Рейтинг
Порталус

Теория. ПРАВО. КТО ГЛАВНЫЙ НА КОНСТИТУЦИОННОМ ПОЛЕ

Дата публикации: 30 января 2014
Автор(ы): Виктор ЛУЧИН, доктор юридических науку профессор →
Публикатор: Научная библиотека Порталус
Рубрика: ТЕОРИЯ ПРАВА →
Источник: (c) http://portalus.ru →
Номер публикации: №1391073975

Виктор ЛУЧИН, доктор юридических науку профессор, (c)

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел ходатайство Совета Федерации о разрешении спора о компетенции в связи с изданием Президентом Российской Федерации Указа от 2 апреля 1999 года N 415 "О Скуратове Ю. И.", согласно которому Генеральный прокурор Российской Федерации был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. По мнению Совета Федерации, подобное отстранение возможно только по решению Совета Федерации, принимаемому по предложению Президента Российской Федерации. При этом заявитель ссылается на пункт "е" статьи 83, пункт "з" части 1 статьи 102 и часть 2 статьи 129 Конституции Российской Федерации, согласно которым Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации.

Таким образом, основанием к рассмотрению данного дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях Президента Российской Федерации и Совета Федерации о принадлежности полномочия по отстранению Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

Президент Российской Федерации не мог не реагировать на известные ему негативные обстоятельства, связанные с Генеральным прокурором Российской Федерации, но он был не вправе действовать произвольно, по своему усмотрению. Поскольку порядок временного отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации конкретно не прописан в Конституции, Президент Российской Федерации и Совет Федерации обязаны были действовать в общих рамках конституционного поля. При этом не было необходимости прибегать к так называемым скрытым полномочиям, восполнять конституционный и законодательный пробел чьим-либо усмотрением. Не в состоянии разрешить ситуацию и указ Президента Российской Федерации, которым можно было, по традиции, устранить пробел в законодательстве. Президент не пошел по этому пути, не стал устанавливать порядок временного отстранения Генерального прокурора, а издал индивидуальный акт, нормативная мотивация которого, впрочем, далеко не безупречна.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу говорится о том, что к компетенции Совета Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Между тем это в равной мере касается и Президента Российской Федерации. Однако если это право Совета Федерации опосредованно можно вывести из Конституции Российской Федерации, то в отношении Президента Российской Федерации такой вывод Конституционного Суда на основании его аргументации (предположений) представляется некорректным. Невозможно с конституционных позиций объяснить, почему Совет Федерации вправе освободить, но не вправе по тем же основаниям временно отстранить Генерального прокурора от должности.

Ничто не препятствует Совету Федерации рассмотреть и разрешить проблему временного отстранения от должности в рамках конституционной процедуры, ведь Генеральный прокурор - прежде всего участник конституционных отношений. Не только назначение

и освобождение Генерального прокурора Российской Федерации, но и любые другие существенные изменения его статуса, в том числе временное отстранение от должности, имеют конституционно-правовой характер. И, прежде чем решать вопрос о применении мер государственного принуждения к Генеральному прокурору как участнику уголовно-процессуальных отношений, надо решить вопросы его статуса как субъекта конституционно-правовых отношений.

Я не оспариваю саму возможность и необходимость временного отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. Но это должно осуществляться в соответствии с конституционными нормами и принципами.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривая, что на период расследования возбужденного в отношении прокурора уголовного дела он отстраняется от должности (статья 42), и имея в виду, что понятие "прокурор" включает и Генерального прокурора Российской Федерации (статья 54), тем не менее не содержит прямых указаний относительно того, кто и в каком порядке временно отстраняет от должности Генерального прокурора. Закон не устанавливает, кто вправе возбудить уголовное дело против Генерального прокурора Российской Федерации. Поскольку вышестоящего прокурора над ним нет, постольку сделать это можно лишь в отношении Генерального прокурора, временно уже отстраненного от должности. А такое отстранение допустимо только в конституционно-правовой процедуре, предшествующей любым действиям в рамках уголовно- процессуальных отношений. Сначала Совет Федерации по предложению президента временно отстраняет от должности Генерального прокурора, затем высшее должностное лицо прокуратуры, например, исполняющий обязанности Генерального прокурора, возбуждает уголовное дело и проводится расследование. Такой порядок наиболее точно отражает конституционную модель взаимоотношений президента и Совета Федерации по поводу Генерального прокурора.

Поэтому решение по существу спора возможно лишь с учетом того конституционного разграничения компетенции между президентом и Советом Федерации, которое установлено на случай освобождения Генерального прокурора от должности.

Соглашаясь с позицией Конституционного Суда о том, что решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности должно быть принято за пределами прокуратуры, другой государственно-властной инстанцией федерального уровня, не нахожу оснований исключать из этого процесса Совет Федерации. Именно Совет Федерации в отличие от президента наделен Конституцией ключевым, решающим для выполнения служебных функций Генеральным прокурором полномочием - назначением и освобождением от занимаемой должности.

