Вопреки ожиданиям романтиков мир ХХI века оказался весьма жестким, если не сказать жестоким. Окончание глобальной конфронтации сверхдержав, крушение биполярного мира, развитие процессов глобализации не привели, как полагали некоторые идеалисты, к прекращению межгосударственных конфликтов и соперничества, к «растворению» национальных интересов в «общечеловеческих». Напротив, традиционно узкое понимание национальных интересов, а в ряде случаев и просто национальный эгоизм вновь вышли на первый план. Налицо возрастание роли военно-силового фактора в международных отношениях, рост уровня региональной нестабильности и неопределенности военно-политической обстановки.
Помимо проблем глобальной и региональной безопасности, формирующийся мировой порядок ХХI века в центр внимания выдвигает глобальные экономические проблемы, требующие многосторонних решений и новых международных институтов.
Вся система современных международных отношений характеризуется высокой подвижностью и стремительными переменами. В такой системе выигрывают те государства, которые способны мгновенно реагировать на происходящие изменения, быстро адаптироваться к новым требованиям, осваивать постоянно возникающие все новые и новые «правила игры», соизмеряя цели и имеющиеся ресурсы, искусно используя свои экономические, политические, военные, технологические, информационные и интеллектуальные возможности.

1

В этих условиях не допустимы субъективные внешнеполитические решения, продуманные лишь на полшага вперед и опирающиеся исключительно на конъюнктурные соображения, поскольку такие решения могут приобретать стратегический характер и вести к долговременным последствиям. Многие из них в ряде случаев невозможно исправить, что чревато нанесением ущерба долгосрочным национальным интересам страны и непосредственно интересам граждан.
Вот почему ведущие государства современного мира предпочитают прилагать максимум усилий, чтобы иметь высокоэффективный механизм подготовки, принятия и исполнения решений по стратегическим вопросам международной деятельности. Такого рода механизмы имеют коллегиальный характер, характеризуются вовлеченностью всех субъектов внешней политики и опираются на глубокие аналитические разработки и экспертизу правительственных и неправительственных научно-исследовательских центров.
Например, разработкой и проведением американской внешней политики, согласованием позиций различных ведомств и координацией их международной деятельности занимается Совет национальной безопасности (СНБ) под непосредственным руководством президента США. Ядро СНБ – высшего органа страны, формирующего ее внешнюю политику – составляют президент, государственный секретарь, советник президента по национальной безопасности, глава Пентагона, председатель Объединенного комитета начальников штабов и директор ЦРУ, который снабжает участников этой группы текущей и аналитической информацией о событиях в мире. При этом госсекретарь через свой аппарат осуществляет руководство повседневной международной деятельностью и решает оперативные вопросы внешней политики в качестве главного советника президента по ним. Что же касается стратегических, концептуальных, наиболее важных вопросов внешней политики, непосредственно затрагивающих интересы национальной безопасности, то их проработка возложена на СНБ. Сравнительно малочисленный аппарат СНБ (порядка 40 человек) возглавляет советник президента по национальной безопасности. С одобрения президента он формирует различные межведомственные комиссии (группы), действующие на постоянной или временной основе, в целях выработки согласованных решений по ключевым вопросам внешней политики и национальной безопасности страны, а также подготовки директив делегациям США на многосторонних и двусторонних переговорах и конференциях.
Советник президента по национальной безопасности является центральной фигурой всего механизма разработки, принятия и реализации ключевых внешнеполитических решений, включая решения по вопросам обеспечения внешней безопасности. Советник назначается президентом из числа наиболее авторитетных специалистов в этой области. Он имеет непосредственный доступ к президенту для доклада по любому из этих вопросов и представления своей собственной точки зрения относительно наиболее целесообразного решения. Члены СНБ не должны руководствоваться личными эмоциями при решении проблем, затрагивающих интересы страны. Кроме того, общим правилом, которое они неукоснительно соблюдают, является сохранение конфиденциальности при обсуждении этих проблем.
Представители конгресса не входят в СНБ. Вообще законодательная ветвь власти в США непосредственно не участвует в механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений. Однако конгресс серьезно влияет на этот процесс косвенным образом: через бюджетную политику; организацию различных слушаний «в порядке надзора» с участием представителей исполнительной власти; запросы в органы этой власти; ратификацию международных соглашений и договоров; консультации с президентом, госсекретарем, министром обороны, советником президента по национальной безопасности; утверждение назначений на должности послов и других высокопоставленных должностных лиц внешнеполитического ведомства и т.д. Отношения обеих ветвей власти строятся на основах взаимного уважения и взаимопомощи. Органы исполнительной власти неизменно ориентированы на то, чтобы информировать конгресс о своей работе, получить мнения конгрессменов и своевременно учесть их в дальнейшем.
