Название статьи у иных читателей может вызвать возражение: о каких истоках бюрократии в петровское время может идти речь, если автор недавно опубликованной монографии Н. Ф. Демидова утверждает, что бюрократия существовала уже в XVII веке. Книга так и называется: "Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма".

Сначала условимся, что следует подразумевать под бюрократией. Вряд ли есть необходимость приводить определения этого понятия. В наше время много пишут о современной бюрократии, меньше - о бюрократии прошлого столетия, и еще меньше - о бюрократии XVIII века.

Бюрократия - категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к управлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны и во времена Русской Правды - уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в XVI, ни в XVII столетиях бюрократия в России еще не сложилась.

Подобно тому, как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно называть бюрократической только в том случае, если налицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это - зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб, и т. д.

В обобщенном виде отличия в положении государственного аппарата XVII столетия по сравнению с XVIII в. отражены в присягах. В XVII столетии отсутствовал единый текст присяги: в различных учреждениях имелись свои крестоприводные записи для различных категорий должностных лиц. Для подьячих Посольского приказа и Разряда она была не такой, как для подьячих прочих приказов; свои крестоприводные записи

ПАВЛЕНКО Николай Иванович - доктор исторических наук, профессор Московского педагогического института им. В. И. Ленина. Данная статья - сокращенная глава подготовленной к печати монографии "Петр Великий".

стр. 3

были у думных чинов, иностранцев на русской службе, донских казаков и т. д. При Петре же был установлен единый текст присяги, под которой ставили подписи как сенаторы, так и канцелярские служители: "Государственных коллегий в члены, також и прочие чины гражданские, и каждый особо", - как сказано в Генеральном регламенте. Еще более существенно то, что в присягу Генерального регламента введено обязательство, которого нет и не могло быть в крестоприводных записях XVII в., а именно: действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.

Бюрократической системе необходима иерархия учреждений. Иерархия учреждений является, пожалуй, единственным признаком, унаследованным бюрократической системой от правительственного механизма предшествующего времени: уже в XVII в. существовали Боярская дума, а также приказы в центре и воеводские избы на местах. Однако это трехчленное деление, особенно в его среднем звене, было лишено единства принципов организации и определения прав и обязанностей. Нормативные акты, определявшие права и обязанности Боярской думы и приказов, отсутствовали. Едва ли не самым ярким примером отсутствия строгой системы в формировании центрального аппарата является множественность принципов определения их компетенции: власть одних приказов распространялась на всю страну (Поместный, Посольско-Пушкарский и др.), другие приказы управляли определенной территорией (Приказ Казанского дворца, Сибирский, Смоленский и др.); власть некоторых приказов распространялась на ограниченную территорию (чети: Галицкая, Устюжская и др.) или определенные отрасли управления. В структуру государственных учреждений вторгались дворцовые, а также патриаршие приказы.

В XVII в. должностные лица, как и правительственные учреждения, не располагали документами, определявшими их права и обязанности. Мы не знаем прав и обязанностей боярина, чем от них отличались права и обязанности окольничего, равно как и отличий подьячего второй статьи от подьячего третьей. В реальной жизни эти различия современники умели уловить, но эти различия не были закреплены законодательно, основывались на обычном праве. Только при абсолютной монархии должностные лица и учреждения от самых высоких правительственных инстанций до самых низких были наделены инструкциями и регламентами.

В XVII, как и в первой четверти XVIII в., правительственные учреждения и персонал, их обслуживавший, делились на два уровня: высший, правящий, и низший, исполнительский. Роль высшего уровня в XVIII в. выполняла правящая бюрократия, заседавшая в Сенате. Она существенно отличалась от правящей верхушки XVII в., заседавшей в Боярской думе. При комплектовании последней руководствовались принципом породы кандидатов и родства с царской фамилией - отец и братья супруги царя возводились в думные чины. В думу посылал своих представителей ограниченный круг аристократических фамилий, причем думный чин за немногими исключениями являлся пожизненным. Боярина царь мог назначить воеводой какого-нибудь уезда, поставить во главе приказа или, наконец, отправить выполнять какое-либо поручение за рубеж. Такой боярин, не участвуя в заседаниях Думы, не утрачивал своего чина. Случаев, подобного тому, что произошел с князем и боярином В. В. Голицыным, фаворитом царевны Софьи, оказавшимся в ссылке и лишившимся не только чина, но и земельных владений, в XVII в. было немного.

Думные чины, особенно бояре и окольничие, пользовались значительной экономической независимостью от верховной власти - они обеспечивались землей и крестьянами. В 1678 г. 45 бояр, 27 окольничих, 19 думных дворян и 8 думных дьяков владели 11% дворов, принадлежавших всем светским феодалам России. Різ бояр князь Н. И. Одоевский владел 1397 дворами, князь Я. Н. Одоевский и того больше - 1989 дворами,

стр. 4

князь И. А. Воротынский - 4609 дворами¹ ! Безбедную жизнь этим и им подобным боярам и окольничим обеспечивали тысячи крепостных крестьян, снабжавших барина необходимыми жизненными ресурсами, независимо от того, какие обязанности он выполнял и где находился - в столице или за ее пределами.

Другое дело Сенат и сенаторы. При назначении сенатором (как, впрочем, и на другие должности) царь руководствовался иным принципом - служебной годностью. Если боярский отпрыск с привычной последовательностью преодолевал ступени служебной лестницы и в конечном счете достигал самого высокого чина, приходя на смену отцу, то права стать сенатором добивались лица, обладавшие личными достоинствами; заслуги же предков во внимание не принимались. Выше всего ценились ум, служебное рвение, образование и т. д. Новые критерии служебной годности порождали новых людей в верхнем слое правительственного механизма. Это была новая знать, начинавшая свою родословную вельмож со времени Петра, целиком обязанная своей карьерой царю.

Но сенатора от боярина отличала еще одна особенность: боярин - чин, сенатор - должность. Лицо, по каким-либо причинам выбывшее из состава Сената, утрачивало звание сенатора. Следовательно, налицо большая зависимость сенатора от верховной власти. Эта зависимость правящей бюрократии от царской власти в еще большей мере прослеживается в экономической области. Если в XVII в. благополучие вельмож обеспечивалось их собственными крепостными крестьянами, то в XVIII в. сенаторы, как и прочие чиновники, получали денежное жалованье. Прекращение службы влекло за собой прекращение выдачи жалованья; перемещение по службе, связанное с понижением или повышением, также отражалось на размере жалованья.

