Новый тип человека и новый тип человеческого мышления, формирование которых ускорилось в условиях глобализации, способствуют становлению новых представлений об оптимальном соотношении силы, морали и правовой нормы в международной политике. Использование силы в международных отношениях всегда вызывало озабоченность, поскольку исход подобной акции в одних случаях был неопределенен, в других – разрушителен. Поныне силовая ориентация вызывает настороженность и скептицизм. Настороженность потому, что жесткий прагматизм в стиле «Realpolitik» не всегда совместим с ценностями современного человека. Скептицизм – оттого, что силовое равновесие непостоянно и кратковременно, а его нарушения перманентны и продолжительны.
С развитием научно-технической революции создание потенциала силы обходится государству дороже. Некоторые вызовы безопасности (экологические, техногенные, демографические, распад государств, голод, интернационализация мафиозных структур, расползание оружия массового уничтожения, терроризм и др.) не могут быть решены в рамках традиционного силового взаимодействия. В демократических обществах возросло неприятие насилия как средства достижения национальных целей, повысился интерес к моральной стороне международной деятельности. Это не означает, что возможность силовых решений во внешнем мире исключается. Тем не менее их надвигающийся «моральный кризис» вызывает необходимость установить рамки применения силы и найти принципиально иные средства решения мировых проблем.


1

Потребность ввести правила поведения государств для решения возникающих между ними проблем возникла не сегодня. Когда в мире появилось два и более государств, так или иначе взаимодействующих друг с другом, им потребовалось кодифицировать свои отношения. Страны заключали между собой договоры, содержавшие принципы, на основе которых государства были готовы развивать отношения. Поэтому нормативные вопросы постоянно возникают в ежедневной практике международного общения1.
Возраст нынешней международной системы исчисляется четырьмя столетиями, но нормы поведения государств появились гораздо раньше. Первым зафиксированным актом, дошедшим до нас, был договор, подписанный около 2100 г. до н.э. правителями Лагаша и Уммы – двух городов-государств, расположенных в местности, позже известной как Месопотамия. Он касался их границы, которая должна была уважаться под страхом наказания со стороны богов. Другой древнейший договор был подписан на тысячу лет позже фараоном Египта Рамсесом II и властелином хеттов в местечке Кадеш к северу от Дамаска. Он провозглашал вечный мир и братство между двумя странами, а в более конкретном плане подтверждал, как сказали бы сейчас, территориальную целостность обоих государств, недопущение взаимной агрессии и готовность оказывать военную помощь при нападении извне.
Многое в правила ведения войны было привнесено греческими городами – полисами и Римской империей. Но настоящее развитие правила международного поведения получили в новой, новейшей и современной истории. Этапным был Вестфальский мир 1648 года, положивший начало созданию нынешней системы национальных государств.
Правила являют собой общие императивные принципы, которые повелевают или позволяют людям, их группам, организациям вести себе определенным образом. Для обеспечения нормального состояния общества, сообщества, международных отношений, для предотвращения хаоса порядок поддерживается не просто чувством общего интереса, но и нормами, предписывающими такой тип поведения, который обеспечивает порядок. Правило действует, если ему подчиняются. Необходимость подчинения должна осознаваться в качестве важного фактора в расчетах тех, кому оно адресовано, и даже тех, кто решается нарушить его.
Потребность соблюдения правил порождает необходимость организационных форм, которые контролировали бы их исполнение.
Правила должны быть созданы, сформулированы и провозглашены в качестве таковых. Им следует быть коммуникативными – изложенными и объявленными таким образом, чтобы их содержание было понятно тем, кому они адресованы. Правила должны быть дополнены административными структурами для того, чтобы их положения соблюдались во всей полноте. Чтобы быть эффективными, правила, запрещающие или ограничивающие насилие в современных обществах, должны предполагать наличие полиции, тюрем, судов и органов юстиции. Во внешней среде есть свои административные структуры – международные суды, например.
Правила предполагают ясность интерпретации. Вопросы, возникающие по поводу смысла отдельных их положений, соотношения между противоречивыми правилами, критериев, позволяющих устанавливать наличие их нарушения, должны разрешаться, исходя из предпосылки, что правила устанавливают линию поведения, а не ее детали.
Правила опираются на принуждение. Чтобы быть эффективными они предполагают неотвратимость наказания за их несоблюдение, независимо от того, принимают ли эти наказания форму принуждения, какой-либо другой вид санкций, или имеют характер отчуждения со стороны лиц (групп), полностью подчиняющихся этим правилам.
Правила должны быть легитимными в глазах людей или групп (обществ, государств, международного сообщества), к которым они обращены. Правила признаются законными, когда члены социума принимают их необходимость или когда они основаны на ценностях, разделяемых обществом или сообществом государств. Чем более легитимны правила, тем меньше их эффективность зависит от санкций и принуждения.
Правилам необходима способность адаптироваться к меняющимся потребностям и обстоятельствам. Они сами должны быть способны создавать импульсы к отмене или видоизменению отживших норм, замене их новыми.