В процессе формирования внешней политики, в особенности когда поставлены под угрозу жизненно важные интересы США, нужно, как полагают американцы, добиваться согласия между обеими политическими партиями страны. Во всяком случае, все споры и разногласия между ними, как они убеждены, должны прекращаться на американской границе. Это означает, что президент должен на двухпартийной основе выслушать и принять во внимание взгляды всех сторон внутри страны. После принятия им окончательного решения относительно того, какие шаги наилучшим образом отвечают национальным интересам США применительно к конкретному вопросу, его обсуждение может продолжаться внутри страны, но не должно выноситься за границу. Американцы считают: когда они выезжают за рубеж и используют свой статус временно находящихся за пределами своей страны в качестве платформы для выступлений против тех или иных решений, принятых на родине, они преступают черту дозволенного и наносят ущерб национальным интересам страны . Считается необходимым показывать иностранцам, что Америка единым фронтом выступает в поддержку важнейших внешнеполитических решений президента и основных методов их претворения в жизнь. Даже при наличии определенных внутренних разногласий, полагают американцы, нельзя терять национальную перспективу.
Особое внимание органами исполнительной власти, имеющими отношение к формированию внешней политики, уделяется работе со средствами массовой информации. Предполагается, что внешняя политика может быть эффективной лишь при наличии поддержки со стороны общественного мнения страны, на которое сильное воздействие оказывают именно СМИ. Никто не стремится сделать их рупором правительства, но считается, что они, по крайне мере, должны знать и понимать позицию правительства и правильно освещать ее. Исходя из этого, органы исполнительной власти налаживают регулярный процесс проведения брифингов для СМИ.

2

К сожалению, ничего подобного в России нет. Ни российскому обществу, ни, тем более, нашим зарубежным коллегам не понятно, кто и как принимает у нас важнейшие решения в области международной деятельности. Формально вопросы координации в этой сфере возложены на МИД РФ. Однако если он и координирует внешнюю политику с другими ведомствами, то в основном лишь на рабочем уровне и не системно. Нет и должной прозрачности этого процесса. В противном случае у общественности не возникало бы вопросов, например, о том, кто готовил и с кем было согласовано решение о вступлении России в Организацию Исламская конференция, были ли просчитаны долгосрочные последствия этого решения, в том числе и в контексте нашего партнерства с США, странами Европы, Китаем и т.д.
Сегодня концептуальные вопросы внешней политики призвана (но явно с этим не справляется) прорабатывать межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета безопасности РФ. Рассмотрением оперативных вопросов международной деятельности занимаются МИД, Минобороны, СВР и ряд других ведомств. Планирование и осуществление мероприятий Президента РФ решаются в его Администрации, в частности через Управление по вопросам внешней политики и Управление протокола Президента РФ. Деятельность этих органов зачастую имеет нескоординированный характер, что наносит ущерб внешнеполитическим интересам России. Кроме того, из процесса принятия решений при сложившемся порядке полностью исключены структуры Федерального Собрания РФ, не говоря уже о регионах России, которые порой стремятся осуществлять самостоятельную внешнеполитическую деятельность. Самым же главным недостатком этого порядка является то, что он не отвечает оперативной внешнеполитической деятельности Президента и зачастую попрост у не поспевает за ее темпами, которые задает стремительно меняющаяся международная обстановка.
В бывшем Советском Союзе существовал координационный механизм выработки позиций страны в этой области – межведомственная комиссия при ЦК КПСС (так называемая «пятерка»), готовившая проекты решений руководства по основным вопросам национальной безопасности с участием МИД, Минобороны, КГБ и комиссии Совмина СССР по военно-промышленным вопросам. Во многом благодаря этому механизму принятия и реализации решений СССР добился значительных успехов на важнейших направлениях международной политики (например, в сфере ограничения ядерных вооружений и других видов оружия массового уничтожения, а также обычных вооружений в Европе). Этот механизм позволил нейтрализовать активные силы в лице ряда политиков и военных, которые выступали против разоружения. Позитивные последствия имело и вовлечение ключевых государственных структур в переговорный процесс, поскольку способствовало осознанию крупными политическими и военными руководителями необходимости достижения компромисса с партнерами по переговорам. В свою очередь, это отразилось на итогах переговоров и позволило в ряде случаев избавиться от целых классов вооружений, тем самым сэкономив финансовые средства и ослабив напряженность в военно-политических отношениях по линии Восток-Запад.
