РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В КОНЦЕ XVII И XVIII В.

Российская государственность, как научная проблема, имеет давнюю историю. О происхождении государства на Руси и его особенностях размышляли отечественные историки, начиная с "птенца гнезда Петрова" - В. Н. Татищева. По мнению Н. М. Карамзина, государственность в России была облечена в форму единоначалия и самодержавия, а ее функция заключалась в строгом следовании историческому опыту предшествовавших поколений. "Правители, законодатели действуют по указаниям истории и смотрят на ее листы, как мореплаватели на чертежи морей", - писал он¹. Еще большее значение придавали государству историки государственной (историко-юридической) школы - К. Д. Кавелин, С. М. Соловьев, Б. Н. Чичерин, В. И. Сергеевич, А. Д. Градовский, Ф. И. Леонтович. Касаясь вопросов управления, они, как правило, исходили из тезиса, сформулированного Чичериным - о государстве как "поворотной точке русской истории"². Ход истории в России определялся, полагал он, исключительно деятельностью княжеской власти. "Князья собрали воедино разрозненные славянские племена, князья по частному праву наследования раздробили это приобретенное ими достояние, князья же впоследствии соединили в одно тело разрозненные части" - эта формула в различных варициях принималась учеными историко-юридического направления в русской историографии второй половины XIX - начала XX века.

Рассматривая, главным образом, общие и узловые вопросы русского прошлого (происхождение сословий, крепостное право, община и др.), они сводили роль государства к деятельности правительства, представленного деяниями монарха. Им была свойственна идеализация царской администрации, а в особенности личности Петра I, что с наибольшей выразительностью представлено в "Юридическом быте в древней Руси" (1847), "Мыслях и заметках о русской истории" (1866) Кавелина, "Публичных чтениях о Петре Великом" (1872) Соловьева и его многотомной "Истории России с древнейших времен", а также в других сочинениях историков-государственников. Тезис Соловьева: "Правительство, какая бы ни была его форма, представляет свой народ..., и потому оно было, есть и будет всегда на первом плане для историка" - этот тезис стал краеугольным камнем в фундаменте концепций большинства пореформенных историков.

Управлением, как важнейшей функцией государственного механизма, занимались, впрочем, лишь немногие историки, написавшие фундаментальные исследования. Так, в 1876 г. П. Н. Мрочек-Дроздовский опубликовал монографию "Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 года". Тогда же стали выходить в свет работы историка-юриста Градовского, посвященные отдельным сторонам государственного управления. Среди них отметим такие капитальные труды как "Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры", "Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России", "История местного управления в России", "Начала русского государственного права, Органы местного управления"³. В 1902 г.

Комиссаренко Аркадий Иванович - доктор исторических наук, профессор Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

стр. 158

М. М. Богословский издал труд "Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719 - 1727 гг.". Крупнейшим из дореволюционных работ, посвященных социально-экономической основе петровских реформ, стало исследование П. Н. Милюкова "Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого". Оценивая петровские преобразования как результат воздействия финансово-фискальных потребностей, вызванных Северной войной (здесь он смыкался с позицией В. О. Ключевского), Милюков усиленно подчеркивал их "подражательный" характер - западноевропейскому опыту, прежде всего, шведскому. По его мнению, внешние обстоятельства требовали существенных перемен только в отдельных государственных институтах, таких как армия, флот, внешнеполитическое ведомство. Для внутреннего состояния государства, полагал Милюков, реформы были несвоевременны и насильственны. "Ценой разорения страны Россия возведена была в ранг европейской державы", - делал общий вывод историк⁴. Совокупность факторов и условий, вызвавших реформы в системе власти и учреждениях управления, выпали в общем (кроме частностей) из поля его внимания. Вопросы местного административного звена до реформирования его Екатериной II в 1775 г. были обстоятельно изучены в монографии Ю. В. Готье "История областного управления в России от Петра I до Екатерины II" (Т. 1 - 2. М. 1913 и 1941).

Если кратко подвести общие итоги изучения государственности и государственного управления в России с середины XIX в. до начала второго десятилетия XX века, то следует признать справедливыми слова Милюкова: "В сорок лет это направление совершило свой цикл: послужило знаменем для целой школы историков, вызвало ряд капитальных исследований..., дало свою форму русской истории и, наконец, само сделалось фактом нашего прошедшего"⁵. Нельзя не отметить и того, что вышеназванные историки, как показал А. Н. Медушевский, видели свою задачу преимущественно "в выявлении порядка возникновения правовых норм", а недостаток источников нередко толкал их к обращению "к дедуктивному методу, анализу общих условий"⁶.

