Освоение Мирового океана входит в число приоритетных глобальных проблем современности. Наряду с континентальной и атмосферной частью планетарной оболочки, Мировой океан представляет собой основную часть глобальной биосферы и играет определяющую роль в поддержании жизни на Земле. Его природный потенциал служит важнейшим источником продовольственных и энергетических ресурсов, не только находящихся в сфере юрисдикции прибрежных государств, но и являющихся общим достоянием человечества за этими пределами. Это составляет одну из основ взаимозависимости государств, использующих его пространства и ресурсы.
Мировое сообщество ищет пути согласованного решения глобальной проблемы сотрудничества в использовании Мирового океана. Во-первых, растет осознание роли океана и его экосистем как стабилизатора биосферы. Во-вторых, укрепляются представления о необходимости сформировать глобальную систему предотвращения негативных воздействий на океаническую среду как взаимосвязанную экосистему. В-третьих, освоение Мирового океана рассматривается в русле глобальной стратегии устойчивого развития и сбалансированной экономической, экологической и социальной практической деятельности. В-четвертых, нормой становится развитие процессов сотрудничества в освоении Мирового океана на уровне отдельных стран, регионов и мирового сообщества в целом. В-пятых, формируется архитектура так называемого океанического соуправления (ocean governance). Последнее обозначает взаимодействие в интересах использования и сохранения океанических пространств и ресурсов в условиях, когда увеличиваются масштабы океанической деятельности и взаимозависимости государств в процессе осуществления данного вида деятельности.
Эти тенденции приобретают особое значение, поскольку растет число субъектов, активно воздействующих на формирование океанической политики не только на национальном, но и на международном уровне. Наряду с правительствами государств, в этот круг включаются представители гражданского общества, международные и национальные неправительственные организации, региональные и локальные сообщества, природоохранные и научные организации, а также бизнес. Океаническое соуправление превращается в полигон для отработки международной (а не только межгосударственной!) системы решения основных проблем современности, включая проблему соуправления глобализацией.


1

Сохранение экосистем Мирового океана – магистральное направление поддержания устойчивости биосферы. Океаническая экосистема представляет собой динамичный комплекс взаимосвязанных сообществ растений, биологических и генетических организмов, а также неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое целое. В экологическом плане здоровое состояние экосистемы предполагает, что она сохраняет свою структуру, дееспособность и устойчивость к внешним воздействиям с течением времени, то есть остается стабильной1. В Мировом океане имеется свыше 50 крупных экосистем, выступающих частью общей океанической экосистемы. Каждая из них состоит из совокупности экосистем меньших размеров вплоть до мелких пространственных биотических структур локального масштаба2.
Поскольку человек пользуется океанами и оказывает на них воздействие, он – также неотъемлемый элемент морских экосистем. Здоровое состояние и функционирование экосистемы содействует благополучию людей, предоставляя им живые морские ресурсы, экосистемные услуги, а также эстетическое и духовное удовлетворение. Поэтому оценка важности поддержания и восстановления здоровых экосистем должна охватывать социальные, экономические и экологические аспекты. Вклад экосистем Мирового океана в стабилизацию климата, производство кислорода, поддержание биоразнообразия и круговорота веществ и, в целом, в обеспечение устойчивости планетарной биосферы оценивается в 21 трлн. долл. (соответствующий вклад континентальных экосистем составляет 12,3 трлн. долл.)3.
Ключевая роль экосистем в поддержании устойчивости океанической части глобальной биосферы, взаимозависимость и уязвимость живых организмов в морской среде в сочетании с ростом антропогенной нагрузки при ограниченности несущей емкости Мирового океана служат главными предпосылками для формирования экосистемного подхода к управлению деятельностью по изучению, использованию и сохранению ресурсного и экологического потенциала океана.
Экосистемный подход рассматривает широкий спектр экологических, природных и человеческих факторов, влияющих на социальные решения в области использования океанических ресурсов. Он направлен на содействие устойчивому развитию в океанической сфере. Одновременно данный подход представляет собой управление на основе лучшего понимания экологических взаимодействий и процессов, необходимых для восстановления и поддержания здоровых, продуктивных и биологически разнообразных экосистем, их целостности, структур, функций и ценностей, а также качества жизни населения посредством интегрированного управления природными ресурсами, экономическим развитием, согласованным с целями и потребностями общества4.
Характерными чертами экосистемного подхода являются:
– конкретность пространственного охвата;
– комплексность и целостность;
– непременный учет всех компонентов экосистемы и всех видов деятельности (как физических, так и биологических), которые могут влиять на них;
– учет множества возникающих факторов и неопределенностей;необходимость уравновешивать различные социальные цели.
Становление экосистемного подхода происходит параллельно на национальных, региональных и глобальном уровнях, причем экосистемы Мирового океана имеют свои границы, которые, как правило, не совпадают с границами политическими. На уровне государства различные компоненты экосистемы, деятельность по ее использованию, а также негативно влияющие на нее факторы должны рассматриваться различными местными и национальными органами в отдельности и в разбивке по секторам.