Для бюрократической системы управления характерны одинаковые структура и штаты местных и центральных учреждений. Этого нельзя сказать ни о Боярской думе, ни о приказах. Историк может установить, чем занимались тот или иной приказ и даже Боярская дума, только эмпирическим путем, то есть изучением их деятельности: следы деятельности этих учреждений, отраженные в документах, позволяют установить их компетенцию.

Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями, регламентами и штатами. Создается внешне стройная система управления, которую современники уподобляли часовому механизму. Как в нем все винтики и колесики находятся во взаимодействии, выполняя определенную нагрузку, так в государственном устройстве - четкая система соподчиненности учреждений и разделения функций.

Унификация и регламентирование вели к специализации чиновничества и дроблению обязанностей должностных лиц. Главным показателем роста разделения труда является отграничение военной службы от гражданской. В XVII в. военная и гражданская служба совмещались в одном лице. Считалось, что познаний и опыта боярина вполне достаточно, чтобы с одинаковым успехом справляться с военными, дипломатическими и административными функциями. Так, В. В. Голицын, опытный дипломат, но лишенный способностей военачальника, все же был поставлен во главе войск, участвовавших в двух неудачных Крымских походах. Ратный человек XVII в. на склоне своей военной службы, считая, что он уже исчерпал силы на этом поприще, обращался с просьбой к царю перевести на службу гражданскую, чтобы "покормиться" в должности воеводы, нисколько не сомневаясь, что его опыта и познаний достанет для управления уездом.

Регулярная армия, созданная при Петре, была рассчитана на обслуживание ее иерархией военной бюрократии - профессионально подго-

¹ Исторический архив, 1949, т. 4, с. 122, 123.

стр. 5

товленным офицерским корпусом. Военная служба если и совмещалась с иной, то только с дипломатической, но также совмещение определялось их естественной взаимосвязью.

К проявлениям роста специализации относится дробление должностей, наблюдавшееся во всех подразделениях бюрократической системы. Вместо главы приказа, фактически распоряжавшегося его деятельностью, создаются коллегии со своей иерархией должностных лиц: президент, вице-президент, советники и асессоры. Еще более дробное разделение труда в низшем эшелоне; появляются ранее не существовавшие должности исполнителей распоряжений верхушки бюрократии - протоколисты, актуариусы, секретари и пр.

Численность бюрократии к концу царствования Петра если и увеличилась, то незначительно. Это объяснялось перераспределением должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы государственного управления. Так, если в Боярской думе к концу столетия насчитывалось чуть более 100 членов, то в Сенате заседало девять человек. Присутствие коллегии состояло из десяти членов вместо двух-трех в приказах. Зато приказов в конце столетия было 44, а коллегий и равных с ними учреждений - двенадцать. Нивелировка произошла и в областной администрации: при Петре на местах возникли не существовавшие в XVII в. губернские и провинциальные учреждения, а вместе с ними и их штаты.

Однако сама по себе численность должностных лиц не может служить главным признаком бюрократической сути управленческого аппарата. Количество людей, занятых в управлении, важно лишь в том отношении, что минимум их должен обеспечить действие бюрократической системы. Количественный показатель в бюрократической системе имеет такое же значение, как численность населения в общественном разделении труда, - для этого тоже необходим минимум лиц, участвующих в производстве. Лишь после возникновения бюрократии начинается ее расширенное воспроизводство.

Рост численности приказных людей в XVII в. давно отмечен исследователям. Теперь установлено, что в 1690-х годах их насчитывалось 4657 человек, тогда как в 1640-х годах - 1611, то есть за полвека почти трехкратное увеличение. Этот факт не обошли и современники. Старец Авраамий в тетрадях, поданных Петру в 1691 г., писал: "По приказам начальных людей посажено: где бывало преж сего по одному, ныне тут два, а инде есть и три; а где по два - тут по четыре и по пять и больше... А молодых де подьячих полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут". Такую же картину запечатлел стольник П. А. Толстой. При осмотре Неаполитанского трибунала, помещения которого были набиты служителями, ему пришло в голову сравнить его с московскими приказами. В трибунале, записал Толстой, "безмятежно многолюдно всегда бывает и теснота непомерная, подобно тому как в московских приказах"² .

Всю эту приказную рать, как и правящие верхи XVII в., можно считать исходным материалом для складывания бюрократии. XVII век для приказных дельцов представлял собой своего рода начальные классы, оканчивая которые, они вступали на новую стезю своей деятельности, качественно преображаясь. Это отмечено во многих законодательных актах, но главнейшим из них, несомненно, является Генеральный регламент.

Генеральный регламент заслуживает рассмотрения прежде всего потому, что он являлся средоточием бюрократической мудрости, определившей по крайней мере три исходных положения бюрократической систе-

² Там же, 1951, т. 5, с. 146; Русский архив, 1888, кн. 5, с. 29, 35; Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России в XVII в. и ее роль в оформлении абсолютизма. М. 1987, с. 37.

стр. 6

мы. Он, во-первых, установил строгую подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящий. Во-вторых, Генеральный регламент фетишизирует бумагу, документ. Все инстанции сверху вниз и снизу вверх взаимосвязаны между собой письменне, "ибо как в Сенате, так и в коллегиях словесные указы никогда отправляемы быть не надлежат". Именно поэтому Генеральный регламент уделил огромное внимание судьбам бумаги, ее плутанию по закоулкам учреждения от момента поступления до выхода из него. Бумаготворчеством в коллегии занимается низшее звено бюрократии - технические исполнители. В-третьих, Генеральный регламент определил обязанности канцелярских служителей: секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора. Мелкой канцелярской сошке принадлежало если не решающее, то большое влияние на движение дела. В ее власти было предать дело забвению, попридержать, полошив под сукно, похоронить в ворохе бумаг и тине беспросветной волокиты либо, напротив, своевременно поставить вопрос на обсуждение присутствия коллегии и высветить его соответствующим образом. Впрочем, это относится к практике работы канцелярских служителей. Что же касается порядка, намеченного Регламентом, то пунктуальное его соблюдение обеспечивало быстрое и беспрепятственное продвижение бумаги по инстанциям.

