На протяжении последних 15 лет неоднократно предпринимались попытки запустить механизм функционирования экономических зон. Названия их менялись - "зоны свободного предпринимательства", "свободные экономические зоны", "особые экономические зоны", "свободные таможенные зоны" и др. Но все попытки подвести устойчивую правовую базу под развитие экономических зон заканчивались либо ничем, либо давали не те результаты, которые ожидались. О принятии, например, федерального закона о свободных экономических зонах, работа над которым началась еще в 1993 году, разговор уже не ведется. Зашла в тупик подготовка закона об особых экономических зонах. На четвертый квартал 2003 года отнесено представление в Правительство Российской Федерации нового (взамен действующего) проекта Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области".

Одновременно проблемы ускорения темпов развития российской экономики, вхождения России во Всемирную торговую организацию и обострения конкуренции на мировых рынках требуют привлечения в Россию масштабных иностранных инвестиций, передовой западной технологии, современных методов управления.

Во всем мире процесс создания экономических зон переживает бум. В США, например, в скором времени количество свободных экономических зон достигнет одной тысячи. Как и в других странах, они создаются прежде всего в наукоемких отраслях - в авиастроении, электронике, космической отрасли, автомобилестроении - и выступают локомотивом развития всей экономики.

Напомним, что еще в конце 80-х в СССР началась реализация единой государственной программы создания производственных зон и техноцентров, в которых с привлечением иностранного капитала стало концентрироваться высокотехнологичное производство. В начале 90-х, в условиях перехода к рыночной экономике, вся эта работа была прервана. Стали формироваться так называемые свободные таможенные зоны. Эйфория и жажда быстрого и легкого спекулятивного обогащения охватила новоявленных предпринимателей. Для получения статуса свободной таможенной зоны, а затем и свободной экономической зоны достаточно было единоличного распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР.

К 1993 году на долю "свободных экономических зон" (СЭЗ) приходилось уже более одной трети территории России. За счет федерального бюджета льготы и привилегии раздавались беспорядочно и щедро. Идея создания зон стала широко использоваться на местах в качестве инструмента борьбы за "суверенизацию", ухода от уплаты налогов и сокрытия доходов. Одновременно проявилась полная неспособность местных "баронов" и чиновников использовать новые формы хозяйствования для привлечения иностранных инвестиций в сферу производства и техноцентра.

Вскоре свободные экономические зоны стали превращаться в обычные офшорные зоны, где отмывались миллиарды "грязных" долларов. Бюджет России терял налогооблагаемую базу. И тем не менее некоторые юристы именно тогда писали хорошо проплачиваемые книжки и статьи, в которых ратовали за трансформацию свободных экономических зон в офшорные зоны, цинично восхваляли преимущества последних.

В 1993 году размах коррупции и финансовых злоупотреблений в свободных экономических зонах стал угрожающим, и Правительство России вынуждено было инициировать подготовку проекта Федерального закона "О свободных экономических зонах в

Российской Федерации". Однако в средствах массовой информации началась крикливая кампания о возрождении якобы тоталитарных методов в руководстве экономикой, о нарушении прав и свобод личности. В ходе последующих обсуждений многочисленных вариантов законопроекта в Государственной думе и в Совете Федерации его основные положения постоянно менялись под давлением криминальных структур, и закон так и не был принят.

С годами концепция законопроекта о способах привлечения иностранных инвестиций путем предоставления налоговых льгот в пределах ограниченной территории вообще устарела. Принятые в 1999 году Федеральные законы "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" и "Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений" решают проблемы привлечения инвестиций в сферу материального производства, строительства новых и реконструкции действующих предприятий иными способами. Соответственно и категория "свободная экономическая зона" применительно к России утрачивает свое значение. Привлечение инвестиций решают теперь путем обращения к категориям "инвестиционный проект" и "приоритетный инвестиционный проект". По своему содержанию они могут быть приравнены к понятию "свободная экономическая зона", но только в случае, если устанавливаются территориальные границы конкретного инвестиционного проекта.

Опыт использования свободных экономических зон в Российской Федерации свидетельствует о том, что их создание принималось, как правило, в узком плане - не как развитие производства и конкретной территории, а как привлечение инвестиций путем использования бюджетных средств. Решение экономических задач не связывалось при этом с задачей восполнения бюджетных расходов за счет налоговых поступлений от реализованных проектов. Принятие нового инвестиционного законодательства, основанного на реализации инвестиционных проектов, изменило общее отношение к понятию "свободная экономическая зона". Цели развития, которые ставятся в таких проектах, достигаются разнообразными правовыми средствами, начиная с международных договоров и кончая нормативными актами, издаваемыми муниципальными органами власти. Инвестиционные проекты могут охватывать собой небольшие, "точечные" территории, привлечение же субъектов права разного уровня, заинтересованных в реализации проекта, приводит к увеличению разнообразия видов свободных экономических зон.