Наконец, правила следует «защищать» от процессов, способных подорвать их легитимность или эффективность. В любом обществе (международном сообществе) эффективность правил гарантируется условиями, создаваемыми не самими правилами, а обществом (международным сообществом)2.
По мнению Х. Булла, одного из наиболее ярких представителей британской школы теории международных отношений, «правила могут обладать статусом международного права, моральной нормы, обычной или установленной практики; или они могут быть просто действующими правилами или «правилами игры», разработанными и принятыми без формального соглашения, а в ряде случаев – даже без устного согласия»3. В самом деле, нередко случается, что правило появляется сначала как действующая норма, потом становится установленной (согласованной) практикой, затем приобретает статус моральной нормы, и, наконец, может быть кодифицирована в юридическом документе. По мнению профессора М. Хестера (Беркли), международные нормы – «это правила поведения, которые являют собой определенные стандарты, дающие возможность путем сравнения оценивать правильность или неправильность поведения государства на международной арене»4.
Внедрение определенных норм поведения прошло несколько этапов, продвигаясь от простого к сложному – от моральных, абстрактных формул к нормативной базе, все более отражающей долгосрочную, но конкретную, заинтересованность большинства государств в становлении стабильного мирового порядка. Эти этапы отличаются друг от друга тем, что на каждом из них упор делался либо на мораль (этику), либо на международное право (попытки перевести естественное право во внешний мир), либо на нормативную систему.
На первом этапе подобный подход к внедрению этики международного поведения, по мнению его сторонников (либерального направления), отражал суть западной христианской цивилизации. Она рассматривала человека как существо, созданное по образу и подобию бога и, следовательно, способное творить. Стремление человеческого разума к абсолюту подвигало человека к выработке универсальной, а значит, абсолютной этической нормы. В устах Христа эта всеобщность звучит следующим образом: «Итак, во всем, как хотите, чтобы с вами поступали люди, так поступайте и вы с ними; ибо в этом закон и пророки»5. В соответствии с такими посылками методологической базой взаимодействия государств становится субъективно трактуемый этический фактор – мораль
Мораль – одна из самых ранних форм общественного сознания, возникшая из потребности общества в правилах, регулирующих взаимоотношения (поведение) людей. Как только появилось общество, сразу стали развиваться нравы и обычаи, которые регламентировали отношения людей друг к другу, к своим соплеменникам и другим племенам. В любом обществе мораль вырастает в сложную систему принципов, правил и норм поведения, отражающих материальное, общественное положение и интересы групп людей и охраняющих устои данного общества. Многие философы даже ссылаются на «вечную мораль»: независимость сознания людей от их общественного бытия. Они утверждают, что мораль не связана с реальными потребностями и интересами, и что она вытекает из таких внематериальных факторов, как абсолютный разум и абстрактное самосознание.
Но если потребности общества в правилах, регулирующих поведение людей, привели к возникновению морально-этических норм, то почему те же самые потребности во взаимоотношениях государств не могут привести к возникновению морально-этических норм, предопределяющих их поведение?
Мораль рассматривается как та часть этики, которая в виде обязательных поведенческих норм в состоянии поддерживать или улучшать качество межчеловеческих и межгосударственных отношений. Но в отличие от внутригосударственной сферы, где за множеством требуемых моральных норм стоит сила принудительной правовой системы, на уровне международной политики у государства нет сопоставимых по эффективности защитных механизмов.
Тем не менее, сторонники моральной доктрины декларируют, что совесть и разум должны присутствовать в межгосударственных отношениях и оказывать сдерживающее влияние на национальный эгоизм. Они полагают, что государствам в своих взаимоотношениях следовало бы руководствоваться, по крайней мере, такими правилами, как верность обязательствам и справедливость. По мнению Т. Джефферсона, наличествует «одна и та же система этики для людей и для государств: быть благодарными, быть верными всем принятым на себя обязательствам при любых обстоятельствах, быть открытыми и великодушными, что в конечном случае и в равной степени послужит интересам и тех и других»6. Представители «политического идеализма» призывают предотвращать политические конфликты, основываясь не столько на насилии и принуждении, сколько на морали и законе. Неслучайно сторонники этого направления внешнеполитического мышления США в качестве одного из источников силы нации выделяют морально-этические нормы.
В методологическом плане сторонники такого подхода идут не столько от реальности международной жизни, сколько от созданного ими идеала внешних отношений, который может быть достигнут соблюдением государствами определенных моральных и этических установлений. Однако на этом этапе мораль в международных отношениях несла не столько прагматическую, сколько идеологическую нагрузку. В соответствии с христианской моралью международные отношения рассматривались как арена противоборства добра и зла, различных систем ценностей, закладываемых в государственное строительство и управление. «Человек не является врагом человека, а лишь становится таковым вследствие фальши системы управления», – писал Т. Пейн7. Само представление о том, что «мир зависит прежде всего от распространения демократических институтов, остается краеугольным камнем американского мышления вплоть до наших дней. Общепринятая американская мудрость гласит, что демократические страны друг против друга войны не ведут», – подчеркивал даже такой сторонник «Realpolitik», как Г. Киссинджер8.