После распада СССР ничего даже близкого по эффективности в России создано не было. Причины здесь следует искать и в межведомственных распрях, и в низком уровне исполнительной дисциплины, и в том, что мы находимся лишь в самом начале становления новой российской государственности, и во многом другом. Сами же ведомства ничего, кроме идеи возродить «пятерку», не предлагают. Но для того, чтобы восстановить порядок, существовавший в СССР, надо ни больше ни меньше как восстановить в России прежний коммунистический режим и Политбюро ЦК КПСС. К счастью, это совершенно невозможно. Однако такая констатация, к сожалению, проблемы координации не решает.
Предпринятые в последние годы попытки создать соответствующий механизм – будь то в рамках Совета безопасности РФ или вне его – были заблокированы ведомствами. Создаваемые же межведомственные комиссии по различным проблемам не решают этой задачи: они приводят лишь к дальнейшему распылению усилий, параллелизму в работе и в конечном счете – к усилению безответственности и снижению эффективности государственной политики в соответствующей области.
Совет безопасности был задуман как основной механизм системы исполнительной власти по выработке, принятию и выполнению важнейших решений в области национальной безопасности – как внутри-, так и внешнеполитических. Создавался он в первую очередь на основе опыта США, в которых с 1947 г. успешно функционирует Совет национальной безопасности. За десять последних лет в России сменилось десять секретарей Совета безопасности. Одним досталось несколько лет работы, другим – несколько месяцев. Каждый приходил со своей командой. Аппарат СБ был в основном занят адаптацией к очередной смене ситуации и к проводимым ежегодно (а иногда и чаще) реорганизациям, сопровождавшимся каждый раз выводом всех сотрудников за штат. К тому же руководители силовых министерств и ведомств, координировать работу которых по положению был призван Совет безопасности, сделали все, чтобы этого не допустить. Президент же, которого вполне устраивали прямые контакты с «силовиками», ничего не сделал для того, ч тобы укрепить Совет, председателем которого он являлся. К тому же ни один из назначенных им секретарей СБ не располагал достаточным авторитетом в государстве для того, чтобы руководители других ведомств согласились с его координирующей функцией. В результате работа аппарата СБ была практически дезорганизована. Ни на одном из этапов своего существования Совет безопасности не имел возможности реализовывать возложенные на него полномочия.
Следствием этого стало отсутствие государственного управления в области национальной безопасности в целом и в области внешней политики в частности. Государственное управление сводилось к оперативно принимаемым решениям даже тогда, когда они вели к долгосрочным и необратимым последствиям. Межведомственные комиссии Совета безопасности, которым по статусу было предписано заниматься согласованием позиций по стратегическим вопросам безопасности, оказались не в силах взять на себя процесс подготовки и принятия решений, координации деятельности министерств и ведомств в этой сфере. В итоге сложилась ситуация, когда такого рода координацией на государственном уровне и сейчас по существу не занимается никто. В этих условиях резко ослабла государственная дисциплина исполнения внешнеполитических решений. Стало очевидным, что и Совет безопасности, и МИД, и Администрация Президента – в том числе по причине недостаточного авторитета и политического веса руководителей этих ведомств – ок азались неспособными создать эффективный механизм принятия и исполнения решений в данной сфере.
Это привело к катастрофическому положению во внешней политике. Каждое ведомство стало проводить чуть ли не самостоятельную внешнюю политику, а на высшем политическом уровне непродуманные решения вели к крайне противоречивым заявлениям и действиям, прямо-таки изумлявшим наших зарубежных партнеров. Достаточно вспомнить наши метания по таким важнейшим вопросам, как расширение НАТО, урегулирование югославского кризиса, Договор по ПРО, вступление в ВТО, политика России на Кавказе (особенно в отношении Грузии), размещение американских вооруженных сил в Центральной Азии, ближневосточный конфликт и, наконец, разоружение Ирака. Все это нанесло и продолжает наносить серьезный ущерб национальным интересам и внешнеполитическим позициям России, которая в глазах зарубежных коллег по-прежнему остается непредсказуемым, а следовательно, ненадежным партнером.
