Рейтинг
Порталус

Правовой лабиринт Чубайса

Дата публикации: 12 сентября 2014
Публикатор: Научная библиотека Порталус
Рубрика: ПРАВО РОССИИ
Источник: (c) http://portalus.ru
Номер публикации: №1410503201


 Автор: Владислав Звягин

О проблемах законодательного обеспечения реформы электроэнергетики

Прошло почти два года с момента принятия Основ реформирования электроэнергетики Российской Федерации, одобренных постановлением Правительства РФ N 526. Однако заметные сдвиги в сторону реализации их ключевых положений начали происходить лишь в первой половине 2003 г. И снова каждое решение, каждый новый документ, направленный на выполнение программы реструктуризации, сопровождается определенными политическими заявлениями и закулисной игрой, ставка в которой прежняя: возможность влияния на развитие электроэнергетической отрасли РФ.

Одной из причин возможности таких игр остается неизменная зависимость нашей экономики от определенных личностей или групп. В свою очередь, причиной подобной зависимости являются белые пятна в правовом обеспечении реформ, которые дают простор для сугубо политических телодвижений.

Хроника перемен

Правовая основа рыночной энергетики пишется практически набело - экспериментировать нет времени, а зарубежные аналоги трудновоспроизводимы в российских условиях - масштабы и технологии не те. Ситуация осложняется тем, что преобразования намечаются в отрасли, менее всего подготовленной к ним и одновременно более всего нуждающейся в изменениях. При этом правовой системой РФ накоплен серьезный багаж документов, регламентирующих различные элементы присутствия государства в энергетике, отказаться от которых государству будет непросто. Тем не менее "холостые обороты" 2002 г. позволили реформе набрать темп в 2003 г.

25 марта 2003 г. президентом подписан Закон "Об электроэнергетике". 26 марта - Закон "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике". Помимо всего прочего в нем зафиксировано положение о том, что решения органов управления РАО "ЕЭС России", касающиеся его реорганизации, в том числе по порядку распределения акций и формирования имущества общества, принимаются простым большинством голосов участников голосования.

Этот законодательный козырь был успешно разыгран: советом директоров энергокомпании принято решение о том, что акции РАО будут приниматься в момент реформирования как платежное средство для оплаты тех или иных активов. Фактически акции РАО "ЕЭС России" стали свободно конвертируемой валютой для миноритарных акционеров: их можно менять на акции создаваемых в ходе реструктуризации холдинга тепловых оптовых генерирующих компаний.

В тот же день президент утвердил законы, корректирующие положения других основополагающих законов:

- в Законе "О естественных монополиях" определен исчерпывающий перечень естественно-монопольных видов деятельности, ранее не корреспондирующийся с положениями Закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации";

- внесены изменения и дополнения во вторую часть ГК и Закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и ограничен срок его действия.

29 мая советом директоров РАО "ЕЭС России" под председательством Александра Волошина единогласно одобрена стратегия реформирования компании "5+5" на 2003- 2008 годы (пять лет до начала реформы и пять лет до создания полноценного рынка электроэнергии), определяющей будущие структурные преобразования РАО, во главу угла которых поставлен рост капитализации. Стратегия дает акционерам и потенциальным инвесторам представление о конкретных механизмах реформы, в частности о способах доведения государственного пакета акций в Федеральной сетевой компании (ФСК) и Системном операторе единой энергосистемы (СО) до требуемых законом 75% плюс одна акция (см. "Что такое ФСК, СО и АТС"). Возможность выкупа государством этих компаний у РАО исключена из Стратегии. Остается вариант пропорционального раздела акций ФСК и СО (100-процентных дочерних компаний РАО) между государством и миноритарными акционерами РАО. Тогда государству достанется не менее 51% - нынешняя доля государства в РАО, и довести их до необходимых 75% возможно лишь скупкой акций у миноритариев либо их обменом на госакции объединенных генерирующих компаний.

Стратегией утвержден список электростанций, которые можно продать до либерализации энергорынка. Фактически это означает отказ от моратория на реализацию прибыльных активов РАО, объявленного осенью 2002 г. Однако список небольшой (восемь ТЭЦ) и, предполагается, окончательный. Плюс продажа этих активов серьезно не повлияет на стоимость имущества всей энергосистемы.