В соответствии с таким нравственным подходом предполагается, что в мире есть хорошие, правильные государства и есть государства плохие и неправильные. Отголоски этого этапа были особенно заметны в годы «холодной войны». Достаточно вспомнить выступление в британском парламенте президента США Р. Рейгана (1982), охарактеризовавшего тогдашний Советский Союз как «империю зла». Подобная ситуация, полагали Р. Рейган и его окружение, будет существовать до тех пор, пока СССР не сменит систему ценностей. Москва платила Вашингтону той же монетой, утверждая, что все зло в мире идет от США, и лишь окончательная победа социализма во всем мире принесет людям мир и безопасность.
Другим следствием подхода к международным отношениям с точки зрения морально-этических норм, добра и зла может стать мессианизм во внешней политике государств. Он уже присутствовал в американской концепции «явного предначертания» (manifest destiny), предполагающей, что Соединенные Штаты – богом избранная страна, призванная нести в мир добро и бороться со злом. А коли так, то именно Вашингтон может судить и определять, что является добром во внешнем мире, а что злом. По окончании Второй мировой войны администрация Г. Трумэна провозгласила, что она готова перестроить мир по американскому образцу. В одном из выступлений тогдашний президент США утверждал, что «весь мир должен принять американскую систему. Эта американская система выживет в Америке только в том случае, если она станет мировой системой»9.
Нечто похожее утверждали и советские коммунисты, которые были уверены в том, что люди придут к счастью и благополучию лишь тогда, когда исчезнет пагубное капиталистическое окружение и реальный социализм восторжествует во всем мире. Мотивы мессианизма присутствовали в стратегии У. Клинтона (1993 – 2000) по продвижению демократии за пределы западного мира. А администрация Дж. Буша-младшего, не найдя в Ираке в 2003 г. оружие массового уничтожения, стала утверждать, что основной (по сути своей мессианской) целью военной операции против Багдада являлось свержение тиранического режима С. Хусейна и утверждение в Ираке демократии.
В конечном счете, мирорегулирование, базирующееся на морали, представляется, с одной стороны, слишком субъективным, с другой – слишком идеологизированным, а с третьей – слишком абстрактным, оторванным от реальности, выдающим желаемое за действительность. Поэтому мораль может быть фактором мирорегулирования, но не его основой.


2

Другое направление (второй этап) нормативного мышления в сфере международных отношений и их регулирования связано с попытками преодолеть анархизм внешней среды путем создания полноценного международного права. В известной мере речь шла о том, чтобы в международную сферу внедрить такую же правовую систему, какая функционирует внутри государства. Международное право должно было бы стать таким же неотвратимым, как естественное право внутри страны.
На всем протяжении человеческой истории – с пещерного века до нынешней глобализации – идея права в системе управления обществом или миром играла центральную роль. Ее точкой отсчета было осознание того факта, что для нормального и стабильного существования различных национальных интересов необходим порядок, а хаос – неприемлем, поскольку он конфликтогенен и разрушителен.
В самом деле, каждое общество, многочисленное или незначительное, создавало для себя набор принципов, в рамках которого оно развивалось. Эти рамки включали в себя важнейшие положения относительно того, что можно делать и чего нельзя. Они, правда, предполагали не наличие разрешительных актов, а существование запретительных установлений (в соответствии с правовым принципом – разрешено все, что не запрещено). Право (законы) – тот элемент, который связывает воедино членов сообщества в их причастности к признанным ценностям и стандартам. Это право добровольное, дающее простор индивидуумам устанавливать собственные взаимосвязи с правами, обязанностями, друг с другом. Но оно и принудительное, ибо наказывает тех, кто выходит за рамки существующих установлений.
Поэтому понятно желание привнести подобную же схему в международные отношения с тем, чтобы преодолеть их анархический характер и обеспечить возможность мирорегулирования на юридической основе. Это предполагало бы, что принятые правила поведения и установления имели бы обязательный характер для всех субъектов международных отношений, ибо обязательность исполнения без исключений является предпосылкой любого права. Идея эта ведет свое начало от схем, предложенных голландским юристом и социологом Гроцием (Гуго де Гроот, 1583-1645) – одним из основателей современного международного права. (Само это понятие было введено в XVI веке испанским юристом Ф. де Витория как «право между народами» в отличие от «права людей».) В конечном счете, сообщество суверенитетов, по мнению Гроция, превращалось бы в международное общество, субъекты которого равны между собой, поскольку на них в одинаковой степени распространяются всеобщие установления.