Последний вопиющий пример в этом ряду – российско-украинский конфликт вокруг острова Тузла в 2003 году. До сих пор не ясно, какое ведомство принимало решение о строительстве дамбы в Керченском проливе. Можно лишь предположить, что этот «самострой» начала администрация Краснодарского края: губернатора Н.А. Ткачева все время видели на экранах телевизоров. Правда, что он не мог принять такое решение без «отмашки» из Москвы. Но кто дал такую «отмашку» в Кремле – осталось не ясным до сих пор. На таком фоне по меньшей мере удивительно было четырехдневное молчание нашего МИДа, который просто не исполнил свои непосредственные обязанности – не создал четкую правовую базу для проведения укрепительных работ, не договорился с украинской стороной – и довел дело до очередного кризиса в отношениях с Украиной. В это же время посол России в Киеве В.С. Черномырдин заявлял о необходимости приостановить строительство дамбы. То же самое говорил и председатель Правительства РФ М.М. Касьянов. А председатель Комитета Государственной думы по международным делам Д.О. Рогозин, напротив, настаивал на продолжении работ, раздражаясь грозными декларациями в адрес Киева. В результате Россия, по общему признанию экспертов, полностью проиграла информационную войну, которую ей навязала Украина. Авторитету Российского государства был нанесен чувствительный ущерб.
Отсутствие должного межведомственного согласования по важнейшим международным вопросам, опирающегося на солидный аналитический фундамент, привело по существу к «теоретическому кризису» внешней политики России. Непросчитанность соразмерности внешнеполитических амбиций и возможностей (ресурсов) страны, неспособность осознать характер происходящих в мире процессов, восприятие их сквозь призму традиционных, свойственных советскому периоду представлений, привело к тому, что ни одна из стратегических целей, сформулированных политическим руководством России в последние 10-12 лет, не была достигнута. Не удалось ни предотвратить расширение НАТО, ни построить реальное партнерство с этим альянсом, равно как и сохранить необходимый уровень отношений со странами Центральной и Восточной Европы, Балтии. Все красивые программы построения европейской безопасности, в частности через механизмы ОБСЕ, остались на бумаге. Операции НАТО против Югославии произошли вопреки позиции России, а упор ная поддержка режима С. Милошевича обернулась после его поражения потерей российского влияния на Балканах. Не был сохранен Договор по ПРО – главным образом потому, что Москва отказалась вести переговоры о его модификации. Переговоры с Вашингтоном о дальнейшем сокращении ядерных вооружений были прерваны. Повисла в воздухе ранее декларированная концепция стратегического партнерства с США. Полностью провалилась идея Е.М. Примакова о создании «стратегического треугольника» Москва-Пекин-Дели. Россия оказалась, по сути дела, вытесненной из процессов ближневосточного, корейского, а теперь уже и иракского урегулирования. На нуле продолжают находиться отношения России со второй экономикой мира – Японией. Не сработал практически ни один из стратегических замыслов в отношении СНГ и Договора о коллективной безопасности (ДКБ) на всем постсоветском пространстве. Это касается не только союза Москвы с Минском, но и российско-украинских отношений, партнерства с государствами Центральной Аз ии (в особенности с Узбекистаном) и Кавказа (прежде всего с Грузией). Серьезного продвижения не произошло в важнейших для России вопросах интеграции в мировое, прежде всего европейское, экономическое пространство и привлечения масштабных инвестиций в российскую экономику.

3

Повышение эффективности внешней политики требует специального закона о механизме разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который обеспечивал бы четкую координацию деятельности министерств и ведомств в этой области под руководством Президента РФ в целях проведения единой линии Российской Федерации в отношениях с другими государствами и международными организациями.
Нет сомнений, что принятие политических решений по принципиальным вопросам внешней политики в соответствии с Конституцией РФ должно осуществляться Президентом Российской Федерации. Однако для представления главе государства предложений по соответствующим вопросам требуется их согласование между должностными лицами, имеющими непосредственное отношение к внешней политике. Это – председатель Правительства, секретарь СБ, руководители МИД, Минобороны, ФСБ и СВР. На данном этапе государственного строительства России в этом процессе, вероятно, должны принимать участие и представители законодательной власти – Председатели Совета Федерации и Государственной думы Федерального Собрания РФ. Это необходимо для обеспечения единой позиции высших представителей двух ветвей власти по важнейшим внешнеполитическим вопросам, то есть элементарной государственной дисциплины. Перечисленные лица и должны образовать новый орган по внешней политике и международной деятельности при Президенте Росс ийской Федерации в качестве его постоянных членов. Речь, подчеркнем, идет именно о новом органе, поскольку все имеющиеся, в том числе и Совет безопасности, оказались для исполнения этой функции непригодными (например, бывший секретарь Совета безопасности В.Б. Рушайло не мог координировать деятельность внешнеполитических ведомств!). Такой орган и был бы аналогом СНБ США. В этом контексте потребовалось бы, разумеется, и введение должности, аналогичной советнику президента США по национальной безопасности. Ее мог бы занять кто-то из числа авторитетных отечественных дипломатов, с небольшим, хорошо оснащенным аппаратом.
