М. РОССПЭН. 2006. 648 с.

Благодаря совместным усилиям Института общественной мысли и Саратовского государственного социально-экономического университета, были подготовлены и опубликованы коллективные монографии, посвященные ряду узловых проблем российской истории¹. Особое место занимает коллективная монография "Административные реформы в России: история и современность", вышедшая под редакцией доктора экономических наук, профессора Р. Н. Байгузина. Авторы рассматривают процесс становления административного аппарата России, начиная со времен Киевской Руси. Административная организация, как форма "осмысления" и освоения географического пространства, определяет характер взаимодействия в треугольнике "власть - население - территория", конкретная реализация которого зависит от того, как понимается проблема власти и государства в тот или иной период времени.

Эта проблема тем более важна, что Россия изначально складывалась как полиэтничное, а следовательно, сложно организованное образование. Перед ней стояла уникальная задача - освоения (а не просто колонизации) колоссального пространства, заселенного различными народами с разными религиями. Это всякий раз побуждает исследователя задуматься о категориальном аппарате политической истории России, который не может слепо заимствоваться, а должен специально разрабатываться. Возникает проблема ключевых понятий и терминов. Рецензируемая монография - один из первых и весьма значимых шагов на этом пути. Авторы дали развернутую характеристику управленческих моделей, последовательно реализовывавшихся в Киевской Руси, Московском государстве, Российской империи и Советском Союзе и трансформировавшихся вместе с общими мировоззренческими установками.

Как показано в книге, на раннем этапе - складывания отечественной государственности - политическая власть это, прежде всего, право великокняжеской семьи на контроль над данной территорией (с. 8 - 16). Рюриковичи с бульшим основанием, чем Людовик XIV, могли утверждать: государство - это я (вернее, мы). Правда, само понятие государства не было вычленено в сознании человека русского средневековья. Господствовавшие отношения во "властной вертикали" - семейные (отцовские, сыновние, братские). Администрация общерусского значения прочно ассоциировалась с хозяйственным управлением князя. Вместе с тем, эта модель власти накладывалась на прежние родоплеменные отношения, способствовавшие созданию региональных институтов власти (например, вече).

Для формирования российской политико-административной традиции особое значение имели процессы в Северо-Восточной Руси в XII- XV веках. Вместе с расширением земельных владений великого князя, разрасталась вотчинная администрация, ее функции усложнялись, росли полномочия и, очевидно, возникала необходимость в ее новой организации (с. 21). При этом с установлением монополии великого князя на власть невольно упрощалась социальная структура средневекового общества. Иными словами, происходили два разнонаправленных процесса: усложнение управленческих и упрощение социальных механизмов (с. 35 - 40).

Вместе с трансформацией административного аппарата изменялось представление о его функциях, как и о месте и роли государства. Не случайно, что именно в конце XV в. появилось само понятие "государство", конечно, еще не несущее современного содержания. Конец XV - начало XVI века - время качественных сдвигов в области государственного управления. Постепенно происходила институционализация административных учреждений. Они выделялись из государева двора, обретали особые функции, собственный штат дьяков. С земской и губной реформой заметно усложнилась и структура местного управления, причем все эти процессы были в значительной мере хаотичными. Неуклонно разрастался бюрократический аппарат, непомерно увеличивалось число приказов, которые зачастую дублировали друг друга (с. 50 - 59). Аппарат Московского государства формировался в течение длительного исторического развития, в результате стихийного строительства, нагромождения одного здания на другое. Административная машина была малоповоротлива, так как отсутствовала какая-либо концептуальная целостность. Требовался качественный скачок для перехода к принципиально новой организации власти в России.

Важнейшей предпосылкой для нового цикла административных реформ XVIII в., как отмечается в монографии, стали сдвиги в сфере общественного сознания. На протяжение XVII столетия оно неуклонно секуляризировалось, прежняя религиозная модель оправдания власти государя не вполне работала (с. 63 - 64). Возникала необходимость в формулировке рациональной концепции власти, в основу которой и легла теория регулярного или полицейского государства, предполагавшая установление жесткого регла-

стр. 166

ментирования всех сторон жизни подданного и конечно прежде всего чиновника. Любое учреждение, каждая социальная группа должны были действовать строго определенным образом во имя функционирования целого. Усилия же подданных Российской империи должны были направляться верховной властью на то, чтобы они работали на "общее благо" (с. 62).