Главное должностное лицо канцелярии - секретарь. Он докладывал присутствию коллегии о всех поступивших бумагах, он же вел учет вершенных и невершенных дел. Хотя "секретарь, - как сказано в Регламенте, - в коллегии гласу не имеет", он обязан присутствию "надлежащее уведомления давать и о нужном напамятовать", то есть определять повестку дня заседания. Секретарь появлялся в коллегии раньше, чем ее члены, чтобы подготовить к заседанию необходимые материалы.

Следующим должностным лицом в коллегии был нотариус. Его обязанность - вести протокол заседания коллегии, причем регламент опускается до установления его формуляра, поучает, как достичь полного единообразия в оформлении протокола. Для этого "первым делом надлежит вверху листа год и число написать". Формуляр протокола предусматривал возможные отступления от плавного и бесконфликтного обсуждения вопроса. В этом случае надлежало непременно излагать "голосы" членов Присутствия, несогласные с мнением большинства.

Ниже нотариуса стоял актуариус. Он регистрировал поступающие в коллегию документы, составлял им реестр и разносил их непосредственным исполнителям, назначенным секретарем. Наконец, регистратор отвечал за оформление указов, исходивших из коллегии. В его ведении были также журналы исходящих и входящих бумаг.

Перечисленные выше должностные лица причастны к составлению документов. Указ, промемория, или доношение, в создании которого участвовали представители высшей канцелярской братии, должен был обрести пристойный внешний вид. В дело вступали каллиграфисты XVIII в. - копиисты. "Копиистам надлежит все, что отправляется в канцелярии, набело писать; того ради имеют выбраны быть добрые и исправные писцы". Отправляемый документ не должен был иметь исправлений, дополнений, сокращений и других следов редакторской работы.

Регламент заботился даже об интерьере палат, придавая им простоту и торжественность, долженствующую вызывать у вошедшего почтение и чувство робости. Помещение, в котором заседала коллегия, должно быть убрано "добрыми коврами и стулами", а стол покрыт "добрым сукном". На столе находилось так называемое зерцало - усеченная трехгранная пирамида, на каждой стороне которой помещались три печатных текста указов: от 17 апреля 1722 г. - "О хранении прав гражданских", от 21 января 1724 г. - "О соблюдении благочиния во всех судейских местах" и от 22 января 1724 г. - "О важности государственных уставов".

Служба в коллегии подлежала строгому распорядку. Рабочий день длился пять часов, в зимние месяцы начинался в шесть, а в летние -

стр. 7

в восемь часов. Впрочем, продолжительность рабочего дня не была постоянной, в случае нужды работать приходилось сверх указанных часов. Коллегия заседала во все дни недели, кроме воскресений и четвергов. По четвергам президенты коллегий должны были присутствовать в Сенате. Членам коллегий "купно с канцеляристами" положен был четырехнедельный отпуск, используемый в один из летних месяцев, чтобы, как написано в регламенте, "в маетности свои ехать летним увеселением забавляться". Непрерывность работы коллегии обеспечивалась тем, что одновременно в отпуск отправлялась лишь треть ее состава. В иных случаях на срок свыше недели могли уволиться от присутствия: президенты и вице-президенты - с разрешения царя, а остальной персонал - по решению коллегии.

Началось заседание коллегии. Регламент и здесь не отдавал членов присутствия во власть стихии и заставлял соблюдать нормы поведения, запрещалось "о других делах разговоры иметь", произносить "непотребные и праздные слова". Просители должны были ожидать вызова, находясь в "прихожей каморе", а войдя в зал присутствия, вести себя "с надлежащим почтением". Право сидеть в присутствии предоставлялось только челобитчикам в ранге полковника и выше, а остальные "имеют доношения свои стоя чинить".

При обсуждении вопросов первыми высказывали мнение низшие по должности члены присутствия - асессоры, за ними следовали советники, затем вице- президент и президент. Цель введения подобного порядка состояла в том, чтобы чиновник, облеченный большой властью, не оказывал давления на членов присутствия рангом пониже. Хотя Регламент и предписывал "всем мнение свое свободно и явственно объявлять по правому своему разумению и совести, невзирая на персону", но нетрудно догадаться, какие переживания терзали при этом душу подчиненного, стремившегося по едва заметным признакам, по выражению лица или репликам угадать, какое мнение начальству понравится.

Регламент предусматривал и случай, когда голоса разделятся поровну, - принятым считалось решение, за которое проголосовал президент. В жизни такое случалось крайне редко: изученные нами протоколы Берг-коллегии не зарегистрировали ни одного казуса, когда Я. В. Брюсу довелось бы на чашу весов поставить авторитет президента этого учреждения. Предусматривалось и еще одно преимущество президента: при его появлении в "каморе" и при выходе из нее присутствующие обязаны были выразить почтение, или, как записано в Регламенте, "комплимент", вставанием.

Помимо Генерального регламента к формированию бюрократии имели прямое отношение еще два регламента, Адмиралтейский и Духовный, а также Табель о рангах.

Коренное отличие Адмиралтейского регламента от Генерального состоит в том, что последний очерчивает круг обязанностей канцелярий центральных учреждений, в то время как нормы, установленные Адмиралтейским, определяют обязанности должностных лиц, действовавших преимущественно за пределами здания коллегий. Поскольку Адмиралтейская коллегия ведала кораблестроительными верфями, ее регламент придавал важное значение обязанностям должностных лиц, связанных с производством, а также заготовкой как строительных материалов, так и продовольствия. Чего только нет в Адмиралтейском регламенте! В нем учтены даже такие мелкие бытовые детали производства, как возможность использования щепы на верфи: плотникам разрешалось пользоваться ею для личных надобностей только по субботам, причем щепу надлежало предварительно сгрести в кучи.

Множеством норм Адмиралтейского регламента должны были руководствоваться прочие коллегии. К ним относятся правила заключения подрядов на поставку провианта, леса, железа и прочих материалов,

стр. 8

указания об изучении рыночной конъюнктуры на подрядные товары, о порядке продажи товаров из Адмиралтейства; перечислены обязанности фискалов, много внимания уделено руководству Морской академией и прочими учебными заведениями, работе госпиталей, обеспечению их медикаментами, бельем и прочим, обязанностям лекаря и т. д.