Для субъектного поля участников океанической деятельности и реализации экосистемного подхода характерна множественность заинтересованных граждан и организаций, включая вовлеченных напрямую участников морских работ. Среди них – законодательные и исполнительные органы власти, территориальные административные структуры, отрасли и их структурные образования, компании, корпорации (в целом бизнес и частный сектор), гражданское общество в лице общественных организаций, природоохранных и иных неправительственных структур, научного сообщества, населения страны и прежде всего – прибрежных районов.
Экосистемный подход требует, чтобы компоненты экосистемы, воздействующие на нее явления и виды деятельности, а также законодательные и политические механизмы координировались систематическим образом в целях комплексного рассмотрения взаимодействий и кумулятивных последствий. Для этого может потребоваться создание новых организационных механизмов, а также координация и сотрудничество между руководителями различных секторов.
С одной стороны, подобная координация может происходить в рамках двусторонних соглашений. Здесь возникает трансграничная экологическая взаимозависимость операций в морской среде, проводимых смежными государствами. Как следствие, возникает понятие ответственности за экологический ущерб соседней стране в результате неправомерных действий государства-нарушителя.
С другой стороны, координация может осуществляться и на уровне международных регионов. В данном случае ситуация сопряжена с общим воздействием государств на экосистемы контролируемого ими океанического пространства. Это, как и в случае двусторонних отношений, предопределяет необходимость выработки сторонами экосистемного подхода к использованию регионального экологического потенциала5.
Экологическая взаимозависимость на уровне государств усугубляется тем обстоятельством, что национальные и региональные океанические экосистемы выступают компонентами единой экосистемы Мирового океана. Океаническая экосистема, в свою очередь, является частью глобальной биосферы, что предопределяет глобальную трансграничную взаимозависимость всех государств.
Данные направления кооперации образуют основания для международной ответственности государств, использующих экологический потенциал Мирового океана. Одновременно они служат стимулом для развития глобального экологического сотрудничества не только прибрежных государств, но и всего мирового сообщества по сохранению экологического потенциала и предотвращению его нерационального и противоправного использования.
Экосистемы не подчиняются морским границам. В случаях, когда они пересекают международные границы, экосистемный подход предписывает налаживать трансграничное сотрудничество. Во многих районах платформу для такого сотрудничества обеспечивают программы развития региональных морей и связанные с ними планы действий. В других районах механизмом применения экосистемного подхода, напротив, выступают проекты, посвященные крупным морским экосистемам. Многие региональные организации уже инкорпорировали экосистемный подход в программы своей работы6.
Сложность в том, что права на использование большей части экологического потенциала Мирового океана не распределены. Этот потенциал ограничен, а бесконтрольная антропогенная нагрузка на него возрастает по мере продолжения мирового экономического роста. Основными объектами антропогенных угроз в Мировом океане выступают биологические и генетические организмы водной толщи и морского дна, а также биоразнообразие океанических пространств.
Главный источник угроз в Мировом океане – поступающие с суши загрязнения. На их долю приходится 80% общего объема таких загрязнений. Острота проблемы поступления загрязнений из наземных источников и сохранения морской среды обусловлена той колоссальной ролью, которую состояние прибрежных экосистем (прежде всего мест обитания морских организмов) играет в экономическом и социальном развитии государств, граничащих с морем7. В этой связи в 1995 г. была принята Глобальная программа действий по защите морской среды от загрязнения в результате осуществляемой на суше деятельности (ГПД).


2

В 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась конференция ООН «Окружающая среда и развитие». Основной темой встречи стала взаимозависимость проблем сохранения окружающей среды, экономического и социального развития человечества. Императив согласованного решения этих проблем в рамках стратегии устойчивого развития стал концептуальной основой итогового документа совещания «Повестки дня – ХХI»8.
В декларации саммита подчеркивается, что философия встречи строилась на признании комплексного и взаимозависимого характера планетарных процессов. Ее целью было создание новых уровней сотрудничества между государствами, ключевыми секторами общества и гражданами посредством заключения международных соглашений, обеспечивающих уважение интересов всех и защиту целостности глобальной системы окружающей среды и развития9. Это положение стало одной из концептуальных основ системы международного соуправления использованием природного потенциала Земли.
Проблема освоения Мирового океана была включена в «Повестку дня – ХХI» как одно из магистральных направлений развития цивилизации. Мировой океан – органическая часть биосферного пространства, освоение которой имеет глобальные экономические, экологические и социальные последствия. В экономическом смысле общая стоимость океанических ресурсов и видов его использования достигает 7 трлн. долл. в год. Из них 1 трлн. долл. приходится на добычу органического топлива и другого минерального сырья.
