Охрана окружающей среды представляет собой такую сферу отношений, которые требуют воздействия со стороны и международного права и, в обобщенном смысле, национального права. При решении некоторых проблем в области охраны окружающей среды, например, проблемы изменения климата или трансграничного загрязнения, необходимость организации сотрудничества государств предопределяет ведущую роль международного права. Тем не менее, эффективность решения проблемы зависит от адекватного регулирования всего комплекса возникающих по поводу нее общественных отношений. Следовательно, и правовое регулирование на внутригосударственном уровне вносит свой вклад в разрешение данной проблемы, в том числе и тогда, когда реализация предписаний международно-правовых норм происходит через национальное законодательство. Также вполне возможны ситуации, когда в силу объективных факторов предпочтительным в первую очередь оказывается национальное регулирование, например, по вопросам защиты территорий, обладающих особым статусом, или сохранения биологического разнообразия.

Взаимодействие международного и национального права со временем становится все более взаимопроникающим. Наличие общих предметных проблем для отдельного государства и международного сообщества, хотя и вызывающих различные по природе отношения, способно усилить такую тенденцию. Как писал в своей статье Васильев А. М., «в… сопряженных сферах международного и национального права происходит наиболее интенсивный обмен юридических идей и нормативных формул, вплоть до взаимопереходов»[1].

Естественно, что государство официально не использует положения той или иной теории взаимодействия и соотношения международного и внутригосударственного права в чистом виде. Это и нецелесообразно, и, наверное, невозможно. Главным образом, речь идет о порядке выполнения принятых международных обязательств, который, в том числе включает и механизм согласования норм международного и национального права. Отметим, что в настоящее время акценты в вопросах взаимодействия международного и внутригосударственного права все более смещаются в практическую плоскость, прежде всего, связываясь с правоприменительным процессом.

В международно-правовой доктрине были разработаны и критически рассматривались различные способы осуществления норм международного права во внутригосударственной сфере. Конечно, особый характер международного права по сравнению с правом внутригосударственным обусловливает серьезную специфику реализации его норм. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года наиболее широко обсуждалась проблема непосредственного применения норм международного права на территории государства. Отрицание в принципе возможности такого применения неизбежно влечет поиск юридических механизмов в конечном итоге необходимых для реализации принципа добросовестного выполнения международных обязательств.

Нормы международного права не могут прямо применяться во внутригосударственной сфере, поскольку являются регулятором иных по природе отношений. Если государства принимают на себя обязательства, а именно это происходит при создании международно-правовых норм, трудно представить, каким образом они напрямую будут связывать физических и юридических лиц, которые, в свою очередь, должны действовать на основе нормы права по сути всегда являющейся структурно целостным образованием, находящимся в одной системе права.

Представляется, что говорить о непосредственном применении норм международного права и в точном смысле этого слова, и по существу все-таки некорректно. Часть 4 ст.15 Конституции РФ есть общая санкция на применение норм международного права как части правовой системы РФ, а выражение согласия на обязательность конкретного договора или признание обязательности общепризнанных принципов и норм[2] – необходимое условие того, чтобы международно-правовые нормы реально получили такую возможность. Иными словами, норма Конституции – часть того механизма, посредством которого нормы международного права вводятся в правовую систему государства. Профессор Марочкин С. Ю. из всех юридических условий действия норм международного права в правовой системе РФ рассматривает наличие отсылки к международному праву как самое непосредственное условие, дающее право применять его нормы. Суть отсылок, по его мнению, прежде всего и состоит в том, что посредством них «субъекты внутреннего права уполномочиваются на применение норм международного права в решении конкретных правовых вопросов, дел и т. д»[3].