Адмиралтейский регламент составлялся позже Генерального, и в нем учтен двухлетний опыт работы учреждений, руководствовавшихся Генеральным регламентом. Теперь, например, указ коллегии должны подписывать все ее члены, причем сразу же после его текста, "чтоб между указом и подписью не было ничего оставлено порожнего места, дабы невозможно было потом приписать". Регламент Адмиралтейства, кроме того, устанавливал процедуру открытия заседания коллегии, отсутствовавшую в Генеральном регламенте. Ей разрешалось начать работу, "когда большая часть членов соберется", обождав прихода остальных четверть часа, "хотя б остальные и не собрались, дабы время туне не проходило, и остановки в делах не было". Регламент изложил последовательность действий коллегии в том случае, если она столкнулась с ранее не встречавшимся обстоятельством. Коллегия должна была доложить царю о вынесенном в этом случае постановлении, а если он отсутствовал, то принять решение всеми ее членами. Если царю ее решение окажется приемлемым, то оно включалось в регламент.

Объем Адмиралтейского регламента в несколько раз превышал объем прочих регламентов - в нем 506 статей, в то время как другие регламенты состоят из нескольких десятков статей. Увеличение объема Адмиралтейского регламента связано с включением в его текст разделов, излагающих обязанности таких должностных лиц, как прокуроры, фискалы и другие. Адмиралтейский регламент устанавливал то, чего были лишены регламенты прочих коллегий, - штат канцелярских служителей, оказавшийся малочисленным - 17 человек. И именно это обстоятельство имел в виду царь, когда повелел составить коллегиям новые регламенты с учетом "аншальта" Адмиралтейской коллегии.

Третьим регламентом, за которым закреплена видная роль в становлении российской бюрократии, был регламент Духовной коллегии, или Синода. Духовный регламент примечателен обоснованием преимуществ коллегиальной системы управления. Впервые раскрыть эти преимущества попытались в 1720 г. составители Генерального регламента. Однако хотя в нем и имеется глава "О преимуществе коллегии", но ее содержание не соответствует названию и доводов в пользу коллегии не приведено.

Составителя Духовного регламента Феофана Прокоповича обратиться к этой теме вынудила необходимость убедить в целесообразности замены единоличной формы правления (патриаршества) коллегиальной - Синодом: "Сие правление соборное и всегдашнее, и аки всегдашний Синод или синедрион, совершеннейшее есть и лучшее, нежли единоличное правительство, наипаче же в государстве монаршеском, каковое есть наше Российское". Эта генеральная идея подкрепляется разнообразными доводами.

Прокопович полагал, что "известное взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицем", ибо "что один не постижет, то постигнет другий, а чего не увидит сей, то он увидит". Другое преимущество состоит в том, что "скорее ко уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ". К преимуществам коллегиальной системы Прокопович относил также возможность избежать пристрастных решений - считалось, что всем членам коллегии затруднительно вступить в преступный сговор, с целью вынести необъективное решение. Коллегия, далее, менее "гнева сильных боится", нежели "единоличный правитель". Прокопович не преминул напомнить прецедент прошлого столетия, когда угроза самодержавию проистекала от едино-

стр. 9

личного правителя - властолюбивого патриарха Никона. Ничего подобного не могло быть при соборном правительстве. Преимущество коллегиальной системы над приказной, подчеркиваемое Духовным регламентом, тоже оказало влияние на формирование бюрократического аппарата.

Особое место в формировании бюрократии принадлежит Табели о рангах 1722 года. Отдельные положения этого нормативного акта действовали задолго до ее обнародования. Так, при подборе соратников Петр руководствовался не породой, а принципом служебной годности. Появление в окружении царя таких выдающихся сподвижников из лиц далеко не родовитых, как Меншиков, Шафиров, Ягужинский и др., относится к концу XVII - началу XVIII века. Равным образом такие должности, как канцлер и вице-канцлер, тоже появились в обиходе ранее 1722 г. - сразу же после Полтавской виктории.

Значение Табели о рангах состоит в том, что она привела в систему и унифицировала все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской - от прапорщика на военной и коллежского регистратора на гражданской до генерал-адмирала, фельдмаршала и канцлера.

Табель обязывала всех служить и объявила службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения: "Мы для того никому какого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характеры не получат". Все 14 рангов, составляющих Табель, являлись ступенями служебной иерархии, по которым при надлежащем рвении и способностях мог продвигаться чиновник в любой отрасли службы.

Табель о рангах открывала доступ в ряды дворянства лицам "подлого" происхождения: дослужившиеся до первого офицерского чина на военной службе и VIII ранга на гражданской получали наследственное дворянство и все проистекавшие из этого привилегии. Происходило обюрокрачивание дворянства и одворянивание бюрократии.

Оставляя в стороне структуру, права и обязанности областных и провинциальных учреждений, перечислим центральные органы власти. Центральный аппарат состоял из одиннадцати коллегий (двенадцатой был главный магистрат). Три из них назывались первейшими, то есть главными (Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская). Три коллегии ведали финансами страны: доходами (Камер-коллегия), расходами (Штатс- конторколлегия); контролировала расходы Ревизион-коллегия. Торгово- промышленные коллегии управляли горным делом и металлургией (Берг- коллегия), легкой промышленностью (Мануфактур-коллегия) и внешней торговлей (Коммерц-коллегия). Вотчинная коллегия, унаследовавшая дела Поместного приказа, рассматривала земельные тяжбы и сделки, ведала куплей- продажей крестьян, беглыми крестьянами и рекрутами, выморочными и заложенными имениями. К новым учреждениям относилась Юстиц-коллегия, отправлявшая административные и судебные функции.

Особое место в правительственном механизме занимала Духовная коллегия (Синод), заменившая патриарха. Члены присутствия Синода, как и прочих коллегий, назначались царем. Создание Синода означало полное подчинение духовной власти светской - церковным иерархам предписывалось "в мирские дела не входить ни для чего". Главная задача Синода - наблюдение за чистотой православия и борьба с раскольниками. Средство достижения поставленной цели - распространение просвещения: "Убо учение доброе и основательное есть всякой пользы, как отечества, так и церкве, аки корень и семя и основание". Близким к коллегиям был Главный магистрат, руководивший органами городского самоуправления.

