С. В. ЛЮБИЧАНКОВСКИЙ. СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД К ИСТОРИИ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1907 - 1917 гг.)

Оренбург. ИПК ГОУ ОГУ. 2005. 402 с.

Монография доктора исторических наук С. В. Любичанковского является продолжением его исследований губернского правления и системы губернаторской власти в России. Развивая идеи, высказанные в предыдущей работе¹, автор применяет структурно-функциональный подход к исследованию правовых механизмов губернаторской власти, рассматриваемых через призму функционального назначения каждого элемента системы учреждений губернаторского управления, в данном случае - местного аппарата государственного управления. Не отказывается автор и от традиционных подходов, подчеркивая целесообразность и продуктивность комплексного использования этих методов, что позволяет исследовать разные стороны функционирования данной системы (с. 35).

Автором использованы исследования отечественных и зарубежных авторов, а также справочно-статистические материалы региональных и федеральных архивохранилищ. Особенно интересны приложения, содержащие статистические выдержки, сведения о фактическом положении органов губернаторской власти, составе чиновничьего аппарата и другие, что позволяет более четко представить состояние института губернаторской власти в рассматриваемый период (с. 325 - 399).

В первом разделе книги рассматриваются теоретические основы самого понятия "губернаторская власть". Интересным, хотя и не бесспорным, является мнение автора, который относит к этой "системе" не только губернатора,

стр. 171

но и местные органы власти, посредством которых тот осуществлял свои функции (с. 61). Тем самым Любичанковский не разделяет губернаторскую администрацию и земские учреждения, а рассматривает их как элементы единой системы, несмотря на столкновения, возникавшие между общественными органами управления и правительственной администрацией (с. 63 - 65). Однако эти столкновения были вызваны непониманием правовой природы власти местного самоуправления, земств, получавших свои мандат непосредственно от народа, а не от имперских властей. Впрочем, поскольку автор аргументированно обосновывает свою позицию, такой подход представляет интерес.

Можно согласиться с мнением Любичанковского, считающего, что исследование условий функционирования института губернаторской власти невозможно без скрупулезного изучения ее правовой основы, то есть законодательной регламентации деятельности системы учреждений губернаторского управления. Автор справедливо отмечает, что законодатель осознавал необходимость подобной регламентации, но в силу ряда причин так и не удалось добиться достаточной гибкости и избежать чрезмерно детального регулирования (с. 110 - 111). Важно заключение первого раздела о том, что, несмотря на консервативность правовой базы системы губернаторской власти, которая в исследуемый период была таковой как в целом, так и по отдельным своим составляющим, нельзя недооценивать ее, с точки зрения показателей здоровой стабильности (с. 112).

Во втором разделе книги исследуется практическая деятельность учреждений губернаторской власти, что необходимо для оценки жизнеспособности механизма власти. Проанализировав функции губернских правлений, автор обоснованно опровергает сложившийся в науке стереотип невысокой значимости губернского правления в аппарате государственного управления России (с. 114 - 122), что, как подчеркивает Любичанковский, не подкрепляется ни документами (с. 119), ни свидетельствами современников. Можно согласиться, что существовавшая зависимость губернского правления от губернаторских распоряжений являлась не признаком неэффективности, а отражала отношения между начальством и подчиненными в рамках одной организации (с. 121).

Любичанковский обоснованно указывает на то, что при наличии многочисленных законодательно закрепленных обязанностей губернских правлений и процессуальных правил их функционирования, во внутренней организации этих правлений наличествовал ряд серьезных проблем, мешавших им эффективно исполнять свои обязанности: к ним относятся и недостаточное финансирование, и запущенность делопроизводства, и нецелевое использование денежных средств, и злоупотребления чиновников (с. 132).

Пристальное внимание в монографии уделяется численности и материальному положению служащих. На основе многих статистических данных автор делает ряд выводов. Так он отмечает, что чиновникам законодательно запрещалось совмещать службу с коммерческой деятельностью, хотя около четверти служащих губернских правлений находились на уровне черты "прожиточного минимума", 10% балансировали на ней (с. 136). В целом по губерниям Урала только руководящий состав губернских правлений мог чувствовать себя материально обеспеченным.

