ВОПРОСЫ:

1. От Земских соборов до советского парламентаризма.

2. Современная избирательная система в России.

Зарождение парламентаризма в России приходится на середину XVI века. Тогда была предпринята попытка создать представительские органы власти, которые более чем за 400 лет своего существования прошли непростой путь развития от Земских соборов до современной избирательной системы.

1

Земские соборы просуществовали на Руси до конца XVII века. При укрепившемся самодержавии они обеспечивали представительство от различных слоев населения в органах государственной власти. Однако самодержавию удалось ликвидировать этот институт.

В начале XVIII столетия русская политическая мысль стала интенсивно разрабатывать различные планы ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа. В этот период возникли институты представительства сословий: сначала дворянства, затем купечества.

В ходе реформ Александра II в России зарождается всесословное представительство на уровне уездов и губерний (включая и крестьянство). В 1870 году формируются городские сословные "парламенты" - органы городского самоуправления. В 1906 году вводится общенациональный двухпалатный парламент.

Официально народное представительство в России было учреждено манифестом и законом о создании Государственной Думы, изданным 6 августа 1905 года.

Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская, рабочая.

Первая Дума функционировав с апреля по июль 1906 года.

Вторая Дума - с февраля по июнь 1907 года.

Третья Дума - весь положенный по закону пятилетний срок - с ноября 1907 года по июнь 1912 года.

Четвертая, последняя в истории самодержавной России Дума, работала с ноября 1912 года по октябрь 1917 года. Обстановка в стране не позволила ей сосредоточиться на крупномасштабной работе. После начала Первой мировой войны и крупных провалов русской армии на фронте Дума вступила в острейший конфликт с исполнительной властью.

Николай II постоянно стремился от нее избавиться. 3 сентября 1915 года после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее даже распустили на каникулы.

Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. Она выступала против Советов. Большевики не раз требовали ее разгона.

6 октября 1917 года Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. Так в России закончилась эпоха буржуазного парламентаризма.

Положение о выборах в Учредительное собрание принималось Временным правительством. Новый избирательный закон принципиальным образом отличался от законодательных актов по выборам в Государственную Думу и явился на тот период вершиной демократизма.

Впервые в России правительство приняло на себя обязательство провести выборы в высший представительный орган государственной власти - Всероссийское учредительное собрание - на основе всеобщего прямого тайного и равного голосования, обеспечить участие в выборах не только гражданского населения, но также лиц, входящих в состав армии и флота.

Правом участия в выборах в Учредительное собрание были наде-

* Публикуется в соответствии с приложением N 1 к директиве министра обороны РФ N Д-50 2003 года.

стр. 51

лены российские граждане независимо от пола, достигшие ко дню выборов 20 лет.

Порядок проведения выборов в Учредительное собрание в армии и на флоте регламентировался особым документом. В нем подчеркивалось, что выборы должны проводиться на общих основаниях, но с определенными перечисленными в законе отступлениями. Так, в районах боевых действий (фронтовых избирательных округах), на Балтийском и Черноморском флотах военнослужащие и приравненные к ним лица должны были участвовать в выборах отдельно от гражданского населения, голосуя за особые кандидатские списки.

На остальной территории России военнослужащие принимали участие в выборах вместе с населением тех избирательных округов, в пределах которых были расположены их воинские части, голосуя за общие с этими округами кандидатские списки.

После прихода к власти большевиков и провозглашения ими Республики Советов выборы в Учредительное собрание все же состоялись, так как первые надеялись, что оно поддержит советскую власть и установление диктатуры пролетариата. Однако результаты не оправдали надежд. Поэтому 6 января Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Учредительное собрание распустили.

Организация выборов при советской власти и развитие избирательной системы происходили в соответствии с партийной коммунистической идеологией. До середины 30-х годов такая избирательная система носила ярко выраженный классовый характер.