Следует подчеркнуть: коллегиальность в подготовке решений в сфере управления международной деятельностью характерна для современных государств независимо от культурно-цивилизационных различий, их геополитического, геостратегического и геоэкономического положения. Это обстоятельство обусловлено в первую очередь тем, что, по сути, любая международная проблема комплексна в своей основе. Как правило, она имеет взаимозависимые военно-политическую, экономико-финансовую, социальную, дипломатическую и другие составляющие и, соответственно, последствия как временного, так и длительного характера. Именно в условиях сегодняшнего мира, с учетом места в нем России и положения внутри страны главе государства требуется общенациональный коллегиальный орган управления (а не механизм для консультирования Президента) международной деятельностью страны. Нельзя в данном контексте не согласиться с прочно укоренившимся в США пониманием того, что ни одно государственное ведомство, какими бы формальными правами оно ни наделялось, не может быть лидером в сфере международной политики и ожидать от других заинтересованных ведомств того, что они за ним последуют. Во внешнеполитической деятельности должны использоваться и новые возможности продвижения интересов страны через развитие международных связей всеми субъектами международной деятельности государства, в том числе российскими регионами.
Представляется, что эффективное функционирование механизма выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений связано с пятью главными методологическими трудностями.
Во-первых, такой механизм не может быть механизмом выработки, принятия и реализации всех внешнеполитических решений. Речь идет лишь о ключевых решениях, которые связаны непосредственно с внешними аспектами национальной безопасности, имеющими отношение к жизненно важным интересам личности, общества и государства. Основная методологическая сложность состоит здесь в том, чтобы отделить ключевые внешнеполитические проблемы от текущих и оперативных, которыми занимается МИД РФ. Общее соображение такое: ключевые решения – это решения, непосредственно связанные с национальной безопасностью, как она «прописана» в соответствующих официальных документах – Концепции национальной безопасности, Концепции внешней политики, Военной доктрине, а также в других подобного рода документах (концепциях экономической, информационной, продовольственной безопасности и т.д.). Следует провести соответствующую инвентаризацию этих документов. Например, проблема вступления России в ВТО – это проблема, напрямую относящаяся к национальной безопасности, ибо она затрагивает жизненно важные интересы российских граждан, хотя и не имеет прямого отношения к военно-политической проблематике.
Во-вторых, необходимо строго разграничить компетенцию как различных ведомств, так и, в первую очередь, – исполнительной и законодательной ветвей власти. Ведь мы ведем речь о механизме не только выработки и принятия, но и реализации внешнеполитических решений. К реализации таких решений ни Совет Федерации, ни Государственная дума, ни законодательные органы вообще отношения иметь не могут. Для того чтобы выполнять такие решения, нужны соответствующие ресурсы, людской и материальный потенциал, чем законодатели не располагают. Реализация – исключительная прерогатива исполнительной власти. Другой вопрос, что законодательные органы могут контролировать исполнение принятых с их участием решений путем различного рода депутатских запросов, организации слушаний с участием руководителей федеральных ведомств и т.д. Хотя опять же, функция контроля должна быть строго разграничена между органами исполнительной (в частности, президентскими) и законодательной власти. Например, текущий р егулярный контроль за исполнением президентских решений в области внешней политики (а также контроль за внешнеполитическими ведомствами, и в первую очередь МИДом) должен, безусловно, осуществляться Администрацией Президента РФ.
В-третьих, в условиях становления в России по-настоящему многопартийной системы следует отработать четкий механизм принятия важнейших внешнеполитических решений с участием представителей правящей партии (партий) и оппозиции (как это делается в ряде других стран, в частности в США).
В-четвертых, следует разработать различные алгоритмы принятия решений в зависимости от сроков их реализации. Скажем, долгосрочное (год и более) решение (например, политика России в отношении расширения НАТО); среднесрочная (месяц) ситуация (например, реакция России на выход Вашингтона из Договора по ПРО); срочное (сутки) решение (например, позиция в связи с терактами в США в 2001 г.).
В-пятых, – и это, пожалуй, главное – необходимо обеспечить сопряжение принимаемых внешнеполитических решений с имеющимися ресурсами (в первую очередь экономическими ) страны.
В США, например, просчитывается любой вид деятельности по реализации национальных интересов или Стратегии национальной безопасности. В этих расчетах участвуют не только государственные или представительные органы, но и специально создаваемые по случаю группы, типа совещательно-аналитической группы по международноой ситуации (Overseas Advisory Panel).