Любичанковский определяет основные направления деятельности губернских правлений. Он анализирует вопросы, обсуждавшиеся на заседаниях общих присутствий губернских правлений, рассматривавших наиболее существенные вопросы, требующих коллективного мнения руководящего состава губернского правления, а также утверждения губернатором (с. 153). Автор выделяет два тесно взаимосвязанных вида их деятельности: обеспечение работы губернской полиции и надзор и контроль за последней (с. 154). Оценивая административно-полицейскую деятельность губернских правлений, автор отмечает ее невысокую эффективность и указывает причины этого: недостаточное финансирование, нежелание вышестоящих чиновников Министерства внутренних дел решать эти вопросы, формальное отношение чиновников к делу и корыстолюбивое использование ими своего положения (с. 197). Выделены некоторые направления надзора и контроля над общей полицией: периодические ревизии полицейского делопроизводства, регулярный анализ отчетности, поступавшей из полицейских управлений, участие в подборе, расстановке и перемещении кадров (с. 197 - 198).

Исследуя связи губернских правлений с другими учреждениями, автор делает ряд принципиальных выводов. Основное руководство осуществлялось непосредственно губернаторами и Министерством внутренних дел. Император, Сенат и МВД по существу не использовали весь комплекс своих полномочий: планомерный и постоянный контроль сверху фактически отсутствовал. Право же самостоятельно принимать решения по многим требующим оперативной реакции ситуациям у губернских правлений не было в силу излишней регламентации их деятельности (с. 185 - 196).

В третьем разделе книги рассматриваются свидетельства современников о состоянии гу-

стр. 172

бернаторской власти и губернского правления в исследуемый период. Автор анализирует "официальные" данные: свидетельства служащих аппарата губернаторского управления, оценку работы губернских правлений в ходе сенаторских ревизий, а также статистические данные Министерства юстиции о служебных преступлениях (с. 200 - 245), а также "неофициальные" данные: научную литературу, мемуары и перлюстрированные письма (с. 246 - 289). Это позволяет понять, как оценивалась ситуация в аппарате государственного управления изнутри, глазами его работников. Чиновничество выделяло две причины неэффективности существующей системы: несовершенство организации губернаторской власти, практически лишенной возможности действовать результативно, а также деятельность служивших в ее системе чиновников преимущественно в своих личных, а не государственных интересах (с. 218). Сенаторские ревизии освещают эту проблему с иной стороны: одним из основных пороков системы губернаторской власти, получивших отражение в материалах ревизий, считалось наличие стойкого неформального объединения чиновничества, всячески старавшегося не допустить, чтобы чиновника наказывали за должностные преступления. Это обесценивало принцип ответственности чиновника за незаконные действия, который подменялся принципом преданности начальству и своей корпорации (с. 230).

Автор обоснованно сомневается в достоверности выводов, могущих быть сделанными на основе статистических данных Министерства юстиции. Сама по себе эта статистика может привести к диаметрально противоположным выводам. Для надлежащей оценки последних автор полагает необходимым осуществить анализ "сопутствующих" факторов (с. 239 - 241), чего, к сожалению, в рамках данной монографии не сделано.

По мнению автора, дореволюционные государствоведы, пребывавшие под влиянием формально-юридического подхода и жестких цензурных ограничений, тем не менее, оценивали институт губернаторства как обладающий несовершенной организацией и не имеющий реальной возможности координировать деятельность системы местного управления (с. 259 - 260). Наиболее интересные и откровенные свидетельства оставили в своих мемуарах сами губернаторы, которые отмечали массу недостатков системы, связанных с ее структурой и с деятельностью ее служащих, а также и с политикой центральных и высших учреждений управления (с. 281).

Перлюстрированные письма - один из источников "неофициальных" свидетельств - демонстрировали (с. 282 - 287) антибюрократическую направленность писем. Оценивая достоверность данного источника, автор считает, что письма нельзя рассматривать в отрыве от других источников. Только в этом случае информация, в них содержащаяся относительно качества работы государственного аппарата, в том числе и государственной власти, приобретает большую достоверность (с. 287).

Правовой механизм власти губернатора реализовывался в деятельности ее системы. Автор негативно оценивает состояние этой власти в рассматриваемый период: организация ее была нерациональной, а функционирование малоэффективным, что в конечном итоге и привело к кризису Российской империи.

Примечание

1. ЛЮБИЧАНКОВСКИЙ С. В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург. 2003.