В современной отечественной историографии российской государственности на первое место выходят вопросы конкретного изучения состояния, методов и эффективности государственного управления. К настоящему времени накоплен ценный опыт такого анализа, опубликованы и продолжают публиковаться монографии, учебники и учебные курсы, раскрывающие на новых методологических принципах (системный подход, использование историко-генетических приемов, привлечение репрезентативных источников) управленческие функции, компетенцию, структуру учреждений и их изменения в процессе исторического развития⁷.

В ряду таких работ особое место занимает монография доктора исторических наук, ведущего сотрудника Института российской истории РАН Л. Ф. Писарьковой "Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века" (М. РОССПЭН. 2007)⁸. Она посвящена развитию российской государственности в условиях коренной перемены традиционной административной системы приказного строя, замены ее коллежским управлением. Книга эта, являющаяся первым опытом системного анализа данной темы, включает органически связанные между собой вопросы организации государственного управления и механизма взаимодействия центральных и местных учреждений, правительственной политики формирования бюрократии, способов поддержания ее статуса и функционирования, состава и численности коронного (правительственного) аппарата, условий и материального обеспечения службы (главным образом, гражданской). Писарькова указывает на то, что, несмотря на довольно значительную по количеству публикаций дореволюционную историографию и немалое число исследований советских историков, а также работ, вышедших в постсоветский период (А. Н. Медушевского, М. В. Бабич, М. О. Акишина, М. Ф. Румянцевой и др.), проблема эволюции русской бюрократии "до сих пор остается одной из самых сложных и слабо разработанных" (с. 4). Писарькова предприняла попытку изложить комплексно и системно один из ключевых сюжетов истории России, вступившей с начала петровских преобразований на путь ломки прежних, устоявшихся с конца XV в. приказных методов управления, и утверждения коллежской административно-управленческой системы.

Монография Писарьковой опирается на обширный комплекс архивных источников, большая часть которых впервые вводится в научный обиход (особенно извлеченные из фондов Сената, коллегой, многочисленных местных учреждений, комиссий и др., хранящиеся в Российском государственном архиве древних актов). Привлечены также разнообразные по видам опубликованные источники в сборниках Русского исторического общества (РИО), Полном собрании законов Российской империи, памятных книжках губерний и областей, мемуарных источниках, освещающих "повседневную жизнь" чиновничества и т.п. В 17 приложениях собран значительный статистический материал по должностному и персональному составу чиновничества за XVIII век.

Книга содержит анализ истории управления Российским государством со второй половины XVII века (времени сложения системы приказов как центральных учреждений) до генезиса в не-

стр. 159

драх коллежской системы единоначалия и вызревания будущих министерств в конце XVIII столетия.

Рассматривая взаимоотношения приказов и Боярской думы, проект 1681 г. об изменении местного управления, методы контроля за деятельностью приказных людей, автор приходит к выводу, что "разветвленная сеть приказов... была приспособлена к функционированию на огромной, слабо населенной территории", "обеспечивала политическое и территориальное единство" государства, не разделенного на "обширные губернии или наместничества", но уже избавленного от "сепаратистских тенденций" и ослабления "центра" (с. 81). Другая положительная черта приказной системы "заключалась в широком привлечении к местному управлению представителей тяглой части населения" (там же). Приказные люди: дьяки и подьячие, представлявшие среднее и низшее звено административного управления, по мнению Писарьковой, в связи с малочисленностью высших чинов (членов Боярской думы, глав приказов, воевод крупных городов) "играли значительную роль в управлении" (с. 83). Приказная система только на первый взгляд представляется неупорядоченной и рыхлой, на самом же деле она "обладала внутренней логикой", ибо выросла на отечественной "исторической почве", а не была привнесена "извне" (там же). Эти традиции, от которых не смог освободиться и реформатор Петр I, "в значительной степени корректировали" многие его начинания" в системе управления.