Другой принципиальной ошибкой законопроекта о свободных экономических зонах являлось регулирование порядка их создания как самостоятельных образований. При этом отсутствовал единый подход и единая система в требованиях при создании СЭЗ. При наличии разных видов СЭЗ, к которым применялись различные требования, оставался не урегулированным вопрос о том, на основании каких критериев органы власти (Правительство Российской Федерации, законодательные органы) принимают решения о создании свободной экономической зоны.

Создание и функционирование свободных экономических зон споткнулось, кроме того, на нерешенности таких вопросов, как разграничение публичной государственной власти и хозяйственного управления зонами; на отсутствие системы вертикальных связей между органами государственной власти субъектов Федерации. Неясным оставался вопрос: а что собой представляют сами свободные экономические зоны - территорию субъекта Федерации или же "почечные" образования на этой территории? Кто и как должен распоряжаться на территории зоны финансовыми потоками, определять размер льгот по налогам и тарифам?

В спокойной, цивилизованно развивающейся экономике эти проблемы решаются постепенно, относительно гладко, без острых коллизий и нарушений закона. В переходной же российской экономике, в условиях социально-экономических кризисов, возникают жесткие конфликты, правовая нестабильность и непоследовательность.

1. ТРАНСФОРМАЦИЯ СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В "ОСОБЫЕ" ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗОНЫ

По перечисленным и другим причинам свободные экономические зоны не получили развития в российской действительности. В связи с отклонением Президентом Российской Федерации Федерального закона "О свободных экономических зонах", принятого Государственной думой 9 июня 2000 года и одобренного Советом Федерации 28 июня 2000 года, его дальнейшее рассмотрение стало вообще нецелесообразным.

Параллельно развитие шло по пути принятия отдельных в каждом конкретном случае законов об особых экономических зонах. Таких законов было принято три. Наиболее известным стал Федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области" от 22 января 1996 года.

Особая экономическая зона в Калининградской области (ОЭЗ) стала правопреемником условий хозяйствования, действовавших еще в свободной экономической зоне "Янтарь". В соответствии с Законом ОЭЗ создается на территории всей области за исключением территорий стратегических и оборонных объектов Российской Федерации и объектов нефтегазодобывающих отраслей промышленности на континентальном шельфе страны и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

ОЭЗ является, согласно Закону, частью государственной и таможенной территории России. Вместе с тем в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов) она рассматривается как находящаяся в таможенном режиме свободной экономической зоны. Товары, произведенные в ОЭЗ, вывозимые в другие страны, освобождаются от таможенных пошлин и иных платежей (кроме таможенных сборов). К указанным товарам не применяются меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности). Товары, ввозимые из других стран в ОЭЗ, освобождаются от ввозных таможенных пошлин и других платежей (кроме таможенных сборов). К отдельным из них могут применяться меры экономической политики (меры по количественному государственному регулированию внешнеторговой деятельности). Товары, ввозимые в ОЭЗ из других стран, а затем ввозимые на остальную часть таможенной территории страны, исключая товары, переработанные в ОЭЗ, облагаются ввозными таможенными пошлинами и другими платежами. К ним могут применяться меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеэкономической деятельности). Не взимаются таможенные платежи и не применяются количественные ограничения на ввоз и вывоз товаров, ввозимых из других стран в ОЭЗ и затем вывозимых в зарубежные страны.

Товар считается произведенным в ОЭЗ, если величина добавленной стоимости его обработки или переработки составляет не менее 30 процентов, а для товаров, относящихся к электронике и сложной бытовой технике, - не менее 15 процентов и его обработка (переработка) влечет за собой изменение кода товара по таможенной классификации.

При этом администрация ОЭЗ по согласованию с Правительством РФ имеет право устанавливать дополнительные ограничения режима свободной экономической зоны и исключения из этого режима, направленные на защиту местных производителей товаров (работ и услуг), что дает администрации весьма широкие полномочия по ограничению экономической деятельности ОЭЗ. На ОЭЗ не распространяется порядок обязательной продажи резидентами иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации, полученной от экспорта товаров (работ, услуг), созданных на территории ОЭЗ, и от использования интеллектуальной собственности.