Между тем, по мнению британского профессора М. Шоу, «положения международного права, следовало бы отличать от того, что обычно относят к традиционным знакам соблюдения приличий во внешнем мире (например, салют в честь флага кораблями, принадлежащими к различным государствам, неприкосновенность дипломатического персонала и т.д.). Подобные знаки скорее всего являются данью вежливости и традициям, а не следованием закону, действующему во внешней сфере»10. В то же время, как утверждал М. Шоу, международное право, действующее во внешних сношениях государств, нельзя связывать и с моралью. Хотя и то, и другое в чем-то пересекаются, первое (как по форме, так и по содержанию) относится скорее к правовому аспекту международных отношений, в то время как мораль в системе международных отношений – это часть этики и ценностей, исповедуемых обществом. Это, конечно, не означает, что международное право может быть отделено от системы ценностей, из которой оно произрастает.
Однако, несмотря на все предпринимаемые с тех пор усилия создать полноценное международное право, которое работало бы так же эффективно и оперативно, как право внутреннее, выровнять их между собой, по мнению многих юристов и политиков, так и не удалось. На деле «существует масса различий между правом, функционирующим внутри страны (так называемым муниципальным правом), и правом, оперирующим за ее пределами: во внешнем мире, в отношениях между государствами, международными организациями и – в некоторых случаях – индивидуумами»11.
Основная причина – отсутствие иерархии, центральной власти в системе международных отношений и наличие огромного числа суверенитетов, которые, если и не равны, то равноправны и не признают над собой иной высшей власти помимо самих себя. Внутреннее право находится над человеком, организацией, обществом: в известном смысле оно основано на подчинении (субординации). Напротив, международное право располагается не над государствами, а между ними: оно в большей мере основано не на подчинении, а на координации их усилий. «Во внутренней системе индивидуумы, субъекты права, будучи “рабами закона”, имеют лишь один выбор: либо подчиняться закону, либо нет. Сами они не создают право, это делают за них специфические институты – правительство, парламенты, местные органы власти. В противоположность этому в международной правовой (нормативной) системе именно субъекты, сами государства создают законы, и они же подчиняются или не подчиняются им. Это различие имеет глубокие последствия как в плане источников права, так и средств принуждения к соблюдению согласованных норм и правил поведения»12. Хотя теоретически любое положение международного права обязательно для исполнения всеми субъектами международных отношений (часто в национальных конституциях оговорено, что в случае разночтения приоритет отдается праву международному), на практике это не так.
Формально международное право – всесильно. На деле же исполнение тех или иных его установлений в большей мере зависит не от их правового характера, а от того, насколько эти установления соответствуют на данный момент интересам страны, насколько она обладает силой противостоять давлению внешнего мира. И когда они не соответствуют им, то приоритет отдается национальным интересам; международные установления «не замечаются» государством, которое в этом случае применяет систему двойного стандарта, требуя соблюдения права от других и игнорируя его – в отношении себя. Подобный подход облегчается тем, что международные установления, отражая плюрализм национальных интересов, фиксируются обычно в компромиссном варианте, и это создает возможность различной их интерпретации. Иногда же эти установления просто противоречивы в рамках одного и того же документа.
Международный суд в Гааге принимает к исполнению дела (касающиеся споров или конфликтов между государствами) только в том случае, если соперники заранее объявляют, что готовы принять юрисдикцию суда. Чаще же государства сами устанавливают законодательные основы своего международного поведения. США фактически вели войну против Северного Вьетнама, руководствуясь Тонкинской резолюцией Сената 1964 года, а не решением СБ ООН. Советcкий Союз ввел в 1979 г. войска в Афганистан, руководствуясь решением Политбюро ЦК КПСС, а не ООН. Американцы ушли из Вьетнама, а СССР из Афганистана не потому, что их руководители вспомнили о международном праве, а потому, что обе сверхдержавы проиграли войну. Американцы оккупировали Ирак и свергли режим С. Хусейна, игнорируя все писанные и неписанные нормы права. Такое явление, как международный терроризм, фактически полностью выпадает из правового поля. Скорее наоборот, игнорируя нормы международного поведения, он обретает определенные преимущества. Международное право, если признать, что оно существует, во всех этих случаях не работало, и никто не мог заставить его функционировать в должном режиме.
Неоднократно предпринимались попытки ввести под юрисдикцию международного права преступления против человечности. Наиболее значительный шаг в этом направлении был сделан в ходе Нюрнбергских процессов. Осуждены были не только отдельные личности, но и целые организации (СС, например). Этот прецедент позволил после кровавой трагедии в распавшейся Югославии создать в 1993 г. Международный трибунал по преступлениям против человечности на территории этой страны. Процесс над бывшим президентом Сербии С. Милошевичем создал другой правовой прецедент – юридическая ответственность государственного деятеля за методы его правления.
Более успешно международное право утверждается в системе межгосударственных многосторонних и двусторонних договоров, затрагивающих конкретные сферы международной деятельности: прежде всего национальной безопасности или системы соглашений, которые регулируют (ограничивают) количественные параметры военного потенциала государств или их деятельности. Данные соглашения можно проверить, с большой степенью достоверности установить наличие их нарушений. В рамках этих договоров или соглашений создается контролирующий орган и оговаривается процедура его деятельности. Как правило, подобные договоры имеют национальную юридическую базу в виде ратификации их национальными законодательными органами, что фактически делает их законом соответствующей страны.