Описывая "разрушение приказной системы" и проведение губернской реформы 1708 г., Писарькова, прежде всего, устанавливает периодизацию административных преобразований конца XVII - начала XVIII веков. По ее мнению, предложенные П. Н. Милюковым, М. М. Богословским, Е. В. Анисимовым и другими учеными схемы периодизации (например, по Милюкову, петровские административные реформы прошли три периода: приказной - 1682 - 1709, губернский - 1710 - 1718 и коллежский - 1719 - 1725 гг.) несут в себе "элемент условности", поскольку были вызваны разнородными задачами, решавшимися исследователями (либо изучение самих реформ, либо исследование их воздействия на российскую жизнь). Писарькова считает, что в основу периодизации следует положить не идеи, а факты, что "позволяет судить, в какой мере эти идеи реализовались в действовавшей системе управления и насколько глубокими были внесенные ими изменения" (с. 87).

Касаясь петровских преобразований в управленческой сфере до 1718 года - времени организации коллежского управления, Писарькова, в первую очередь, констатирует признаки упадка приказной системы, связанного с сокращением по воле царя полномочий Боярской думы, усилением роли начальников приказов (особенно при объединении руководства рядом приказов под одним началом), сменой административной элиты после переворота 1689 г., сбоями в деятельности приказов с начала Северной войны и постоянными "отлучками" царя из столицы. Губернская реформа 1708 года передала "нити управления", прежде находившиеся в руках царя и Боярской думы, в ведение территориальных правителей, подчинявшихся только царю-самодержцу. В результате значительная доля функций центрального управления, как установила автор, перешла на губернский уровень, что способствовало увеличению числа местных канцелярий, к деятельности которых пытались приспособить по традиции местных выборных исполнителей, главным образом, из дворян. Но, с другой стороны, губернская реформа 1708 г., считает Писарькова, способствовала децентрализации управления, сопровождалась введением бессрочной службы начальников, что привело к росту злоупотреблений и казнокрадства, чего не могли остановить ни Сенат, учрежденный в 1711 г. для контроля за работой механизма власти, ни институт фискалов, возникший тогда же.

Лихорадочные действия царя, пытавшегося то создать при губернаторах выборные губернские советы, состоящие из дворян или ландратов (1713 г.), то, отменив выборность, назначать их сенатским указом из "царедворцев" (бывших думных дворян, дьяков, стольников, стряпчих, жильцов, московских дворян), привели лишь, как показала автор, к дестабилизации местного аппарата. Ландраты с 1715 г. стали начальниками долей - особых административно-территориальных единиц (каждая из 5536 дворов), а затем и комендантами в городах, где не было воинских гарнизонов. Бюрократизация коснулась губернского звена - советы при губернаторах быстро "превратились в чисто бюрократические учреждения" (с. 101). Не смогли полностью, считает Писарькова, "заполнить пустоту" между центром и провинцией, создававшиеся во множестве комиссии (более 120), имевшие полномочия центральных учреждений. Многие чиновники годами не получали денежного жалованья, введенного по указу 1715 года. В этих условиях нельзя было никакими жестокими указами остановить массовое казнокрадство, взяточничество и иные должностные преступления. Правительству нужно было осуществить новые меры по налаживанию государственного управления. И оно решило ввести коллежскую систему управления.

Коллежское управление и проведенная одновременно с его введением провинциальная реформа, как считает автор, предусматривали внедрение в государственное управление "таких основопо-

стр. 160

лагающих начал, как разделение властей, повсеместная унификация всех сторон административной жизни..., бюрократизация центрального и местного управления" (с. 246). Открытие новых центральных учреждений (к 1725 г. действовало 12 коллегий), учреждение в 1722 г. органов прокуратуры, введение по Генеральному регламенту 1720 г. единообразия в рассмотрении и оформлении дел, определение должностных обязанностей каждого служащего, а также - по "Табели о рангах" 1722 г. четкой иерархии должностей и т.п. должны были привести к задуманному результату.

Вся эта громоздкая административная машина, соглашается автор с мнением Милюкова, которая даже в Швеции, откуда ее скопировали, давала сбои, в России оказалась не вполне жизнеспособной. Не выдерживался ведомственный принцип распределения дел в центральном управлении, финансовые и судебные функции оставались раздробленными между ведомствами, не был налажен и стройный бюрократический порядок управления. Огромные расстояния, плохие пути сообщения замедляли течение дел, а на местах, в губерниях, где было введено еще и провинциальное звено, из-за недостатка служителей дела лежали без движения подолгу. Правительству приходилось "побуждать" местную администрацию посылкой разного рода "розыскных" и иных временных комиссий (с 1718 по 1725 гг., как установила М. В. Бабич, было учреждено до 60 комиссий и канцелярий, во главе которых стояли, как правило, гвардейские офицеры и генералы, наделенные чрезвычайными полномочиями⁹).