Доля подводной добычи нефти составляет 30%, а газа – 50% от общемировой. В объеме грузоперевозок на долю морского транспорта приходится 80%. Мировой улов рыбы достигает 36 млн. тонн в год, а к 2010 г. он, как ожидается, превысит 100 млн. тонн. Стоимость вклада океанических экосистем в поддержание жизни на Земле составляет 21 трлн. долл., что почти вдвое превышает соответствующий показатель для сухопутных пространств. Более половины населения планеты проживает на расстоянии до 60 км от побережья. Доля «прибрежного» населения может возрасти до 75% к 2020 году10.
Однако способность океанической среды абсорбировать отходы и нейтрализовывать последствия деятельности человечества ограничена. Экосистемы Мирового океана уязвимы, а перенесение суммарной антропогенной нагрузки на эту часть глобальной биосферы чревато экологической катастрофой. Поэтому освоение Мирового океана выделено как одно из важнейших направлений устойчивого развития человеческого общества. Последнее определяется как удовлетворение потребностей ныне живущих людей с учетом аналогичных прав будущих поколений.
Основанная на концепции взаимозависимости стратегия устойчивого развития в применении к сфере океанической деятельности предусматривает:
– согласованность экономического, социального и экологического направлений освоения Мирового океана и интегральный подход к управлению этими компонентами устойчивого развития;
– учет единства глобальной биосферы в составе ее океанической, наземной и атмосферной составляющих;
– согласованный и сбалансированный подход к использованию ограниченной несущей емкости11 океанической части биосферы и ее экологического потенциала;
– интегрированное управление деятельностью в прибрежной зоне в рамках единой, взаимозависимой системы пресноводных бассейнов, затопляемых земель и океанических пространств;
– интегральный подход к транссекторальному и трансграничному управлению в океанической сфере, согласованный с использованием ресурсного, нересурсного и экологического потенциалов в рамках конкретного пространства.
В «Повестке дня – ХХI» изложена программа действий для обеспечения устойчивого развития океанов, прибрежных территорий и морей с помощью программных областей. Имеются в виду шаги по комплексному рациональному использованию и развитию прибрежных и морских районов (включая исключительные экономические зоны), охране морской среды, использованию и сохранению морских живых ресурсов открытого моря и морских вод под национальной юрисдикцией, укреплению международного (включая региональное) сотрудничества и координации.
В 2000 г. в ООН руководителями 191 государства была принята Декларация тысячелетия12, в которой страны-участницы подтвердили свою приверженность принципам устойчивого развития. Они подчеркнули, что удовлетворение потребностей жителей Земли неразрывно связано с охраной окружающей среды ради избавления потомков от угрозы проживания на экологически искалеченной планете. Была отмечена важность стратегии устойчивого развития и необходимость изменения существующих неустойчивых моделей производства и потребления в интересах будущих поколений.
Эти позиции отражают опасения, связанные с тем, что бурный экономический рост передовых государств и сопутствующие ему огромные диспропорции в потреблении природных (в частности океанических) ресурсов стали оцениваться в увязке с проблемой подрыва социальных основ глобальной «устойчивости».
Генеральная Ассамблея ООН предложила изучить вопросы о научной разработке путей преодоления угроз и рисков для морских экосистем и биоразнообразия в районах за пределами национальной юрисдикции. Сделать это предполагается на базе международного права, в частности – принципа комплексного экосистемного подхода к хозяйствованию. Возможно использование существующих международных договоров на предмет выявления приоритетных типов океанических экосистем13.
В 2002 г. в городе Йоханнесбурге (ЮАР) состоялся Всемирный форум по устойчивому развитию14. В его материалах отмечалось, что океаны, моря, прибрежные территории и острова образуют неотъемлемый компонент земной экосистемы и имеют первостепенное значение для всемирной продовольственной безопасности, устойчивого экономического процветания и социального развития на локальном, национальном, региональном и глобальном уровнях. В принятой на Форуме стратегии были конкретизированы вопросы регламентации производства и потребления океанических ресурсов. Было указано на необходимости признания общей, но дифференцированной ответственности государств за глобальную деградацию окружающей среды. Особо говорилось об императиве социального и экономического развития в пределах несущей емкости экосистем15.
Одновременно в Йоханнесбурге была принята рекомендация обеспечить к 2010 г. повсеместное введение экосистемного подхода к управлению прибрежными и океаническими районами на национальном уровне, включая содействие прибрежным государствам в разработке морской политики и механизмов комплексного управления прибрежными районами.
Наряду с экономическим использованием и решением социальных задач, в основу западного подхода к освоению Мирового океана положен и ряд общих соображений. Экологическое измерение океанической деятельности считается основой освоения океанического потенциала. Экосистемный подход подается как применимый к управлению прибрежными районами, открытым морем и окружающей средой глубоководных районов. Он не связывается границами национальных правовых систем, а апеллирует к логике сочетания экологических границ с пространствами деятельности всех заинтересованных сторон, осваивающих прибрежные области, открытое море и глубоководные участки дна Мирового океана16.