Положения этих договоров обязательны, и в этом они похожи на систему внутреннего законодательства. Но это схожесть относительна. В отличие от внутреннего права каждое государство само определяет степень своего участия в соглашении (договоре). Если его исполнение, по мнению одной из сторон, не отвечает ее национальным интересам, то она может выйти из этого соглашения (как это сделал в 2002-м Вашингтон в отношении Договора о ПРО 1972 г.).
В целом есть основания утверждать, что международное право на данном этапе не может выполнять те же функции, что и право внутреннее. Да и международному сообществу из 193 суверенитетов еще далеко до трансформации в международное общество. Право во внешней сфере само по себе не может преодолеть стихийность международных отношений, оно не может – пока во всяком случае – создать стабильный и всеобъемлющий мировой порядок. Поэтому на данном этапе оно, к сожалению, не является надежным инструментом мирорегулирования.


3

Норма предстает в международных отношениях как политическое обязательство. В 1917 г. президент США В. Вильсон в обращении к Конгрессу по поводу вступления Соединенных Штатов в Первую мировую войну утверждал: «Мы находимся в начале той эпохи, когда настоятельной становится потребность в том, чтобы те же нормы поведения и ответственности за причиненное зло, которыми руководствуются отдельные граждане цивилизованных стран, были взяты на вооружение государствами и их правительствами в системе их отношений друг с другом»13.
В какой-то мере нормы международного поведения по своему статусу выше, чем морально-этические ценности, поскольку они являются продуктом не абстрактного мышления, а отталкиваются от реальности, практики, опыта. В то же время они по своему статусу в чем-то ниже, чем международное право, которое предполагает юридическую обязательность исполнения его положений и наказание за их несоблюдение или нарушение.
Нормативная система международных отношений предполагает, что характер взаимодействия государств обусловлен не их силовым потенциалом, предопределяющим, как считалось, степень их внешнего влияния, а сводом правил (норм) поведения в процессе данного взаимодействия. Эти правила были либо разработаны и приняты мировым сообществом, либо явились результатом исторической селекции, отбиравшей все наиболее жизнеспособное с точки зрения функционирования системы международных отношений. В этом плане нормы на международной арене являют собой свод правил поведения государств во внешнем мире вообще, по отношению друг к другу, в определенных ситуациях (прежде всего конфликтных), равно как и по отношению к проблемам, возникающим между отдельными странами (или их группами), способам решения этих проблем, в частности.
Нормы международного поведения, с одной стороны, идут от реальных потребностей международных отношений. С другой – они представляют собой не закон с его неотвратимостью исполнения, а политическое обязательство того или иного государства следовать им. И оно будет готово следовать этим нормам до тех пор, пока это ему выгодно, пока это соответствует его национальным интересам. Вместе с тем нормы должны оставлять какую-то свободу действий для государства как суверена, который не признает над собой иной власти, кроме собственной. А это, в свою очередь, предъявляет определенные требования к самим нормам – они должны быть достаточно гибкими, чтобы постоянно удовлетворять интересы субъектов международных отношений.
Речь идет о более свободной международной системе, нежели та, которая могла бы быть построена на основе примата (диктата) права и превращения международного сообщества в международное общество. И возможно именно поэтому здравый смысл отдает предпочтение не чисто моральным соображением, ни реализации идеи создания «мировой федерации» и «мирового правительства», а нормативной базе поведения государств во внешнем мире.
Нормы это не закон, и никто не может привлечь то или иное государство к юридической ответственности за их невыполнение. В то же время, если эти нормы международного поведения каким-то государством нарушены, если это нарушение влечет за собой угрозу миру, Совет Безопасности ООН может принять решение об использовании силы против нарушителя. Характер наказания в данном случае не регламентируется каким-то кодексом, который предполагает за каждое нарушение заранее оговоренное наказание. Оно определяется индивидуально за каждый проступок, приближаясь в этом плане к британскому прецедентному праву. По мнению М. Фроста, профессора Кентского университета (Великобритания), поведенческие вопросы постоянно возникают в ежедневной практике международной политики14. Нормы международной жизни в известной мере являются ответами государств на эти вопросы.
Первой в цепи одобренных нормативных актов была Женевская конвенция 1864 г. об улучшении условий раненых и больных в ходе военного конфликта. За ней последовала Гаагская конференция 1899 года, созванная по инициативе России с участием 27 государств. Они приняла три международные конвенции: «О мирном решении международных столкновений», «О законах и обычаях сухопутной войны», «О применении к морской войне начал и уложений Женевской конвенции 1864 года о раненых и больных». Были приняты три декларации, касающиеся ограничений средств ведения военных действий. Одна из них запрещала употреблять снаряды, начиненные удушающими или вредоносными газами (правда, воющие державы нарушили эту норму в ходе Первой мировой войны).