Выше коллегий стоял Сенат. Остается загадкой, почему царь столь долгое время терпел отсутствие указа о высшем учреждении государства,

стр. 10

разработанного с такой же обстоятельностью, как регламент Адмиралтейства. Перечень обязанностей Сената в наброске, наспех составленном царем в учредительном указе от 2 марта 1711 г., лишь наметил контуры этих обязанностей, оставив в стороне множество важных деталей повседневной работы учреждения. К составлению указа о Сенате Петр возвращался дважды: в 1718 и 1722 гг., причем оба текста были написаны царем, подвергались им многократной правке, дополнялись, царь редактировал текст указа шесть раз.

В состав Сената по указу 1718 г. входили президенты коллегий. Главная задача его - выносить постановления по вопросам, которые коллегии самостоятельно решить не могли из-за отсутствия прецедентов. Указ содержит некоторые процессуальные моменты: "никакой незваной персоне в Сенат не входить"; приглашение сесть распространялось только на тех вызванных, кто "ранг имел между первейшими чинами"; "никому в Сенате позволения разговоры иметь о посторонних делах" не дано; более того, строжайше было запрещено обмениваться шутками, смеяться. Введением сурового режима работы Сената и аскетизма в поведении сенаторов царь стремился поднять престиж высшего органа управления. Эту же цель преследовало запрещение вахтмейстеру и двум его канцелярским служителям заходить в Сенат без вызова.

О существе службы сенаторов говорится в самой общей форме, применявшейся к любому чиновнику любого учреждения: "Иметь о монаршеской пользе неусыпное попечение", чтобы "должность свою и наши указы в памяти имели и до завтрея не откладывали, чтобы никакое дело исполнено быти надлежит словесно, но все, чтоб письменно", и т. д.

Указ о должности Сената 1722 г. вводил существенные новшества, которые принято называть реформой Сената. Прежде всего был изменен принцип комплектования Сената. Раньше в его состав входили все президенты коллегий. Теперь царь признал, что "сие сначала несмотря учинено было". Понять ход мыслей Петра нетрудно: Сенат, состоявший из президентов коллегий, не мог должным образом контролировать их работу. При таком составе высшего правительственного учреждения нарушались бюрократические принципы иерархической соподчиненности и контроля деятельности нижестоящих инстанций. Петр справедливо рассудил, что сенаторы могли контролировать работу коллегий "яко свободные от них". По указу 27 апреля 1722 г., Сенату надлежало "состоять из тайных действительных и тайных советников, кому от нас ныне повелено и впредь повелено будет, и сидеть по рангам". В порядке исключения царь допускал пожалование в сенаторы только президентов трех "первейших" коллегий: Иностранных дел, Военной и Адмиралтейской.

Впрочем, указ этот остался на бумаге. Причина тому - крайне скудный резерв, из которого Петр мог черпать деятелей государственного масштаба и формировать высший эшелон власти. Не прошло и месяца, как 16 мая 1722 г. царь издал указ, отменявший предшествовавший: "Которые в Сенате из президентов коллегий и уволены для управления своих коллегий, ныне надлежит им для малолюдства в Сенате сидеть равно с другими, только два дни меньше в недели".

В конечном счете не эти изменения состава Сената оказались важными, а появление ранее неведомых должностных лиц и структурных частей. Главнейшие из них - генерал-прокурор, о котором будет сказано ниже, а также рекетмейстер и герольдмейстер.

В наказе рекетмейстру 5 февраля 1722 г. надобность этой должности мотивирована тем, что вопреки указам, повелевавшим коллегиям рассматривать жалобы правдиво и безволокитно, челобитчики по-прежнему "мимо определенных им судов и Сената, продерзостию своею прошении свои приносят и подают его величеству самому, не дая нигде покою"... Рекетмейстер должен был освободить царя от разбирательства подаваемых лично ему челобитных. Другая задача рекетмейстерской конторы

стр. 11

Сената состояла в наблюдении за справедливостью приговоров нижестоящих инстанций и в предотвращении волокиты при разбирательстве жалоб. Царь вооружил рекетмейстера чисто бюрократическими средствами борьбы с бюрократией: рекетмейстер, получив жалобу, должен был разбираться не столько в существе принятого какой-либо канцелярией решения, сколько в своевременном прохождении жалобы по инстанциям. Поэтому рекетмейстер интересовался не челобитчиком, а делом, возникшим в недрах канцелярии в связи с поданной жалобой.

Совершенно очевидно, что рекетмейстер располагал ограниченными возможностями влиять на работу бюрократического механизма, захлебывавшегося в потоке бесчисленных жалоб, справедливых и сутяжнических. Доказательством тому служит доношение первого генерал- рекетмейстера Василия Павлова от 10 сентября 1722 г., в котором он писал об игнорировании канцеляриями, коллегиями и губерниями посылаемых им указов и просил Сенат отправить им подтвердительные указы³ .

Главная обязанность Герольдмейстерской конторы состояла в учете дворян, выявлении среди них годных и негодных к службе, регистрации перемещений как по ступеням Табели о рангах, так и из одного ведомства в другое. Под особым наблюдением герольдмейстера находились дворяне, уклонявшиеся от службы, так называемые "нетчики", а также дети, которым предстояло служить в будущем. О них контора должна была собирать сведения, где они получают образование - дома или в учебных заведениях. Герольдмейстерской конторе инструкция поручала также сочинение гербов. При жизни Петра конторой были изготовлены изображения герба для государственной печати, а также гербов губерний и 97 гербов городов"⁴ .

Успешнее всего Герольдмейстерская контора действовала на поприще учета дворянства. Раньше для выявления служебной годности и привлечения дворян к службе организовывались дворянские смотры, периодически проводившиеся царем. После создания Герольдмейстерской конторы надобность в них отпала и интересующие высшую власть сведения поступали по бюрократическим каналам.