Анализируя реальное состояние управленческих кадров, Писарькова видит негативные стороны введения "Табели о рангах": вне иерархии классов оказались приказные люди. Классные должности не ниже коллежских асессоров (VIII класс) и воевод (IX класс) заполнялись дворянами, получившими отставку с военной службы, что привело к значительному "размножению" высшего и среднего чиновничества, которое, как показала автор, "в профессиональном отношении заметно уступало своим предшественникам" (с. 247). Резко "ухудшилось" с введением коллежской системы "материальное обеспечение служащих" (с. 230). Скудный российский бюджет не мог содержать служащих по штатам 1715, 1720 годов. В целом административные "преобразования первой четверти XVIII в. явно не отвечали ни уровню развития русского общества, ни экономическим возможностям страны, ни традициям российской государственности" (с. 247).

Характеризуя систему коллежского управления в период с 1726 по начало 1760-х годов, Писарькова, прежде всего, анализирует действия по "исправлению реформ Петра I", предпринятые соратниками скончавшегося царя (П. И. Ягужинским, А. Д. Меншиковым, Ф. М. Апраксиным и др., главным образом членами учрежденного зимой 1726 г. Верховного тайного совета). Автор не видит в этих мерах кардинального отхода от петровского курса и вслед за рядом современных исследователей (М. В. Бабич, Н. Н. Петрухинцев¹⁰и др.) полагает, что речь шла лишь о его "корректировке". В ходе реформ 1726 - 1730 гг. возникла, утверждает автор, "новая система управления", просуществовавшая без особых изменений до введения штатов в 1763 году. В чем же ее суть? В центре внимания автора находится отношение к государственному аппарату, направленное "не на отмену, а на приспособление новой организации государственного управления к условиям жизни России" (с. 340).

Оставив коллежскую систему почти без изменений, преемники Петра I стремились устранить недостатки местной администрации. Внимание их было направлено на упразднение "нежизнеспособных местных канцелярий", которые на местах в 1727 г. заменила воеводская канцелярия во главе с воеводой, "в должности которого были слиты все ветви власти и функции управления". Установленная с 1730 г. срочность воеводской службы сочеталась с прокурорским контролем, введенным еще Петром I. Это позволяло соединить принципы приказной и коллежской систем, что, как полагает автор, свидетельствует в пользу мнения, что нет оснований говорить о контрреформе, а нужно видеть установление "преемственности управления XVII и XVIII веков". "Не случайно, делается вывод в монографии, что эта организация местного управления в неизменном виде существовала почти 40 лет; таким долголетием не отличалась ни одна другая система управления, действовавшая в XVIII веке" (с. 341). Созданная в 1726 - 1727 г. организация государственного управления в полной мере отвечала принципам бюрократизации - из местного аппарата совершенно был упразднен "выборный элемент" в виде земских комиссаров, ландратов, бурмистров, ратманов, фискалов, их места заняли к середине XVIII в. сплошь государственные чиновники. Автор справедливо считает, что усовершенствованная во второй половине XVIII в. государственная машина до реформ Екатерины II наиболее соответствовала бюрократическому характеру управления в российской государственности XVIII столетия.

Исследованию подвергся проект административной реформы кн. Я. П. Шаховского, разработанный по повелению Екатерины II в июле 1762 г. в Особой комиссии для рассмотрения штатов. Ее смысл заключался, как полагает Писарькова, в усилении централизации управления посредством объединения ряда родственных коллегий (например, Мануфактур- и Берг-коллегии с Коммерц-кол-

