АВТОРЫ: Р. А. Квернадзе, М. А. Хоменко

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №9,2001


На протяжении долгого времени, на разных этапах исторического развития нашего государства предпринимались попытки решения жилищной проблемы. После Октябрьской революции в этом направлении предпринимались значительные усилия. Тем не менее смягчения жилищного кризиса не происходило. Одновременно предпринимались попытки внедрить в систему жилищно-коммунального хозяйства начала общественного самоуправления, но ни к чему хорошему это не привело. Нельзя, однако, отрицать того, что руководство страны, особенно в послевоенный период, предпринимало энергичные усилия, чтобы если не разрешить жилищную проблему, то хотя бы смягчить ее остроту. При этом основной упор делался на бесплатное предоставление жилья за счет государства нуждающимся в улучшении жилищных условий без учета состава семьи и ее материального достатка.

В конце 50-х годов постепенно пришли к осознанию, что только за счет государства жилищной проблемы не решить. Необходимо было подключить к финансированию строительства жилья не только в сельской местности, но и в городах сбережения самих граждан, а также в широких масштабах кредитовать его. В организации кредитования индивидуального жилищного строительства Госбанком СССР, по мнению В.П. Стюнькова, имелись отдельные элементы, свойственные и ипотечной системе. Например, обусловливалась привязка строительства дома к земельному участку, практиковалась защита прав банка перед другими кредиторами в виде первоочередного погашения ссуды из суммы долга, имелись и признаки ипотечного учета1. Несмотря на целый ряд положительных сдвигов, радикально решить жилищную проблему к началу перестройки не удалось, а в конце ее, к сожалению, острота жилищной проблемы даже возросла.

На современном этапе основным способом решения столь сложной задачи может явиться долгосрочное ипотечное жилищное кредитование населения. Избежать множества негативных явлений, сопутствующих развитию системы ипотечного кредитования, позволит изучение опыта зарубежных стран, который основывается на стремлении максимально гармонизировать отношения кредитора и заемщика. Система долгосрочного ипотечного жилищного кредитования в России должна опираться на имеющийся международный опыт развития ипотечного кредитования, быть адаптирована к российской законодательной базе, учитывать макроэкономические условия (характерные для переходной экономики), ограниченную платежеспособность населения, высокую инфляцию.

Основные направления решения этих проблем, которые сформулированы, в частности, в Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в России, одобренной постановлением Правительства РФ “О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в РФ” от 11 января 2000 г.2

Итак, первая и основная задача государства в становлении системы ипотечного жилищного кредитования заключается в создании законодательной базы и нормативном регулировании процесса с целью снижения финансовых рисков участников и повышения доступности жилья для граждан.

Законодательная база ипотечного кредитования в Германии, Франции и других европейских странах достаточна развита. Основные положения содержатся, например, в гражданском уложении Германии, Гражданском Кодексе Франции и в ряде специальных законов, в&127;частности, регулирующих правовое обеспечение прав кредиторов-залогодержателей и инвесторов, предоставляющих долгосрочные кредитные ресурсы, а также обеспечение социальных гарантий, предоставляемых гражданам, приобретающим жилье с помощью ипотечных кредитов.

США, как известно, входят в англосаксонскую правовую семью в отличие от вышеперечисленных стран романо-германской правовой семьи, в которой американское право занимает определенное место со всеми свойственными ему особенностями. К ним можно отнести ту, которая заключается, по словам М.Н. Марченко, в большей значимости законодательства в США по сравнению с ролью статутов в английском праве3. Поэтому весьма важное значение приобретает Свод законов страны, состоящий из пятидесяти разделов, включающий в себя федеральное законодательство. Небезызвестно, что в США есть федеральная правовая система, охватывающая территорию всей страны, и правовые системы, действующие на территории отдельных штатов. Попутно можно отметить, что за последние несколько десятков лет роль федерального законодательства не только не уменьшилась, но и еще более возросла. Но, несмотря на повышение роли федеральных законов по сравнению с законодательством штатов, юристы США в своей практической деятельности апеллируют прежде всего к актам местных органов государственной власти и законодательству отдельных штатов, а не к федеральным законам. В связи с этим и регулирование ипотечных отношений в США осуществляется как федеральным законодательством, так и законами штатов. Также выделяются документы, подготовленные вне рамок законотворчества государственных органов, — это акты, созданные организациями, работающими в сфере ипотеки. Можно выделить следующие источники правового регулирования ипотечных правоотношений: Закон “Об урегулировании процедур, связанных с недвижимостью”; Закон “О раскрытии информации, связанной с ипотекой”; Закон “О праве на финансовую конфиденциальность; Закон “О равных кредитных возможностях”4 .