Итак, в результате административных реформ был построен новый правительственный аппарат. От предшествующего он отличался четким размежеванием обязанностей, унификацией. Все учреждения страны были снабжены соответствующими инструкциями, регламентами и наставлениями. При этом, однако, мерилом успешной работы чиновника являлось не состояние дела, а упорядоченное делопроизводство. Поскольку каждый шаг должностного лица был предусмотрен инструкцией, то слепое следование ее букве определяло оценку качества работы. О фетишизации бумаготворчества свидетельствуют ведомости об экономических показателях казенных металлургических заводов на Урале. Микроскопическая точность при подсчете себестоимости пуда серебра и железа создает полную иллюзию благополучия и исключает малейшее подозрение в самой возможности что-то украсть. Так, пуд серебра на Нерчинском заводе обошелся казне в 1723 г. в 399 руб. 32 51/64 коп., а себестоимость пуда проволоки в 1726 г. - в 83 7/64 копейки⁵ . Эти доли копейки ярче многих слов подтверждают, что российская бюрократия успешно овладевала премудростями своего ремесла.

Обильное бумаготворчество на первый взгляд сравнительно легко поддавалось контролю. Но царь видел, что чиновник способен быстро овладеть искусством отражать на бумаге полное благополучие, идиллическую картину повседневного бытия, ничего общего не имевшую с действительностью. "Есть плуты, - рассуждал Петр, - которые ни во что иное

³ Покровский С. О Сенате в царствование Петра Великого. М. 1875, с. 199.

⁴ Соболева Н. А. Российская городская и областная геральдика XVI- XVIII вв. М. 1981. с. 42 - 51.

⁵ Исторический архив, 1953, т. 9, с. 190, 191.

стр. 12

тщатся, точию мины под всякое добро делать и несытость свою наполнять". Поэтому одновременно с созданием нового аппарата управления царь создавал и органы контроля: в тот же день, когда был создан Сенат, были учреждены и должности фискалов. Законодательство о фискалах отразило изменение их компетенции: с одной стороны, предусматривалось привлечение фискала за неправый донос к ответственности, от которой по указу 1711 г. они были освобождены; с другой стороны, фискалу предоставлялось право "проведывать" не только "тайно", то есть негласно, заглядывая в замочную щель, но и "явно", изучая канцелярское делопроизводство⁶ .

Расцвет фискальной службы в петровское время падает на период, когда ее возглавлял обер-фискал А. Нестеров (1715 г.). Жертвой его усердия стал сибирский губернатор князь М. П. Гагарин. Нестеров начал уличать его в казнокрадстве еще в 1714 г., но Сенат, получая доношения, оставлял их без последствий. Настойчивость обер-фискала принесла плоды в 1717 г., когда он обратился с доносом к царю и делу был дан ход. Преступление было настолько очевидным, что Гагарин признал свою вину и просил царя, "чтоб я отпущен был в монастырь на пропитание". Казнокрада царь отправил на эшафот в 1721 г., а вслед за ним на виселице оказался и Нестеров, тоже не устоявший перед взяткой. Однако десятки остальных доносов фискалов не достигали цели, ибо расследование их не доводилось до конца.

Фискальский надзор можно считать своеобразной формой контроля. В поисках материала для изобличений фискал слонялся среди обывателей, подсматривал и подслушивал, собирая улики, и садился за стол сочинять донос. Хотя ему со временем и дозволялось проникать в правительственные канцелярии и знакомиться с делопроизводством, основной формой его деятельности оставался негласный надзор. Главный изъян этой формы контроля состоял в том, что фискалы не предупреждали преступления, а всего лишь регистрировали их, а затем изобличали виновников. Более того, фискал был заинтересован в том, чтобы преступление достигло завершающей стадии, ибо в этом случае улики могли стать неопровержимыми и фискала ожидало щедрое вознаграждение. С этим недостатком был связан другой - тайный характер деятельности фискала создавал широкие возможности для злоупотреблений. В итоге возникла потребность дополнить надзор тайный и негласный надзором явным и публичным, воплощенным в институте прокуратуры.

Организация прокурорского надзора, начавшаяся в 1715 г., прошла несколько стадий: контролирующие функции последовательно осуществляли генерал- ревизор, обер-секретарь Сената, гвардейские офицеры и, наконец, генерал- прокурор (указ от 27 апреля 1722 г.).

Контроль охватывал всю иерархию учреждений от губернских на местах до коллегий и Сената в центре. Систему в целом возглавлял генерал-прокурор Сената с его помощником - обер-прокурором; им подчинялись прокуроры коллегий и надворных судов в губерниях. Наконец, руководство негласним контролем фискалов было объединено с гласным контролем прокуроров. Опытные фискалы в коллегиях, надворных судах и провинциях подавали свои доношения прокурорам. Если, однако, прокурор не принимал необходимых мер, то фискал обязан был донести об этом обер-фискалу, а последний - генерал- прокурору, выступавшему с соответствующими представлениями в Сенате.

Права и обязанности прокуратуры определяла инструкция ("Должность генерал-прокурора"), шесть раз переделывавшаяся царем. Высокий престиж прокуратуры подчеркивался тем, что генерал-прокурор и обер-прокуроры Сената "ничьему суду не подлежат, кроме нашего", то есть

⁶ Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра І. М. - Л. 1945 с. 200, 203, 204.

стр. 13

царского. "Должность" лаконично формулировала главную обязанность генерал-прокурора: "Сей чин - яко око наше и стряпчей о делах государственных". Метафора Петра предусматривала две ипостаси генерал- прокурора: он доверенное лицо царя, смотревшее на окружающее его глазами ("Яко око наше"), и в то же время лицо, стоявшее на страже феодального правопорядка ("стряпчей о делах государственных").

"Должность" конкретизирует эту общую формулу, определяя средства ее претворения в жизнь: "Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенацкому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял". Более всего законодателя интересовал конечный результат деятельности генерал- прокурора, степень ее эффективности: "Чтобы в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись"⁷ .

В заключение, коротко о результатах деятельности механизма надзора, над конструированием которого так упорно трудился царь. Выше отмечалась едва заметная роль фискалов в жизни общества и государства - лишь небольшая доля возбужденных ими дел была доведена до конца. Не слишком отличалась от нее и роль прокуратуры. И это несмотря на то, что во главе ее стоял П. И. Ягужинский - незаурядная личность, человек энергичный и достаточно независимый, чтобы иметь собственные суждения, не опасаясь высказывать их власть имущим, пользовавшийся уважением и поддержкой Петра. Обер- прокурором был назначен Г. Г. Скорняков-Писарев, личность менее колоритная.