Существенный вклад в становление экосистемного подхода в международных отношениях вносят действующие конвенции (подобные Конвенции ООН о биоразнообразии), решения международных конференций по проблемам загрязнений, поступающих с суши, работа организаций системы ООН (ЮНЕП, Программа развития ООН17), Мирового банка и Глобального экологического фонда.
Процесс становления экосистемного подхода не завершен. Его разработка и реализация будут сопрягаться с ужесточением международных мер, предпринимаемых в отношении государств-нарушителей глобальных договоренностей не только в открытом море и глубоководных участках океанического дна, но и в отношении деятельности, которую государства проводят в рамках национальной юрисдикции. Ущерб глобальной океанической экосистеме от наземных стоков может обострить вопрос о международной ответственности государства за деятельность на его собственной территории.
Различима перспектива формирования в Мировом океане экологических границ. В определенных обстоятельствах они могут быть сочтены приоритетными по отношению к государственно-политическим границам. Это может привести к введению международного ограничения и даже контроля над деятельностью суверенных государств в открытом море и в прибрежной зоне, включая не только морскую, но и наземную пространственную область.


3

Главными стимулами к согласованию интересов участников освоения океанического потенциала выступают взаимосвязанность природных процессов в Мировом океане, взаимозависимость направлений океанической деятельности лиц и организаций, осваивающих конкретное пространство, и стремление устранить угрозу возникновения конфликтных ситуаций при проведении трудно совместимых морских работ. На уровне отдельных государств сотрудничество развивается по двум направлениям. Первое предполагает интеграцию океанической деятельности в систему национального развития. Второе – интеграцию национальной океанической политики в систему международных отношений в области освоения Мирового океана.
Основное внимание уделяется интеграции системы океанического управления в структуры принятия решений в рамках как законодательной, так и исполнительной ветвей власти, ответственных за финансирование национальных программ социально-экономического развития. Одновременно интегрируются наземные и океанические отрасли, связанные с ресурсной деятельностью (продовольственный сектор, нефтегазовая промышленность), транспортировкой (судоходство, речной и железнодорожный транспорт) и обеспечением безопасности жизни на суше и в море. Происходит также интеграция природоохранных мер в приморских и прибрежных бассейнах.
Океанические пространства покрывают около 70% поверхности земного шара. По периметру Мирового океана прилегающие к суше акватории входят в состав так называемых прибрежных зон (ПЗ). Они располагаются по обе стороны береговой линии18 и остаются уникальными в физико-географическом, экологическом, промышленном и социально-экономическом отношениях. Соответствующие программы сотрудничества разрабатываются исходя из особенностей прибрежного пояса. Их реализация является перспективным направлением развития самих прибрежных стран и их отношений с соседями и мировым сообществом в целом.
ПЗ играют важнейшую роль в стабилизации биосферных процессов и поддержании жизни на Земле. На долю морских прибрежных районов приходится более половины стоимости услуг экосистемы Мирового океана для человечества (12,5 трлн. долл.).
В природных зонах соприкасаются и взаимодействуют отрасли промышленности различных государств, связанные с освоением сырьевого и продовольственного потенциала океана, эксплуатацией вспомогательных наземных и внебереговых предприятий и транспорта. Имеющиеся в таких зонах отрасли производства требуют потребления больших объемов воды. Для большинства граничащих с морем государств ПЗ, будучи сферой интенсивной промышленной деятельности, остаются областью наиболее высокой концентрации населения и важнейшим рекреационным районом.
Множественность видов деятельности в наземной и морской частях прибрежной зоны, разнообразие участников таких работ и вовлеченных экономических, социальных и экологических интересов, а также культурных, исторических и эстетических ценностей, соотносимых с жизнью человека в пограничной сфере на стыке океана, суши и атмосферы, предопределяют конфликтный характер использования ПЗ.
На уровне государства решение проблем освоения прибрежных зон требует наличия курса на выработку согласованных подходов к использованию и сохранению потенциала прибрежных и приморских территорий, балансированию ключевых интересов, функций и механизмов, используемых в управленческом процессе, получившем название интегрированного управления прибрежной зоной (ИУПЗ).
Первым государством, внесшим проблему освоения ПЗ в перечень важнейших национальных приоритетов, стали США19. В 1972 г. конгресс Соединенных Штатов принял закон об управлении прибрежной зоной (Р.L. 92–583).
В законе была сформулирована политика, предусматривавшая сохранение, защиту, развитие и восстановление ресурсов ПЗ, содействие штатам в повышении их ответственности за освоение соответствующих зон, сотрудничество всех заинтересованных ведомств в осуществлении программ управления ПЗ на уровнях федерального правительства, штатов, региональных и местных организаций.