Прошедшее 30 мая собрание акционеров РАО "ЕЭС России" завершилось сенсационным итогом: постоянный оппонент Анатолия Чубайса Александр Бранис, член совета директоров РАО, директор московского представительства Prosperity Capital Management, не был переизбран в совет директоров компании. Теперь революционные решения команды Чубайса не встретят былого противодействия миноритариев.

Все произошедшее в отрасли серьезно подогрело интерес к ценным бумагам РАО "ЕЭС России" и подтолкнуло стратегических инвесторов к активным действиям. В результате с момента подписания президентом пакета законов о реформе электроэнергетики

стр. 66


капитализация энергокомпании увеличилась практически вдвое и достигла $9,6 млрд, а оборот по акциям превысил $1 млрд. Чистая прибыль холдинга за период с 28 июня 2002 г. до 28 мая 2003 г. выросла в два с половиной раза и составила 31,426 млрд рублей.

Во всем этом масса положительного, но реформа на то она и реформа, что от нее постоянно ждешь движения вперед. У энергетиков "от реформы" появился шанс развеять предостережения по поводу качества будущих преобразований, начав работу в соответствии с вступившими в силу законодательными актами. Но не тут то было.

В движении

Необходимым условием появления новых структур и решения иных вопросов реформирования является законодательная база. Поэтому в основных направлениях реформирования электроэнергетики РФ на начальном этапе поставлена задача разработать нормативную правовую базу предстоящих преобразований.

Можно лишь склонить голову перед создателями новых нормативных актов, аналогов которым не найти. Большинство документов существующих в отрасли, даже относительно недавно принятых (например, правила учета электроэнергии), безнадежно устарели. На расчищенное правовое поле просятся ясные, эффективные документы по возможности прямого действия, в которых обобщен опыт прошлых лет и "красивые принципы", положенные в основу реформ.

Но поводыри нашей правовой системы, запутавшиеся в сумбурном правовом прошлом и крайне политизированном настоящем, не могут задать тон для создания простых и выполнимых нормативных актов, которые могут спасти от произвола бюрократов от власти и от бизнеса.

Закон "Об электроэнергетике" пронизан огромным количеством отсылочных норм. Вот только часть документов, без которых закон не воплотится в жизнь:

- правила оптового рынка;

- технические регламенты в сфере функционирования Единой энергетической системы России (передачи электроэнергии, надежного энергоснабжения и т.д.);

- методики определения и порядок компенсации потерь электроэнергии в электрических сетях;

- порядок предоставления межсистемных электрических связей и т.д.

И уже не надеясь, что порядок предоставления межсистемных электрических связей (ст. 21) поможет независимым генерирующим организациям, правительство РФ ко всему прочему устанавливает правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии (ст. 26). Видимо, писавшие старались убедить себя в возможности создания в монопольном секторе энергетики организации, готовой "раскрыть объятия" любому генерирующему предприятию.

Чтобы окончательно "помочь" независимому производителю и обеспечить "действительную конкуренцию продавцов и покупателей электрической энергии", Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ) подготовило и внесло в правительство проект Правил оптового рынка электрической энергии переходного периода. В проекте старательно изложены многочисленные обязательные условия участия в секторе свободной торговли. Для приобретения статуса участника оптового рынка, помимо соответствующей технологической оснащенности (проведение мероприятий технического характера - ст. 35 Закона "Об электроэнергетике"), следует выполнить ряд формальностей, начиная от процедуры оформления документов и их проверки (вступление в члены АТС - ст. 35 Закона "Об электроэнергетике") и заканчивая последовательностью операций при проведении торгов.

Все эти правила также замыкаются на бесконечные ссылки на не менее бесконечные регламенты (конкурентного отбора ценовых заявок, привязки точек поставки к узлам расчетной модели, участия в оптовом рынке владельцев объектов электросетевого хозяйства для целей оплаты электрической энергии и т.д. и т.п.).

Все это накладывается на жесткий порядок определения равновесной цены на электроэнергию (той самой рыночной, ради которой все и создается), отбора производителей и рассмотрения ценовых заявок, а также необходимость покупки не принятого на торгах объема электроэнергии по регулируемому тарифу. Если учесть, что предусмотренное ограничение энергопотребления по свободным ценам в объеме 30% от планового почасового потребления каждого покупателя может привести к тому, что часть заявок будет вообще отсекаться (поскольку суммарный объем торгов не должен превышать 15% рабочей мощности, принадлежащей поставщику), получится, что свободный рынок в энергетике увидят не скоро и не все.