Таможенные льготы и порядок продажи валютной выручки - это все, что в законе об ОЭЗ оговаривается конкретно. Все остальные вопросы (инвестиционной деятельности, форм осуществления инвестиций, порядка налогообложения и налоговых льгот для субъектов экономической деятельности, гарантии собственности и инвестиций) оговорены лишь в самом общем виде и поэтому на практике не действуют. Фактически ОЭЗ в Калининградской области является поэтому свободной таможенной зоной.

За несколько лет действия Закона от 22 января 1996 года был получен краткосрочный эффект: потребительский рынок области насытился дешевыми импортными товарами. Вместе с тем многие местные предприятия не выдержали конкуренции и стали разоряться. В 1998 году по сравнению с 1990 годом спад произ-

водства в области составил 72 процента. Снизился уровень денежных доходов населения. Если в 1990 году доходы в расчете на душу населения в области были на четыре процента выше средних по России, то в 2000 году они оказались на 25 процентов ниже среднего по стране. В результате роста беспошлинного ввоза товаров на территорию области образовалась "таможенная дыра", федеральный бюджет недополучил сотни миллионов рублей.

Предоставление инвесторам льгот по налогу на прибыль, когда предприятия формально регистрировались в области, а фактически действовали за ее пределами, не устранили условий, создающих, на этот раз, на территории особой экономической зоны режим обычной офшорной зоны.

И вновь возникла старая проблема: необходимость противодействий превращению Калининградской области в зону офшора. Его установление повлекло бы за собой отказ от взимания всех федеральных налогов и сборов, введение особого порядка регистрации налогоплательщиков, налоговой границы между Калининградской областью и основной территорией России, приравнивание поставок товара (работ, услуг) на (с) территории Калининградской области к импорту (экспорту), принятие решений, резко упрощающих ведение бизнеса в регионе, изменение критериев резидентства предприятий и физических лиц.

Такой сценарий развития имеет, помимо отмеченных недостатков, и такие, как крайняя сложность правовой реализации (потребуется внесение изменений в Конституцию РФ), негативное отношение в России к офшорам, неопределенность экономических последствий для других российских регионов. Возникнет чрезвычайно опасный прецедент - появится огромное количество желающих добиваться особого статуса для "своих" регионов (каждый субъект Федерации чем-то уникален, и под эту уникальность можно требовать специальные привилегии).

Следует добавить, что законодательство по особой экономической зоне в Калининградской области продолжало быть весьма нестабильным. Со времени принятия Закона от 22 января 1996 года было введено в действие более десятка нормативных документов (в основном указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации), то разрешающих, то отменяющих те или иные льготы. Такие условия функционирования зоны стали негативным фактором, поскольку резко снижалась инвестиционная привлекательность области.

Через пять лет действия ОЭЗ в Калининградской области вновь развернулась дискуссия о путях ее развития. В отношении льгот по таможенным платежам обсуждаются такие варианты, как отмена таможенных льгот; сохранение режима Особой экономической зоны в его нынешнем виде; трансформация режима Особой экономической зоны, подразумевающая либо постепенную отмену таможенных льгот (например, в течение 10 лет), либо постепенную отмену таможенных льгот с заменой их другими льготами в рамках режима Особой экономической зоны.

Отмена таможенных льгот в ближайшее время представляется вряд ли возможной. Причин здесь несколько. Во-первых, изменение существующего положения приведет к резкому ухудшению социально-экономической ситуации в области, экономика которой уже приспособлена к режиму свободной таможенной зоны (причем речь идет не только о торговых организациях, но и о промышленных предприятиях). Соответственно потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. Это подтвердилось в начале 2002 года, когда со вступлением в действие второй части Налогового кодекса были отменены таможенные льготы и в области сложилась критическая ситуация. Во-вторых, отмена режима ОЭЗ будет крайне отрицательно воспринята инвесторами и станет расцениваться как очередное проявление несовершенства российского законодательства. Тем не менее у этого варианта есть и свои достоинства: будет сделан шаг к унификации правового пространства страны, ликвидирована "таможенная дыра".

Трансформация режима ОЭЗ представляется оптимальным вариантом, однако осуществляться она может по-разному. Первый вопрос, который должен быть решен в отношении режима ОЭЗ, - есть ли необходимость в полной отмене таможенных льгот через несколько лет (например, через 10). При решении этого вопроса необ-

ходимо учитывать, что этими льготами пользуются две разные категории налогоплательщиков: торговые организации и производители.