стр. 161

легией, Камер-коллегии с Сибирским приказом, Штатс-конторой и т.п.). В сфере же судебной проект, наоборот, предлагал провести децентрализацию путем упразднения Судного и Сыскного приказов и передачу их функций на места (в губернские учреждения). Проект Шаховского интересен предложением привлечь представителей дворянства к местному аппарату и ввести генерал-губернаторское управление (Россия была разделена на семь генерал-губернаторств). Предлагалось также повысить служебные оклады, которые должны были зависеть от должности, а не от чина (ранга). Екатерина II и Сенат не сочли возможным принять полностью проект Шаховского, ряд важных его предложений были учтены при утверждении штатов 15 декабря 1763 года, что позволило "ввести денежное жалование всем гражданским служащим и унифицировать состав учреждений" (с. 350). Сами же штаты 1763 года рассматриваются в монографии как итог законотворческой деятельности 1750-х - начала 1760-х годов. Не внеся принципиальных изменений в сложившуюся к концу первой половины XVIII в. систему управления, они, как утверждает Писарькова, усилили ее бюрократический характер (с. 350 - 351). Особенно это проявилось в бюрократизации центрального управления (разделение Сената на шесть департаментов, а затем и введение департаментской структуры практически во всех коллегиях).

Важное место занимает проблема формирования бюрократии в связи с изданным еще в феврале 1762 г. Петром III Манифеста "о вольности дворян" и подготовкой губернской реформы 1775 года. В этой связи рассматриваются вопросы доступа к гражданской службе представителей всех сословий (кроме податных), расширения доли разночинцев в аппарате управления, ставших основным источником пополнения служащих канцелярий (вплоть до секретарских должностей в канцеляриях). Писарькова выявила и проанализировала указы 1760 - 1770-х годов, в которых "прослеживается... стремление законодателей превратить канцелярскую работу в наследственную" (с. 374).

Как явствует из монографии, уже с 1764 г. Екатерина II убедилась в необходимости не подновлять прежнюю административную систему, а осуществлять ее коренную реорганизацию, о чем тогда же и было заявлено в "Наставлении губернаторам". Именно этот документ и положил начало екатерининской реформе местного управления. Губернаторы наделялись статусом "поверенных особ" самой правительницы, подчинялись только императрице и Сенату. Особую роль в подготовке губернской реформы сыграла Уложенная комиссия 1767 года.

В книге проанализирована деятельность Уложенной комиссии по трем направлениям государственного строительства: 1) введение выборного элемента в состав административных учреждений на уровне уезда (в соответствии с наказами дворян) и города (наказы горожан); 2) введение более "равномерного и дробного территориального деления" и увеличение количества учреждений с целью приближения власти к населению; 3) возложение на местную администрацию заботы о местных интересах и благосостоянии населения. При этом Писарькова убедительно оспаривает мнение Ю. В. Готье, что вышеуказанные меры означали "полный пересмотр местного строя, коренную его реформу"¹¹ полагая, что Екатерина II, видя недостатки в административном строе империи, к 1768 г. еще не решила для себя вопрос, насколько глубокими должны быть меры для их исправления" (с. 396). Она внимательно изучала, считает автор, ход работ различных комиссий, созданных "Большой" Уложенной комиссией. Так, получив от комиссии "О порядке государства в силе общего права" "Опыт чертежа нынешнего России правления", императрица пыталась разобраться с границами губерний и уездов и требовала предоставить ей карты губерний, но члены комиссии вынуждены были констатировать в январе 1769 г., что "многих губерний границы не обозначены ни в каких картах..." (там же). Не вполне удовлетворила Екатерину II и записка члена комиссии А. В. Нарышкина "Рассуждение о расправе, о доходах и о полиции государственной", представленная Большому собранию Уложенной комиссии в 1771 году. Императрицу не устроило в ней отсутствие "рассуждений" о сословных правах и привилегиях. Касаясь закона, известного как "Учреждение о губерниях", утвержденного 7 ноября 1775 года, Писарькова констатирует слабую изученность истории разработки этого законодательного акта, которую, как она свидетельствует, "до конца восстановить не удалось даже исследователям, специально занимавшимся этим вопросом" (с. 398). Тем не менее, она смогла выявить влияние на окончательный вариант закона записок и проектов Я. Е. Сиверса, кн. П. С. Мещерского, кн. М. Н. Волконского, Ю. Ю. Броуна, статс-секретарей А. А. Безбородко и П. В. Завадовского (с. 399).