Первый раз генерал-прокурор появился в Сенате 22 февраля 1722 года. С тех пор генерал-прокурор и обер-прокурор являлись на службу ежедневно - в отличие от сенаторов, которые далеко не всегда посещали заседания. Сенатские протоколы будто бы дают основание для вывода об огромной активности Ягужинского и Писарева - их голоса раздавались почти на каждом заседании Сената. В ряде случаев генерал-прокурор выполнял роль посредника между царем и Сенатом. В феврале 1722 г. Ягужинский объявил переданное ему повеление царя, чтобы Сенат распорядился о заготовке провианта в Астрахани для армии, отправлявшейся в Каспийский поход. 3 апреля генерал-прокурор сообщил Сенату волю царя о процедуре обсуждения дел. Сенаторы обязаны были сначала выслушать суть дела до конца, а уж затем начать его обсуждение, а при несогласии с чем-либо подавать особое мнение.

Чаще всего, однако, царские распоряжения Ягужинский получал через кабинет- секретаря Макарова. 8 марта 1722 г. Макаров отправил генерал-прокурору письмо с предписанием Петра повременить с объявлением у виселиц фамилий дворян, уклонявшихся от службы, до своего возвращения из Каспийского похода. В июне 1724 г. директор парусно-полотняной мануфактуры Тиммерман жаловался царю на неуплату денег за отпущенные изделия, а также на то, что ведомства предпочитали приобретать товары не у него, а у других мануфактуристов. Кабинет-секретарь Макаров, разумеется по повелению царя, обратился к Ягужинскому с письмом, предлагавшим обсудить жалобу в Сенате. Впрочем, посредническая роль генерал-прокурора между царем и Сенатом не относилась к числу монопольных прерогатив прокуратуры - нередко эту обязанность выполняли кабинет-секретарь Макаров и А. Д. Меншиков.

Из сенатских протоколов не видно, чтобы генерал-прокурор или его помощник вступали в конфликт с Сенатом. Объясняется это прежде всего тем, что генерал- прокурор и Сенат находились в одной "упряжке", охраняя определенный правопорядок. Но генерал-прокурор не мог обрести полную независимость от Сената также и потому, что сенаторы - на-

⁷ Там же, с. 308 - 311.

стр. 14

пример, А. Д. Меншиков, Г. И. Головкин, П. А. Толстой - пользовались у царя таким же доверием, как и Ягужинский. Поэтому Ягужинский никогда не выступал наперекор сенаторам, стремился найти с ними общий язык, а иногда даже просил у них защиты. Так случилось, например, когда обер-фискал Нестеров, главный обличитель казнокрадов, сам был обвинен во взяточничестве и, находясь под следствием, отвел Ягужинского как руководителя следственной комиссии, обвинив его в недружелюбии. Ягужинский обратился к Сенату с вопросом, как быть, и ему было предложено продолжать следствие. Судя по донесению Ягужинского Петру, генерал-прокурор едва ли не главной своей задачей считал предупреждение разгула страстей сенаторов: "Я совестию своею и всеми сенаторами засвидетельствую, сколько в том верности моей и старания ни было, однако с превеликою трудностью при таких страстях дела в порядке содержать было можно".

В работе генерал-прокурора и его помощника встречались случаи, когда они сами проявляли инициативу и ставили перед Сенатом вопросы, требовавшие законодательного оформления или административного решения. 6 марта 1722 г. генерал-прокурор, будучи в дровяном ряду в Москве, обратил внимание на продажу дубовых дров. Поскольку дубовый лес разрешалось использовать только в кораблестроении, то личные наблюдения генерал-прокурора стали предметом обсуждения Сената. На следующий день Сенат вынес приговор: "Таковых продавцов переловить". Частным определением дело не ограничилось. Ягужинский предложил рассмотреть вопрос в общегосударственном масштабе. Сенат отозвался и на это предложение: был вынесен приговор о проверке охраны дубовых рощ.

Личные наблюдения обер-прокурора тоже становились предметом обсуждения Сената. 19 июля 1722 г., на следующий день после приезда из Петербурга в Москву, Скорняков-Писарев поведал сенаторам об испытанных им путевых невзгодах: в знойный июльский день он, утоляя жажду квасом, счел, что уплатил лишнее из-за того, что продажа напитка в Новгороде производилась откупщиками. Вопрос оказался мелким, сенаторы выслушали претензии обер- прокурора, надо полагать, согласились с его мнением, что от такого порядка продажи напитка "приезжим великая нужда", но никакого указа не вынесли. Поостыв от неприятных воспоминаний, обер-прокурор пять дней спустя подал Сенату более существенные "предложения". Все они тоже являлись результатом путевых наблюдений и касались улучшений Вышневолоцкого канала и рек, по которым двигались караваны судов в новую столицу. В этих вопросах обер- прокурор был компетентен, и Сенат вынес обстоятельный приговор о расчистке порогов на канале, об исправлении мостов и бечевника по Тверце, о невзимании пошлины в Бронницах и т. д.

Известно одно предложение генерал-прокурора большой важности, впрочем, оставшееся без приговора. Оно касалось катастрофического состояния бюджета, отсутствия в казне денег на содержание армии и флота. Ягужинский констатировал факт расстройства государственного хозяйства, вызванного недородами, крупными расходами на Каспийский поход, но конструктивных предложений не внес. Остается загадкой, как можно было Сенату в этой ситуации воспользоваться советом генерал-прокурора, "чтоб народ (был) прокормлен и подати государственные могли быть заплачены без крайнего разорения".

В порядке исключения встречаются случаи, когда генерал-прокурор, выполняя предусмотренное "Должностью" требование, пытался оказать давление на Сенат, тормозивший выполнение своих собственных указов. Речь шла о том, что князь И. Трубецкой, назначенный киевским губернатором еще 12 февраля 1722 г., четыре месяца не мог отбыть к месту назначения из-за отсутствия инструкции. Сенат вынес приговор, вытекавший из бюрократической сути своей деятельности, порождавшей все

стр. 15

растущий поток бумаг. Чтобы справиться с ним, решено было увеличить штат изготовителей этих бумаг. В итоге частный случай дал Сенату повод вынести приговор об увеличении своего штата на шесть секретарей⁸ .