Отмена льгот по таможенным платежам для торговых организаций в краткосрочной перспективе может привести к росту цен в регионе и высвобождению большого количества занятых в этом секторе экономики. Это повлечет за собой, как уже говорилось, негативные последствия. В средне- и долгосрочной перспективе отмена льгот в сфере торговли должна быть скомпенсирована общим улучшением экономической ситуации в области за счет привлечения инвестиций. Это позволит создать новые рабочие места в сфере производства, развить промышленность, снабдить регион потребительскими товарами.

В отношении льгот по таможенным платежам для производителей ситуация не столь однозначна. Благодаря таможенным льготам в Калининградской области возник ряд новых производств (например, мебельное производство). Далеко не все они смогут существовать без таможенных льгот, даже если в области и будут введены дополнительные меры по стимулированию инвестиционной активности. Возможно, имеет смысл говорить о сохранении для производителей режима свободной таможенной зоны. Этот режим может распространяться и на вновь создаваемые предприятия. При этом таможенные льготы нецелесообразно распространять на предприятия, продукция которых и без того пользуется высоким спросом на мировом рынке (к их числу относятся нефтедобыча и нефтепереработка, черная и цветная металлургия и т. п.).

С нашей точки зрения, для определения дальнейших путей развития ОЭЗ в Калининградской области чисто экономический подход уже недостаточен. Требуется комплексный, системный анализ всех факторов, включая политический и социальный. Это позволит заново осмыслить весь круг проблем, разработать новую концепцию с учетом прежде всего государственных интересов России.

Так, калининградские власти, увлеченные финансовыми проблемами, не всегда предпринимают активные действия по пресечению в область экспансии Римско- католической церкви, западноевропейских религиозных объединений протестантов, сект, других учреждений, растущих как грибы после дождя, под "крышами" которых долгие годы работают в качестве идеологов посланники неонацистов и реваншистов 1 . Они пропагандируют среди населения территориальные претензии, требуют возвращения бывших германских восточных регионов, проводят международные конференции и семинары, на которых теоретически обосновывают незаконность владения Россией Калининградской областью. По Федеральному закону от 22 января 1996 года эти организации могут быть участниками особой экономической зоны, вправе учреждать фирмы со стопроцентным германским капиталом. В уставе одной из таких фирм, зарегистрированном, кстати, администрацией Калининградской области, было записано, что ее цель - "аренда участков с целью заселения и освоения территорий". А органам юстиции и администрации Калининградской области предоставлены по этому Закону широкие полномочия по регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

2. НУЖЕН ОБЩИЙ ЗАКОН "ОБ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОНАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Еще в декабре 2001 года Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации было поручено Правительством Российской Федерации представить новый, концептуально иной проект Федерального закона об особой экономической зоне в Калининградской области. Такой законопроект был разработан и в мае 2002 года обсужден на семинаре в Центре стратегических разработок, а также на совещании в Минэкономразвитии, с участием представителей Калининградской области. Одновременно рассматривался и вариант закона, подготовленный администрацией этой области. Но уже самое его название - "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 22 января 1996 года об особой экономической зоне в Калининградской области" - говорило о стремлении областной администрации сохранить основные положения закона 1996 года.


--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: "Дранг нах Остен". Современный вариант. Независимая газета, 15 апреля 2002 года.
--------------------------------------------------------------------------------
В отсутствие общего Закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", проект которого давно представлен, стороны не продвинулись ни на шаг по пути выработки единой концепции и специального закона о Калининградской области, более того, представитель ее демонстративно покинул совещание, на котором рассматривались варианты законопроекта. Правительство Российской Федерации, куда были представлены и общий, и специальный законопроекты, не созрело, видимо, для определенного решения. Вопрос снова был отложен с поручением Минэкономразвитию представить к 1 октября 2002 года очередную концепцию закона по Калининградской области.

Следует добавить, что все варианты этого законопроекта встретили возражение со стороны заинтересованных федеральных министерств и ведомств по причине противоречия некоторых его статей действующим Бюджетному, Налоговому, Таможенному кодексам Российской Федерации, другим федеральным законам. В частности, Министерство антимонопольной политики России полагает, что предложения по специальному налоговому режиму в Калининградской области противоречит Закону Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Министерство налогов и сборов России считает, что специальный налоговый режим в Калининградской области противоречит самой сути действующего на территории Российской Федерации налогового законодательства, предполагает введение нового принципа исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость, изменяет подход к определению объекта налогообложения. Министерство же финансов России вообще не видит целесообразности во введении такого режима. И тем не менее на первый план выдвинута разработка законопроекта об Особой экономической зоне в Калининградской области.