В конференции 1907 г. участвовало 44 государства, она уточнила конвенции 1899 г. и приняла 10 новых. Эти нормативные акты, известные как Гаагские конвенции 1899 и 1907 годов, затрагивали следующие вопросы: (1) о мирном решении международных столкновений, (2) об ограничении случаев обращения к силе для взыскания по договорным долговым обязательствам, (3) об открытии военных действий, (4) о законах и обычаях сухопутной войны, (5) о правах и обязанностях нейтральных держав и лиц в сухопутной войне, (6) о положении неприятельских торговых судов при открытии военных действий, (7) об обращении торговых судов в военные, (8) об установке автоматических контактных подводных мин, (9) о бомбардировке морскими силами во время войны, (10) о применении к морской войне начал Женевской конвенции 1864 года, (11) о некоторых ограничениях в пользовании правом захвата в морской войне, (12) об учреждении международного призового суда (не вступила в силу), (13) о правах и обязанностях нейтральных держав в морской войне.
Нельзя сказать, что эти конвенции соблюдались в последующие годы, особенно в ходе мировых войн. Но они закладывали основу, на которой стала возникать и развиваться нормативная база поведения государств, особенно в периоды международных кризисов и военных действий.
Новым этапом развитием нормотворчества в этом направлении стал Женевский протокол о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств, подписанный в 1925 г. представителями 37 стран. Несмотря на то, что химическое и даже бактериологическое оружие имелось в распоряжении государств, участвующих во Второй мировой войне, ни одно из них не решилось нарушить эту конвенцию. Любопытно, что США присоединились к ней только 50 лет спустя после ее подписания – в 1975 году, когда ее участниками было уже более 100 государств. А самые большие запасы химического оружия были созданы Советским Союзом, который всегда категорически отрицал наличие у себя подобных боевых средств. В «наказание» за это его правопреемники до сих затрачивают сотни миллионов долларов на уничтожение «своего» химического оружия.
Большую роль в формировании норм поведения государств во внешней сфере сыграли «14 пунктов» В. Вильсона, оглашенные им в послании конгрессу 8 января 1918 г. и ставшие предметом обсуждения на Парижской мирной конференции (1919-1920). По словам самого американского президента, он требовал решительного отказа от «европейского политического урегулирования в рамках старого баланса сил». Он хотел «объединить новые нравственные силы мира против сил эгоистического честолюбия»15. Эти известные «пункты» предусматривали:
– заключение открытых договоров о мире;
– абсолютную свободу судоходства на морях;
– свободу торговли – устранение таможенных барьеров (чем занялось ГАТТ лишь через полвека);
– установление гарантий, обеспечивающих сокращение вооружений;
– беспристрастное урегулирование колониальных вопросов на основе справедливого отношения к колониальным народам;
– право наций на самоопределение (в том числе предоставление новой России возможности определить свою национальную политику и вступить в сообщество свободных наций), в результате чего в Европе на месте распавшихся империй возник ряд самостоятельных государств – Польша, Венгрия, Финляндия, Чехословакия, Югославия.
Нормы международных отношений формировалась и в рамках двустороннего взаимодействия. Во время «разрядки» две сверхдержавы подписали в 1972 г. в Москве нормативный документ «Основы взаимоотношений между СССР и США». В нем (1) провозглашалась готовность обеих сторон руководствоваться в подходе друг к другу принципом мирного сосуществования; (2) фиксировались конкретные нормы, которыми они должны были руководствоваться в подходе к кризисным ситуациям, возникновении спорных проблем в различных районах мира; (3) создавались совместные структуры для контроля за выполнением подписанных соглашений в области стратегических ядерных вооружений. Похожие документы были затем подписаны Советским Союзом с Францией и Великобританией. Сюда же можно отнести Основополагающий акт России и НАТО 1997 года, в котором определялись нормы, принципы и направления партнерства.
Нормативная база международных отношений выстраивалась даже в годы жесткого противостояния государств, принадлежащих к различным идеологиям, блокам, системам ценностей. В известной мере это была нормативная база самой «холодной войны», помимо всего прочего устанавливающая разграничительные линии, которые соперники не должны были пересекать. Нормативная база этого периода была специфична: она как бы имела два уровня. Один – всеобщий, для всех времен и народов, содержащий нормы, правила, ценности, которые разделялись всеми и подходили для всех (мирное сосуществование, например). Второй уровень – это правила поведения государств на международной арене в условиях «холодной войны».
Другая особенность их состояла в том, что в условиях взаимного неприятия иных систем ценностей, взаимного силового устрашения, было трудно найти основу нормативной системы международных отношений. Поскольку основы было две, большинство этих правил приходилось формулировать в компромиссном, достаточно общем, часто противоречивом варианте, что давало возможность каждой стороне впоследствии трактовать их по своему разумению (такова была судьба Хельсинского акта 1975 года).