Важно, что в соответствии с названными законодательными актами кредитор обязан предоставить заемщику информацию о кредите в мелких подробностях, а гражданин ничем не должен быть ограничен в своем праве на получение кредита.

В Западной Европе и США традиционно существует развитая и исторически законодательно отрегулированная система ипотеки, в основу которой положена четкая система регистрации недвижимости, а также строгое юридическое оформление возникновения и прекращения залогового права на недвижимое имущество.

Что касается состояния российского законодательства в сфере ипотечного жилищного кредитования, то оно находится в плачевном состоянии. Управляющий Сберегательного банка России в г. Ставрополе Гаврилов в телевизионном интервью 12 марта 2000 г. утверждал, что для внедрения системы ипотечного жилищного кредитования и эффективного его функционирования требуется принять как минимум 14 законодательных актов. Нельзя не согласиться с этим. В этой связи немаловажным представляется выполнение Плана подготовки проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих развитие системы ипотечного жилищного кредитования в РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 285.

В нем предусматривается внесение изменений и дополнений в такие законодательные акты, как Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве)”, касающийся установления особого правового статуса кредиторов — держателей ипотечных ценных бумаг при банкротстве юридических лиц — эмитентов этих бумаг; Федеральный закон “О государственной пошлине”, предусматривающий уменьшение или отмену государственной пошлины за государственную регистрацию договора об ипотеке, и другие правовые акты, регулирующие ипотечные кредитные правоотношения. Безусловно, задача состоит в установлении оптимального баланса прав кредиторов и граждан, приобретающих жилье с помощью ипотечных кредитов, как это законодательно урегулировано, например, в Германии, делающего систему кредитования рентабельной и наименее рискованной для банков, а также доступной и безопасной для граждан-заемщиков.

Учитывая опыт регулирования этих правоотношений в зарубежных странах, проработанность и всесторонность освещения основных вопросов ипотечного кредитования, например, в сфере налогового стимулирования граждан и кредитов в США и Германии, в системе регистрации недвижимости, в области строгого юридического оформления возникновения и прекращения залогового права на недвижимое имущество на примере действия этого механизма в США и Западной Европе и других базовых аспектов, в Российской Федерации необходимо:

• совершенствовать правовые основы реализации прав по ипотеке;

• регулировать механизмы привлечения долгосрочных финансовых ресурсов;

• создать благоприятную налоговую среду для ипотечного жилищного кредитования граждан;

• организовать эффективные условия работы кредитных организаций на рынке ипотечных кредитов.

В связи с этим в рамках Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в России, утвержденной постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г., был утвержден План подготовки нормативных правовых актов, обеспечивающих развитие системы ипотечного жилищного кредитования. Естественно, если все эти проекты воплотятся в законы и подзаконные нормативно-правовые акты и будут реализованы на практике, то это позволит преодолеть главное препятствие на пути к эффективному функционированию системы ипотечного жилищного кредитования.

Первоначально хотелось бы рассмотреть две наиболее распространенные схемы жилищной ипотеки не с точки зрения механизма обеспечения притока долгосрочных внебюджетных финансовых ресурсов, а со стороны заемщика.

Итак, описывая схему ипотечного жилищного кредитования в США, которую называют классической, И. Караваева отмечает, что внешне она достаточно проста для заемщика. При приобретении жилья (отдельного дома, квартиры) в собственность средний американец обычно в состоянии оплатить лишь 10—20 % его стоимости. Остальная сумма на покупку дома берется в кредит. Кредитор, а им выступает ипотечный банк, предоставляет кредит (исходя из ставки 8—10 % годовых) под залог покупаемого жилья. В результате строительная или иная организация получает необходимую сумму за построенный дом. В данной ситуации никогда не выдается кредит под строительство; необходимо наличие предмета залога — конкретного жилья. Ипотечный кредит предоставляется на срок до 30 лет, в течение которых заемщик обязан вносить ежемесячную плату в счет погашения кредита, иначе на дом может быть обращено взыскание. Именно к этому сводится основное содержание ипотеки. Необходимо также подчеркнуть, что в США и ряде других стран земельный участок и строение на нем рассматриваются как единое целое и их правовая судьба всегда едина. На этом простота схемы жилищного ипотечного кредитования заканчивается и начинается обеспечение ипотеки системой сложных экономических, финансовых и правовых механизмов, задействующих ипотечные банки и вторичный рынок жилищных займов.