Конституционно-правовое оформление Республики Советов и советской избирательной системы произошло на V Всероссийском съезде Советов, который 10 июля 1918 года принял первую Конституцию (Основной Закон) РСФСР. Она устанавливала, что высшей властью в РСФСР является Всероссийский съезд Советов, который избирает Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет.

На местах органами власти являлись съезды Советов: областные, губернские, уездные, волостные.

Правом избирать и быть избранными в Советы пользовались российские граждане мужского и женского пола независимо от вероисповедания, национальности и оседлости, которым ко дню выборов исполнилось 18 лет.

30 декабря 1922 года на I съезде Советов Союза ССР представителями РСФСР, Украины, Белоруссии и Закавказья был утвержден Договор об образовании СССР. Это было результатом объединительных усилий советских республик. Окончательное оформление нового государства завершилось утверждением II съездом Советов СССР 31 января 1924 года Основного Закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик.

Конституция СССР устанавливала, что верховным органом власти СССР является съезд Советов, а в период между съездами Советов - Центральный Исполнительный Комитет СССР, состоящий из Союзного Совета и Совета Национальностей.

Съезд Советов СССР избирал Союзный Совет из представителей союзных республик. Совет Национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик.

Советское государство по-прежнему было носителем диктатуры пролетариата, классового подхода в формировании представительных и исполнительных органов власти, стремилось не допустить в эти органы бывших служащих буржуазного государственного аппарата и лиц, прошлая или нынешняя деятельность которых не вписывалась в схему и принципы строительства социализма. Носителем верховной власти в РСФСР являлся Всероссийский съезд Советов.

Высшими органами государственной власти в пределах территории каждой автономной республики, входящей в состав РСФСР, являлись съезды Советов республик, а в период между съездами - избираемые ими центральные исполнительные комитеты, права которых определялись конституциями автономных республик. Высшей властью в краях, областях, губерниях, округах, уездах, районах и волостях также были съезды Советов.

Многостепенные выборы при однопартийной системе неизменно приводили к желаемым для правящей партии результатам. На всероссийских съездах Советов обеспечивалось преимущественное представительство рабочих и коммунистов. К примеру, социальный состав делегатов XII съезда Советов, в котором принял участие 1091 делегат, выглядел так: рабочих - 41,4 %, крестьян - 19 %, служащих - 39,6 %. Партийный состав: коммунистов - 76,7 %, беспартийных - 23,3 %.

Новая Конституция СССР была принята на VIII чрезвычайном съезде Советов СССР 5 декабря 1936 года. Она объявила Советский Союз социалистическим государством рабочих и крестьян, политическую основу которого составляли Советы депутатов трудящихся. Вся власть в СССР принадлежала трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся.

Высшим органом государственной власти СССР являлся Верховный Совет, который избирался сроком на четыре года. Он состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей.

Высшими органами государственной власти в союзных и автономных республиках являлись их верховные советы, которые избирались сроком на четыре года по нормам представительства, установленным конституциями союзных и автономных республик. Органами государственности в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, населенных пунктах являлись Советы депутатов трудящихся, избираемые сроком на два года.

На XVII чрезвычайном Всероссийском съезде Советов 21 января 1937 года была принята очередная Конституция РСФСР. Высшим органом государственной власти РСФСР согласно ей являлся однопалатный Верховный Совет РСФСР, который избирался гражданами Российской Федерации по избирательным округам сроком на четыре года.

Однако все избирательные действия по- прежнему осуществлялись под наблюдением партийных

стр. 52

комитетов, которые и являлись основными организаторами избирательного процесса. Кандидаты в Советы депутатов предварительно одобрялись соответствующими партструктурами, проходили по партийным разнарядкам, в которых точно фиксировалось, сколько в органах власти должно быть депутатов от соответствующих слоев населения, как их надо выдвигать. Агитация велась только за тех кандидатов, которые были одобрены партийными решениями, никаких выступлений против них не допускалось, за средствами массовой информации был учрежден строжайший контроль.

На седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 года к 60- летию советской власти была принята третья по счету Конституция (Основной Закон) СССР (в соответствии с Конституцией СССР в апреле - июне 1978 года были приняты новые конституции союзных и автономных республик).

Впервые Конституция ввела принцип свободных выборов, зафиксировав, что гражданам и общественным организациям гарантируется свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право агитации на собраниях, в печати, по телевидению, радио.

Единую систему представительных органов государственной власти стали составлять Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР, съезды народных депутатов, верховные советы союзных и автономных республик, Советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, краевых, областных и других административно-территориальных единиц. Срок полномочий Советов народных депутатов всех уровней длился пять лет.

С 1 декабря 1988 года выборы депутатов СССР стали регламентироваться Законом СССР "О выборах народных депутатов СССР". В 1989 году выборы депутатов СССР были проведены уже на альтернативной основе. Чуть позже Законом СССР от 14 марта 1990 года впервые в истории советской власти был учрежден пост Президента СССР. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 лет и не старше 65. Президент должен был избираться гражданами СССР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Количество кандидатов на пост Президента не ограничивалось. Выборы должны были считаться действительными, если в них приняло участие не менее 50 процентов избирателей. Избранным считался кандидат, получивший больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании в целом по СССР и в большинстве союзных республик. Порядок выборов Президента должен был определяться Законом СССР. Однако избрание первого Президента СССР предусматривалось на Съезде народных депутатов СССР. Кандидатов на пост Президента могли выдвигать общественные организации в лице их общесоюзных органов, Верховный Совет СССР, каждая из его палат, группы народных депутатов СССР не менее 100 человек и союзные республики в лице их высших органов государственной власти. Избранным считался кандидат, получивший больше половины голосов от общего числа народных депутатов СССР. 15 марта 1990 года в результате выборов на Съезде Президентом СССР стал М. С. Горбачев.

В 1990 - 1991 годах в Конституцию РСФСР было внесено много изменений, касающихся государственно-правового статуса Российской Федерации в составе СССР, национально-государственного устройства России, системы, принципов формирования и деятельности органов государственной власти, избирательной системы и других.

Вслед за СССР в РСФСР также был учрежден институт президентства. Согласно Конституции Президент Российской Федерации являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации. Им мог быть избран только гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет и не старше 65, обладающий избирательным правом. Президент избирался сроком на пять лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом более двух сроков подряд. Выборы осуществлялись российскими гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Конституции особо подчеркивалось, что никакие иные выборы или назначение на должность, а равно присвоение полномочий Президента незаконны и недействительны. Одновременно с Президентом Российской Федерации предусматривалось избрание вице- президента. Его кандидатуру предлагал кандидат в Президенты. Вице-президентом мог быть избран российский гражданин не моложе 35 лет и не старше 65, обладающий избирательным правом.

24 апреля 1991 года были приняты Законы РСФСР "О выборах Президента РСФСР" и "О Президенте РСФСР". Выборы Президента назначались Съездом народных депутатов.

Избранным считался кандидат, получивший в ходе выборов более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в голосовании приняли участие не менее половины граждан, внесенных в списки избирателей.

Таким образом, в конце 80-х - начале 90-х годов в Российской Федерации открылись перспективы для свободного участия в выборах представителей различных политических партий и движений, а также всех граждан независимо от их политической принадлежности и политических взглядов.

Именно в этот период на конституционном уровне был заложен ряд основ и принципов, которые в будущем были востребованы и закреплены в российской избирательной системе постсоветского периода.

2

История современной избирательной системы началась избирательной кампанией 1993 года. В этот драматический для нашей страны период, когда под угрозой оказалась стабильность общества и государства, Указом Президента Российской Федерации N 1400 от 21 сентября 1943 г. была прекращена деятельность Верховного Совета и Съезда народных депутатов и экстренно назначены выборы в новый законодательный

стр. 53

(представительный) орган государственной власти страны - Федеральное собрание Российской Федерации. Избирательная кампания проходила в сжатые сроки с сентября по декабрь. К тому же выборы были совмещены с всенародным голосованием по проекту новой российской Конституции.

