Местные налоги как источник финансового обеспечения системы местного самоуправления
Бочарникова Светлана Викторовна
студентка 4 курса
Института Управления, Бизнеса и Права
Местные налоги являются одним из элементов налоговой систе¬мы государства. Они играют важную роль в обеспечении финансовой самостоятельности местных бюджетов и регулировании муниципаль¬ной экономики.
Формирование системы местных налогов связано с процессом на¬логовой децентрализации. Данный процесс, имеющий место во всех странах рыночной экономики, обусловлен необходимостью решения задач повышения эффективности государственного управления, обеспечения финансовой самостоятельности органов местного само¬управления с целью улучшения качества жизни населения.
Налоговая децентрализация представляет собой процесс передачи в ведение органов местного самоуправления поступлений от местных или регулирующих налогов, способствующий усилению их самостоя¬тельности. Налоги, закрепленные на постоянной или долговремен¬ной основе, обеспечивают муниципальным органам власти устойчи¬вую базу для долгосрочного бюджетного планирования, самостоя¬тельного управления расходами.
Важным аспектом налоговой децентрализации является право ор¬ганов местного самоуправления на определенную степень независи¬мости в установлении уровня местных налогов. В статье 9.3 Европейской хартии местного самоуправления отмечается, что «по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и платежей, ставки которых опре¬деляются органами местного самоуправления в пределах, установлен¬ных законом».
Самостоятельность муниципальных органов власти в области ус¬тановления местных налогов означает одновременно и их ответственность, связанную с необходимостью принятия на себя обяза¬тельств по предоставлению общественных услуг. Положение о том, что право установления уровня местных налогов, расходования средств и ответственность за финансирование общественных услуг должно быть закреплено за одним и тем же уровнем власти, пред¬полагает необходимость для данного органа власти отчитываться перед населением.
Прозрачность расходования средств может достигаться лишь в том случае, когда местные органы власти финансируют свои расходы за счет собственных налоговых поступлений. Средства, собранные на местах, расходуются муниципальными органами управления, как правило, более осмотрительно, чем ресурсы, полученные в порядке финансовой помощи. В этом плане налоговая децентрализация спо¬собствует прозрачности муниципальной финансовой политики и об¬легчает контроль со стороны общественности за обоснованностью расходов, финансируемых за счет налоговых доходов.
Самостоятельность в области установления местных налогов по¬зволяет местным органам власти варьировать объем и качество предоставляемых общественных услуг в соответствии с потребностя¬ми населения территории данного муниципального образования. Де¬ятельность местных органов власти в этом направлении практически невозможна без предоставления им права изменять размеры своих доходов путем установления местных налогов.
Кроме того, отсутствие достаточного уровня самостоятельности муниципальных властных структур в части изменения объемов мест¬ных доходов может усиливать иждивенческие позиции, вызывать не¬эффективное использование предоставленных трансфертов и попыт¬ки оправдания плохого качества услуг недостаточным финансирова¬нием независимо от реальных размеров средств, находящихся в распоряжении местных органов власти.
Следует отметить, что по вопросу о самостоятельности местных органов власти в области установления местных налогов существует мнение, согласно которому для повышения уровня местных услуг в соответствии с потребностями населения достаточно наделить мест¬ные, власти свободой в установлении ставки одного местного налога. В соответствии с этим в ряде стран практикуется предоставление местным властям права изменять ставку одного налога, сбор от кото¬рого составляет не более 15 процентов от общей суммы их налоговых доходов, дотаций и субвенций .
Однако наделение местных властей правом неограниченного ре¬гулирования налога, доходы от которого составляют незначительную часть местного бюджета, представляется явно недостаточным. Так, если предположить, что муниципальным властям понадобится увели¬чить свои доходы, они будут вынуждены существенно поднять ставку этого единственного налога, вместо того чтобы распределить налого¬вое бремя более равномерно.
При оценке необходимости пересмотра уровня налоговой децент¬рализации следует учитывать ряд факторов. Налоговая система страны должна быть единой, стабильной и скоординированной. Налоговая децентрализация должна осущест¬вляться так, чтобы не увеличивать общее налоговое давление на на¬логоплательщиков. При этом государство обязано следить за распре¬делением налогового бремени, соответствующим налоговому потенциалу территорий.