В основу правового статуса особой экономической зоны были положены весьма путаные концепции. Так, согласно Федеральному закону от 22 января 1996 года Особая экономическая зона (ОЭЗ) создается в пределах всей территории этой области, за исключением территорий объектов, имеющих оборонное и стратегическое значение для Российской Федерации. ОЭЗ, говорится далее, является частью государственной и таможенной территории Российской Федерации. Понять из этих определений, что такое территория ОЭЗ, представляется абсолютно невозможным делом.

Невозможно понять и то, кто является по Закону от 22 января 1996 года субъектом управления ОЭЗ. Полномочия по вопросам функционирования ОЭЗ осуществляют Калининградская областная Дума и администрация Калининградской области в соответствии с Уставом Калининградской области. Тут же говорится, что администрация Калининградской области выполняет функции администрации ОЭЗ в соответствии с настоящим Законом; администрация ОЭЗ вправе в соответствии с законодательством Российской Федерации заключать договоры гражданско-правового характера и др.

Термин "соответствие" используется в данном случае с лукавой целью прикрыть пустоту в правовом регулировании либо упростить, уйти от решения вопроса об изменении действующего законодательства. В Уставе Калининградской области, например, на который делается ссылка в законе, нет даже упоминания об особой экономической зоне.

Федеральный закон от 22 января 1996 года устанавливал порядок, согласно которому государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществлялась органами юстиции Калининградской области без соблюдения каких-либо требований. Представительства и фирмы иностранных юридических лиц открываются в ОЭЗ на основании разрешения администрации области с соблюдением требований законодательства Российской Федерации. Сами эти требования, однако, установлены не были, что открывало и здесь широкий простор для притока в область теневых капиталов.

В проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об Особой экономической зоне в Калининградской области"", представленном администрацией области, появилась, по результатам проверок, специальная

статья: "К участникам Особой экономической зоны предъявляются следующие требования: основная хозяйственная деятельность (не менее 50 процентов производимых товаров, работ, услуг) осуществляется на территории Особой экономической зоны; не менее 75 процентов основных фондов находится на территории Особой экономической зоны".

И вполне понятной была позиция представителей Калининградской области, когда они решительно отвергли соответствующую статью законопроекта "Об особой экономической зоне в Калининградской области", в которой говорилось, что хозяйственная деятельность участника ОЭЗ полностью осуществляется на ее территории; не менее 90 процентов основных производственных средств, связанных с деятельностью участника ОЭЗ, постоянно располагаются на ее территории; не менее 90 процентов среднегодовой численности работников выполняют свои должностные (трудовые) обязанности по месту нахождения исполнительного органа юридического лица, расположенного на территории ОЭЗ.

Для создания стабильно действующей правовой базы важно определить цель создания Особой экономической зоны.

Федеральный закон от 22 января 1996 года устанавливал эту цель в самом общем виде: создание условий для социально-экономического развития Российской Федерации и Калининградской области. В таком виде она никого и ни к чему не обязывала. Принятая в 1997 году специальная федеральная целевая программа развития ОЭЗ в Калининградской области на 1998 - 2005 годы практически не финансировалась 2 .

В проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об Особой экономической зоне в Калининградской области"", подготовленном в Калининградской области, цель создания Особой экономической зоны была скорректирована. Ею становится "компенсация" негативного воздействия факторов, связанных с экономико-географическим положением Калининградской области, создание условии для ее устойчивого социально-экономического развития, "сопоставимого с уровнем развития сопредельных стран", а также благоприятного инвестиционного климата в регионе для сближения России и Европейского сообщества.

Цель сформулирована более конкретно, и все же основной акцент сделан на выделение средств из федерального бюджета. К сожалению, ключевое слово "компенсация" включено в проект Закона об ОЭЗ в Калининградской области, представленный Минэкономразвития.

Далее в статье 1 Закона от 22 января 1996 года (воспроизведенной в законопроекте, представленном калининградскими властями) говорится, что ОЭЗ в Калининградской области создается в пределах всей ее территории (за некоторыми исключениями). И на всей этой территории должен быть установлен особый, льготный по сравнению с общим, режим инвестиций и предпринимательской деятельности. Тут же говорится, что ОЭЗ является частью государственной и таможенной территории Российской Федерации. Такой подход представляется концептуально неприемлемым.