В повседневной работе генерал-прокурора видное место занимало разбирательство дел, возникших по инициативе прокуроров коллегий. В донесениях прокуроров своему начальству тоже преобладали вопросы частного значения, касавшиеся преимущественно внешней, процедурной стороны деятельности контролируемых учреждений. Прокурор Юстиц-коллегии Ржевский в 1722 г. просил обеспечить коллегию помещением, а два года спустя сообщил о том, что коллегия фактически парализована, ибо из десяти членов присутствия на службу являются только два асессора, а остальные либо больны, либо выполняют другие поручения. Сам президент из-за болезни за два месяца присутствовал в коллегии только семь раз. Канцеляристы тоже "видя себя в слабом содержании и не наказанными и страха ни от кого над ними нет паче пришли в ослабу".

Если в первом случае Сенат изыскал возможность обеспечить коллегию помещением, то во втором - предложение генерал-прокурора не нашло никакого отклика.

Прокурор Адмиралтейской коллегии Козлов извещал генерал-прокурора, что члены присутствия не сидят в коллегии пяти "указных часов", часто не являются на заседания и уклоняются ставить свои подписи под определениями коллегии. По делам не видно, чтобы Сенат по этому доношению принял какое- либо постановление.

Столь же малоэффективной оказалась попытка через институт прокуратуры упорядочить работу московских контор-коллегий. Прибыв в Москву для коронации Екатерины, Петр 24 мая 1724 г. велел Ягужинскому проверить, "так ли делается как надобно в московских конторах". Царь не сомневался, что "за глазами, чаю, много диковинок есть".

Одну из таких "диковинок" обнаружил прокурор Вотчинной коллегии А. Комынин. Он доносил, что в Московской конторе нарушалась очередность рассмотрения челобитных, что выносились решения "противно указам", что служители конторы растеряли часть дел, совершали подлоги при определении наследников. В итоге челобитчикам чинится "немалая волокита и напрасные убытки". Не получив ответа на первое доношение от 15 июня 1724 г., Комынин 11 сентября отправил повторное. Ягужинский обратился к Сенату с представлением, но оно не имело последствий.

Впрочем, по поводу одного дела генерал-прокурор и Сенат проявили оперативность и дали ход доношению прокурора без проволочек. Оно относилось к категории так называемых интересных дел, то есть правонарушений, наносивших казне финансовый ущерб. Прокурор Штатс- контор-коллегии Желобов известил генерал-прокурора о злоупотреблениях купчины Ветошникова, ведавшего распродажей китайских товаров. Для их оценки он привлек родных братьев, отдавал товары в кредит, что ему запрещалось указами, запутал отчетность и т. д. Махинации Ветошникова, по подсчетам прокурора, нанесли казне огромный ущерб - 44751 рубль. Сенат вынес определение: Ветошникова обревизовать, отстранить от обязанностей купчины и вместо него Главному магистрату назначить другого⁹ .

Подведем итоги. В годы административных реформ Петра I сложился новый механизм управления страной. От предшествующего его отличали два признака: рационалистическое начало и начало бюрократическое. Рационализм проявлялся в четком разграничении прав и обязанностей между центральными учреждениями. В основу разграничения был положен отраслевой принцип. В результате была создана стройная система органов управления, компетенция которых распространялась на всю страну.

⁸ Центральный государственный архив древних актов, ф. Сената, кн. 1888, л. 201, 423.

⁹ Там же, лл. 427 - 450; кн. 50, лл. 729 - 734, 758.

стр. 16

Приказная система, практически лишенная системности, была заменена коллегиальной. Бюрократическое начало выражалось в создании иерархии единообразных учреждений, руководствовавшихся в своей деятельности регламентами, инструкциями и наставлениями. Регламентации подвергалась не только работа учреждений, но и каждый шаг должностного лица. Регламентировано было и движение бумаг, документов.

Царь в оформившейся абсолютистской системе пользовался неограниченной властью. Вся чиновная рать от копииста до вельможи находилась в зависимости от монарха. Эту зависимость по сравнению с предшествующим временем усиливали перевод чиновников с натурального на денежное содержание и введение нового критерия служебной годности. В то же время эта рать приобрела большую, чем раньше, самостоятельность, в силу тех самых регламентов, уставов и наставлений, которые с таким усердием разрабатывал Петр. Бюрократия находилась в зависимости от царя, но и царь испытывал огромное влияние бюрократии, поскольку она должна была выполнять его волю, очерченную указами.

Контроль за деятельностью государственного аппарата должен был свести независимость государственного механизма до минимума. Для достижения этой цели, оказавшейся эфемерной, Петр создал два института контроля - фискальную службу и прокуратуру. Делали они общее дело - контролировали бюрократический аппарат, но разными средствами: прокурорский надзор осуществлялся в стенах канцелярий, фискальный - преимущественно за их пределами. Отличие, далее, состояло и в формах комплектования институтов: если прокуратура являлась полностью бюрократическим учреждением, вакансии в котором заполнялись назначенными царем чиновниками, то в низшем звене фискального надзора иногда прослеживается выборное начало, когда речь шла о фискалах от посадского населения. Контролирующие функции имели ограниченное значение. Иначе и не могло быть в государстве с монархическим строем, где не народ, а бюрократия правила и себя же контролировала.

Новая система управления являлась шагом вперед в государственном строительстве: она заменила архаичную приказную систему, являясь одним из важнейших элементов европеизации России, и, наконец, в условиях феодального правопорядка положила начало законности.

Давая общую положительную оценку административным новшествам, не следует забывать и об их негативных сторонах. Так, унификация управления уничтожала особенности организации власти на окраинах государства (Дон) и игнорировала специфику управления территориями, населенными нерусскими народами. Пример из другой сферы: при Петре личностное начало приобрело импульсы для своего развития, и в то же время крепостнический режим безжалостно подавлял это же личностное начало у многомиллионной массы крестьян.

Столь же неоднозначной должна быть оценка складывавшейся при Петре бюрократии. Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело. Наличие бюрократии, как о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, позволяло стране в силу инерции двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее заданном направлении.

Существование бюрократии еще не означало абсолютного зла. Весь вопрос - в какой мере бюрократии удалось обособиться от остального общества, обрести независимость от него и в какой мере ее деятельность подвергалась контролю со стороны общества. Отдадим должное Петру Великому - он понимал наличие изъянов, присущих бюрократии, и пытался преодолеть их, однако пользовался средствами, которые не могли принести ожидаемого эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же средствами.