Автор отмечает, что введение новой системы местного управления по реформе 1775 г. растянулось на 10 лет, а на территориях, присоединенных в 1775 - 1791 гг., продолжалось до конца царствования Екатерины II. Реформа привела к увеличению числа учреждений и "сил" администрации, разделению управления по ведомствам, привлечению к делам управления "выборных" от трех сословий (дворян, городских жителей и крестьян). Так, число местных учреждений по сравнению с 60-ми годами XVIII века выросло более чем в пять раз (с 700 до 3700, а численность... их служащих

стр. 162

- более чем в шесть раз (с 6,5 до 40 тыс.)" (с. 479). Писарькова убедительно показала, что по первоначальному замыслу императрицы закон отождествлял губернию с наместничеством, однако на практике этого не удалось сделать - под властью наместников объединялись две или более губерний, и эти образования официально назывались не наместничествами, а генерал-губернаторствами. "В отличие от наместничеств XIX в. генерал-губернаторства XVIII в. охватывали все губернии, а не только окраинные" (с. 405).

Административная система 1775 года вместе с тем породила немало сложных проблем. Прежде всего, правительство оказалось перед необходимостью наполнить множество новых учреждений кадрами, дефицит которых резко возрос. В связи с уничтожением значительной части центральных учреждений - коллегий (кроме Иностранных дел, Военной, Адмиралтейской, Медицинской и некоторых других) и переноса их функций на губернское и уездное звено число местных учреждений многократно возросло. Но открыть сразу эти многочисленные губернские и уездные учреждения удавалось "далеко не везде" (в том числе и из-за нехватки дворян в северных городах - Вятке, Перми, Великом Устюге и др. - с. 416). Только в 80 - 90-е годы XVIII в. правительство смогло заполнить более 3 тысяч губернских и уездных учреждений чиновниками, немалая часть которых оказалась профессионально неподготовленной, а порой и элементарно неграмотной (с. 479). Возникшая бюрократия в профессиональном отношении "была малоэффективной" (там же). На должности начальников назначались, как правило, отставные военные из дворян. В сословном отношении состав служащих в канцеляриях "был пестрым", он включал как потомственных приказных, так и детей чиновников и духовенства, отпущенных на волю крепостных крестьян и выходцев из других податных состояний - купцов, мещан, цеховых и т.п. Их жалованье было незначительным, не обеспечивая жизненных потребностей, что и служило причиной взяточничества, служебных злоупотреблений и иных пороков, прикрываемых круговой порукой. Злоупотребления не могли искоренить прокуроры местных учреждений, ибо сами находились "в фактическом подчинении территориальных правителей" (с. 480). В 80 - начале 90-х годов XVIII в. Екатерина II вынуждена была возложить на генерал-прокурора кн. А. А. Вяземского исполнение роли централизующего начала. "Таким образом, - делает вывод исследовательница, - в последней четверти XVIII в. сложилась система управления, при которой верховная власть осуществляла свои функции посредством не учреждений, а доверенных лиц" (с. 480). Автор подтверждает суждение ряда историков (Н. Д. Чечулина, А. В. Лохвицкого и др.), считавших уничтожение большей части центральных учреждений по реформе 1775 г. "существенным недостатком законодательства Екатерины", (с. 413).

Рассмотрение организации управления при Павле I завершает труд Писарьковой. Автор не согласна с распространенной оценкой политики Павла I, направленной якобы на контрреформ и приостановление процесса преобразований¹². Еще в опубликованных в 1916 г. М. В. Клочковым "Очерках правительственной деятельности времени Павла I", мероприятия власти оценивались в качестве "системы, которая... проводилась в жизнь более или менее планомерно" (Пг. 1916, с. I - III). Касаясь реформирования системы государственного управления при Павле I, Писарькова акцентирует внимание на стремлении императора восстановить центральные учреждения, упразднить должности наместников и усилить централизацию управления, отказаться от сословного начала в судебном аппарате, сократить выборность в местном управлении, уменьшить численность государственного аппарата за счет сокращения числа губерний.

Проведенные в 1796 - 1797 гг. административные преобразования опирались на вышеуказанные основания. Были восстановлены Берг-, Мануфактур- и Коммерц-, Камер- коллегии, расширена компетенция генерал-прокурора (А. Б. Куракина), выполнявшего еще и обязанности Главного директора ассигнационного банка и министра уделов, а также и начальника губернаторов. К деятельности Коммерц-коллегии были привлечены выборные лица от купечества, мануфактур и заводов, что должно было "приблизить деятельность коллегии к практическим нуждам отрасли" (с. 491). Созданы были и другие центральные учреждения - департаменты уделов, водяных коммуникаций, воссоздана Главная соляная контора и ряд других органов центрального управления. Произошли серьезные структурные изменения в коллегиях иностранных дел, военной (например, учреждение генерал-аудиториата и нескольких новых экспедиций). Важное значение приобрело введение должности государственного казначея. Широкие полномочия получили президенты коллегий, которые приобрели значение министров.