Утверждение Конституционного Суда о том, что данные полномочия Совета Федерации "сами по себе не предопределяют его компетенции по временному отстранению Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела", не учитывает общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений - "a fortiory" (кто правомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему). Субъект, обладающий правом освобождения Генерального прокурора от должности, имеет право и на меньшее - отстранение от должности на период расследования.

В конституционно-правовом смысле освобождение и временное отстранение от должности обладают единой юридической природой - это меры конституционно-правовой ответственности, предусматривающие определенные ограничения, возможность применения государственного принуждения к виновному должностному лицу. Вместе с тем они имеют разные временные рамки и вызывают неодинаковые правовые последствия. "Освобождение" содержит жесткий, категоричный императив и в полном объеме лишает субъекта его конституционно-правового статуса. Временное "отстранение" от должности - это то же "освобождение", но под условием, ограниченное во времени, не решающее окончательно конституционную судьбу субъекта. "Освобождение" и "отстранение" находятся в одном ряду санкций, в единой системе конституционной ответственности. Причем

применение санкций и инициатива возбуждения этого процесса осуществляются разными субъектами. Если Совет Федерации применяет, условно скажем, "высшую меру" наказания в отношении Генерального прокурора Российской Федерации - освобождает его от занимаемой должности, то и все другие меры в рамках данного вида конституционной ответственности применяет Совет Федерации.

Временное отстранение от должности Генерального прокурора Российской Федерации Советом Федерации не противоречит его коллегиальной природе и характеру полномочий как представительного органа государственной власти. У Совета Федерации сохраняется возможность выбора вариантов поведения. В отсутствие, например, постановлений о возбуждении уголовного дела либо о предъявлении обвинения Совет Федерации не принимает решение по временному отстранению Генерального прокурора, что не исключает повторного обращения по данному вопросу. При любом решении о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации требования закона должны быть соблюдены. Следует полностью устранить вмешательство Совета Федерации в ход следствия, какие-либо юридические оценки им законности возбуждения уголовного дела и решение других вопросов, являющихся прерогативой суда и органов прокуратуры.

Если временное отстранение от должности используется в качестве меры оперативного, не терпящего отлагательств реагирования, с тем чтобы воспрепятствовать реальному вмешательству Генерального прокурора в расследование уголовного дела, то и в этом случае такая мера должна быть в дальнейшем подтверждена Советом Федерации, одобрена им. Президент обязан был определить временные границы действия указа об отстранении от должности Генерального прокурора, внести соответствующее предложение в Совет Федерации, который должен был в установленном порядке рассмотреть его и принять решение.

Предположение о том, что Совет Федерации не вправе отстранять Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела в силу того, что он может и не согласиться с предложением Президента Российской Федерации, проголосовав "против",- не более чем паллиатив. Проблема состоит не в коллегиальной природе Совета Федерации и даже не в его компетенции, а в убедительности доводов, обоснованности инициативы президента. Серьезные, веские, юридически безупречные аргументы Президента Российской Федерации, объясняющие необходимость отстранения Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, встретили бы понимание и поддержку Совета Федерации.

Способность и правомочность коллегиального органа решать сложные вопросы в сфере уголовной юстиции подтверждаются конституционными полномочиями Совета Федерации в области парламентского (депутатского) иммунитета, когда ему приходится оценивать действия органов дознания и предварительного следствия, а также прокуратуры как надзирающей инстанции. Напомню также, что Совет Федерации может не согласиться (опять же путем голосования!) с отрешением Президента Российской Федерации от должности, даже если выдвинутое Государственной думой обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления подтверждено заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях президента признаков преступления.

Признание за Советом Федерации полномочий по отстранению Генерального прокурора в связи с возбужденным в отношении него уголовным делом не наделяет Генерального прокурора Российской Федерации иммунитетом, так как соответствующее решение Совета Федерации не влияет на ход расследования и не предоставляет Генеральному прокурору каких-либо льгот и преимуществ. Вместе с тем это служит надежной гарантией объективности и всесторонности рассмотрения его дела.

Совместное решение вопроса об отстранении Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела (Советом Федерации по предложению президента) позволит избежать злоупотребления этой правоограничительной мерой со стороны

главы государства, использования ее в личных целях для оказания воздействия на прокурора в связи с его служебной деятельностью. Отношение первого Президента Российской Федерации к Генеральному прокурору уже давно стало устойчиво негативным. Об этом свидетельствуют судьбы В. Степанкова, А. Казанника, А. Ильюшенко, а теперь и Ю. Скуратова. Есть над чем задуматься и по поводу чего беспокоиться.