Допущено смешение разных понятий территорий: "территория Особой экономической зоны", "государственная территория", "таможенная территория", "территория области". Такое смешение повлекло за собой на практике невообразимую путаницу в различных правовых режимах внешнеэкономической и инвестиционной деятельности.

Понятие "территория" имеет различный смысл.

Территория, понимаемая как: 1) территория суверенного государства, имеющего четко определенные внешние границы; 2) географическое пространство, природная среда, земная поверхность; 3) объект хозяйствования, базис и условия хозяйственной деятельности.

Все эти смысловые различия понятия "территория" не тождественны понятию "зона". Зона - согласно словарям - это полоса определенной ширины, над которой государство осуществляет свою власть в определенных целях и ограниченном объеме; определенное пространство, характеризующееся какими-либо


--------------------------------------------------------------------------------
2 Вопросы экономики, 2001, N 11. С. 81.
-------------------------------------------------------------------------------
общими признаками; полоса, район; часть территории, в отношении которой государство устанавливает какой-либо особый режим или вводит какие-либо ограничительные правила.

Во всех случаях подчеркивается, что государство стоит над зоной и что территория зоны не может быть таким образом частью государственной территории.

Зонирование территории осуществляет государство, разделяя ее на участки. Оно и определяет различное целевое назначение и правовой режим пользования этих участков.

Территория свободной или особой экономической зоны может совпадать с территорией и границами субъекта Федерации, но это не значит, что государственная территория становится территорией зоны. Понятие "экономическая зона" исключает государственный, политический, административный аспект; оно содержит функциональный экономический узко специализированный аспект, выступающий ее главным признаком. А территория зоны - всего лишь условие, базис осуществления особого режима предпринимательской деятельности, установленной государством.

Органы государственной власти субъекта Федерации осуществляют по Конституции Российской Федерации функции публичной власти на территории субъекта, органы же хозяйственного управления экономической зоной воздействуют на объекты хозяйствования, находящиеся на территории зоны. Объединять в единую систему органы публичной и хозяйственной власти недопустимо. Такое смешение ведет к фактическому слиянию принципиально несовместимых функций управления, к господству частных интересов над государственными (и наоборот), к бесконтрольности, волюнтаризму в использовании бюджетных средств. Подрываются функции развития и охраны государственной территории, национальной безопасности, обороны, правоохранительной деятельности.

Поэтому неизбежно четкое разграничение и организационное обособление публичных и хозяйственных (частных) функций. Администрация области не может брать на себя выполнение функций администрации зоны. Утверждение представителей Калининградской области, высказанное при обсуждении нового законопроекта "Об особой экономической зоне в Калининградской области" (май 2002 года), что раздельное управление экономической зоной превратит территорию области в "зарубежную территорию", говорит об отсутствии ясного понимания целей и назначения особой экономической зоны. Возможен и другой вариант: федеральные и местные чиновники сознательно не меняли порочную в своей основе схему управления ОЭЗ в Калининградской области, поскольку разграничение функций управления областью и зоной подрывало влияние центра в руководстве особой экономической зоны, контроль за финансовыми потоками.

Опыт показал, что в рамках области особая экономическая зона развиваться не может. И не только из-за отсутствия общегосударственной политики, крупных материальных и денежных средств, профессионализма, опыта, но и потому, что проявилась склонность к коррупции и криминалу со стороны части местных предпринимателей и чиновников.

Неслучайно обсуждаются различные варианты усиления государственного управления функционированием особых экономических зон. Рассматривается, в частности, возможность введения должности заместителя полномочного представителя Президента России по соответствующему федеральному округу с возложением на него функций координации деятельности местных органов власти и управления, занятых решением проблем особых экономических зон, контроля за расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на развитие этих зон.

Внешнеэкономические отношения, согласно п. "д" ст. 71 Конституции России, находятся в ведении Российской Федерации. В совместном же ведении Российской Федерации и ее субъектов находится лишь координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, а также определение статуса и защита исключительной экономической зоны Российской Федерации (п. "и" ст. 71)

также находится в ведении Российской Федерации (п. "ж" ст. 71). Практически все законодательство в этой сфере является федеральным.

Соответственно и специальные органы управления особыми экономическими зонами представляют интересы всей Российской Федерации. Они создаются для эффективной интеграции экономики субъекта Российской Федерации в экономику всей страны.

Особый, исключительный характер экономической зоны требует и централизованного руководства ею. Какие-либо договорные отношения о разграничении полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами государственной власти исключаются. Последние могут передавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с ними осуществление лишь части своих полномочий.