Естественно, политика реформаторов XVIII в. во многом оставалась внутренне противоречивой. Вместе с тем, можно констатировать поступательное развитие России в этом столетии в соответствии с вектором, заданным в годы петровских реформ (с. 114 - 115). И все же именно тогда наметились и кризисные явления в организации государственного управления, которые в XIX в. нарастали. Власть искала свое рациональное обоснование, апеллируя к "общему благу" - государственным интересам. В России обретал плоть всемогущий Левиафан государства, вознесшийся над каждым отдельным подданным и даже над самим императором. Соответственно, постепенно в сознании человека XVIII в. разводились понятия "государь" и "государство". Параллельно с этим шел процесс вычленения общества как чего-то автономного от государственных структур и учреждений, чему в значительной мере способствовало политика Екатерины II, нацеленная на формирование полноценной сословной организации в России (с. 107). При этом образовавшееся и укреплявшее свои позиции общество было практически лишено всякой возможности влиять на принятие политических решений. Это как раз и была основная "болевая точка" государственной жизни России XIX - начала XX века.

Тенденции, наметившиеся в XVIII в., просматриваются и в первой половине XIX века. Правительство пошло по пути дальнейшей рационализации государственно-административного устройства: была более или менее очерчена законодательная процедура, с введением министерского единоначалия упрощен принцип принятия решений на ведомственном уровне, институционализировано объединение министров - Комитет министров, как совещательный орган при императоре (с. 128 - 132). Как отмечается в монографии, один из столпов режима Николая I - рационально организованный бюрократический строй. В этом контексте авторами рассматривается и кодификация законов, и реформа Канцелярии его императорского величества, и преобразование сыскной части. Это было временем профессионализации бюрократии. Административное реформирование, в сущности, и стало квинтэссенцией политики Николая I (с. 139 - 142). По меркам XVIII в. его правление должно было считаться одним из выдающихся, однако новый контекст эпохи требовал смены критериев оценки. Один из серьезнейших поводов к тому - появление такого важного мерила успешности правительственной политики как общественное мнение (с. 174 - 175). Общество было склонно расценивать государство не как самоцель, а скорее как функцию, необходимую для разрешения насущных проблем. Иначе расставлялись акценты у представителей бюрократии.

Это со всей силой сказалось уже в царствование Александра II. Разнообразные круги общественности ожидали установления контроля над местной и центральной администрацией, учреждения институтов самоуправления на всех "этажах" власти. На вызовы времени отвечала опять же бюрократия, склонная к технократическим методам управления. В итоге - противоречивость преобразований, отсутствие концептуальной целостности государственного курса (с. 194 - 198). В 1870 - 1900-е гг. будет оставаться актуальным конфликт двух реформаторских проектов: традиционного выстраивания иерархии власти и привлечения, в той или иной форме, общественности к принятию политических решений (с. 249 - 258).

Оба проекта были синтезированы в рамках преобразовательной политики П. А. Столыпина, что объясняется системным характером задуманных им реформ. Установление жесткой властной вертикали предполагалось совместить с демократизацией земских учреждений и с введением органов местного самоуправления на низовом уровне волости и участка. Этот подход свидетельствует о новом осмыслении Столыпиным самой природы государственной власти, которая может быть эффективной, лишь тесно взаимодействуя с обществом. Однако именно определенные круги общественности оказались не готовы к столь быстрой модернизации системы управления на местах, что заметно тормозило столыпинские реформы (с. 319).

Еще одна болевая точка Российской империи - национальный вопрос. Структура управления окраинами была неоднородна и во многом случайна, что естественно затрудняло администрирование. Но унификация в рамках действовавшей правовой системы Российской империи оказалась невозможна: она вызывала резкое неприятие национальных элит и лишь множила противоречия (с. 359 - 360).