При этом понятно, что у государства согласно договору может возникнуть обязательство по обеспечению определенного поведения юридических и физических лиц, находящихся под его суверенитетом и юрисдикцией. Иными словами, даже если государства путем заключения международного соглашения стремятся достичь урегулирования отношений с участием юридических или физических лиц, это не изменяет природу межвластных отношений. Выступление стороной в договоре – главный акт участия государства, без которого вряд ли было бы возможно последующее развитие тех или иных отношений. Ведь цель международного договора часто состоит в том, чтобы через посредство оптимального урегулирования межгосударственных отношений способствовать или требовать от государства соответствующего подхода к национальному праву по тем вопросам, которые регулируются международным договором. Государство не может не создавать механизмы для осуществления норм международного права во внутригосударственной сфере, поскольку иначе оно просто не способно выполнить свои международные обязательства.

Международный договор любого уровня, который изменяет правила российского законодательства, требует ратификации независимо от договоренности сторон (ч.1 ст.15)[4]. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г (п.5)[5] содержит разъяснение, что только правила договоров, решение о согласии на обязательность которых было принято в форме федерального закона, подлежат применению в соответствующем случае. По сути, правила международных договоров выступают по отношению к нормам национальных законов[6] как специальные и в этом смысле имеют приоритетное применение: закон специальный отменяет закон общий.

Рациональность взаимодействия международного и внутригосударственного права влияет на эффективность правового регулирования различных отношений, в том числе и по охране окружающей среды. Действительно, успешность достижения социально полезной цели зависит, помимо прочего от того, каким образом и с какой степенью активности практически соответствующие международно-правовые нормы воспринимаются в рамках национальной правовой системы. Все это свидетельствует о том, насколько актуальна согласованность и соответствие норм национального права положениям международного права окружающей среды (МПОС), особенно выраженным в форме специальных отраслевых принципов. Будучи составной частью международной правовой системы, они влияют на внутригосударственные отношения и способствуют в большей или меньшей степени прогрессивному развитию национального законодательства. При этом стоит подчеркнуть, что влияние международного и национального права является взаимным. Международное право окружающей среды испытывает воздействие различных правовых систем, сохраняя свое единство, и в то же время обогащает правовую систему каждого государства в отдельности.

Международное право окружающей среды и национальное экологическое право оказываются объединенными единством целей, достижение которых осуществляется, прежде всего, посредством осуществления принципов национального экологического права и специальных принципов МПОС. Внутригосударственная политика в области охраны окружающей среды, ориентированная на установленные международные стандарты, и развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды повышают значимость реализации специальных принципов МПОС.

Если международное обязательство, в том числе и в сфере охраны окружающей среды, требует принципиальных изменений норм национального права, то это становится проблемой государства, которое принимает на себя подобное международное обязательство. Каждое из заинтересованных государств, как отмечал профессор О. С. Колбасов, с учетом действующих норм внутреннего права в области охраны окружающей среды и состояния окружающей среды при заключении соглашения решает для себя, насколько приемлемы те или иные международные обязательства. А затем, когда международные обязательства уже приняты, государство уточняет с учетом них свое внутреннее право[7].

Приведение национального законодательства в соответствие с правилами международного договора означает не только выполнение конкретных договоренностей в данном случае, но и общую направленность на реализацию принципа добросовестного выполнения международных обязательств. При этом становится очевидным, какие значительные последствия будет иметь выполнение такого обязательства. Ведь реально его цель достигается не установлением формальной гармонии между нормами международного права и нормами национального законодательства, а действительной реализацией нормативных предписаний внутри государства.

Конвенции, полностью или в определенной степени, посвященные вопросам использования и охраны окружающей среды, прямо или косвенно направленные на решение таких вопросов по-разному определяют обязанности государств относительно национального правового регулирования. Обычно в них не содержится жесткого требования о приведении национального законодательства в соответствие с международным соглашением. Однако в различной форме обязанности по национальному регулированию соответствующих вопросов предусматриваются в любой конвенции. В принципе все эти положения могут подпадать под определение «приведение в соответствие с международными обязательствами национального законодательства». Последнее охватывает не только внесение изменений, отмену устаревших или противоречащих норм, но и принятие новых нормативно-правовых актов. В частности, в соответствии с Конвенцией о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. «…каждая Договаривающаяся Сторона обязуется разрабатывать наилучшую политику и стратегию, включая системы регулирования качества воздуха, и как их составную часть – меры по борьбе с его загрязнением…» (ст.6)[8]. Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 г. не затрагивает права Сторон «принимать более строгие внутренние меры относительно условий торговли, добычи, владения или перевозки образцов» соответствующих видов (ст. XIV)[9].