Увеличение количества уровней управления, а также связанное с этим распределение полномочий негативно воздействует на характер и степень сложности проблем, которые предстоит решить в процессе налоговой децентрализации. Сложная территориальная организация создает дополнительные трудности в определении задач, стоящих на том или ином уровне. Поскольку содержание и масштабы этих задач определяют выбор финансовых решений, данные трудности создают барьеры на пути налоговой централизации. Существующие различия между территориальными образованиями (демографические, социо¬логические, территориальные и др.) могут снижать эффективность принимаемых решений.
В государствах с большой территорией данные проблемы стоят более остро, поэтому здесь при проведении налоговой децентрализа¬ции необходимо учитывать усиление роли регионального уровня. Ре¬гиональные власти должны принимать во внимание различия, суще¬ствующие между входящими в их состав муниципальными образова¬ниями. Это касается, прежде всего, государств с федеративным устройством, вместе с тем определенная степень налогового федера¬лизма возможна и внутри унитарных государств.
Необходимо учитывать соотношение между степенью налоговой децентрализации и размером территориальных образований. Высокая степень самостоятельности предполагает определенный размер муни¬ципальных образований, поскольку мелкие территориальные образо¬вания не обладают достаточным налоговым потенциалом. Кроме того, дробление структур местного самоуправления может негативно сказаться на эффективности управления.
Следует также принимать во внимание возможность возникнове¬ния налоговой конкуренции между территориями. При предоставле¬нии права самостоятельного установления налоговых ставок муниципальные образования могут конкурировать между собой в установле¬нии максимально низких налоговых ставок с целью привлечения на свою территорию предпринимательского капитала. В этом случае возникает необходимость анализа проблем, связанных с возможнос¬тью углубления внутритерриториальных и межтерриториальных про¬тиворечий.
В числе первых следует упомянуть противоречие, связан¬ное с недопоступлением средств в доходную часть бюджетов в результате уменьшения ставок местных налогов и, соответственно, сокращением бюджетных возможностей по выплате заработной платы, поддержанию социальной инфраструктуры территории и так далее Исходя из этого, в течение некоторого периода времени населению будет предоставляться более низкий уровень общественных услуг, с тем, чтобы в перспективе в результате привлечения предприниматель¬ского капитала увеличить этот уровень за счет будущего роста коли¬чества рабочих мест, заработной платы, доходов бюджета.
Среди межрегиональных противоречий следует назвать возраста¬ние дифференциации уровней социально-экономического развития муниципальных образований в результате неравномерного распреде¬ления предпринимательского капитала между территориями.
При изучении проблемы налоговой конкуренции следует в пер¬вую очередь определить, существует ли разрыв между уровнем мест¬ных налогов и уровнем преимуществ, получаемых предпринимателя¬ми от использования местных услуг, поскольку местное налогообло¬жение предпринимательской деятельности должно быть сопоставимо с предоставляемыми предпринимателям местными услугами. Если налоговая конкуренция продолжает существовать и после восстанов¬ления примерного баланса, целесообразно осуществлять регулирова¬ние налоговых ставок.
Уровень налоговой децентрализации может оцениваться с по¬мощью различных параметров. Двумя наиболее часто используемыми критериями являются: со¬отношение между налоговыми доходами и общим доходом муници¬пального образования и доля местных налогов в общем объеме нало¬говых поступлений, государственных доходов и валового внутреннего продукта страны.
При оценке первого соотношения важно учитывать, что оно зави¬сит и от таких факторов, как уровень финансирования местных об¬щественных услуг за счет платежей и сборов, размер и характер трансфертных платежей. При анализе второго параметра следует принимать во внимание, что различия показателей могут быть связаны с неодинаковой терри¬ториальной организацией государств или типом государственного устройства, а также степенью независимости местных органов власти в установлении местных налогов и использовании налоговых доходов.
В целом высокий удельный вес местных налоговых доходов по от¬ношению к общим налоговым доходам государства или валовому внутреннему продукту свидетельствует о развитом местном самоуп¬равлении. Развитие местного самоуправления в России в условиях становле¬ния рыночных отношений обусловило необходимость разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе в области налогообложения, повыше¬ния значимости системы местных налогов.