Финансирование международной политики США закладывается в раздел Function 150 федерального бюджета (Function 150 Account). Вначале этот раздел верстается в разделе ресурсов планирования политики Госдепа. Затем передается в аппарат администрации президента, где самую важную роль играет служба по управлению бюджетом. После утверждения президентом проекта бюджета документы передаются для обсуждения в конгресс и его подкомитеты, а затем проекты вновь возвращаются в администрацию для «доводки» и подписания. Причем весь процесс строго расписан по срокам.
Финансирование международной политики распределяется по программам через четыре ведомства: государственный департамент, министерство финансов, Агентство по сотрудничеству в области оборонной безопасности, министерство обороны, министерство сельского хозяйства, а также ряд независимых агентств и институтов (агентство по международному развитию и международной торговле, Корпорация по зарубежным частным инвестициям, Корпус мира, Институт мира и др.) и ряд фондов, например, Азиатский фонд и Межамериканский фонд.
Чтобы правильно просчитать бюджет, в Америке разработана система специальных категорий и понятий, прописанная в документе под названием «Бюждетное финансирование и его понятия» (The Budget Systems and Concepts), в котором объясняются все бюджетные термины. Причем надо иметь в виду, что финансирование международной политики в США не то же самое, что финансирование внешней политики. Понятие «цель» определяется через разные термины в зависимости от содержания. Например, «goal» – это принципиальная цель с нефиксированным временем ее достижения, а «objective» – конкретная цель с обозначением сроков ее достижения.
Возьмем, например, понятие «стратегическая цель» (strategic goal). К этой категории относится уменьшение угрозы США и их союзникам от оружия массового уничтожения или дестабилизирующего обычного оружия. «Operational goal» – это операционная цель (например, ядерная самозащита на международной арене). В соответствии с документами США, национальные интересы насчитывают 7 пунктов. Стратегические цели («goals») в международных делах состоят из 16 пунктов и т.д. Весь бюджет «150» делится на 4 неравные части. Наибольшая сумма приходится на раздел «внешние операции», вторая по значимости часть расходов – на раздел «Коммерция и государство», в рамках которого финансируется и госдепартамент. В частности, расходы на функционирование последнего составляют приблизительно 28% от всей суммы на внешнюю политику. Основная сумма расходов падает на содержание административного аппарата внутри страны и за рубежом (порядка 65%). На международные организации и организацию между народных конференций – 24%. Расходы по другим частям направлениям менее значительны. По разделу «Сельское хозяйство» финансируется продовольственная помощь. Служба труда финансирует Институт мира США. Расчет расходов на внешнюю политику Соединенных Штатов учитывает даже такие детали, как выходные дни в стране пребывания для американских дипломатов. И если они работают в выходной день в стране пребывания, им положена дополнительная оплата и другие компенсации. Все это учитывается до дня и до доллара.
А как обстоит дело в России? В ее федеральном бюджете многие статьи, имеющие отношение к внешней политике, засекречены. Из росийского бюджета можно понять, например, что внешняя политика означает международное сотрудничество, участие в миротворческой деятельности, реализацию международных договоров в рамках СНГ, международные, культурные, научные, информационные связи, экономическую, гуманитарную помощь другим государствам. Если по таким данным сравнить США, Японию, Великобританию и Россию, то окажется, что на внешнюю политику в США тратится 300 млрд. долларов, в Японии – более 50 млрд., в Великобритании – около 40 млрд., а в России – около 8 млрд. долларов. Даже если принять во внимание, что в данной статье учтены не все бюджетные затраты на внешнюю политику, межстрановые соотношения более чем понятны. И Британия, и Япония значительно превосходят Кремль подобных в расходах. При этом они не ставят себе задачу, по крайн ей мере, на официальном уровне, стать великими державами. Россия же претендует на статус великой державы, о чем свидетельствует Концепция внешней политики РФ 2000 года. В ней поставлена, например, такая цель – «обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам Российской Федерации как великой державы». Совершенно очевидно, что с имеющимся финансированием Россия не добьется искомого международного статуса. Вот почему разговоры о российских национальных интересах, о национальной безопасности и внешнеполитических целях останутся пустыми, если заранее не оговорить стоимость их реализации и финансовое обеспечение соответствующих расходов.
Поначалу надо научиться считать хотя бы теоретически. Видимо, необходимо использовать категорию, например, внешнеполитического потенциала, понимаемого как суммарный объем ресурсов, затрачиваемых государством на проведение внешней политики. Разделим, скажем, внешнеполитический потенциал на три части: «расходы на национальную оборону», «расходы на международную деятельность» и «расходы на внешнюю экономическую деятельность». На эти три компонента, по-видимому, придется порядка 85–90% всего внешнеполитического потенциала.