Ипотечные отношения оформляются двумя документами. Первый — деловое обязательство, фиксирующее все вопросы кредита (учетная процентная ставка, порядок внесения платежей и т.д.). Второй — ипотечный договор, в котором указываются права и обязанности сторон и другие условия о залоге недвижимости. Потребность именно в двух документах при оформлении ипотеки связана с обеспечением потенциальной возможности продажи займов6.

Второй распространенной схемой ипотечного жилищного кредитования является модель депозитного института, в которой специализированные сберегательные учреждения аккумулируют средства на цели ипотечного кредитования, главным образом вклады и контрактные сбережения. Подобная практика получила распространение в ряде европейских стран (Epargne-Logement — во Франции; Bausparkassen — в Германии). Данная модель пользуется популярностью в “визеградских странах” (название возникло в 1991 г., когда лидеры Венгрии, Словакии и Чешской Республики встретились в г. Визеград (Венгрия) и приняли решение об объединении усилий по проведению региональных реформ).

По данной схеме все граждане независимо от уровня доходов имеют право на участие в программе. В соответствии со сберегательными контрактами граждане в течение нескольких лет вносят средства по определенному плану, выполнив который они могут получить кредит в пределах общей суммы сбережений. Максимальная сумма накопленных средств обычно составляет 12—15 тыс. долл. США. Таким образом, в результате вкладчики, с трудом удовлетворяющие требования к заемщику, предъявляемые коммерческим банком, но аккуратно выполняющие свои обязательства по контракту, имеют возможность взять кредит в сберегательном банке.

Это изложение сути вышеперечисленных схем, понятное для заемщика. Но как же быть с решением столь сложной задачи, как обеспечение притока долгосрочных внебюджетных финансовых ресурсов на рынок ипотечных кредитов, в России? Как происходит этот процесс по указанным моделям в зарубежных странах?

В США привлечение ресурсов на рынке капитала обычно осуществляется путем создания института вторичного рынка. Первоначально ипотечные банки для выдачи ипотечных кредитов используют средства обычных банков. Затем различные займы объединяются в пул ипотек и передаются внешним инвесторам. Такая концентрация займов позволяет реализовывать их на вторичном рынке. Поступления от продажи пускаются в оборот, и тем самым открывается новый цикл займов на приобретение жилья. А на вторичном рынке кредитов в США происходит купля-продажа пулов уже созданных жилищных займов.

Соответственно, система контрактных сбережений (как одна из возможных схем мобилизации средств в ипотечном кредитовании) заключается в том, что она является замкнутой, то есть в качестве источника предоставления кредитов на жилье используются только те средства, которые были накоплены участниками по контрактам сбережений.

Итак, можно ли решить указанную выше проблему в России с помощью системы контрактных сбережений? По мнению Р. Страйка, использование жилищных контрактных сбережений в России нецелесообразно в ближайшем будущем. Эта система ограничивает размер привлекаемых средств только объемами сбережений вкладчиков, заинтересованных в получении жилищных кредитов, и не охватывает сбережения другой части населения и свободные финансовые ресурсы юридических лиц7. Кроме того, основной проблемой реализации системы контрактных сбережений сегодня в России являются отрицательные рыночные процентные ставки по вкладам (то есть ниже инфляции) и, безусловно, высокий уровень инфляции8. Еще одна проблема, снижающая надежность системы контрактных сбережений, состоит в неконтролируемости процесса. В случае повышения темпов инфляции и процентных ставок по конкурирующим программам сбережений единственным способом сохранения привлекательности контрактных сбережений будет увеличение объемов правительственных субсидий. В основе успеха немецкой системы лежит надежность и стабильность экономики Германии. В условиях отсутствия такой стабильности в России необходимые объемы субсидирования могут резко возрасти и достичь неприемлемого уровня либо реальные платежи по процентам окажутся настолько низкими, что у вкладчиков не будет стимула для выполнения контрактных обязательств.

