Кандидат исторических наук В. БЕЛЯКОВ

Большинство государств мира функционирует на основе конституции, определяющей систему управления обществом. Конституция, в отличие от обычного закона, заменяется новой или изменяется сравнительно редко, как правило, когда общество вступает в новый этап своего развития. Это в полной мере относится и к крупнейшей арабской стране - Египту.

ПЕРВАЯ ЛАСТОЧКА

Нынешняя конституция Египта была принята в 1971 г. и отразила тогдашнее состояние общества - так называемый "арабский социализм". Но всего через девять лет, в 1980 г., в связи с переходом Египта к рыночной экономике и его переориентацией на западную модель развития конституция претерпела значительные изменения. Впрочем, упоминания о социализме остались. "Арабская Республика Египет - демократическое социалистическое государство, основанное на союзе трудовых сил народа", - говорилось в ст. 1 конституции в редакции 1980 г.¹

Четверть века после этого Основной закон Египта оставался неизменным. Хосни Мубарак, возглавивший страну после убийства президента Анвара Садата в 1981 г., в целом продолжал политику своего предшественника. Но если в социально-экономической сфере за эти годы кардинальных изменений не произошло, то в сфере внутренней политики они все более заметны. Вторая "интифада" - восстание палестинского населения оккупированных Израилем земель в сентябре 2000 г., а затем и американское вторжение в Ирак в марте 2003 г. всколыхнули наиболее политически активную часть египетского общества. Масла в огонь подлила проблема преемственности власти: по стране поползли слухи, что пожилой президент (он родился 4 мая 1928 г.) прочит на свое место собственного сына, Гамаля. Критики режима, иной раз - с подачи Запада, все громче требовали политической либерализации.

В этих условиях Хосни Мубарак выступил в начале 2005 г. с инициативой изменения ст. 76 конституции, определяющей порядок избрания президента. Инициатива была поддержана Народным собранием (парламентом) страны, а затем и большинством избирателей, принявших участие во всенародном референдуме. В сентябре 2005 г. президент Египта впервые избирался прямым голосованием на альтернативной основе².

Во время предвыборной кампании Мубарак утверждал, что изменение ст. 76 - лишь "первая ласточка", что за этим последуют и другие реформы. Он обещал в случае победы на выборах внести в политическую жизнь Египта два важных изменения. Во-первых, отменить чрезвычайное положение, введенное в стране еще в 1981 г. после убийства президента Садата, и принять вместо него антитеррористические законы. Во-вторых, сократить полномочия президента и правительства и расширить полномочия парламента.

ПРЕДВЫБОРНЫЕ ОБЕЩАНИЯ

Мубарак был переизбран на пятый 6-летний срок подавляющим большинством голосов. И вскоре у оппозиции возник вопрос: а как насчет предвыборных обещаний? Ясно, что для их выполнения надо было внести поправки в конституцию и что это потребует времени. Но процесс разработки поправок оказался более длительным, чем ожидалось. Лишь 26 декабря 2006 г. президент Мубарак заявил, что считает необходимым пересмотреть 34 статьи конституции.

Поправки к конституции, предложенные президентом, были вынесены на обсуждение Народного собрания и вызвали дружную критику со стороны оппозиции. В конечном итоге 19 марта 2007 г. они были утверждены, но далеко не единодушно. В поддержку поправок проголосовали 315 депутатов от президентской Национально-демократической партии, против них - 109 представителей оппозиции³.

Уже через неделю, 26 марта, поправки были вынесены на всенародный референдум. Оппозиция призвала своих сторонников к бойкоту референдума. Согласно официальным данным, в нем приняли участие 27,1% избирателей, что, по египетским законам, вполне достаточно для признания его состоявшимся. Представители оппозиции утверждали, что голосовавших было значительно меньше. Так, Египетская организация прав человека заявила, что, по ее оценкам, в референдуме приняли участие не более 5% избирателей. А вот степень поддержки проголосовавшими поправок в конституцию особой дискуссии не вызвала. По официальным данным, 75,9% участников референдума сказали поправкам "да"⁴.

Что же меняет в жизни Египта новая редакция его конституции? Попробуем разобраться.