Местные налоги являются важнейшей составляющей региональ¬ной экономики и экономической политики. Обеспечивая пополне¬ние доходной части бюджетов местных органов управления, они одновременно выполняют функцию регулирования экономики, по¬скольку могут дополнительно стимулировать или ограничивать пред¬принимательскую деятельность.
В настоящее время по Налоговому кодексу к местным налогам относят налог на имущество физических лиц и земельный налог. Они носят обязательный характер и взимаются на всей территории страны. Порядок исчисления и уплаты земельного налога определяется главой 31 Налогового кодекса. Налоговые ставки по земельному налогу устанавливают представительные органы муниципальных образований в пределах, установленных 31 главой Налогового кодекса.
Кроме этого в этом же порядке могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков. Налогоплательщиками являются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, постоянного пользования или пожизненного наследуемого владения.
Налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения в соответствии со статьей 389 Налогового Кодекса. Налоговые ставки устанавливаются нормативными актами представительных органов муниципальных образований в следующих пределах:
1) 0,3 процента в отношении земельных участков: отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства; занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных для жилищного строительства; приобретенных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства;
2) 1,5 процента в отношении прочих земельных участков.
Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.
Налог на имущество физических лиц также относится к категории местных. Порядок его определения и уплаты регулируется Федеральным налогом РФ «О налоге на имущество физических лиц». Плательщиками налога на имущество физических лиц признаются граждане, имеющие в собственности жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения.
В соответствии с Законом налог на имущество физических лиц исчисляется налоговым органом по месту нахождения объектов налогообложения (жилого дома, квартиры, дачи, гаража и иного строения, помещения и сооружения) на основании данных об инвентаризационной стоимости имущества по состоянию на 1 января каждого года. Сведения об инвентаризационной стоимости имущества в налоговый орган предоставляются органами технической инвентаризации.
Налог исчисляется с суммарной инвентаризационной стоимости объектов недвижимости, расположенных в одном муниципальном образовании. Представительные органы местного самоуправления местного самоуправления могут определять дифференциацию ставок в установленных пределах в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости, типа использования и по другим критериям. На основании полученной информации об инвентаризационной стоимости имущества и установленной ставки налоговый орган ежегодно исчисляет налог на имущество и не позднее 1 августа направляет налогоплательщикам налоговые уведомления и платежные извещения. Уплата налога производится равными долями в два срока – не позднее 15 сентября и 15 ноября. Ставки налога устанавливаются в следующих пределах, указанных в таблице 1.
Таблица 1 – Ставки налога на имущество физических лиц
Стоимость имущества Ставка налога, процентов
до 300 тысяч рублей
от 300 тысяч рублей до 500 тысяч рублей
свыше 500 тысяч рублей до 0,1
от 0,1 до 0,3
от 0,3 до 2,0

В свете изложенного, основными условиями, которым должно отвечать установление местных налогов, следует считать :
 высокую эффективность и низкие затраты на управление контроль;
 установление местных налогов (основных элементов налогообложения) нормативными правовыми актами представительных органов власти;
 равномерное распределение налогового бремени, возникающего в связи с установлением местных налогов, в зависимости от возможностей налогоплательщиков, объема и качества местных услуг, получаемых ими в обмен на налоги;
 степень гибкости, достаточную для регулирования налоговый доходов в зависимости от роста расходов;
 незначительное расхождение между ставками местных налогов различных муниципальных образований, при этом неравенство должно быть обосновано разным уровнем предоставляемых местных услуг;
 открытость системы установления налогов для налогоплатель¬щиков, являющуюся важным условием эффективного распределения средств в зависимости от приоритетов населения;
 недопустимость установления индивидуальных налогов и на¬логовых льгот для отдельных плательщиков или конкретного круга, плательщиков;
 недопустимость отмены федеральными или региональными за¬конодательными актами законно установленных местных налогов;
 определение статуса налогов (федеральные, региональные, местные) по уровню органа власти, устанавливающего эти налоги.
Сейчас важно перейти к таким действиям в формировании бюджетных и налоговых отношений, которые отвечали бы целям стабилизации экономики, подвергшейся кризисным явлениям, и гармонично сочетали дисциплину исполнения законов и свободу действий на местах. Развитие местной налоговой системы, как и в целом налогообложения в России, требует совершенствования организации управления налоговыми и финансовыми службами.