. 1997. С. 28.

13 Там же. С. 32.

14 Там же. С. 5.

15 Европейская конвенция о гражданстве и пояснительный доклад к ней. С.10.

16 Там же. С.45.

17 Там же.

18 Законы о гражданстве в республиках бывшего СССР. С. 45.

19 Европейская конвенция о гражданстве и пояснительный доклад к ней. С. 5.

20 Там же. С. 23. См. также резолюцию Совета Европы (72) 1 о стандартизации правовых концепций “домицилия” и “проживания”.

21 Европейская конвенция о гражданстве и пояснительный доклад к ней. С. 46.

22 Броунли Я. Указ. соч. С. 388.

23 Гинзбургз Дж. Гражданство прибалтийских государств//Журнал Балтийских исследований. 1992. С. 3—36; Брюбейкер Р. Борьба гражданств в государствах — преемниках ССР//Международный миграционный обзор. 1991. С. 269—291.

24 Законы о гражданстве в республиках бывшего СССР. С. 55.

25 Броунли Я. Указ. соч. С.251.

26 Там же.

27 Республика//Независимый еженедельник Литвы. 1991. №41. 15—21 октября.

28 Материалы семинара по вопросам гражданства. С. 84—85.

29 Республика//Независимый еженедельник Литвы. 1991. №45. 12—19 ноября.

30 Материалы семинара по вопросам гражданства. С. 84.

31 Законы о гражданстве в республиках бывшего СССР. С. 56 .

32 Дипломатический вестник. 1998. № 3. С. 46.

33 Законы о гражданстве в республиках бывшего СССР. С. 33 .

34 The Estonian Independent //News and business from the shores of the Baltic . 1990. June 6. №8.

35 Сборник законодательных актов государств СНГ и Балтии по вопросам миграции, гражданству и связанными с ними аспектами. М., 1996. С. 342.

36 Европейская конвенция о гражданстве и пояснительный доклад к ней. С. 5.

37 Законы о гражданстве в республиках бывшего СССР. С. 35.

38 Миронов О. О. Гражданство Российской Федерации//Представительная власть, 1996. №9—10. С. 97.

39 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №23. С. 1047.

40 Европейская конвенция о гражданстве и пояснительный доклад к ней. С. 8.

41 Дипломатический вестник. 1994. № 8.

42 Алар Яннус. Эстонский закон о гражданстве: принципы и эволюция//Российский бюллетень по правам человека. 1997. С. 91.

Опубликовано на Порталусе 23 сентября 2004 года

Новинки на Порталусе:

Сегодня в трендах top-5


Ваше мнение?



Искали что-то другое? Поиск по Порталусу:


О Порталусе Рейтинг Каталог Авторам Реклама