Органы хозяйственного управления и органы государственной власти имеют принципиально различные функции. Смешение их в единой системе без предварительного разграничения ведет к подрыву государственной политики, к путанице в государственном и хозяйственном управлении, административных и гражданских правоотношениях, вертикальных и горизонтальных связях. Создается прекрасная питательная среда для волюнтаризма и бесконтрольности в регулировании финансовых средств для их разворовывания.

Построение "вертикали власти" на основе государственной администрации, управляющей особой экономической зоной на месте, повлечет за собой выделение сферы административных отношений, ограничение их от гражданско-правовых. После этого отчетливее начнет прорисовываться место и роль федерального межведомственного органа для координации и контроля за деятельностью зональной администрации.

3. КОНКРЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОНАХ

Прежде всего в рамках нового закона об особой экономической зоне должен быть решен вопрос о равенстве субъектов Федерации (его нерешенность в последнем законопроекте стала одной из причин его отклонения Президентом России). Создание на определенной территории ОЭЗ и предоставление в границах этой территории разного рода льгот ставят российские субъекты Федерации в неравные условия. Само по себе это не является препятствием для создания ОЭЗ, поскольку в любой стране региональная экономическая политика центральных властей построена на предоставлении тех или иных льгот отдельным территориям. Но для того, чтобы создание таких зон не создавало проблем во взаимоотношениях Федерации и регионов, необходимо рассматривать ОЭЗ как инструмент региональной политики и выбирать территории - получатели льгот (иначе говоря - косвенной финансовой помощи), основываясь на максимально четких и жестких, законодательно закрепленных критериях. Соответственно в законе должно быть четко прописано, что статус ОЭЗ может получить не любая территория по собственному желанию, а только удовлетворяющая определенным требованиям (имеющая выгодное экономическое положение, богатые природные ресурсы и т. п.).

Вторая причина ограничения числа ОЭЗ заключается в том, что для достижения наибольшей экономической эффективности иностранные инвестиции (объемы которых в России невелики) не должны "распыляться" по территории страны или субъекта Федерации, а концентрироваться на небольших территориях, на производстве, в техноцентрах, способных дать наибольший эффект для экономики как самих регионов, так и страны в целом. Поэтому, по крайней мере на начальном этапе, СЭЗ должны быть немногочисленны, обладать компактной территорией, а также ясными отраслевыми приоритетами. Мировой опыт свидетельствует, что оптимальный размер выделенной по территориальному принципу ОЭЗ - от одно-двух до максимум нескольких квадратных километров (площадь Калининградской области составляет 15,1 тыс. кв. километров). Необходимость ограничения как числа зон, так и их размеров определяется еще и ограниченностью бюджетных средств, которые могут быть

выделены на обустройство (создание инфраструктуры) ОЭЗ. Закон об особых экономических зонах должен быть в максимально возможной степени конкретен. Опыт функционирования российских ОЭЗ показывает, что изложенные в законе декларации о намерениях так и остаются декларациями. При этом закон об ОЭЗ не должен вступать в противоречие с другими федеральными законами (или иметь приоритет над ними). Важно также, чтобы законодательство об ОЭЗ было стабильным, льготы предоставлялись на несколько лет, а также существовал запрет на ухудшение условий функционирования получивших льготы предприятий.

Привлечь иностранные инвестиции в российские ОЭЗ можно только в том случае, если они будут обладать существенными преимуществами по сравнению с ОЭЗ других стран, особенно граничащих с Россией. Это означает, что при решении вопроса о предоставлении налоговых и иных льгот на территории российских ОЭЗ необходимо провести анализ аналогичного законодательства в сопредельных государствах. И ограничение набора льгот лишь освобождением от таможенных пошлин вряд ли станет достаточным стимулом для иностранных инвесторов. Типичный набор льгот, исходя из накопленного в других странах опыта, сформулировали еще в конце 1995 г. руководители Всемирной ассоциации зон экспортного производства: пользователи СЭЗ освобождаются от подоходного налога и налога на прибыль сроком на 5 лет, начиная с момента получения первой прибыли. В течение следующих пяти лет пользователи зоны облагаются подоходным налогом в размере 50 процентов нормальной ставки, при этом сумма налогов, выплачиваемых во все бюджеты, не должна превышать 25 процентов от полученного дохода. По истечении второго пятилетнего периода пользователи зоны платят подоходный налог по общепринятой в России ставке, а налоги во все бюджеты не должны превышать 25 процентов дохода. В любом периоде, если ставки налогов превышают 25 процентов, бюджетные платежи перечисляются с пропорциональным уменьшением, чтобы в целом они не превышали 25 процентов дохода. Такие льготы являются наиболее типичными на мировом рынке инвестиций в случае их использования в СЭЗ. Эта льгота не несет никаких издержек, так как без нее крупные инвестиции вообще не могут быть сделаны. Именно она обеспечивает наилучший возврат инвестиций инвестору в период, когда риск капиталовложений наиболее высок. К этому следует еще добавить, что в большинстве СЭЗ предоставляются также льготы по таможенным платежам.