В последующие годы одним из центральных в американской политике освоения прибрежных зон стал социальный компонент. На пространстве этих зон (менее 10% площади США) проживает свыше половины населения страны. Активизация этого компонента осуществлялась через содействие повышению качества жизни в прибрежных районах, а также вовлечение местной общественности в разработку инициатив и оценку предлагаемых администрациями проектов.
Реализация политики интегрированного управления прибрежной зоной (ИУПЗ) предопределила тенденцию к совершенствованию такого управления на уровне отдельных государств и регионов20. ИУПЗ изначально была призвана гармонизовать:
– подходы к принятию экономических, социальных и экологических решений на государственном и иных уровнях;
– национальные, общественные, корпоративные и частные интересы;
– краткосрочные и долгосрочные цели освоения ПЗ (интересы живущего и будущих поколений);
– ведомственные и отраслевые интересы;
– морскую и наземную деятельность в прибрежных зонах.
Соотнесение проблемы освоения Мирового океана и его прибрежных зон с глобальным развитием способствует решению многих задач. Оно дает основу концепции взаимозависимости государств, связанных с океанической деятельностью. Одновременно оно побуждает государства включать экологический компонент в национальную морскую политику. Наконец, такое соотнесение стимулирует развитие интегрального подхода к управлению прибрежными зонами21.
На уровне международных регионов интеграционные процессы в освоении смежных морских территорий развиваются в направлении согласования национальных систем ИУПЗ, создания «узлов морского развития» и программ регионального сотрудничества22.
Начало создания современной системы морского регионализма было положено разработанной ЮНЕП Программой региональных морей (1974). В ней участвует 140 стран, 16 учреждений системы ООН и 50 других международных и региональных организаций в 14 регионах мира. Основополагающий принцип программы – положение о том, что «сброс отходов одной страны не должен причинять ущерба другой». В перечне задач системы регионального океанического сотрудничества указаны:
– содействие интеграционным процессам в планировании и управлении прибрежными и морскими регионами;
– развитие горизонтальных связей между конвенциями региональных морей и их планами действий, с одной стороны, и глобальными конвенциями по сохранению биоразнообразия, торговле видами, находящимися под угрозой исчезновения, контролю трансграничного переноса опасных веществ, с другой стороны;
– разработка альтернатив политического и технологического реагирования на изменение обстоятельств или ситуации в регионе, которое должно быть учтено в процессе управления;
– научная, техническая и финансовая поддержка проектов, связанных с решением проблем деградации среды и мест обитания, загрязнением вод и исчезновением видов;
– содействие межрегиональным интеграционным процессам в сфере океанической деятельности23.
В контексте регионального соуправления показателен опыт развития сотрудничества в северном полярном регионе под эгидой Арктического совета. Этот межправительственный форум был создан в 1996 г. восемью странами циркумполярного24 региона для содействия сотрудничеству, координации и интеграции государств региона в решении общих проблем устойчивого развития и защиты окружающей среды, а также диалога с международным сообществом.
Совет включает правительства, представителей региональных властных структур и неправительственных объединений, научных экспертов, а также международные организации коренных народов. Важность этого обстоятельства заключается в том, что традиционные сообщества стран Севера давно осознали необходимость сосуществования с постепенными и даже быстрыми изменениями окружающей среды и накопили знания о том, как реагировать на изменения экосистем прибрежных зон. В этих сообществах сформировались социальные механизмы, способные не только своевременно реагировать на экосистемные изменения, но и предвидеть реакцию экосистем на предпринимаемые населением меры. Правительства и коренные народы объединились, чтобы закрепить в регионе практику постоянного диалога между учеными, лицами, планирующими политику и принимающими решения, и коренными жителями арктического региона. Такой подход составляет основу cоуправления в арктическом регионе.
Формирование морских регионов, начавшееся во второй половине прошлого века, перевело в сферу национальной юрисдикции прибрежные пространства с четкими административно-политическими границами. Уязвимые стороны такого разграничения очевидны. Природные процессы в океане, функционирование экосистем происходили в иных, по сравнению с наземными, масштабах и на пространствах, не совпадающих с политическими границами. Государства оказались перед необходимостью не только согласовывать свои действия с соседними странами, но и учитывать интересы мирового сообщества.
В системе развития интеграционных процессов в рамках морского регионализма на уровне глобальных международных отношений очевидным становится курс на формирование океанических регионов за пределами национальной юрисдикции приморских государств. К их числу могут быть отнесены особо охраняемые территории в открытом море (международные океанические заповедники), регионы новых видов устойчивого морепользования (освоение генетических и энергетических ресурсов на глубоководных участках дна Мирового океана), районы промысла в открытом море, а также ареалы обитания видов, запасы которых находятся под угрозой.
Морские регионы выступают частью глобальной океанической экосистемы. Поэтому построение и функционирование морских региональных объединений прибрежных государств, их участие в создании и использовании потенциала регионов в открытом море должно учитывать интересы всего мирового сообщества. Одновременно такие объединения должны быть интегрированы в глобальную систему сотрудничества в области океанического соуправления.