ПРОЩАЙ, СОЦИАЛИЗМ!

В первую очередь обращает на себя внимание исчезновение из конституции слова "социализм". Как уже отмечалось, в прежней редакции Основного закона оно было включено прямо в ст. 1, где говорилось, что Египет - "демократическое социалистическое государство". По-новому сформулирована ст. 4, определяющая экономическую основу государства. Если раньше говорилось, что таковой является "демократическая социалистическая система", то теперь в этой статье указывается, что экономика Египта "основана на развитии экономических институтов", а также "социальной справедливости, защите различных форм собственности и охране прав трудящихся"⁵. Слово "социализм" исчезло еще из 9 статей конституции.

Нельзя сказать, что от социализма времен президента Гамаля Абдель Насера в Египте вообще ничего не осталось. Образование и медицинское обслуживание в государственных учреждениях по-прежнему бесплатные, товары первой необходимости субсидируются правительством, сохраняется госсектор, хотя с каждым годом в результате процесса приватизации и его масштабы, и его роль в экономике страны сокращаются. Но приоритет во всех

стр. 34

сферах народного хозяйства отдан частному сектору, и сама философия развития страны основана на частной инициативе.

Изъятие упоминания о социализме в конституции призвано в первую очередь привести ее в соответствие с реально существующим положением вещей. Но не только. По мнению председателя комитета по экономическим вопросам Народного собрания Мустафы ас-Саида, это изменение - сигнал иностранным инвесторам о том, что Египет превратился в государство с полноценной рыночной экономикой⁶.

Примечательно, что, как видно из новой редакции ст. 4, экономическая основа государства сформулирована расплывчато, в ней нет указания на существование в Египте либеральной экономической системы. Как пояснил президент Мубарак, это было сделано намеренно. "Поправки не будут навязывать стране определенную экономическую идеологию, - заявил он 26 декабря, комментируя свое предложение о внесении поправок в конституцию. - Это необходимо для того, чтобы дать будущим поколениям возможность свободно корректировать экономическое развитие, не прибегая всякий раз к изменению конституции"⁷.

Ст. 59, в которой говорилось, что "защита, сохранение и укрепление социалистических завоеваний является национальным долгом", полностью изменена. Теперь в ней говорится, что национальным долгом является защита окружающей среды. Это, несомненно, чрезвычайно важная задача для Египта, где почти все 75-миллионное население сосредоточено всего на 4% территории страны, причем по мере развития экономики она становится все более актуальной.

ПРЕЗИДЕНТ, ПРАВИТЕЛЬСТВО, ПАРЛАМЕНТ

Египет, как, впрочем, и Россия, - президентская республика. Глава государства наделен очень широкими полномочиями. Согласно прежней редакции конституции, в ряде случаев он мог действовать самостоятельно, без оглядки на правительство и парламент. В новой редакции Основного закона появились некоторые ограничения.

В ст. 74 говорилось, что "если возникает угроза национальному единству, безопасности государства или препятствие для государственных институтов в осуществлении их конституционных полномочий, президент республики должен принять срочные меры для ликвидации такой угрозы, обратиться с посланием к народу и в течение 60 дней со дня принятия этих мер провести по ним референдум". В новой редакции статьи говорится, что перед принятием таких мер президент должен проконсультироваться с премьер-министром и спикерами Народного собрания и Консультативного совета (Шура).

Президент, согласно новой редакции ст. 136, может распустить Народное собрание только после консультации с премьер-министром.

В ст. 138 появился второй параграф: "Президент республики должен осуществлять свои полномочия, изложенные в статьях 144, 145, 146, 147, с согласия правительства, а полномочия, упомянутые в статьях 108, 148, 151 (параграф 2) - после консультации с премьер-министром".

Перемены произошли в порядке назначения и смещения правительства. Согласно ст. 141, президент раньше назначал и смещал премьер-министра, его заместителей, министров и их заместителей. Теперь он может самостоятельно назначать и смещать только премьер-министра. Назначение и смещение заместителей главы правительства, министров и их заместителей должно происходить после консультации с премьер-министром.