Подобно тому, как в системе международных отношений проявляют себя разные виды силы, в ней действуют и разные виды норм, каждая из которых имеет свою специфику воздействия на поведение государств и характер их взаимодействия. Нормативную базу мирорегулирования можно было бы разделить на три блока.
Первый – комплекс правил, который устанавливает конституционные нормативные принципы функционирования мировой политики в целом и соответственно – исходные принципы международного поведения. Поэтому его можно было бы определить как комплекс правил или норм «общего поведения». Этот нормативный ряд устанавливает, кто выступает основным субъектом международных отношений. Предполагается, что на данном этапе им является государство: именно оно – основной носитель прав и обязанностей международного порядка. В наиболее концентрированном виде свод этих правил представлен Уставом ООН.
Второй блок – это комплекс «правил (норм) сосуществования». Он содержит минимум уложений, соблюдение которых является непременным условием сосуществования государств с различными, часто противоположными национальными ценностями и интересами. Этот блок включает в себя совокупность правил, лимитирующих возможность насилия в мировой политике и призванных прежде всего ограничить легитимное насилие; в частности, тот особый вид насилия, который называется войной.
Правила этого блока стремятся сократить причины, по которым суверенное государство может начать войну и сдерживать пространственное распространение войны, установив права и обязанности в отношениях между воющей и нейтральной сторонами. Правила «сосуществования» охватывают сферу проблем, связанных с выполнением государством принятых обязательств:
– нужно ли сохранять действенность соглашений при изменении условий и кто здесь может быть судьей;
– в каком смысле соглашения действительны, если они установлены силовыми методами;
– какими должны быть условия, при которых государство может отказаться от выполнения принятых на себя обязательств;
– в какой мере дозволена интерпретация зафиксированного соглашения;
– должно ли и на каком основании новое правительство выполнять обязательства своего предшественника.
Правила сосуществования также включают в себя и проблему юрисдикции каждого государства над своими гражданами и территорией. Здесь должен действовать принцип, согласно которому каждое государство обязано уважать суверенитет или юрисдикцию любого другого государства над своими гражданами и сферой влияния в обмен на право других оказывать соответствующее уважение его суверенитету. Из этого как бы следует и другая норма – невмешательство во внутренние дела государства. Свод этих норм зафиксирован в конвенциях (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года, Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года и др.), резолюциях ООН, резолюциях и решениях Совета Безопасности ООН, хельсинкском Заключительном акте 1975 года.
Третий блок – комплекс норм, затрагивающих взаимодействие государств, как на универсальном, так и на более ограниченном уровне, и выходящих за рамки просто сосуществования (кооперационный комплекс). Это в большей мере оперативный нормативный кодекс повседневного поведения государств во внешнем мире. Сюда относятся нормы, которые облегчают, стимулируют, организуют сотрудничество стран в совершенно различных сферах и управляют этим сотрудничеством в интересах сохранения системы нормативного мирорегулирования.
Из истории известен Договор пяти морских держав, подписанный в 1922 г. в ходе Вашингтонской конференции. Он устанавливал для США, Великобритании, Японии, Франции и Италии определенное соотношение предельного тоннажа линейного флота (оно соответственно составляло 5 : 5 : 3 : 1,75 : 1,75), предельный калибр артиллерии т.д. К этой же категории можно отнести советско-американские Договоры и соглашения по ограничению и сокращению ядерных вооружений. А Договор по ограничению вооруженных сил в Европе, подписанный в ходе конференции СБСЕ в Париже в 1990 году, устанавливал соответствующие лимиты для численности армий и основных видов вооружений государств, тогда принадлежащих к НАТО и ОВД.
Отдельная группа – нормы, регулирующие использование государствами военной силы против других государств или их коалиций. В соответствии с Уставом ООН (ст. 51, гл. 7) любое государство или союз могут использовать военную силу только в качестве меры самообороны. Во всех других случаях, когда возникает угроза региональной или международной безопасности, использование силы (в этом случае не только военной, но и иной) формально – или официально, легально – разрешается только с санкции Совета Безопасности ООН (ст. 42, гл. 7). Он определяет, есть ли действительно угроза региональной или международной безопасности; и если «да», то какие меры должны быть задействованы для ее нейтрализации.
Нормы, регулирующие политическую ситуацию в мире, используют для мирорегулирования возможности дипломатии. Их спектр широк. Он включает не только те правила, которые были разработаны под эгидой конференций или специализированных организаций, но и нормы, явившиеся результатом традиций, исторического опыта, прецедентов, особенно имевших место на переломных этапах мирового развития. Эти нормы концентрируют в себе исторический опыт регулирования взаимоотношений государств с помощью политических инструментов. Их основная задача – обеспечить реализацию национальных интересов страны, не прибегая к войне. Если к ней все-таки прибегают, то это означает неудачу нормативного политического регулирования16.