Совершенствование систем объективных индикаторов деятельности применительно к ИУПЗ станет в ближайшее время основой для усиления требований к действиям стран-участниц на уровне регионов по соблюдению соответствующих международных стандартов. Их несоблюдение может повлечь санкции, сопоставимые по жесткости с теми, которые применяются к странам-членам Всемирной торговой организации в случае несоблюдения положений ее устава или предписаний.


4

Океаническое соуправление – вариант демократического управления деятельностью по освоению Мирового океана силами правительств, региональных и локальных сообществ, промышленности, бизнеса, неправительственных организаций и других заинтересованных сторон. Оно ориентировано на согласование интересов и позиций всех субъектов и на всех уровнях принятия решений ради достижения целей гражданского общества отдельных стран и мира в целом. Океаническое соуправление осуществляется посредством национальных и международных законов, политики, административных структур, а также неформальных объединений граждан, действующих с учетом традиций, обычаев, культур и на основе учрежденных ими институтов. Этот вариант соуправления определяет характер деятельности властей различных уровней и власти, разработку и принятие решений, реализацию гражданами или другими заинтересованными сторонами своих интересов, прав и обязанностей в области освоения пространств и ресурсов Мирового океана25.
Океаническое соуправление – процесс, протекание которого во многом определяют четыре фактора. Во-первых, многоаспектность океанической деятельности, взаимозависимость ее видов и направлений, трансграничный характер ее негативных последствий. Во-вторых, множественность участников такой деятельности и императив их сотрудничества с целью предотвращения конфликтного использования океанических пространств и ресурсов и повышения эффективности морских работ. В-третьих, взаимозависимость всех субъектов (как национальных, так и международных), вовлеченных в освоение Мирового океана, которые действуют на общих пространствах и используют общие ресурсы, включая ограниченный и уязвимый экологический потенциал океана. В-четвертых, чрезмерный характер антропогенной нагрузки на биосферу Мирового океана и императив глобального сотрудничества в поддержании ее устойчивости ради сохранения человека как вида26.
Истоки системы океанического соуправления можно найти в истории освоения пространств и ресурсов прибрежной зоны. Научно-технический прогресс второй половины ХХ века открыл новые возможности в использовании пространственного и ресурсного потенциала ПЗ, расширения его диапазона и масштабов. Такое использование было заключено в рамки комплексного управления прибрежными зонами, в котором доминировали интересы отраслей и секторов океанической деятельности. Регламентация работ основывалась на «одноцелевых» законах и была ориентирована главным образом на смягчение конфликтного характера работ. Низкая эффективность старой системы обусловила стремление перейти к системе интегрированного управления.
В число активных участников прибрежного управления (как частного вида океанического соуправления), наряду с ресурсными и промышленными отраслями, вошли представители местных органов власти, гражданских объединений и неправительственных организаций, связанных с изучением природных процессов в ПЗ и Мировом океане, охраной морской среды и согласованием локальных экономических экологических и социальных направлений освоения ПЗ. На этом этапе была осознана роль решений на местах.
В ряде стран (например в США) получил развитие так называемый федералистский подход к управлению деятельностью в ПЗ. В соответствии с ним власть принадлежит наиболее низкому уровню, способному обеспечить осуществление конкретных действий и достижение цели. В рамках такой системы верхний уровень организации создает широкую структуру и основополагающие правила, в соответствии с которыми функционирует организация. Этот уровень ответствен за постановку цели, определение принципов, способов оценки результата. Он обеспечивает механизмы согласования позиций и создает условия для групп, которые могут принимать на себя полномочия и ответственность за выбор курса. Федералистский подход ведет к повышению эффективности обеспечения интересов страны в использовании морской среды, учитывая интересы региональных и локальных уровней27.
Подключение негосударственного сектора к разработке и реализации программ интегрированного управления было основополагающим этапом становления системы океанического соуправления, осуществляемого государством, частным сектором и гражданским обществом. Принятие Организацией Объединенных Наций концепции устойчивого развития и ее внедрение в океаническую сферу деятельности стало вторым важнейшим этапом становления системы океанического соуправления28. Это стало основанием для отказа от отношения к океанической сфере как «морской отрасли» в традиционной цепочке ведомственно-отраслевых структур, функционирующих на основе государственного бюджета или в рамках частного сектора. В США система соуправления официально закреплена как основа океанической политики. Накопленный опыт показывает, что эта сфера деятельности требует участия в ней не только правительственных чиновников, но и различных по профилю структур бизнеса и гражданского общества.
Продолжающееся внедрение стратегии устойчивого развития в океаническую политику государств, в сочетании с развитием морского регионализма, является важным фактором становления системы глобального океанического соуправления в международных отношениях.