Осуществление правового регулирования на национальном уровне в некоторых конвенциях предусматривается прямо. «Государства принимают законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды…» (ст. 207), определяется в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г[10]. Правовое регулирование остается одним из наиболее эффективных и удобных способов воздействия на определенные общественные отношения. Возможность его осуществления предполагается в Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. «Каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно: а) предусматривает рассмотрение вопросов сохранения и устойчивого использования биологических ресурсов в процессе принятия решений на национальном уровне; b) принимает меры в области использования биологических ресурсов, с тем, чтобы предотвратить или свести к минимуму неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие…» (Ст.10)[11].

Принятие соответствующих договоров означает также соблюдение тех принципов, которые в них закреплены, и их приоритетное применение в случае, если национальные законы устанавливают иные правила. Приведение национального законодательства в соответствии с этими принципами предполагает либо изменение самой основы, на которой строятся отношения в области охраны окружающей среды в данном государстве, либо изменение границ (расширение или сужение) правового регулирования. Данный процесс может состоять как в принятии новых природоохранительных правовых актов, отмене устаревших, так и в «экологическом обременении» действующего законодательства.

Следовательно, пусть с некоторой долей условности, все-таки можно сказать, что международное право выступает определенным фактором унификации национальных законодательств, особенно если международное право действует на опережение. Различия в национальных правовых стандартах по поводу нормативов качества и оценки на этой основе состояния окружающей среды с юридической точки зрения часто приводит к возникновению проблем самого различного характера. Это и повод для поиска компромисса, и основа возможных конфликтов и затруднения достижения соглашения, и путь к совершенствованию национального законодательства. Таким образом, сближение и гармонизация природоохранительного законодательства государств, носит в известной мере объективный характер, даже если такое требование не предусмотрено международным соглашением.

Влияние международного права на внутригосударственное, как пишет Л. Н. Анисимов, большей частью выражается в виде прямой связи через соответствующую национальную правовую систему. «При этом, та или иная международная норма, признанная данным государством, непосредственно влияет на появление соответствующей новой национальной законодательной нормы, или, наоборот, на ее отмену или изменение». Влияние же «национального законодательства на международное право носит опосредованный характер и осуществляется главным образом через международную практику государств»[12].

И чем более активным будет воздействие международного права, что естественно предполагает демократическое развитие общества и государства, тем более актуальной станет проблема формирования международно-правового сознания на самых различных уровнях. Должен произойти или случиться определенный переворот в сознании в плане того, что нормы международного права, ставшие частью правовой системы, суть привычный правовой регулятор общественных отношений. «Необходимо создание правовых, организационных и даже психологических условий для того, …чтобы нормы международного права действовали и исполнялись наряду с нормами российского законодательства, чтобы правовая система была «настроена» на согласованное сосуществование и функционирование тех и других»[13]. В свете рассматриваемого вопроса нужно добавить, что в области охраны окружающей среды существует и дополнительная проблема ориентации сознания на восприятие экологической проблематики, которое в силу ряда причин не было имманентно присуще нашему обществу.

Итак, связь международного и внутригосударственного права не является односторонней. В сфере охраны окружающей среды это проявляется особенно ярко. В этой области заключено множество международных соглашений и принято большое число стратегически важных международных резолюций. Нужно отметить, что международные нормы, которые не носят правового характера, способны оказать особе влияние на развитие национального экологического права, несмотря на то, что их исполнение не является юридически обязательным. Будучи воспринятыми национальным правом, такие нормы становятся непосредственным источником прав и обязанностей субъектов внутригосударственного права, но уже именно как нормы национального права.