Хотя набор необходимых в свободных экономических зонах налоговых льгот известен, использование их на практике (особенно в российских условиях) сталкивается с решением целого ряда проблем и вопросов.

Во-первых, предоставление налоговых льгот может превратить вновь создаваемые ОЭЗ в очередные офшоры, когда предприятия, получающие льготы, будут лишь регистрироваться в ОЭЗ, осуществляя фактическую свою деятельность за ее пределами. Для предотвращения этого необходимо разработать такую систему администрирования и контроля, которая позволяла бы отслеживать реальное происхождение товаров, предъявлять требование к юридическому лицу вести свою деятельность только на территории ОЭЗ. Эффективный контроль является дополнительным аргументом в пользу ограничения размеров ОЭЗ и позволит на компактной территории гораздо легче отследить, используются ли налоговые льготы по своему целевому назначению. Иначе говоря, оптимальным для России является создание ОЭЗ по функциональному, а не территориальному принципу, т. е. налоговые льготы должны предоставляться не на ограниченных участках территории, а инвесторам на территории субъекта Федерации, отвечающим определенным критериям (например, инвестирующим определенный объем средств).

Во-вторых, предоставление налоговых льгот в ОЭЗ искусственно повысит конкурентоспособность действующих в них предприятий по сравнению с предприятиями, расположенными на остальной территории России. Учитывая, что доля продукции обрабатывающей промышленности в российском экспорте невелика,

при вывозе продукции из ОЭЗ за пределы страны проблема эта не столь остра. Однако при поставке продукции в другие субъекты Российской Федерации предприятия, действующие в ОЭЗ, не должны получать налоговые льготы. Поскольку особенности ведения бухгалтерского учета не позволяют разделять прибыль, полученную от реализации товаров в стране и за рубежом (и соответственно не облагать налогом на прибыль только часть прибыли), необходимо установить, какую часть своей продукции предприятие должно экспортировать, чтобы получать льготы по налогу на прибыль (например, предприятие может получать налоговые льготы при поставке на экспорт не менее 80% производимой им продукции).

В-третьих, необходимо ограничить круг отраслей, предприятия которых могут получать налоговые льготы. Очевидно, что льготами, налоговым режимом не должны пользоваться предприятия нефтедобычи, нефтепереработки и металлургии.

В-четвертых, не столь однозначен вопрос о количественных параметрах налоговых льгот. Если льготы предоставлять в недостаточных объемах, ОЭЗ не привлекут инвесторов, если в чрезмерных - федеральный бюджет будет нести неоправданные потери.

Как показывает мировой опыт, предоставление в рамках свободных особых экономических зон налоговых льгот является необходимым, но не достаточным условием успешного санкционирования ОЭЗ. По крайней мере не меньшее значение имеют другие составляющие предпринимательского климата, связанные в том числе с наличием или отсутствием административных барьеров для ведения бизнеса. Поскольку эта проблема в России далека от своего решения, то для инвесторов в особых экономических зонах должен предусматриваться определенный набор административных льгот. К их числу можно отнести: упрощенный порядок согласования разрешительной и проектной документации для начала реализации проекта; отмену лицензирования; ограничение числа проверок предприятий различными органами государственного контроля; упрощенный визовый режим для иностранных инвесторов и граждан, работающих на территории области; разрешение создавать филиалы иностранных банков.

Со стороны региональных органов власти немаловажным является организация прозрачной системы индивидуального сопровождения крупных инвестиционных проектов.

Создание и функционирование особых экономических зон невозможно без соответствующего правового оформления. Помимо принятия закона об особых экономических зонах, необходимо внесение изменений и дополнений в Налоговый и Таможенный кодексы Российской Федерации. В этих основополагающих документах должны быть четко прописаны нормы режима свободных экономических зон.

Как следует из всего вышесказанного, к сожалению, ни одна из существующих ныне в России особых экономических зон не отвечает требованиям, которые должны предъявляться к ним с принятием нового закона об особых экономических зонах.