В число объектов соуправления входят проблемы определения допустимого уровня антропогенной нагрузки на океаническую среду29, распределения прав на такую нагрузку между государствами и иными субъектами, а также использование ресурсного и экологического потенциала пространств общего наследия человечества. В этот ряд можно включить создание глобальной системы контроля над соблюдением соглашений.
Проблема соотношения прав и ответственности государств, воздействующих своей наземной деятельностью на океаническую экосистему, и мирового сообщества, жизненно заинтересованного в поддержании устойчивости биосферы, включая окружающую среду Мирового океана, будет оставаться одной из центральных в создаваемой системе глобального океанического соуправления. Развитие получает и процесс расширения числа новых субъектов принятия решений по этим международным проблемам. На национальном уровне к традиционным игрокам, связанным с секторальной деятельностью в Мировом океане, добавляется ряд неправительственных организаций общественного профиля, научных центров и местных объединений, ассоциаций коренных народов.
Примером целевой неправительственной организации, предложившей ряд важнейших рекомендаций по совершенствованию океанической политики США в 2000–2004 годах, можно считать PEW Commission. Комиссия состоит из ведущих представителей научного сообщества, природоохранных групп, бизнеса, образования, а также специалистов в области управления, обладающих опытом работы и в Конгрессе, и в федеральном правительстве, и администрациях штатов и местных органов власти30.
На местном уровне в ряде стран (США, Канада) важную роль в обсуждении океанических проектов, планов и программ соуправления деятельностью в ПЗ и оптимизации системы принятия решений играют «круглые столы» местных общин и неправительственных организаций. В рамках данной модели упор делается на создание коалиций и сетей, которые участвуют в разработке национальной океанической политики и способствуют диалогу между различными заинтересованными сторонами.
В рамках ООН продолжают разрабатываться документы, регламентирующие деятельность государств в Мировом океане. Международные организации системы ООН (Программа по окружающей среде, Программа развития), Всемирная комиссия по окружающей среде и развитию, Комиссия по глобальному соуправлению, Независимая всемирная комиссия по океанам, Открытый процесс неофициальных консультаций ООН по вопросам Мирового океана и международного морского права работают в контакте с научным сообществом, бизнесом, местными объединениями ради создания системы глобального океанического соуправления.
В последние годы существенную роль в развитии океанического соуправления сыграли проводимые под эгидой ООН форумы по использованию морских пространств и ресурсов. Наиболее интересными среди них были Глобальный форум по выживанию (Великобритания, 1988), Конференция ООН по окружающей среде и развитию (Бразилия, 1992), Всемирный форум по неправительственным организациям (Канада, 1999), Всемирный саммит по устойчивому развитию (ЮАР, 2002), Саммит по океанической политике (Португалия, 2005), Глобальная конференция по океанам, прибрежным зонам и островам (Франция, 2006). На этих совещаниях выносятся на обсуждение ключевые проблемы освоения Мирового океана и вопросы национального и международного управления этой деятельностью. На таких встречах обсуждаются новые идеи и стратегии, вызовы и перспективы31, формирование глобальной политики использования потенциала океанической части биосферы.


* * *

Усилия мирового сообщества в области освоения Мирового океана преломляются сквозь призму трех важнейших проблем. Первая – взаимосвязанность природных процессов и антропогенного воздействия на океаническую среду. Вторая – совмещение интересов экономического развития с социальной справедливостью в использовании Мирового океана как общего достояния человечества. Третья – увязывание потребностей государств, мирового гражданского сообщества, бизнеса, неправительственных объединений32. Между всеми этими проблемами существует «перекрестная взаимозависимость». Ни одна из них не может быть решена изолированно и силами одного субъекта. Именно из этого проистекает объективная необходимость принятия логики глобального океанического соуправления, открывающей возможности выработки согласованного подхода к процессу урегулирования проблем освоения Мирового океана.
Океаническая проблема выступает одним из компонентов глобализационного процесса. Достигнутый уровень межгосударственного соуправления в рамках Конвенции ООН по морскому праву (1982)33 создал прецедент пакетного подхода к согласованию интересов отдельных стран и групп государств на основе консенсуса. В принципе он применим и к более обширному комплексу правовых, экономических, территориальных и иных проблем. Поэтапное создание всеобъемлющей системы океанического соуправления – перспективный идеал-конструкт того, что со временем способно оказаться механизмом управления глобализацией34.

Примечания

1Писарев В.Л. Биосфера Планеты: Трагедия общего достояния // Международные процессы. Т. 1. № 3. Сентябрь – декабрь 2003.
2L. Juda. Considerations in Developing a Functional Approach to the Governance of Large Marine Ecosystems // Ocean Development and International Low. 1999. Vol 30. № 2.
3McGill A. Charting a New Course for Oceans. State of the World. 1999.
4S. Arico. Implementing the Ecosystem Approach in Ocean Areas, with Particular View to Open Ocean and Deep Sea Environment. UNESCO, 2006; U.N. Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea, U.N. A/61/156. 2006.