Экономическое мирорегулирование, хотя и осуществляется прежде всего с использованием рыночных инструментов, тем не менее имеет и значительную международную нормативную базу. Это прежде всего свод правовых норм, на которых основываются торговые отношения между странами-участниками ВТО. В организацию входит более 150 стран мира с рыночной экономикой, Россия до сих пор не состоит ее членом. Главная цель деятельности ВТО – обеспечить своим членам режим наибольшего благоприятствования в торговле. Правила ВТО по своему статусу ближе к международному праву, чем к международным нормам; они обычно имеют количественное выражение и обязательны для исполнения. Отклонение от правил ВТО наказуемо – вплоть до исключения из организации. Более нормативный характер носят декларации и пакты, принимаемые в рамках ООН. Все более значительную роль в создании экономической нормативной базы мирового регулирования играют ежегодные саммиты «восьмерки», которые нередко специально посвящены мировым экономическим и финансовым проблемам.
Экологическое мирорегулирование в принципе может осуществляться в международном масштабе, только тогда можно быть уверенным, что оно может приносить эффект. Нормативная база в этом случае необходима прежде всего потому, что государства находятся на разных уровнях развития, в разных экологических ситуациях, и потому их интерес к соблюдению экологического равновесия неодинаков. В то же время экологической ответственности нации вряд ли можно добиться силой, здесь нужна рациональная аргументация, обоснованная норма поведения и наглядный пример того, чего человек может добиться (и прежде всего для себя), следуя определенным правилам.
С помощью этих принципов экологическому мирорегулированию, несмотря на свою молодость, удалось создать свою нормативную базу. Она имеет конкретное выражение в количественном измерении. Это те лимиты вредных производств, которые государство должно строго соблюдать. Например, по условиям соглашения, подписанного в Рио-де-Жанейро (1992), каждая страна имеет право в год выбросить в воздух только определенное количество углекислого газа и ни тонной больше. Или каждое государство должно в течение 3-5 лет свернуть до определенного уровня производство фреоновых спреев, поскольку используемый в них газ, как предполагается, разрушает озонный слой планеты (соглашение, подписанное в Киото в 1997 г.). Действенность данного соглашения, однако, подорвана отказом Соединенных Штатов ратифицировать этот документ. Кроме того, существуют нормы контроля за состоянием природы, охрана исчезающих видов растений и животных, рек, гор и т.д. Наконец, международные нормы направлены на создание экологической культуры, требующей большей транспарентности общества и государства, большего участия общества и индивидуума в осуществлении экологической политики каждого государства.


* * *

Нормативное мирорегулирование способно преодолевать анархичность международной среды, возможно, с большим эффектом, чем регулирование силовое. Можно отметить преимущества нормы в этом плане.
Во-первых, сила отражает возможности, интересы одного мощного государства или по крайней мере корпорации стран, не являющихся, как правило, большинством. В то время как норма, будучи принятой в качестве таковой, выражает интересы и возможности всего мирового сообщества или наиболее продвинутой его части.
Во-вторых, норма как категория международных отношений более устойчива и стабильна, нежели сила, аккумуляция которой постоянно меняется во времени и пространстве.
В-третьих, норма как инструмент мирорегулирования более предсказуема, чем сила.
В-четвертых, норма демократичней силы. Последняя олицетворяет насилие, в крайнем случае – принуждение, в то время как норма отражает согласие, в крайнем случае – компромисс.
В-пятых, сила может создавать, но она же может и разрушать, причем в непредсказуемых масштабах. Норма, как правило, не способна к разрушению: если она уже негодна, ее просто можно изъять – по всеобщему согласию.
Все это в комплексе объясняет, почему сегодня норма в системе международных отношений кажется более предпочтительным инструментом мирорегулирования, нежели сила.

Примечания

1M. Frost. Ethics in International Relations. A Constitutive Theory. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. P. 1.
2H. Bull. The Anarhical Society. A Case of Order in World Politics. London: MacMillan, 1995. P. 54.
3Ibid. P. 52.
4M. Hechter. Principle of Group Solidarity. Berkely: University of California Press, 1987. P. 62.
5Книги Нового завета. От Матфея. Гл. 7. П. 12.
6The Writing of Jefferson / P.L. Ford (ed.). New York: G.P. Puthnem’s Sons, 1892-1899. Р. 153.
7I. Paint. Rights of Man. Secaucus. New York: Citadel Press, 1974. P. 147.
8Киссинджер Г. Дипломатия. Москва: Ладомир, 1997. C. 23.
9Цит. по: S. E. Ambros. Rise to Globalism. American Foreign Policy since 1938. London: Penguin, 1998. P. 19.
10M. Shaw. International Law. Cambridge: Cambridge Universty Press, 1997. P. 2.
11Ibid. P. 1.
12Ibid. P. 5-6.
13Цит. по: Ethics and World Politics: Four Perspectives / E.F. Lefever (ed.). Baltimore, 1972. P. 22.
14M. Frost. Op. cit. P. 1.
15The Public Papers of Woodrow Wilson / R. S. Baker and W. E. Dodd (eds.). New York, 1970. Vol. III. P. 289.
16H. Morgenthau. Politics among Nations. New York, 1960. P. 561-564.