Право Президента Российской Федерации вносить предложения в Совет Федерации о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела служит формой взаимодействия президента и Совета Федерации как при назначении, так и при освобождении (окончательном или временном) Генерального прокурора. Это взаимодействие - часть общей конституционной системы сдержек и противовесов, вытекающей из принципа разделения властей как основы конституционного строя Российской Федерации (статья 10 Конституции Российской Федерации). В то же время самостоятельное, без участия Совета Федерации, решение Президентом Российской Федерации вопроса об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности означает осуществление им не принадлежащих главе государства полномочий.

При этом не только нарушается система сдержек и противовесов, предполагающая участие Совета Федерации и президента в решении вопроса об исполнении Генеральным прокурором своих функций, но и напрямую ущемляется конституционное право Совета Федерации назначать Генерального прокурора Российской Федерации сроком на пять лет. Исходя из практики многолетнего расследования уголовных дел, с учетом того, что законом не установлен ни предельный срок расследования, ни период отстранения от должности, вполне вероятно, что значительную часть конституционного срока полномочий Генеральный прокурор будет находиться в "отстраненном" состоянии, а решение Совета Федерации о его назначении на должность будет заблокировано. Фактически указом президента приостанавливается действие постановления Совета Федерации. Все это деформирует конституционный механизм функционирования государственной власти.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", регулируя меры дисциплинарной ответственности, предусматривает: "Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность" (статья 41.7, пункт 9). Тем самым пролонгируется общий принцип, связывающий отстранение от должности работника прокуратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую должность. Прямого ответа на вопрос, кто может применить эту норму к Генеральному прокурору, закон не дает. Но можно было бы воспользоваться аналогией закона, имея в виду, что Президент Российской Федерации не является лицом, назначающим Генерального прокурора, тогда как Совет Федерации вправе это делать в силу самой Конституции.

Содержащиеся в упомянутом указе ссылки на статьи 42 и 54 Федерального закона о прокуратуре неправомерно интерпретировать как наличие у Президента Российской Федерации правовых оснований для отстранения Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Использование этих статей имеет коллизионный характер, так как Конституция Российской Федерации и закон содержат в отношении Генерального прокурора специальные правила его назначения и освобождения.

Оспариваемое право Президента Российской Федерации временно отстранять от должности Генерального прокурора Российской Федерации отнюдь не вытекает из его конституционно-правового статуса как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации, потому что в ней содержатся конкретные предписания в этой сфере и расширительное их толкование недопустимо. Однако из постановления Конституционного Суда Российской Федерации следует, что если нельзя найти в Конституции право президента временно отстранять от должности Генерального прокурора, то можно возложить на него соответствующую обязанность. Удивительно: права не имеет, но обязан.

Остается предположить, что Президент Российской Федерации теперь вправе устранять пробелы не только в законе, но и в Конституции. Видимо, президент в России не просто гарант Конституции, а нечто большее. Прежде он все "мог", а отныне еще и "обязан". Если Конституционный Суд признает пробельность законодательства, отсутствие четкого правового регулирования порядка временного отстранения от должности Генерального прокурора, то кто должен устранить этот недостаток? На мой взгляд, законодатель, но отнюдь не Конституционный Суд!

Временно отстранив, фактически освободив от должности на неопределенный срок Генерального прокурора Российской Федерации, Президент Российской Федерации вышел за рамки собственной компетенции и присвоил себе полномочие Совета Федерации. В соответствии с конституционной логикой последнее слово как в освобождении, так и в отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела принадлежит Совету Федерации; только его решение и правовое действие являются конституционными и окончательными, обладают надлежащей юридической силой. Это вытекает из системной связи статей 10, 11, 71 (пункт "о"), 80 (части 1 и 2), 83 (пункт "е"), 102 (пункт "з" части 1), 129 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

На основании изложенного считаю, что принятие акта об отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента Российской Федерации относится внесение предложения по этому вопросу. Президенту Российской Федерации не принадлежат полномочия по временному отстранению от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

Конституция не случайно развела полномочия президента и Совета Федерации. Президент вносит предложение, не мотивируя, почему он это делает, столько раз, сколько сочтет это необходимым. Он ничем не связан. А конституционную судьбу Генерального прокурора предоставлено решать Совету Федерации. Только Президент Российской Федерации имеет право вносить предложение в Совет Федерации об освобождении либо временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности. Совет Федерации не может освободить либо отстранить на время от занимаемой должности Генерального прокурора в отсутствие инициативы и соответствующего предложения Президента Российской Федерации. Однако окончательное решение принимает Совет Федерации.

Оценивая в целом постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 года N 17-П по делу о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела, смею утверждать, что Конституционный Суд в очередной раз освятил уже давно ставший неуправляемым процесс расширения дискреционной власти Президента Российской Федерации.

Опубликовано на Порталусе 30 января 2014 года

Новинки на Порталусе:

Сегодня в трендах top-5


Ваше мнение?



Искали что-то другое? Поиск по Порталусу:


О Порталусе Рейтинг Каталог Авторам Реклама