5Мировой океан и морское право. UN Doc. A/61/63, 2006.
6Ibid.
7U.N.Doc. A/59/62/Add1, 2004.
8Повестка дня-ХХI. ООН, 1992 (http://www. un.org/russian/conferen/wssd/agenda21/).
9Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. 1992 (http://www.spbpravo.ru/abro.php?id=9978).
10Oceans: The Source of Life. U.N. 2002.
11Несущая емкость – максимальное воздействие, которое может выдержать биосфера Земли или любая экосистема. В пределах несущей емкости биосфера быстро восстанавливает все нарушения окружающей среды и обеспечивает ее устойчивость.
12UN Millenium Declation. U.N.Doc. A/RES/55/2.
13UN.Doc. A/59/62/Add.1.
14Report of the World Summit on Sustainable Development. Johannesberg, 2002.
15Есть основания полагать, что возможности международного контроля за соблюдением этого условия будут, по-видимому, возрастать по мере реализации глобального проекта по оценке экосистем, предложенного ООН и Институтом мировых ресурсов.
16S. Arico. Op.cit.; См. также: An ocean Blueprint for the 21st century. Washington. 2004.
17ЮНЕП – Программа Объединенных Наций по окружающей среде; Программа развития ООН (U.N. Development Programme) – организация при ООН по оказанию помощи странам-участницам в области развития. ПРООН оказывает помощь правительствам в проведении изысканий и исследований природных ресурсов, в открытии учебных заведений, в развитии энергетических ресурсов, предоставляет консультационные и экспертные услуги, обучает специалистов, поставляет оборудование и т. д. Помощь Программы развития ООН безвозмездна. Прим. ред.
18Ширина морской части этого пояса определяется самим прибрежным государством и, как правило, не выходит за пределы его территориальных вод. Отстояние внутренней (континентальной) кромки ПЗ от береговой линии устанавливается в зависимости от характера и масштабов воздействия антропогенной деятельности на морскую среду.
19J.K. Mitchell. Coastal Management Since 1980: The U.S. Experience and its Relevance for Other Countries // Ocean Yearbook, 6, 1986; B. Cicin-Sain, R. Knecht. Integrated Coastal and Ocean Management. Consepts and Practices. Washington, 1998; Писарев В.Д. Управление прибрежными зонами Мирового Океана: подход США и международные Отношения // США – Канада: экономика, политика, идеология 2002. № 7.
20J. Sorensen. The International Proliferation of Integrated Coustal Zone Management Efforts // Ocean and Coastal Management. 1993. V. 21. № 1-2.
21Писарев В.Д. Экологизация международных отношений: политика США и глобальные тенденции. М., 2002.
22G. Kullenberg. Challenges and Potential Solutions for Achieving Synergies at the Regional Level on Ocean and Coastal Governance. Paris, 2003; A. Vallega. The Regional Scale of Ocean Governance. Facing the Ecosystem. Medcoast 99. Turkey, 1999.
23L.A. Kimbell. Regional Ocean Governance. IUCN, U.K. 2003.
24Циркумполярный – регион, примыкающий к Северному Ледовитому океану. Прим. ред.
25Toward Effective Ocean Governance // The Ocean: Our Future. Cambridge Univ. Press., 1998; A. Kimball. International Ocean Governance. IUCN, 2001; The International Ocean Governance Network. Tokyo, 2004; Писарев В.Д. Океаническое соуправление и политика США // США – Канада: экономика, политика, идеология. 2007. № 2.
26Governance Improvement and Harmonization of International Agreements and Emerging Issues // Toward the 2002 World Summit on Sustainable Development. Paris, 2001.
27Striking a Balance. Improving Stewardship of Marine Areas. National Academy Press, Washington, 1997.
28UNDP. Governance for Sustainable Human Development. N.Y. 1997; Georg Glive. Sustainable Development and Global Governance // The Journal of Environment and Development. 2007. Vol. 16. № 1.
29Включая выбросы СО2 (в результате чрезмерного потребления энергии), главным стоком для которых служит океаническая часть биосферы.
30PEW Ocean Commission. A Report to the Nation. Recommendations for New Ocean Policy. Washington, 2003.
31Например, предложение, сделанное в ходе подготовки форума в ЮАР, о дополнении триады устойчивого развития четвертым компонентом в виде глобального соуправления.
32Smith, Gordon, and Moises Naim. Altered States: Globalization, Sovereignty, and Governance. Ottawa, 2000.
33United Nations Convention on the Law of the Sea. U.N., N.Y. 1983.
34R.L Friedheim. Ocean Governance at the Millenium: Where We Have Been-Where We Should Go // Ocean and Coastal Management, 1999. Vol. 42, № 9; J.S. Nye Jr., J.D. Donahue, eds. Governance in a Globalizing World. Washington, 2000; B. Carin, R. Higgott et all. Global Governance: Looking Ahead, 2006-2010 // Global Governance. 2006. Vol. 12. № 1.