Являясь составной частью правовой системы, общепризнанные принципы и нормы, а также международные договоры РФ помогают, во-первых, обнаружить и тем самым поставить задачу необходимости восполнить пробелы в правовом регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды. Во-вторых, осуществление таких международных норм во внутригосударственной сфере обеспечивает возможность защиты государством своей окружающей среды с помощью норм МПОС. Ведь международно-правовые нормы, и, прежде всего отраслевые принципы МПОС, - это не только специальные обременения государства, но и значительные возможности для защиты своих интересов.

Снижение же остроты проблемы охраны окружающей среды, пожалуй, больше чем многих других международных проблем, зависит от реальности ее решения во внутригосударственной сфере. И правотворчество на национальном уровне действительно имеет большое значение для реализации норм международного права. Профессор Черниченко С. В. подчеркивает, что «часто правотворческий процесс, завершаясь на межгосударственном уровне, продолжается на внутригосударственном». Однако как отмечает Л. Н. Анисимов, «имплементация норм международного права вовсе не заключается лишь в правотворческой деятельности государства-участника того или иного международного договора... Она предполагает проведение широкого комплекса мероприятий организационного характера, направленных на непосредственную реализацию международно-правовых норм»[14].

Тем не менее, насколько важным является принятие внутригосударственных правовых актов, необходимых для достижения конечных целей международно-правовых норм, свидетельствует, например, практика обеспечения выполнения положений Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике. Данный Протокол был ратифицирован Федеральным законом РФ от 24 мая 1997 г. 18 декабря 1997 г. было принято Постановление Правительства РФ «Об обеспечении выполнения положений Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике». Позднее в соответствии с требованиями Протокола был разработан Порядок рассмотрения и выдачи разрешений на деятельность российских физических и юридических лиц в районе действия Договора об Антарктике. Даже самоисполнимые международные нормы применяются как нормы, являющиеся составной частью правовой системы Российской Федерации. Для получения разрешения на указанную деятельность заинтересованными российскими физическими и юридическими лицами в соответствующие службы подаются данные об оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, подготовленные в соответствии со статьей 8 Протокола (п.5 Порядка ….). Это статья, в частности, предусматривает проведение предварительной стадии (ст.1 Приложения I к Протоколу об охране окружающей среды к Договору об Антарктике), первоначальной оценки окружающей среды (ст.2), всесторонней оценки окружающей среды (ст.3), мониторинг ключевых параметров окружающей среды (ст.5).

Таким образом, в настоящее время развитие внутригосударственной политики в области охраны окружающей среды все в большей степени становится своеобразным продолжением международного сотрудничества в данной сфере.

[1] Васильев А.М. О системах советского и международного права// Советское государство и право. 1985. № 1. С.70.

[2] Профессор Марочкин С. Ю. также относит к юридическим условиям применения норм международного права во внутригосударственной сфере – вступление в силу и опубликование международных договоров.

[3] Марочкин С.Ю. Техника введения норм международного права в российскую правовую систему. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т./ Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2001. Т.II. С.16-17.

[4] О международных договорах Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 15 июля 1997 г.// Собр. законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757.

[5] О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 от 31 октября 1995 г.

[6] Видимо, закон должен пониматься в широком смысле: закон как любой нормативно-правовой акт.

[7] Колбасов О.С. Экология: политика– право. М.,1976. С.140.

[8] Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г./ Международное право в документах. М., 1982. С.609-613.

[9] Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 г./ Там же. С.626-632.

[10] Конвенция ООН по морскому праву 1982 г./ Международное публичное право. Сб.док-в. Т.2. М., 1996. С.242-319.

[11] Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г./ Там же. С.154-171.

[12] Анисимов Л.Н. Имплементация норм международного права в национальное законодательство/ Международное право в современном мире. Сб. статей. М., 1984. С.117.

[13] Марочкин С.Ю. Техника введения норм международного права в российскую правовую систему. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т./ Под ред В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2001. Т.II. С.7.

[14] Анисимов Л.Н. Имплементация норм международного права в национальное законодательство / Международное право в современном мире. Сб. статей. М., 1984. С.117.