Как видим, формально полномочия президента несколько ограничены. Однако критики поправок утверждают, исходя из практики, что по существу они ничего не меняют. Премьер-министр назначается и смещается президентом, поэтому маловероятно, что он не поддержит предложения главы государства. Спикеры Народного собрания и Консультативного совета - представители правящей партии, так что они тоже вряд ли выразят несогласие с предложенными президентом мерами.

Что касается парламента, то он получил больше полномочий в принятии бюджета. Согласно прежней редакции ст. 115, Народное собрание не могло вносить поправки в проект бюджета без предварительного согласия правительства. Теперь оно может делать это, кроме статей, содержащих фиксированные обязательства. Однако в случае увеличения расходных статей парламент должен согласовать с правительством источники дополнительного финансирования. Кроме того, обсуждение бюджета должно начинаться как минимум за три месяца до начала нового финансового года, а не за два, как это было раньше.

О чем писал журнал 40 лет назад

Народы Советского Союза вместе со всем прогрессивным человечеством сурово осуждают действия израильской военщины, совершившей агрессию против народов арабских стран. На древней земле Ближнего Востока вновь запылал огонь войны, являющийся результатом сговора сил мирового империализма против арабских государств. Израильские милитаристы захватили ряд районов ОАР, Сирии, Иордании, установили там режим военной оккупации, наносят ущерб национальному достоянию этих стран, терроризируют мирных жителей. Мировая общественность полностью отдает себе отчет в том, что трагические события июня этого года на Ближнем Востоке вызваны очередной попыткой неоколонизаторов перевести назад стрелку часов истории, сорвать успешное продвижение ряда арабских стран по пути социального прогресса и освободительных революций, не допустить глубоких общественных преобразований, наносящих смертельный удар интересам нефтяных и прочих монополий, отнять у арабских народов их революционные завоевания, восстановить в арабских странах колониальные режимы, сохранить в своих руках зловещее население империализма - последние военные базы в этом районе.

Потушить очаг войны на Ближнем Востоке! ("Азия и Африка сегодня", 1967, N 7)

стр. 35

Наибольшее внимание привлекли изменения тех статей, которые касаются политики. Так, к ст. 5 добавлен параграф, в котором говорится: "Любая политическая активность или политические партии не должны базироваться на религиозной основе, или на дискриминации по признаку расы или пола".

ТЕРРОРИСТЫ И СУДЬИ

Юридический запрет на создание политических партий на религиозной основе существовал в Египте и раньше, он содержится в законе о политических партиях. Ныне этот запрет возведен в конституционный принцип. Кроме того, запрещается и любая политическая активность на религиозной основе. Это - прямой сигнал официально запрещенной, но действующей полулегально ассоциации "Братья-мусульмане". На парламентских выборах 2005 г. члены ассоциации вели свою предвыборную кампанию под лозунгом "Ислам - вот решение", по которому избиратели моментально определяли политическую принадлежность кандидата. В итоге "Братья-мусульмане" завоевали пятую часть мест в Народном собрании. Отныне их кандидаты уже не смогут вести избирательную кампанию под этим лозунгом, что скорее всего сократит их шансы на избрание.

Некоторые изменения претерпела ст. 76, посвященная выдвижению кандидатов на пост президента, которая уже была изменена два года назад. В прежней редакции, чтобы выдвинуть кандидата на пост президента, партия должна была иметь как минимум 5% мест как в Народном собрании, так и в Консультативном совете. Отныне процент сокращен с пяти до трех, причем это средний процент по двум представительным органам. Так, например, партия может иметь 5% мест в Народном собрании и только 1% - в Консультативном совете.

Этот порядок вводится, однако, только с 1 мая 2016 г. До этого право выдвижения кандидата в президенты имеет любая партия, которая на последних по времени выборах смогла провести в Народное собрание или Консультативный совет хотя бы одного своего кандидата.

Наиболее ожесточенную критику со стороны оппозиции вызвали изменения двух статей -88-й и 179-й. Первая из этих статей посвящена порядку проведения выборов. В ее старой редакции говорилось, что "голосование должно проводиться под наблюдением членов юридических органов". Парламентские выборы 2000 и 2005 гг. проводились под полным контролем судей. Но поскольку их в Египте куда меньше, чем избирательных участков, страна была разделена на 3 района, где выборы проходили последовательно. Судьи же переезжали из одного района в другой.