Сегодня в России наиболее целесообразно использование вторичного рынка. Эта система решает проблему дефицита долгосрочных финансовых ресурсов. Деятельность институтов вторичного рынка практически не влияет на расходы государственного бюджета. Правительство может внести средства в уставный капитал для начала деятельности организаций. Российское Агентство по ипотечному жилищному кредитованию было создано с уставным капиталом в 80 миллиардов неденоминированных рублей. Кроме того, Правительство РФ будет предоставлять гарантии по выпускаемым агентством ценным бумагам.

Вторичному рынку присущ творческий подход к внедрению инновационных ипотечных продуктов. С точки зрения балансовых обязательств, они также успешно разрабатывают различные схемы выпуска облигаций, привлекающих инвесторов с широким кругом потребностей. Если необходимы дополнительные ресурсы на приобретение кредитов для привлечения дополнительных инвестиций, повышаются ставки процента по облигациям. В результате повышается стоимость кредитных средств для заемщика, однако необходимые средства имеются в наличии, в этом случае нет ограничений для ускоренного развития и расширения рынка ипотечных операций.

Итак, в условиях сегодняшней России наиболее целесообразна деятельность Агентства по ипотечному жилищному кредитованию в качестве оператора на вторичном рынке. Оно было создано в форме открытого акционерного общества с контрольным пакетом акций, принадлежащим государству в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1010 “Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию”9.

Перед Агентством поставлена задача разработать и реализовать схему деятельности по рефинансированию кредиторов. В ходе реализации пилотного проекта Агентства в Санкт-Петербурге были разработаны и апробированы стандарты и процедуры предоставления, рефинансирования и обслуживания долгосрочных ипотечных жилищных кредитов, которые гарантируют надежность всей схемы функционирования и взаимодействия первичного и вторичного рынков ипотечных жилищных кредитов. В Санкт-Петербурге была создана нормативно-правовая база, необходимая для эффективной работы всех участников рынка, включая привлечение инвесторов в рамках региональной ипотечной программы.

Распространение этого опыта через деятельность филиалов Агентства, а также на основе сотрудничества с органами исполнительной власти субъектов РФ постепенно позволит создать условия для развития единого рынка долгосрочных ипотечных жилищных кредитов в масштабе всей страны, снизить возможные кредитные риски, повысить надежность механизма рефинансирования и в конечном итоге уменьшить стоимость кредитов для заемщиков, сделав их доступными для большинства российских семей.

Следующей задачей, разрешение которой необходимо для развития ипотечного жилищного кредитования, является создание инфраструктуры, обеспечивающей эффективное взаимодействие всех участников рынка ипотечных жилищных кредитов.

Так, в США существует вторичный рынок кредитов. Центральное место в нем занимают такие учреждения, как Федеральная национальная ипотечная ассоциация (“Фенни Мэй”), Государственная национальная ипотечная ассоциация (“Джинни Мэй”) и Федеральная корпорация жилищного ипотечного кредита (“Фредди Мек”). Они покупают займы у ипотечных банков, приобретая таким образом право кредитора на заложенную недвижимость.

В России был использован опыт США по организации вторичного рынка. Операторами вторичного рынка ипотечных кредитов стали агентства по ипотечному кредитованию. В механизме ипотечного жилищного кредитования должны эффективно действовать структуры, осуществляющие учет и контролирующие состояние недвижимости. Здесь весьма полезен опыт стран Западной Европы и США, где строгое юридическое оформление возникновения и прекращения залогового права на недвижимое имущество — основа развитой и исторически законодательно урегулированной системы ипотечного кредитования. Кроме того, по справедливому мнению В.П. Стюнькова, Россия нуждается в специальных судах, ведущих квалифицированно и оперативно дела об ипотеке10. Безусловно, выделение специальных судов в зарубежных странах весьма эффективно влияет на их качество рассмотрения и разрешения дел. Так, в США существуют специальные таможенные суды, в Германии — Федеральный трудовой суд, Федеральный социальный суд, Федеральный суд по делам правовой защиты промышленной собственности.

Кроме того, необходимо создать в России равные условия для свободной конкуренции между субъектами рынка ипотечных кредитов.