Вынесение на всенародное голосование проекта новой Конституции, одобренного Конституционным совещанием, осуществлялось на основе Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации", в котором определялись условия и порядок проведения всенародного голосования.

Своими Указами Президент Российской Федерации сформировал Центральную избирательную комиссию, утвердил Положение о Комиссии, в соответствии с которым она была призвана обеспечивать возможность свободного волеизъявления граждан, единообразное применение законодательства, решать иные вопросы, входящие в ее компетенцию.

Избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы и Совета Федерации проводилась соответственно в течение 73 и 62 дней в связи с принятием положений о выборах в разные сроки. Указом Президента от 1 октября 1993 года "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период" было утверждено Положение о выборах депутатов Государственной Думы. Указом от 11 октября 1993 года "О выборах в Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации" было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации. Указы Президента вводили мажоритарно-пропорциональную (смешанную) избирательную систему при выборах 450 депутатов Государственной Думы и мажоритарную избирательную систему относительного большинства при выборах 178 депутатов Совета Федерации. Это позволило сделать первые шаги на пути достижения относительного соответствия между количеством голосов, набранных той или иной партией, и количеством депутатских мандатов, полученных ею в Государственной Думе.

Среди наиболее характерных черт избирательной кампании следует отметить ее открытость и гласность. Этому способствовали более 700 журналистов из 30 стран ближнего и дальнего зарубежья, аккредитованных при Центральной избирательной комиссии. За время выборов Комиссия провела многочисленные пресс- конференции, обеспечила подготовку и рассылку по всей стране более 20 различных изданий тиражом около 4 млн. экземпляров.

Процесс становления новой избирательной системы России неразрывно связан с развитием и совершенствованием законодательства о выборах. Избирательные законы устанавливали правовую модель выборов, в соответствии с которой развивалась практика формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Прежде всего в этом процессе отражалось соотношение конституционных норм, регламентирующих выборы, и норм текущего избирательного законодательства.

В 1995 году впервые в практике проведения выборов в Российской Федерации схема избирательных округов была утверждена федеральным законом.

Поэтому одной из особенностей избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы второго созыва было создание единой системы избирательных округов. Они формировались на равноправной основе органами законодательной (представительной) и исполнительной власти 89 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, 225 окружных, 2700 территориальных и 93 тысячи участковых избирательных комиссий, которые обеспечили подготовку и проведение выборов в соответствии с установленными законом процедурами, гласно и открыто.

На выборах 1995 года из 111 общественных объединений, воспользовавшихся своим правом выдвинуть кандидатов в депутаты Государственной Думы, 40 участвовали как самостоятельные избирательные объединения, а 71 - в составе 29 избирательных блоков. В списки кандидатов были включены 5672 человека. После проверки окружными избирательными комиссиями подписных листов и других документов, необходимых для регистрации кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным округам, были зарегистрированы 2688 кандидатов.

Впервые в практике проведения российской избирательной кампании в 1995 году опробовали элементы государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы". Опытное их использование показало высокую эффективность применения компьютерных технологий, в частности в избирательных процессах.

Законодательство о выборах Президента Российской Федерации в 1996 году базировалось на Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году и Федеральном законе N 76-ФЗ от 17 мая 1995 года "О выборах Президента Российской Федерации". Он предоставил право выдвижения кандидатов на должность Президента как непосредственно избирателям, так и избирательным объединениям, созданным в порядке, установленном федеральными законами. В поддержку кандидата на должность Президента надо было собрать не менее одного миллиона подписей избирателей, причем на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более семи процентов от требуемого числа подписей. Таким образом, общее число подписей избирателей собиралось не менее чем в 15 субъектах Российской Федерации.

В результате повторного голосования Президентом Российской Федерации был избран Ельцин Борис Николаевич.