Утвержденные 31 декабря 1796 года штаты привели к кардинальным переменам в судебной системе. Так, палаты уголовного и гражданского суда были преобразованы в департаменты одной Палаты суда и расправы. Штатами 1796 года были закрыты сословные суды (в уездах остался только выборный земский исправник и четыре дворянских заседателя).

В итоге резко ограничилось дворянское самоуправление. Коронные чиновники, как показано в книге, почти повсеместно вытеснили выборных дворян из судебно-административных учреждений.

стр. 163

В 1798 - 1799 годах столичные городские думы и магистраты были заменены на городские правления (ратгаузы) и т.п. Одним словом, можно согласиться с выводом автора об усилении бюрократически-централизаторских начал в системе государственного управления при Павле I. Император целеустремленно заботился о подготовке кадров квалифицированных гражданских чиновников (обучение коллегии-юнкеров при сенатских департаментах и коллегиях, кроме военной и адмиралтейской). Бюрократизация была напрямую соединена с усилением служебной дисциплины, чему уделялось неусыпное внимание. В итоге - заметно выросло число решенных дел в учреждениях (в 1797 году почти на 36% по сравнению с 1796 годом).

Наблюдения и выводы Писарьковой дополняются статистическими таблицами (их более 50), имеющими подчас не только иллюстративное, но и самостоятельное значение.

Все вышесказанное можно свести к четко формулируемым автором концептуальным положениям. При постоянном заимствовании и учете европейского законодательства развитие российской государственности носило не эволюционный, а циклический характер - смена циклов "происходила в плоскости "централизация-децентрализация", а не "реформа-контрреформа" (с. 542), как нередко утверждалось в исторической литературе. Идея централизации при этом постоянно брала верх, что объясняется, считает не без оснований Писарькова, самой природой российской государственности. "Для России, страны с огромной малонаселенной территорией, - как полагает автор, - сильная центральная власть была необходимым условием сохранения целостности государства" (с. 543).

Книга Писарьковой, как нам представляется, не лишена недостатков. Исследуя проблемы управления и эволюцию бюрократии, Писарькова полностью абстрагируется от определения типа государства, существовавшего в России, в рамках которого происходили изучаемые изменения в административно-управленческой системе. Принятое большинством ученых представление о трансформации с середины XVII в. сословно-представительной монархии в абсолютистскую, утверждение и развитие последней в XVIII столетии, кажется, игнорируется ею. В итоге получается, что смена циклов в эволюции управления и само существование бюрократии происходят вне связи с особенностями и характерными признаками монархии XVIII века. Приходится думать, что Писарькова молчаливо приняла концепцию ряда историков (А. Б. Каменского, Е. В. Анисимова), считающих, что в России XVIII столетия не могла оформиться абсолютистская монархия, поскольку, как они полагают, для этого не было условий, главным из которых признается сословный строй, который, по их мнению, стал формироваться только в эпоху екатерининского правления к концу XVIII века. Писарьковой следовало бы определить свою позицию по этой проблеме - либо согласиться с вышеупомянутой концепцией, либо оспорить взгляды таких специалистов - сторонников утверждения абсолютизма в России, как С. О. Шмидт, С. М. Троицкий¹³, Н. Ф. Демидова¹⁴, А. Н. Медушевский¹⁵, М. О. Акишин¹⁶ и др. К тому же, отрицать наличие сословий в России в XVI - XVIII веках невозможно без полемики с Ключевским, создавшим фундаментальный труд по истории российских сословий "История сословий в России", А. Г. Маньковым ¹⁷. Думается, прав Б. Н. Миронов, проанализировавший смену сословно-представительной монархи абсолютистской в ходе петровских реформ первой четверти XVIII века. Ее признаки он видит в новой легитимации монаршей власти в соответствии с теорией ее договорного происхождения, признанием церковного учения о богоустановленности безраздельных прав монарха и концепцией общего блага. Государственная служба признавалась обязательной как для монарха, так и его подданных (прежде всего дворян). Неизбежными при этом становились государственный контроль над церковью и ее включение в управленческо-бюрократическую систему, патернализм монаршей власти¹⁸.