К тому же вполне логичные положения закона и правил оптового рынка о выполнении требований технического характера (например, "обеспечение системы коммерческого учета купленной (проданной) на оптовом рынке электрической энергии, соответствующей требованиям регламентов оптового рынка") не позволят выйти в ближайшее время на спотовый рынок большинству потенциальных участников.

Все вышесказанное указывает на то, что одновременно с реформаторскими решаются задачи сохранения в соответствующем секторе экономики позиций тех, кто там уже давно "прописан" и никуда не хочет уходить. Это касается как крупных генерирующих компаний, так и непосредственно энергетической монополии, даже если они яростно декларируют необходимость собственной реорганизации. Последствием реформаторских усилий станет строго регламентированный бизнес, в который исключено проникновение кого-нибудь лишнего.

Можно коротко упомянуть еще ряд проблем, связанных с правовым

стр. 67


обеспечением реформы, которые скажутся и уже сказываются на ее эффективности.

Во-первых, это уже возникшие разногласия по поводу механизма выделения из РАО "ЕС России" СО и ФСК. Поскольку объективная оценка нынешней доли государства в энергетике России не проведена ни до принятия, ни после принятия Закона "Об электроэнергетике", сложно определить экономный способ увеличения доли государства в этих компаниях.

Срок для приобретения причитающегося государству пакета акций в СО и ФСК произвольно ограничен завершением реформирования (ст. 8), хотя в закон просилось положение об установлении более определенного непродолжительного периода, в котором возможно перераспределение государственных активов. Серьезных инструментов собственного участия на рынке (например, опционов на приобретение долей в различных энергетических организациях) государство не создаст. В итоге пассивное участие сделает возможной игру участников рынка как на повышение, так и на понижение курса акций, которые государство будет готово купить, продать либо обменять на другие активы. Отсутствие правового регулирования будущего распорядительного решения государства относительно своего присутствия в отрасли сделает актуальной борьбу групп влияния на разных уровнях власти.

Во-вторых, на уровне закона не урегулированы вопросы реструктуризации рынка производства и продажи электроэнергии путем создания генерирующих компаний вместо существующих АО-энерго. Чтобы вместо старых монополистов не возникли новые, в законе необходимо определить ясные принципы формирования новых генерирующих компаний на базе АО-энерго. Эти принципы должны быть отражены прежде всего в законодательстве о конкуренции. Действующее же законодательство о конкуренции, и прежде всего Федеральный закон от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", не способно обеспечить решение данной проблемы, так как в нем практически отсутствуют нормы, касающиеся принципов создания новых организаций на месте реструктурированных субъектов естественной монополии.

В-третьих, законом не установлена система обеспечения договоров купли-продажи электроэнергии на оптовом рынке. Необходимость такой системы вдвойне актуальна, поскольку исполнение обязательств основных участников рынка (продавец и покупатель) связано с реализацией задач и АТС, и ФСК, и СО. Предложенный МЭРТ многосторонний договор об участии в оптовом рынке электрической энергии (проект Правил оптового рынка электрической энергии переходного периода) содержит только положения, касающиеся порядка и условий исполнения договора. При этом данный договор содержит различные конструкции договоров, предусмотренных гражданским законодательством, что значительно усложняет правовое регулирование соответствующих правоотношений.

И последнее. Отказываясь от договора энергоснабжения (глава 30 ГК РФ), надо принять во внимание, что, разрабатывая условия данного договора, законодатель учитывал не только то, что энергоснабжение жизненно необходимо для потребителей, но и что вопросы энергоснабжения влияют на безопасность страны в целом. Кроме того, нормы договора энергоснабжения учитывают специфику этого товара. Поэтому даже при заключении договоров иного типа (например, купли-продажи на оптовом рынке), как представляется, целесообразно использовать некоторые нормы, относящиеся к договору энергоснабжения.

В начале тернистого пути

Вышеперечисленные нормативные документы не определяют сроки запуска конкурентного рынка. Названа только ориентировочная дата - 1 июля 2005 г. В мировой практике в подобных случаях в законе устанавливают точную дату, к которой все успевали подготовиться и которую никто не мог перенести.