Избирательные кампании 1995 г. и 1996 г., последующие выборы в органы власти субъектов федерации продемонстрировали действенность Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Вместе с тем выборы в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в органы местного

стр. 54

самоуправления показали, что при их проведении правовых и организационных возможностей избирателей, избирательных комиссий зачастую не хватает для обеспечения наиболее полной реализации демократических принципов избирательного права. Это проявлялось при назначении выборов, выдвижении и регистрации кандидатов, проведении предвыборной агитации, финансировании выборов, голосовании и подведении итогов выборов, обжаловании нарушений избирательных прав граждан. В связи с этим встала задача комплексного совершенствования регулирования избирательных прав граждан и избирательной системы Российской Федерации в целом. Для ее решения был подготовлен и вступил в силу новый Федеральный закон N 124-ФЗ от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", направленный на более полное обеспечение избирательных прав граждан Российской Федерации. Федеральным законом N 55-ФЗ от 30 марта 1999 года в него внесли изменения и дополнения, уточняющие целый ряд избирательных правил и процедур.

Комплексное совершенствование избирательной системы Российской Федерации нашло свое отражение в принятом 24 июня 1999 года Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации" N 121-ФЗ, на основе которого 19 декабря 1999 года были проведены выборы в Государственную Думу Российской Федерации.

В связи с уточнением целого ряда избирательных правил и процедур появилась настоятельная необходимость подготовить к выборам Президента Российской Федерации 2000 года новый Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации".

Он был подготовлен в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, представлен Президенту Российской Федерации и внесен им в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации и сентябре 1999 года.

Следует отметить, что Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" N 228-ФЗ по своей структуре (перечню глав, набору и содержанию статей) во многом повторял Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации" N 121-ФЗ от 24 июня 1999 года. Вместе с тем с учетом опыта проведения избирательной компании по выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва в Федеральный закон был включен ряд норм, уточняющих порядок осуществления основных избирательных правил и процедур выборов Президента Российской Федерации.

Одной из главных особенностей третьих прямых выборов Президента Российской Федерации явилось то, что они проводились досрочно.

В связи с прекращением Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока вследствие отставки Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации своим Постановлением назначил выборы Президента Российской Федерации на 26 марта 2000 года.

В соответствии с Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" Центральная избирательная комиссия Российской Федерации на основании данных, содержащихся в протоколах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и протоколах об итогах голосования участковых избирательных комиссий, после предварительной проверки правильности их составления путем суммирования содержащихся в них данных определила результаты выборов. Президентом Российской Федерации был избран Владимир Владимирович Путин.

С учетом опыта избирательных кампаний и референдумной практики (в период 1999 - 2002 гг.), новейшего законодательства о политических партиях, судебной практики по разрешению избирательных споров, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации законодателем были разработаны и приняты ряд федеральных законов, регулирующих избирательные права граждан и избирательную систему Российской Федерации. Так, 12 июня 2002 года был утвержден Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (N 67-ФЗ), а 20 декабря 2002 года - Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации" (N 175-ФЗ). 10 января 2003 года Президент Российской Федерации утвердил Федеральные законы: "О выборах Президента Российской Федерации" (N 19- ФЗ) и "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" (N 20-ФЗ), которые создали стройную систему законодательства, обеспечивающую правовые гарантии проведения выборов и референдумов на всех уровнях.

Рекомендуемая литература:

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

2. Федеральный закон РФ "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г.

3. Федеральный закон РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. (с изменениями от 24 декабря 2002 г.).

4. Избирательное право в Российской Федерации и особенности его реализации военнослужащими Вооруженных Сил Российской Федерации. Учебное пособие. М., 2003.

5. Важенин Л. Избирательное право граждан // Ориентир. - 1995. - N 8.

6. Вешняков А. Международно-правовые избирательные стандарты и их реализация в законодательстве Российской Федерации // Ориентир. - 1998. - N 8.

Майор Андрей КОЛЯСНИКОВ, старший офицер отдела ОГП и методики воспитания ГУВР ВС РФ

стр. 55