Наконец, необходимо составить алгоритм принятия решений в сфере внешней политики. Он, видимо, будет состоять из ряда шагов: постановка задач (стратегических и тактических); экономические расчеты; выработка политического курса; оценка программ, концепций; организация сбора данных; оценка данных; выбор вариантов решения; контроль промежуточных результатов; переоценка, переформулировка, уточнение решений на основании данных промежуточного контроля; оценка результатов; определение ответственности за срывы и недостатки.
На самом деле, конечно, нужен не один универсальный алгоритм выработки внешней политики, а их пакет. Это алгоритмы выработки концептуальных стратегических планов, достижения тактических целей, оперативного, срочного реагирования на изменение ситуации, политических действий в чрезвычайных ситуациях, финансового планирования, контроля, подведения итогов и возложения ответственности и т.д.
Такая модель функционирования координационного механизма, в частности через выработку обновляемых директив, принята и апробирована в международной практике. Ее внедрение в России позволит относительно быстро восстановить управляемость процессом принятия и выполнения внешнеполитических решений, координацию деятельности различных ведомств, а также начать процесс восстановления государственной дисциплины в этих сферах. В частности, целесообразно предусмотреть, чтобы в сфере внешнеполитической деятельности без ведома или разрешения Президента РФ как руководителя внешней политики России или без полномочий министерства иностранных дел Российской Федерации должностные лица, состоящие на федеральной государственной службе, были бы не вправе:
- выступать с официальными заявлениями по внешнеполитическим вопросам;
- совершать официальные визиты в другие государства и встречаться с представителями международных организаций;
- принимать в Российской Федерации официальные делегации других государств или международных организаций;
- вести переговоры с представителями других государств или международных организаций по вопросам, относящимся к внешней политике.
За нарушение названных выше ограничений должностные лица государственных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, а также сотрудники Администрации Президента РФ подлежали бы освобождению от занимаемой должности. Что же касается должностных лиц, представляющих государственные органы законодательной власти и субъектов Российской Федерации, то они отстранялись бы Президентом РФ от участия в процессе подготовки, принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международной деятельности страны.
Для усиления интеллектуального обеспечения принимаемых решений, укрепления связей с научными и экспертными кругами было бы целесообразно предусмотреть создание научно-экспертных комиссий, состоящих из независимых экспертов.

4

Реалистичный и рассчитанный на успех политический курс не может быть избран и последовательно осуществлен без предварительной оценки ресурсов и просчета возможных вариантов действий, оценки положительных и отрицательных последствий тех или иных акций. Важна их взаимосвязь с возможными, вероятными или иными предсказуемыми событиями и, наконец, определение их последовательности во времени. Именно к этому в конечном итоге и сводится суть стратегического планирования.
Нужно, однако, всегда иметь в виду, что характер такого планирования различается в зависимости от уровня поставленных перед ним задач, и, соответственно, оно обычно осуществляется на различных управленческих уровнях. В том, что касается внешней и военной политики, высший уровень стратегического планирования должен предусматривать систематическую разработку и уточнение стратегии развития страны и обеспечения национальной безопасности, определение соответствующих целей, средств и ресурсов их достижения. Разумеется, стратегическое планирование такого уровня может осуществляться только высшим эшелоном политической власти.
Следующий этап стратегического планирования подразумевает диверсификацию и специализацию принятых решений, выработку тех или иных конкретных политических акций и прогнозирование их средне- и долгосрочных последствий. Эта работа осуществляется на следующем административном уровне – федеральных министерств и ведомств. Сказанное совсем не исключает и даже, скорее, предполагает, что при разработке стратегических планов министерства и ведомства постараются инкорпорировать в них прогнозы и предложения своих подразделений, занимающихся стратегическим планированием. Для того чтобы максимально учесть существующие мнения, им должны быть предоставлены соответствующие организационные возможности.
Существуют, как минимум, два варианта выработки конечного продукта процесса стратегического планирования. Первый предусматривает, что в результате работы планирующего органа (о нем чуть ниже) вырабатывается некий единый, приемлемый для всех участников процесса курс, который и рекомендуется от имени этого органа лицам, ответственным за принятие решений. Положительной стороной данного подхода является то, что такая рекомендация получает поддержку всех заинтересованных государственных структур. Но, с другой стороны, чтобы добиться подобного единодушия, требуется серия межведомственных компромиссов, в результате которых может быть предложен не самый оптимальный вариант решения, к тому же безальтернативный.