Модель рынка также не вырисовывается, несмотря на, казалось бы,

стр. 68


детальную регламентацию, не дающую, однако, реальной картины функционирования.

Принимать решение по срокам запуска рынка и его конфигурации предстоит правительству, и вокруг этих вопросов также может развернуться затяжная борьба.

В любом случае предстоят еще испытания конкурентного сектора рынка электроэнергии (5-15% электроэнергии предполагается продавать по свободным ценам), старт которого был намечен на 1 июля 2003 г. Но он в очередной раз перенесен. А причина прежняя - неясность законодательных требований, в этот раз к уставу некоммерческого партнерства АТС. Отсюда стремление крупнейших потребителей электроэнергии компенсировать отсутствие правового регулирования и включить в устав подробное описание основных правил взаимодействия производителей и потребителей электроэнергии, также не выраженного ни в одном правовом акте.

Это стало поводом пересмотра устава АТС и состава наблюдательного совета. А отсутствие "рабочей" модели рынка послужило мотивом для подготовки некоторыми соучредителями АТС собственных предложений по проекту Правил оптового рынка.

Вывод напрашивается сам собой. Российские законодатели находятся в начале тернистого пути построения рыночных отношений в электроэнергетике. Зарубежные аналоги показывают, что для полноценного правового регулирования отношений в отрасли должно быть создано как минимум десяток базовых законодательных актов.

Способы законодательного регулирования значительно отличаются в зависимости от того, какие принципы и модели управления электроэнергетикой положены в основу экономик различных государств. Но в любом случае базовые документы регулируют различные отношения в отрасли: в Великобритания - это закон об электроэнергетике, Сетевой и Распределительный кодексы, Кодекс топливной безопасности и т.д.; в США - закон об энергетической политике, закон о политике общественного регулирования в энергетике, распоряжения по вопросу открытого доступа к электрической сети, эксплуатационные критерии и правила работ энергосистем в США и Канаде и т.д.

России также необходима целостная нормативно-правовая база электроэнергетики. Ее создание, несомненно, тяжелый кропотливый труд, и завершение его еще очень не скоро, так как устанавливаемые правительством сроки для разработки основных документов постоянно сдвигаются.

Развитие электроэнергетического законодательства должно включать совершенствование ранее принятых законов и других нормативно-правовых актов в сфере электроэнергетики, разработку и принятие новых, совершенствование правового регулирования в смежных отраслях экономики и т.д.

Рынок в электроэнергетике невозможен без создания основополагающих документов, касающихся:

- системы скоординированного управления и планирования функционированием многих собственников электроэнергетических объектов;

- полномочия и ответственности всех участников регулирования и самого процесса производства, транспорта и распределения электрической энергии в современных условиях;

- нормативов качества и надежности электроснабжения потребителей;

- создания условий для широкого развития независимых производителей тепловой и электрической энергии;

- технических аспектов, связанных с работой и использованием электрических сетей;

- энергетической безопасности электроэнергетической системы РФ и т.д.

И сейчас крайне важно определить форму и содержание будущих документов: будут ли это строго кодифицированные законодательные акты (например, Энергетический кодекс РФ, Сетевые кодексы для основной и для распределительной сетей и т.п.), вбирающие в себя основные условия работы организаций в энергетике, либо отдельные постановления и распоряжения правительства, способные динамично видоизменяться в зависимости от содержания экономических отношений в отрасли.

В любом случае формирование емкого и эффективного правового пространства в энергетике должно носить системный характер. Необходимы четкая координация этого процесса, анализ результатов всех промежуточных этапов реформы с точки зрения полноты, непротиворечивости, действенности создаваемого электроэнергетического законодательства, исключение случаев необоснованных изменений намеченных мероприятий реструктуризации.

И у России есть шанс создать качественно иное правовое регулирование правоотношений в отрасли. Здесь возможен заметный "прорыв", поскольку нормотворческий процесс, который позволит задать условия развития экономики, не требует денег и новейших технологий. Практика подсказывает, что имеющиеся правовые модели законодательных актов не исчерпаны и их модернизация поможет развивать многие государственные и экономические институты.

 

Опубликовано на Порталусе 12 сентября 2014 года

Новинки на Порталусе:

Сегодня в трендах top-5


Ваше мнение?



Искали что-то другое? Поиск по Порталусу:


О Порталусе Рейтинг Каталог Авторам Реклама