Таким образом, модернизационные процессы в государственно-административной сфере не складывались в целостную систему, а их частные выражения лишь способствовали нарастанию конфликтов в обществе. Кризис перестал быть управляемым в 1917 году. Прежняя имперская модель управления уже не действовала.

стр. 167

Новая власть была вынуждена отлаживать административную машину "на ходу". В монографии показано, что в значительной степени этот процесс был стихийным: власть утрачивала контроль над формированием государственного аппарата, различные органы власти существовали параллельно, конкурируя между собой. Так, Временное правительство на местах представляли председатели земских губернских и уездных управ, избранные комиссары исполнительных комитетов местных общественных организаций и, наконец, комиссары, назначенные правительством из числа лиц, рекомендованных местными общественными организациями. Иными словами, различные системы управления наслаивались друг на друга, порождая хаос (с. 410 - 412). Правительству не удалось "оседлать" стихию революции, оно нехотя "плелось" за событиями, что во многом предопределило его неудачу.

Советское администрирование было примером конструирования принципиально новой организации власти в соответствии с идеологическими устремлениями большевиков. Государственный аппарат выстраивался под стать его новым задачам - необходимости контроля над всеми сферами жизни (в том числе и хозяйственной). Проблема эффективной организации административной машины, ответственной за всеобщее распределение и тотальный контроль, становилась ключевым вопросом советской модели управления. Тяжеловесный, во многом неуклюжий и всевластный бюрократический аппарат оказался непоколебленным после разнообразных административных реформ, направленных на повышение его эффективности (с. 508). Государство с трудом "переваривало" полномочия, принятые для того, чтобы поступательно развиваться и способствовать прогрессу различных сторон жизни человека.

Государственно-административное устройство современной России возникло на "обломках" прежней советской системы. Авторы констатируют продолжение процесса постепенного замещения новыми составляющими. Так, вертикаль советов сменила административная вертикаль власти, с развитием рыночных начал хозяйствования был упразднен отраслевой принцип организации правительства. Постепенно формируется институт государственной службы. Сложность процесса складывания нового административного аппарата связана с отсутствием концептуального единства формирующийся организации власти (с. 562 - 563). В этой связи в значительной мере возникают дискуссии о новом характере государственной службе, ее менеджерской модели, федеративном устройстве России (с. 519 - 521, 530 - 532).

Особое внимание в книге уделено административным реформам в их региональном измерении (на примере Саратовской губернии - области). На конкретном материале прослежено, как преобразования общероссийского масштаба реализовывались на практике. Это позволило скорректировать представления о численности бюрократии (с. 575), о роли советов в системе власти (с. 583 - 587), о положении губернатора в 1990-е годы (с. 598 - 599).

В "Заключении" опыт административных реформ в России сформулирован в виде десяти "уроков истории", которые, по мнению авторов, следовало бы учитывать в дальнейших преобразованиях. Хотелось бы выделить "восьмой урок": "Административные усовершенствования в качестве подмены, эрзаца реформ социально-политических составляют, как свидетельствует опыт ряда веков российской истории, явление, характерное для отечественного типа властвования. Явление, в немалой степени определяющее неудачи или малую эффективность процессов реформирования в целом. Суть его - в стремлении и надежде найти бюрократическую форму, способную компенсировать пороки социально-политического содержания Системы. Запрограммированную бесперспективность подобного рода ухищрений, ведущих в конечном счете к краху Системы, правомерно оценивать как урок и предостережение настоящим и будущим политикам" (с. 624). Иными словами, система управления не может быть самоцелью, это лишь инструментарий для политики в правовой, социальной, экономической сфере. Исходя из этого, представляется оправданным сформулировать и одиннадцатый "урок истории": административный аппарат должен соответствовать стоящим перед ним задачам и господствующим в обществе представлениям о государстве и правосознании.

Примечания

1. Собственность на землю в России: История и современность. М. 2002; Представительная власть в России: история и современность. М. 2004; Государственная безопасность России: история и современность. М. 2004.