Другой вариант, который успешно использовали некоторые президенты США, предусматривает с самого начала работы планирующего органа подготовку двух, трех и более альтернативных стратегий с детальным просчетом требуемых ресурсов и всех возможных последствий. В этом случае у лица или органа, принимающего решение, существует реальный выбор. Предлагаемые решения могут быть весьма различными (возможно, даже противоположными), но, по мнению их авторов, оптимальными. Выбор зависит от политического опыта и интуиции лица, принимающего решение. Поскольку формирование альтернатив является необходимым элементом принятия решений, различие между охарактеризованными вариантами сводится, в сущности, к тому, на каком уровне осуществляется их сопоставление и выбор окончательного варианта действий.
В организационном плане процесс стратегического планирования может быть реализован различными методами в зависимости от его направлений и уровня потребителя его результатов. Если предусматривается, что таким потребителем станет Президент, а сам процесс будет охватывать не только вопросы безопасности, но и все стороны жизни страны. По-видимому, наиболее целесообразным стало бы создание соответствующего подразделения в Администрации Президента. Например, группы стратегического планирования, состоящей из специалистов в различных областях и осуществляющей координацию деятельности с аналитическими службами иных властных структур. Если же будет принято решение о внедрении стратегического планирования на высшем уровне только в области национальной безопасности, возможно, имеет смысл присмотреться к опыту США, где эта функция возложена непосредственно на Совет национальной безопасности. Такую работу могла бы осуществлять созданная специально для решения этой задачи межведомствен ная группа из высококвалифицированных и авторитетных специалистов, в том числе, возможно, и независимых экспертов.
Алгоритм функционирования описанного механизма в кратком изложении выглядел бы следующим образом:
- на основании развернутых на постоянной основе научных исследований и экспертных оценок осуществляется анализ интересов объектов обеспечения безопасности личности, общества и государства; конкретизация на данный момент времени жизненно важных интересов (с учетом неизбежного противоречия интересов объектов обеспечения безопасности – разных социальных групп, общественных организаций, государственных структур и т.д.);
- вырабатываются рекомендации по основным направлениям деятельности государства в интересах обеспечения безопасности во всех сферах жизнедеятельности;
- результаты исследований в сжатом виде излагаются и тем самым авторизуются в ежегодных посланиях Президента и регулярных посланиях по национальной безопасности (с периодичностью один раз в четыре года) Президента Федеральному Собранию; в последних излагаются основные направления политики национальной безопасности на очередной президентский срок;
- в каждой сфере безопасности вырабатываются более детальные направления политики национальной безопасности (экономической, информационной, экологической и т.д.);
- разрабатываются долгосрочные и среднесрочные программы и планы, четко привязанные к целям и обеспечивающим ресурсам, или вносятся изменения в ранее принятые программы и планы. Необходимость внесения таких изменений очевидна: меняются внешние условия, финансовые возможности, внутриполитическая обстановка. Предложения по корректировке планов и программ вырабатываются в ходе формирования федерального бюджета на очередной год.
Таким образом, оперативная цикличность всего процесса привязывается к ежегодному посланию Президента Федеральному Собранию, а концептуальная – к посланию по национальной безопасности Президента Федеральному Собранию на предстоящие четыре года.
Значительная роль в организации всего этого алгоритма принадлежит межведомственным комиссиям. Именно через них должны осуществляться как трансформация концептуальных положений в конкретные пункты программ и планов, так и выработка предложений по их корректировке.
Такой алгоритм закладывает фундамент эффективного государственного управления процессами обеспечения национальной безопасности, управления страной в целом на демократической и строго научной основе. Он позволяет использовать весь положительный отечественный (в том числе и советский), и зарубежный опыт государственного планирования и управления. Речь идет о программно-целевом планировании, которое наиболее активно применялось в СССР в сфере военного строительства, а затем было взято на вооружение государствами Запада, в том числе США. Это сфера, за которую в полной мере несет ответственность государство, ведь она является одной из наиболее затратных, где и недостаток финансовых ресурсов, и их избыток опасны в равной степени. Избыточное финансирование угрожает экономической безопасности государства, а недостаточное – военной безопасности, суверенитету, государственной целостности. Именно в военной сфере США внедрили этот советский метод планирования. Россия же по не понятным причинам от него отказалась.

***
Принятие специального закона о порядке подготовки, принятия и исполнения решений в сфере международной деятельности назрело давно. Исторический опыт и России, и других стран показывает: без соответствующего эффективного механизма, функционирующего при Президенте, не может быть и эффективной внешней политики. Страна, не имеющая такого механизма, обречена на то, чтобы постоянно проигрывать.
Поэтому всем участникам международной деятельности России следовало бы сегодня пожертвовать и личными амбициями, и узковедомственными соображениями для того, чтобы обеспечить принятие закона о таком механизме. Тем самым был бы сделан еще один крупный шаг по пути укрепления российской государственности.