Например, во Франции фактически существует два ипотечных рынка. Первый, созданный в 1996 г. и управляемый Банком земельного кредита, носит исключительно межбанковский характер. Вторая форма была создана в 1985 г. и управляется кассой ипотечного рефинансирования — общим филиалом крупнейших французских банков. Сбалансированность действий участников рынка ипотечных кредитов и обеспечивает успешное развитие этих отношений во Франции. Этот опыт может быть полезен и для России.

Важнейшим аспектом в установлении реально действующего механизма ипотечного жилищного кредитования является налоговое стимулирование граждан, получающих ипотечные кредиты, кредиторов и инвесторов, обеспечивающих рефинансирование кредитов.

Практика ипотеки в западных странах постоянно гарантирует активность государства в ипотечных отношениях. Государство считает своей обязанностью проводить льготную налоговую политику в рамках ипотечного кредитования. Например, во Франции существуют государственная процентная льгота в случае предварительного помещения денег в банк на жилищный счет и другие льготы, разработанные как для заемщика, так и для кредитора, позволяющие стимулировать со стороны государства развитие первичного ипотечного рынка, что жизненно важно для России в области ипотечных отношений.

Наконец, нельзя не отметить важность решения такой задачи, как регулирование процедуры принудительного отторжения недвижимости в пользу кредитора в случае непогашения кредита — в западной ипотечной практике эта процедура называется “обращение взыскания”. Здесь следует обратить внимание на то, что в европейском и американском законодательстве защита прав собственника весьма сильна, и в рамках процедуры обращения взыскания действует ряд защитных механизмов в отношении как должников, так и собственников. Взыскание и четкое регулирование таких защитных мер могло бы способствовать преодолению противодействия введения ипотеки в России.

Подводя итог всему вышеизложенному, хотелось бы отметить, что перечисленные проблемы, задачи, стоящие на пути эффективного внедрения ипотечного жилищного кредитования, требуют скорейшего разрешения. Практика преодоления этих препятствий в зарубежных странах важна для России. Но не нужно искать панацею от всех трудностей ипотеки в использовании опыта ипотечных кредитных правоотношений какой-либо отдельно взятой зарубежной страны. Комплексное изучение и проработка развития, становления, функционирования ипотеки в развитых странах, использование наиболее эффективных механизмов представляются наиболее целесообразными.

Так, в августе 1993 г. была учреждена Ассоциация ипотечных банков России (АСИБА), одним из главных направлений деятельности которой является создание в России системы подготовки специалистов для развития ипотечного жилищного кредитования, распространение зарубежного опыта. В подготовке специалистов этого направления активно участвует американский Институт экономики города. Учебные курсы построены на изучении принципов и практического опыта ипотечного кредитования в США и других странах рыночной экономики11.

На наш взгляд, грамотное использование зарубежного опыта ипотечного жилищного кредитования, адаптированного к условиям современной России, поможет ей избежать множества негативных явлений, сопутствующих развитию системы ипотечного кредитования. Создание системы ипотечного кредитования со встроенными юридическими и экономическими механизмами ограничения рисков, мобилизации финансовых ресурсов способно существенно удешевить ипотечные кредиты и превратить их в распространенное средство решения жилищной проблемы для граждан России.


--------------------------------------------------------------------------------

1 Стюньков В.П. Ипотечное кредитование: организационные аспекты// Деньги и кредит. 1994. № 8. С. 44-52.

2 Собрание законодательства РФ. 2000 г. № 3. Ст. 278. С. 948—982.

3 Марченко М.Н. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х т. М.1998. С. 100—109.

4 Перечень данных законов указывается в работе. Караваева И. Система ипотечного кредитования за рубежом // Деловой мир. 1995. № 4.

5 Собрание законодательства РФ. 2000. № 3. Ст. 278.

6 И. Караваева. Указ. соч. С. 14—18.

7 Страйк Р. Ипотека в России: контрактные сбережения или вторичный рынок?//Рынок ценных бумаг. 1999. №19 (154). С. 74—77.

8 Страйк Р., Носарева Н. Е., Сучков А. Ю. Жилищное ипотечное кредитование в условиях современной России // Деньги и кредит. 1995. № 8. С. 52—59.

9 Собрание законодательства РФ. 1996. № 37. Ст. 4312.

10 Стюньков В.П. Указ. соч. С. 44—52.

11 Родионов С. Ипотека—кредит—кадры. // Жилищное и коммунальное хозяйство. 1995. № 4—5. С. 26—27.