Нынешняя редакция ст. 88 отменяет контроль судей за ходом голосования. Вместо этого создается независимая центральная избирательная комиссия - впрочем, тоже из судей. Она формирует окружные избирательные комиссии, а те, в свою очередь, избирательные комиссии на местах. Выборы должны проходить в один день.

По мнению оппозиции, такой порядок выборов, без присутствия судей на каждом избирательном участке, открывает для властей широкие возможности подтасовки их результатов. Отвечая на критику, председатель Народного собрания Фатхи Сурур заявил, что присутствие судей в ходе голосования на парламентских выборах 2005 г. не смогло предотвратить многочисленные нарушения. Реформа же имеет целью привести избирательный механизм в соответствие с общепринятым в демократических странах⁸.

Ст. 179 получила полностью новую редакцию. Отныне она гласит: "Государство несет ответственность за защиту безопасности и общественного порядка перед лицом угроз терроризма. Правила выявления и расследования, необходимые для противодействия таким угрозам, должны регулироваться законом под надзором судей и таким образом, чтобы им не могли помешать меры, предусмотренные статьями 41, 44 и вторым параграфом статьи 45 конституции. Президент республики имеет право передавать любое дело о терроризме для рассмотрения любому юридическому органу, существование которого предусмотрено конституцией или законом".

По замыслу президента, такая редакция ст. 179 открывает дорогу принятию закона о терроризме, а это, в свою очередь, позволит отменить чрезвычайное положение, чего давно уже добивается оппозиция. Заметим, что упомянутые в тексте статьи предусматривают неприкосновенность личности, жилища и переписки. Под мерами, предусмотренными этими статьями, имеется в виду наличие судебного ордера на нарушение неприкосновенности. Несоблюдение этих мер, по мнению оппозиции, приведет к ограничению личных свобод.

Спикер парламента Фатхи Сурур в интервью каирской газете "Аль-Ахрам Уикли" утверждал, что эта статья конституции сформулирована исключительно для борьбы с терроризмом. Существующие в ней ограничения на применение статей 41, 44 и 45 конституции направлены на то, чтобы в чрезвычайных ситуациях обеспечить быструю и гибкую реакцию властей. В этом случае судебный ордер будет выдаваться после ареста. Юридический контроль, подчеркнул Сурур, ни в коем случае не отменяется⁹.

Последняя фраза ст. 179 дает президенту право передавать дела о терроризме в военные суды, что, как показывает практика, сокращает возможности подсудимых на защиту. Оппозиция давно уже добивается того, чтобы дела о терроризме рассматривались в гражданских судах.

Характеризуя принятые поправки к конституции, президент Хосни Мубарак заявил, что они расширяют демократию и открывают дорогу для дальнейших реформ¹⁰. Совсем по-иному оценила их оппозиция. 20 марта 2007 г. члены Народного собрания, голосовавшие против поправок в конституцию, заявили на пресс-конференции, что эти поправки наносят ущерб демократии. По-видимому, рассудить сторонников и противников новой редакции конституции может только практическое применение ее статей. Но в любом случае она отразила нынешнее состояние египетского общества.

¹ Здесь и далее статьи конституции до их изменения в 2007 г. цитируются по изданию: The 1980 Constitution of the Arab Republic of Egypt. The State Information Service. Cairo, 1981.

² Подробнее об этом см.: Беляков В. Египет: рождение "второй республики"? Азия и Африка сегодня, 2006, N 4, с. 11 - 16.

³ Al-Ahram Weekly, Cairo, 22. 03. 2007.

⁴ Ibid., 29. 03. 2007.

⁵ Здесь и далее новая редакция статей конституции цитируется по: Al-Ahram Weekly, Cairo, 22. 03. 2007.

⁶ Ibid., 01. 02. 2007.

⁷ Ibid.

⁸ Ibid., 22. 03. 2007.

⁹ Ibid.

¹⁰ Ibid., 29. 03. 2007.