Думается, что Писарьковой следовало бы при рассмотрении методов коронного надзора за деятельностью служащих в петровское время использовать диссертацию и другие публикации Н. В. Платоновой, изучившей систему фискалитета как одного из способов государственного контроля в первой четверти XVIII века¹⁹. В них обстоятельно раскрыта деятельность контрольных учреждений, распространявшаяся с 1711 г. не только на область государственного управления, но и на различные проявления общественной жизни. Соединение в 1722 - 1729 годах института фискалов с прокурорским надзором оказало большое влияние на процесс становления и развития государственного аппарата и сказалось на его эффективности.

В целом же можно сказать, что Писарьковой систематизирован и обобщен большой и разнообразный материал по истории государственного управления в России в XVIII веке, изложенный в духе концептуального подхода к предмету изучения. Монография позволяет увидеть сложность и противоречивость эволюции российской государственно-административной системы, роль в ней постоянно растущей и крепнувшей бюрократии, определившей ход государственного механизма не только в XVIII, но и в XIX - начале XX веках. В немалой степени сложившиеся тогда традиции определили место бюрократии в последующие годы.

стр. 164

Примечания

¹ КАРАМЗИН Н. М. История государства Российского. Кн. первая. Т. 1. М. 1988, с. IX.

² ЧИЧЕРИН Б. Н. Опыты по истории русского права. М. 1858, с. 380.

³ ГРАДОВСКИЙ А. Д. Собрание сочинений. Т. 1, 2, 3. СПб. 1899,1908.

⁴ МИЛЮКОВ П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформы Петра Великого. СПб. 1892, с. 735.

⁵ МИЛЮКОВ П. Н. Юридическая школа в русской историографии (Соловьев, Кавелин, Чичерин, Сергеевич). - Русская мысль. 1886, кн. 6, с. 83.

⁶ МЕДУШЕВСКИЙ А. Н. История русской социологии. М. 1993, с. 60.

⁷ Укажем важнейшие из них: ЕРОШКИН Н. П. Крепостное самодержавие и его политические институты. Первая половина XIX века. М. 1981; его же. История государственных учреждений дореволюционной России. М. 1983; его же. Местные государственные учреждения дореволюционной России (1801 - 1860 гг.). М. 1985; ДЕМИДОВА Н. Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. М. 1987; ШМИДТ С. О. У истоков российского абсолютизма. Исследование социально-политической истории времени Ивана Грозного. М. 1996; История государственного управления в России. М. 2001; История России: народ и власть. СПб. 2001; КУЛИКОВ В. И. История государственного управления в России. М. 2001; ЛИНЕЦ С. И. История российского государства и органов его управления. Пятигорск. 2006. РЕДИН Д. А. Государственное управление на Урале в эпоху петровских реформ (западные уезды Сибирской губернии в 1711 - 1727 гг.). Екатеринбург. 2007 и др.

⁸ Далее ссылки на эту монографию - в тексте.

⁹ БАБИЧ М. В. Государственные учреждения XVIII в.: Комиссии петровского времени. М. 2003.

¹⁰ ПЕТРУХИНЦЕВ Н. Н. Царствование Анны Иоанновны: Формирование внутриполитического курса и судьбы армии и флота. СПб. 2001.

¹¹ ГОТЬЕ Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. 2. М. 1941, с. 236.

¹² КАМЕНСКИЙ А. Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII века (опыт целостного анализа). М. 2001.

¹³ ТРОИЦКИЙ С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. (формирование бюрократизма). М. 1974.

¹⁴ ДЕМИДОВА Н. Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII - XVIII вв. - Абсолютизм в России (XVII - XVIII вв.). М. 1964).

¹⁵ МЕДУШЕВСКИЙ А. Н. Утверждение абсолютизма в России. М. 1993.

¹⁶ АКИШИН М. О. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII в.: М. - Новосибирск. 2003.

¹⁷ КЛЮЧЕВСКИЙ В. О. Сочинения. Т. VI. М. 1959, с. 276 - 466; МАНЬКОВ А. Г. Уложение 1649 г. - кодекс феодального права России. Л. 1980.

¹⁸ МИРОНОВ Б. Н. Социальная история России. Т. 2. изд. 2. СПб. 2000, с. 130 - 133.

¹⁹ ПЛАТОНОВА Н. В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века. Автореферат канд. дисс. М. 2000).